土地改革分析报告

土地改革分析报告2020年7月

HYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINKHYPERLINK\l"br0"3|一、前言年，全球经济遭遇新冠疫情的冲击陷入衰退，中国GDP年代以来首次出现负4）发现未来土地改革的脉络。6）土地要素改革对经济的影响和投资机会启示。二、我国土地背景2.1土地按所有权、用途和性质分类划分的话：1）农地包括耕地、园地和林地等。）国有建设用地包括城乡建设用地（住宅类、（工矿仓储、商服等）和公益性公共设施用地。3）未利用地主要有盐碱地、河流湖泊水面和图1：我国土地分类农地耕地、园地、林地等国有按所有国有：城乡建设用地、基础设施用地按用途按性质土地建设用地权集体：宅基地、经营性建设用地、公共设施用地盐碱地、河流湖泊水面和沙地等集体未利用地2.2土地利用现状，国有建设用地3900万公顷，集体建设用地约有2067万公顷我国土地利用结构具有农地为主，建设用地为辅的特点。据自然资源部统计，截止亿公顷国有土地，按照国务院规划其中亿公顷是农地，剩下万公顷为国有建设用地，仅占总面积的6.3%。在国有农地中，亿公顷为耕地，其中1亿公顷是永久基本农田。在国有建设用地中，3036万公顷为城乡建设用地，841万公顷为交通水利等基础设施用地。截止2017年，各省的国有建设用地指标仅剩无几，其中上海、安徽、新疆建设土地实际面积超过规划面积。根据国务院发展研究中心2013年发布的第二次全国土地调查数据推算，截止2013年，全国集体建设用地约有4|13.5%，宅基地约为万公顷，占比54%。图3：国有建设土地利用情况图2：集体建设土地利用情况资料来源：自然资源部、研发中心资料来源：自然资源部、研发中心图4：各省尚存建设用地指标有限350规划建设用地现有建设用地（2017）300250200150100500上海北京天津江苏浙江安徽广东重庆河北山陕西辽宁吉林黑龙江福建山东河南湖北湖南海南四川贵州云南甘肃青海内广西西藏宁夏新疆江西西蒙古资料来源：自然资源部、WIND、研发中心三、土地规划使用和制度设计问题目前我国的城镇化率在60%，参照发达国家美国和日本来看，城镇化率通常达到70%劳动力由过剩转向短缺0%-1%城镇化率增速平均约3%2019年仅为2.1%。的城乡二元化制度设计。5|图5：中美日城镇化率图6：中美日城镇化率增速%100908070605040302010015%10%5%0%-5%-10%19001912192419361948196019721984199620081900191219241936194819601972198419962008资料来源：WIND、研发中心资料来源：WIND、研发中心3.1土地利用规划的区域均衡性管理导致东部发达区域土地供需矛盾突出长期以来，我国城市规划政策的指导思想为“控制大城市人口，积极发展中小城市和小城镇，2002年加入以来，我国经济发展依托于人口红利大量生产并将产品广泛销售至全世界。东部地区因天然地理优势存在较低运输成本，借助全球化实现经济的快速增长。截止GDP总量为GDPGDPGDP5GDP总量超过其余地区的总和。但根据国务院对年各省土地利用规划来看，东部地区建地面积万公顷，基本区建地面积1040万公顷，基本农田面积2466万公顷；东北地区建地面积452万公顷，基本万公顷。东部地区的建设土地规划总面积仅为其余地区总和的一半。东部地区重，东部地区的可征用耕地面积较为局限。图：东部地区基本农田任务相对繁重图8：东部地区单位建设用地面积创造的经济价值最高1400120010008006004002000600000500000400000300000200000100000040003500300025002000150010005000东部西部中部北部东部西部中部北部资料来源：自然资源部、WIND、研发中心资料来源：自然资源部、WIND、研发中心6|同性质土地供地结构失衡的结果。截止年，东部地区政府土地收入依赖度（土地出让金/（政府性基金收入+37.3%，西部地区为38.9%，中部地区为44.2%，东北地区为24.8%。除东北地区以外，其余地区呈现出经济总量越高，土地出让引力小，在不缺地的情况下地方政府往往通过增加价格更高的住宅用地供给来增加财政收入，价格和房地产价格易涨难跌的结果。图9：各省的土地出让金占财政收入比例图10：分区域地方政府对土地收入的依赖度60%50%40%30%20%10%0%50%45%40%35%30%25%20%15%10%5%44.2%38.9%37.3%24.8%0%安北福甘广广贵海河河黑湖湖吉江江辽内宁青山山陕上四天西新云浙重徽京建肃东西州南北南龙北南林苏西宁蒙夏海东西西海川津藏疆南江庆东部西部中部北部江古资料来源：WIND、研发中心资料来源：WIND、研发中心图11：东部地区普遍工业用地供给大于住宅，非东部地区更倾向于供应住宅用地住宅类占比工业占比70%60%50%40%30%20%10%0%东部西部中部东北北京天津南京上海杭合肥广州深圳重庆西安兰州太原南昌沈阳哈州尔滨资料来源：WIND、研发中心3.2城乡二元化结构突出201220192020年除超大城市户籍仍然未放率稳步提高（60%40%7|地资源和劳动力资源的双重浪费。