胡应泉：财税体制改革与转变经济发展方式

胡应泉：财税体制改革与转变经济发展方式过去旧的经济发展方式之所以难以改变，与它建立在旧的财税体制的基础上是分不开的。我们要转变经济发展方式，就必须对现有的财税体制进行改革，建立起一种与新的经济发展方式相配套的财税体制。包括推进资源税、环境税、“营改增”及分税制等改革。在转变经济发展方式这一问题上，笔者此前已经在一篇论文中对如何实现经济发展方式的转变进行了探讨[1]，本文再集中从财税体制改革的角度对这一问题进行进一步的探讨。财税既是政府取得收入，以维持政府运转，兴办各种社会事业的主要经济来源，又是调节社会经济发展活动的一种重要杠杆。通过财税体制和政策的调整，包括税目和税率的调整，以及税收在上下级政府之间的分配关系等，就可以引导作为市场主体的企业和消费者的行为，也可以引导政府尤其是地方政府的行为，从而对经济发展方式和经济结构产生调节的作用。我们过去旧的经济发展方式之所以难以改变，与它建立在旧的财税体制的基础上是分不开的。我们要转变经济发展方式，就必须对现有的财税体制进行改革，建立起一种与新的经济发展方式相配套的财税体制。一、资源税和环境税的改革资源税是以各种应税自然资源为课税对象、为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税[2]。自然资源是人们共有的，因此为了体现公平的原则，国家就必须对资源的使用者征收资源税。同时，对资源的使用往往会带来对环境的破坏，因此国家必须通过征收资源税以调节人们的生产和消费行为，从而达到节约使用资源、保护环境的目的。发达国家较早开始征收资源税，目前在这方面已经建立起了很完善的制度。我国从1984年才开始实行征收资源税，当时只限于煤炭、石油和天然气三种，后来又扩大到铁矿石。我们长期以来都只对这四种资源产品征收资源税，并且税率很低，还是从量征收的。这是我们的客观条件所决定的：首先，我们在较低的生产力发展水平上，如果实行发达国家那样严格的资源税制度，就会对经济发展产生一定的制约作用。其次，由于我们存在着大量的国有企业，实行严格的资源税制度就会更加削弱它们的竞争力，就会使其陷入更大的发展困境。然而，我们这种过于宽松的资源税制度也使我们的经济发展付出了过大的代价，带来了一系列严重的社会问题。我们过去的经济发展之所以长期建立在高投入、高消耗、高污染、低效益的基础上，就是与我们没有实行严格的资源税制度，企业以及消费者对资源使用的成本太低、浪费现象严重分不开的。我们虽然号称“地大物博”，但许多资源又是缺乏的，许多重要资源的人均占有量都低于世界平均水平。在这种情况下，我们长期以来又实行低税甚至无税的政策，致使经济发展所受到的资源瓶颈约束越来越大。同时，在这种制度下，由于资源的开发成本很低，人们只要能够拿到资源的开采权，就意味着获得了暴利的机会，从而导致严重的对资源进行滥采滥挖的现象，并带来了两极分化和贪污腐败现象。为了扭转以上这些现象，我们开始进行对资源税制度进行改革。2011年9月30日，国务院公布了《国务院关于修改<中华人民共和国资源税暂行条例>的决定》。新条例扩大了资源税的征收范围，由过去的煤炭、石油，天然气、铁矿石少数几种资源扩大到原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等七种，并在现有资源税从量定额计征的基础上增加从价定率的计征办法，调整了原油、天然气等品目资源税税率。新条例有了一定的进步，但同时还存在着一些不足之如，如资源税的征收范围仍然限于矿藏品领域，而没有覆盖到水资源等非矿藏品领域，同时还继续保留从量税，税率仍然偏低等，这些还有待于今后进一步完善。同时，我们还于2010年下半年在新疆率先进行资源税的改革，将石油、天然气的资源税由“从量”征收改为“从价”征收，收到了良好的效果。2011年前4个月，新疆入库资源税19.37亿元，同比增收14.70亿元，增长314.6%。今后应当在总结经验的基础上把这项改革推广到全国的范围，并逐渐扩大到其他的主要资源品领域，充分发挥这一经济杠杆对生产和消费的调节作用，使资源开发企业合理开发资源，生产企业采用节能降耗的新技术和新设备，消费者合理地进行消费，从而减少对各种资源的消耗，实行产业结构的优化升级，实现经济发展方式的转变。环境税也称为生态税、绿色税，是上世纪末国际税收学界才兴起的一个概念。它是把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。目前，部分发达国家征收的环境税主要有二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税等5种。