图12：受户籍制度影响，城镇化率上升速度显著快于城镇户籍化率70%60%50%40%30%20%10%0%1949/11957/11965/11973/11981/11989/11997/12005/12013/1资料来源：WIND、研发中心图13：春运前后，铁路客运量出现明显季节性16001400120010008006004002000春节元宵节春运资料来源：铁路局、研发中心四、改革的历史脉络和进展18亿亩耕地政策来保障国家粮食安全。近年来，我国国有建设土地指标紧缺，同时革。我们回顾了各项改革的历史脉络和现有安排：8|4.1农村集体经营性建设土地入市全面推开，启动新一轮宅基地制度改革试点历经5年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于农村土地征收、集体经营性建合规划、用途管制和依法取得的前期下，可以出让、租赁和入股，部分新增的集体建设用地也可以入市。年月，三块地的改革在个试点县（市、区）全面推开执行。年9节约了入市的时间，另一方面集体的土地出让收益有所提高。年42020照国土空间规划确定的经营性用途入市；启动新一轮农村宅基地制度改革试点。图14：农村土地改革历史脉络2015年集体经营性建设土地入市在33个县试点2019年集体经营性建设地管理法》2017年2020年集体经营性建设土改革试点扩大设土地入市和宅基地改革在33个县共同试点4.2土地审批权下放地方我国的用地审批制度历经多次调整，比较有代表性的为：）1998年《土地管理法》的第四次修订。增设农转用审批事项。审批权限主要在国务院和省级政府，但由于市级政府有批准土地利用规划的权力，市级政府是否具有农转用审批权限没有明确。）省级政府。）2020年3月12日，国务院便发布授权和委托用地审批权的决定。其中：）将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人9|民政府批准。2）试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托安徽、广东、重庆，试点期限1用并存”的困境，因此需要调整资源供给结构，优化资源配置管理和提升配置效率。2006-2020个省级行政区建设用地面积实现3889.13036.3841.1748.819.3%。在新增建设用地中有八个试点区域的国务院规划建设用地面积为1722本农田总面积为1475.3万公顷基本农田可使用转变为建设用地用途，若完全使用可实现建设用地增加，决定二将此部分放权给试点省政府。图15：农转建土地审批制度历史变化2020年1998年农转建审批权限下放省级政府永久农田转建审批下放试点省级政府农转建审批事项纳入《土地管理法》2004年农转建审批权限局限在国务院和省级政府4.3完善建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制少和土地质量不降低，使用地布局趋于合理化。年以前，跨区域耕地占补平衡和建设用充耕地指标跨区域交易机制的必要性在不断上升。2017年国家开始进行跨省交易机制的探索，）允许部分省份或直辖市申请耕地占用跨省域异地补充，由国务院统筹管理。10|备资源严重匮乏的直辖市，新增建设占用耕地后，新开垦耕地数量不足以补充所占耕地数对由于实施国家重大建设项目造成的补充耕地缺口，可向国务院申请国家统筹。）用地指标增减挂钩。年3节余指标跨省域调剂管理办法》是指“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标（以下简称节余指标）由国家统筹跨省域调剂使用。每年国家统一制定跨省域调剂节余指标价格标准。）完善建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。年4月中共中央、议再次强调完善建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。图16：建设用地指标增减挂钩和补充耕地跨省域交易机制历史变化2017年2020年允许部分省份或直辖市申请耕地占用跨省域异地补充完善全国范围内土地增减挂钩和补充耕地跨省域交易机制2018年全国范围内允许耕地占用跨省域异地补充允许“三区三洲”建设用地节余指标跨省调出资料来源：国务院、研发中心五、各项改革的目的和障碍主体的利益。我们根据实际调研结果和数据整理来了解发现，虽然土地要素改革不断在推进，执行的初衷和过程，并找出其推行的核心障碍。