[3]之所以会产生这个税种，是由于人类社会的工业化已经对生态环境造成严重的破坏，已经严重影响到人们的生产、生活和经济社会的可持续发展，因此政府必须对企业以及消费者征收一定的环境税，利用这一经济杠杆调节人们的生产和消费行为，从而达到减少污染、保护环境的目的。长期以来，环境作为一种天然的公共物品人们都是免费地使用，从而变得没有节制，带来了严重的环境问题。环境税的产生就是为了扭转这种现状，使人们为自己的生产和消费所带来的环境成本进行付费，从而自觉地节制自己的生产和消费行为。保护环境固然需要不断地提高人们的环保意识，但更需要通过经济杠杆对人们和生产和消费行为进行有效的调节，将其与环境成本直接联系起来，从而才能更好地达到目的。我们国家目前尚未实行这一制度，而目前我们所面临的严峻的环境形势又要求我们必须加快出台这一制度。以水为例，我们原本就是一个淡水资源比较缺乏的国家，但长期以来却实行低水价制度，更没有征收水污染税，致使在生产和生活中，浪费水资源的现象十分严重，并对生态环境造成了十分严重的破坏。调整水价以及征收水资源税无疑会增加人们的生产和生活成本，但舍此又别无他途。如果我们不愿意付出这个成本，所带来的环境问题就得不到解决，我们所付出的代价将会更大。至于它会影响到低收入阶层的生活，这固然是需要考虑的问题，但可以通过政府对他们采取生活补助的办法进行解决。这种“直接补助，节约归己”的办法无疑要比对他们实行低水价的办法更可取，它一方面没有降低收入阶层的利益，另一方面又产生了节约水资源的积极效果。财税专家贾康认为，为了解决我们面临的环境问题，我们应当分级启动“绿色税收转型”，把绿色税收调节范围由工业扩大到建筑、交通、公用事业等领域，开征专门的能源环境税，促进资源的循环利用，促使企业更新技术设备，优化升级产业，以实现节能降耗、减少排污的目的[4]245-276。建立和完善资源和环境税制度还会从另外一个角度对经济发展方式的转变产生积极的作用，即它可以逐步增加资源和环境税在地方政府财政收入中的比重，这样就可以相应逐步减少对流转税和企业所得税的征收，从而削弱地方政府热衷于发展那些高投入、高消耗、高污染、低效益的重化工业项目、实行低水平扩张的经济动因[4]245-276。因为流转税主要来自那些投资巨大的项目，它关注的是产值，而不是经济效益，不是节能降耗，不是产业结构的升级优化;而资源和环境税则不然，它一方面可以给政府带来稳定的财政收入，从而不必去上那些大的投资项目，另一面又会促使企业主动地更新技术和设备，进行产业的升级优化，从而达到节能降耗的目的。同时，我们在进行资源税和环境税这项改革中还有一个重要的方面，是要对从税收政策的制定到税收收入的使用这一整个过程进行严格的监督。出台新的税收政策必须是立法部门经过科学的论证和合法的程序才能出台的，而不是由行政机构制定一个条例就可以实行的，这样才能带来税收应有的严肃性和权威性;其次税收收入要真正用于治理和改善环境，以及其他合理的支出，而不是不明不白地流失掉，而用在其他不合理的支出上，真正做到“到之于民，用之于民”。只有这样，人们才会真正接受这一税种，积极配合这一政策的实施。二、营业税改增值税1994年我国税制配套改革后，对制造业征收增值税，实行中央和地方分成，中央拿75%，地方拿25%，每年的增量中70%归中央;对服务业征收营税，全部归地方所有。当时出台这样的改革方案有特定的背景，即分税制改革的目标是整个税收收入地方占40%，中央占60%;中央转移支付20%;地方支出60%，中央支出40%。当时我国的主要税种是产品税、增值税、营业税、消费税。其中流转税占80%多，中央和地方都关注这一部分，谁也不要企业所得税。如果把营业税也改成增值税，中央的占比要达到70%-80%，地方只有10%-20%，因此必须给地方一个大的税种，并且这个税种会随着经济的发展而增长。最后就把服务业的营业税划给了地方。[5]199-218这种带有妥协性的方案对于分税制改革的顺利出台是必要的，但它同时也带来了相应的问题，并且随着时间的推移变得愈发严重。我国税收的主要来源是增值税，其中有一半是生产型的增值税，并且税改之后，在税收重心上移到中央的同时，许多事权却下移到了地方。在这种情况下，地方政府为了创造更多的财政收入，只能大力上马那些产值大的重化工业项目。尽管这些项目效益低下，提供的就业机会十分有限，但由于可以带来大量的财政收入，地方政府却热衷于此，从而使粗放型的经济发展方式一直转变不过来。与此同时，由于服务业领域由地方政府征收营业税而不是增值税，产生了严重的重复征税现象，其发展受到了很大的限制。