11|图17：我国四大利益主体中央政府分税制+审批制地方政府户籍制农村城市城乡土地二元化资料来源：研发中心5.1集体经营性建设用地全面入市目的是建立城乡统一建设用地缓解城乡二元化问题，但障碍是地方政府积极性不足年月我们对四川郫县和贵州湄潭两个“三地改革”试点城市进行实地调研。集体经营性土地入市的流程重点围绕三个方面：）/现有的经营性建设性质用地，其余符合要求的可以进行指标流转和宅基地腾退。2）土地定价（将规划范围内整理好的土地“招拍挂”入市交易）。以四川郫县举例，2016年的土地成交价的/亩，2019年上涨至万/亩。而贵州湄潭的土地2015年成交价为/亩，2019年价格上涨至/亩，平均价格在25/）入市收益分配。成交价款的3%-5%-农地征收成本–20%-50%72170%20%作为公积金按期滚动留存，10%作为公益金发展公益项目。集体经营性建设用地入市确提高农民的财富值。从以下几个方面：1）集体土地所有权整理和出让成交带来的直接收益。2体的土地指标来规划出一片完整区域，以此转让给企业投资带动当地旅游业发展。）再就业机会和工资收入。集体土地入市往往引发产业进入，一方面将带来配套相关行业的发展机会，的农民经过土地改革，年人均可支配收入得到显著提升，从2015年的4-82019年增长12|至2-4自然资源部最新数据，截止年12个试点县共入市9万余亩集体建设用地，总价25728.628/。据数据显示百城非住宅土地的成交均价大约为万/成交价类似，但地方政府在出让国有建设土地会有30%以上的收益率。其次，在集体建设经缺地方政府的积极推进，那么实际土地不论是成交价格还是成交效率都将大大折扣。图18：百城国有土地成交单价（万元亩）23222120191817164003503002502001501005002008/122010/122012/122014/122016/122018/12资料来源：WIND、研发中心5.2增减挂钩跨省流转、土地审批放权地方的目的是推进城市化进程，但障碍为市场化机制不足同时农民权益未得到保障宅基地后，转变为经营性建设用地入市。3）宅基地发展权让渡给地方政府，地方政府复垦宅南郑州“复垦券”模式，大致流程如下：13|图19：一般城乡建设用地指标增减挂钩政策执行过程让渡宅基地发展权复垦宅基地为建设用地指标出让土地出让金农村地方政府城市补偿资料来源：研发中心重庆“地票”改革与其余地区模式略有不同，其增加了农村和城市的交互，具体执行流程为：、土地整理，获得“地票”。在农民自愿的背景下，农村将闲置的宅基地、工厂或仓库进行复垦为耕地，腾挪出新增建设用地指标，经政府验证后转换为地票。、“地票”在土地交易所拍卖。重庆自设一个土地地票交易所，村组织将“地票”在交易所、–拨付至农户，20%拨付至集体。图20：重庆“地票”交易流程国土局复垦集体土地为耕地，政府验收获得地票。府提出征地申请。城市农村农村土地交易所资料来源：重庆市人民政府、研发中心府主要获得宅基地复垦后形成新增建设用地指标“招拍挂”得到的土地出让金，享受宅基地年速，主要体现在201014|图21360000500004000030000200001000002.521.510.5020052006200720082009201020112012201320142015201620172018资料来源：重庆市人民政府、研发中心近年来，跨省域的土地供需矛盾更为严峻。-2019年，东部发达地区城镇人口增速为，中部和西部地区人口增速均为3.6%，东北地区为1.4%。同期，东部发达地区建设土2.1%，中部地区为，西部地区为2.8%，东北地区为0.9%。东部、中部、西0.550.77和0.64的问题，推进城市化进程，另一方面在农民自愿且有偿退出宅基地情况下，得到收益的增加。层级较高，往往需要面临较长的审批周期，将延后项目投资的有效落地时间。2020安徽、广东、重庆）的投资发展。图22：分地域的城镇人口和土地增速，东部地区供需矛盾突出（2003年-2019年）4.5%4.0%3.5%3.0%2.5%2.0%1.5%1.0%0.5%0.0%东部西部中部东北资料来源：WIND、研发中心15|10//2（东部省份调节系数为或一般耕地或其他农用地的每亩7030享受较多的政策红利，对于农民的权益保护力度不足。举例来说，2018年重庆“地票”的单20/亩，而同期城乡建设土地的出让单价为135/亩，从中农民退出一亩宅基地主20万的收入，但地方政府获得万的土地增值收入。而部分省份对于农民退出宅基民和地方政府的利益分配不公平，引发社会矛盾不断积累，农民怨声载道导致政策推进困难。六、土地要素改革的展望间的收益分配。6.1正视经济发展的区域不均衡性，扩大跨省域建设土地节余指标流转范围2019年全国各省份分行业的就业人数分布，我们可以发现，经济发达的省份对应着导到劳动力和产业的不均衡流动。从2020年起，政府开始调整经济规划，着重于城市群（京津冀、成渝圈、长三角和珠三角）发展，而非区域均衡发展。包括：3月