现代经济就是以服务业为主体的经济，服务业的健康发展可以很好地起到满足人们生活需要、提供更多就业机会、优化产业结构、为生产提供更好服务、提高产品附加值等一系列作用。发达国家的产业结构早已是以服务业为主体，就是印度等这些同样的发展中国家，其服务业的比重也很高，而我们的服务业却一直是发展的软肋。其中原因固然是多方面的，而税收制度的缺陷却是一个重要的方面。从2012年开始，我们开始在交通运输业和部分现代服务业开展“营业税改增值税”的试点。在旧的税制结构下，增值税纳税人外购劳务所负的营业税、营业税纳税人外购货物所负的增值税均不能抵扣，存在着重复征税的现象，企业的税负比较重。实行“营改增”有利于消除营业税的重复征税现象，减轻企业的税负，使市场细化和分工协作不受税制影响，有利于完善和延伸二三产业增值税抵扣链条[6]。实践证明，这项改革的成效是十分明显的，有利于服务业的发展，有利于产业结构的优化升级，我们需要把它推广到全国的范围，并且在服务业的各个行业进行推广。但是要有效地推行这一改革，还必须解决一个十分重要的问题，这项改革把原来全部归地方掌握的营业税，改为按现体制75%要归中央，每年的增量中70%要归中央的增值税，这反而会减少地方政府的财政收入，从而它们就会更加依赖发展那些高投入、高产值的重化工业，对经济结构就会发生反向调节的作用。因此，我们要成功地推进这一改革，亟需对增值税进行配套的改革，要合理地调整中央与地方的分成比例，适当地增加地方的分成比例，尤其是在服务业领域要增加地方的分成比例。经过这样的改革，地方政府就不会热衷于上那些大项目，而是着眼于创造良好的投资环境，包括完善的基础设施、保护产权的法制环境、高效的政府服务等软硬件环境，以吸引更多的资本前来投资，从而培育更多的税源，从而有利于服务化的发展和产业结构的优化升级，真正实现经济发展方式的转变。三、完善分税制的改革1994年我国税制配套改革建立起的中央与地方之间的分税制，对于规范我们的财政体制，为市场经济的发展提供一个良好的财税制度基础，促进我们的经济社会发展是功不可没的，可谓是我们改革进程中具有里程碑意义的一项改革。然而我们也应当看到，这项改革同时也遗留下了一些问题需要我们进一步予以解决，继续完善这一制度，使其更好地发挥服务经济社会发展的功能。其中一个重要的方面就是要进一步规范中央政府与地方政府的财政关系，以及各级地方政府之间的财政关系。当初这项改革的一个重要目标就是要使财政的重心上移到中央，应该说这个目标已经很好地实现了。但与此同时，一些本该由中央政府履行的职能却下移到地方。在这种情况下，地方政府为了承担起事权，为了增加财政收入，只能更多地依赖“土地财政”、“隐性负债”等途径来解决问题，同时为了取得更多的财政收入，热衷于上那些投资大、产值大的投资项目，而这样做的结果又给我们经济社会发展带来一系列的隐患，产生更多的社会矛盾和冲突，使我们转变经济发展方式的目标迟迟未能实现。因此，我们必须本着“事权与财权相统一”的原则，进一步在中央与地方之间合理地分配事权与财权，一方面要把那些应当归属地方政府的税种留给地方政府，使地方政府拥有与其职能相匹配的财力，另一方面要把一些本来应当归属中央政府的事权收归中央政府，如上移司法、义务教育、基本社会保障等具有全社会公共产品性质的支出责任。这对于缓解地方政府的财政压力，解决目前已经日益难以为继的“土地财政”、“隐性负债”以及旧的经济发展方式等问题是十分必要的。同时也只有这样，我们需要推行的地方债改革、土地制度改革、转变经济发展方式改革等才能顺利地出台。当时我们的分税制改革只是规范了中央与省这一级地方政府的财政关系，省以下还没有建立起规范的分税制，仍然是实行复杂多变、讨价还价色彩很浓的分成制和包干制。我们地方政府在财政上所存在的问题，如“土地财政”、“隐性负债”以及旧的经济发展方式等等，一个重要的原因就在于省以下这种混乱的财政关系。因此，我们下一步财税体制改革的一个重点就是要在省以下建立起规范的分税制，理顺各级政府之间的财政关系。要使这一改革顺利地推进，还应当结合行政框架扁平化和财政层级扁平化的行政体制改革。在我国，从中央到乡镇有五个行政层级，相应地整个政府的财力分配也是按照这五个层级进行的，这在世界上是十分罕见的。这不但大大增加了行政管理的难度以及行政支出的成本，同时也使省以下实行分税制改革在技术上变得十分困难。因此，我们还得结合行政管理上需要进行的“省管县”的改革，同步进行财政上的“乡财县管”和“省直管县”两个层面的扁平化改革，把财政的实体层次减少到三级。这不但对于提高行政效率、节约行政成本的作用是巨大的，同时还使得省以下的分税制改革在技术上变得可行