国家行政制度课件

第四章国家行政制度（上）本章基本要求：在比较视角下理解中国的政府形式；掌握中国行政组织的设置原则；分析中国行政组织的结构模式与领导体制；熟悉中国的行政监督体制；把握国务院的职权、构成与运作重点讲解：当代世界的政府形式；中国行政组织的设置原则；中国的“条块关系”第四章国家行政制度（上）本章基本要求：1第四章国家行政制度（上）第一节国家行政制度概述第二节行政组织体制第三节行政领导体制第四节行政监督体制第五节国务院第四章国家行政制度（上）第一节国家行政制度概述第二节行2第一节国家行政制度概述“行政”的英文是Administration,源于拉丁文Administrare，原意是“治理、执行事务”。一、行政及国家行政制度第一节国家行政制度概述“行政”的英文是Administr3“行政”有三层含义

广义中义各类国家机关的管理

狭义管理除立法、司法以外的国家行政机关对社会事务的管理。

我们这里使用的是狭义的“行政”概念。“行政”有广义中义各类国家机关的管理狭义管理除立法、41.现代学术界，一般将“行政”定位于国家对社会事务的管理。马克思对“行政”的定义：行政是国家的组织活动。该定义明确了：第一，行政是一种国家活动，而不是个别人或一般社会组织的行为，这就使行政区别于企业管理、商业管理等非国家的管理活动；第二，行政是国家对社会事务的组织与管理，这就使国家行政区别于立法、司法等国家机关的活动。1.现代学术界，一般将“行政”定位于国家对社会事务的管理。52.概而言之，有三种意义上的“行政”广义的行政，即管理；动态的行政，即指国家行政机关对国家和社会公共事务的组织和管理；静态的行政，指除立法、司法机关以外的国家行政机关对社会事务的管理。本章学习采用静态的“行政”，为了强调其国家属性，故前置“国家”两字。2.概而言之，有三种意义上的“行政”63.国家行政：是指国家行政机关即政府依法对国家和社会事务进行组织管理的活动。它是阶级统治与社会管理的结合，是国家职能两重性的具体体现。具有下特性：（1）行政主体的公共权威性国家行政的主体是带有公共权威性质的国家行政机关，国家行政权力只能由国家行政机关来依法行使。3.国家行政：是指国家行政机关即政府依法对国家和社会事务进行7主体的公共权威性，决定了国家行政权力的行使要具有公共性，不能用来服务于个别团体和个人的特殊利益；另一方面，国家行政权力要依法行使，因为社会公共权威性质是由法律的普遍性和规范性体现出来的，依法行政是国家取得普遍权威认同的前提。在中国，国家行政主体是国务院和地方各级人民政府，任何其他个人和组织都不能取而代之。主体的公共权威性，决定了国家行政权力的行使要具有公共性，不能8（2）国家行政活动兼具社会性与政治性国家行政是对国家意志的执行，因此国家行政活动必然受制于统治阶级的意志而带有浓厚的政治性，表现在国家行政机关履行国家政治职能；国家又作为整个社会的代表，在形式上不能仅仅服务于统治阶级的利益，必须同时以整个社会的公共利益为目标，进行社会事务的管理，推动社会发展，表现在国家行政机关履行社会职能。国家职能的双重性决定了国家行政的双重性质。（2）国家行政活动兼具社会性与政治性9（3）行政体制的集权性国家以行政效率为首要目标，因而体制上强调以集权为主，行政机关一般实行首长负责制。在中国，国家行政体制的集权化体现在两方面：一是中央与地方的集权模式，强调中央集权与发挥地方积极性相结合。二是行政组织内部，在权力领导体制上采取行政首长负责制。国务院实行总理负责制，地方各级人民政府实行首长负责制。（3）行政体制的集权性10（4）行政效力的强制性国家行政是国家意志的执行，使对国家制定的宪法和法律的全面贯彻和实施，因此国家行政机关在其法定的管辖范围内，其权力行使具有普遍的强制效力，任何个人、单位或社会团体必须服从。（4）行政效力的强制性11国家行政制度

指有关国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式等方面的一系列规范。国家行政制度是国家政治制度的一项重要内容。国家行政制度指有关国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式12政府形式：立法与行政关系

１．总统制：二元并行模式（１）议会和总统分别由选民选举产生；（２）议会与总统互不隶属；（３）议会和总统相互制约：总统的立法否决权；议会的财政和人事同意权（４）国家元首与政府首脑合二为一政府形式：立法与行政关系

１．总统制：二元并行模式13２．议会制：一元融合模式（１）选民产生议会，议会产生政府（２）政府只有议会的一个分支，要对议会负责（３）议会有权改组政府（倒阁权）；政府有权解散议会（４）国家元首与政府首脑一分为二２．议会制：一元融合模式14３．半总统制：一元模式与二元模式的混合（１）议会与总统由选民直接选举产生（２）总统凌驾于立法，行政和司法权之上，只对宪法与选民承担责任（３）国家元首和政府首脑一分为二（４）政府首脑代替总统向议会承担责任３．半总统制：一元模式与二元模式的混合15４．委员会制：一元模式与二元模式的混合（１）选民产生议会，议会产生政府（７名委员）（２）议会无权改组政府，政府无权解散议会（３）国家元首与政府首脑合二为一（７人委员会合议决策）（４）７名委员轮翻充任国家元首和政府代表４．委员会制：一元模式与二元模式的混合16中国的政府形式（一）历史１．苏维埃的执行委员会模式（合议制）２．陕甘宁边区的“二权半”模式（参议会、政府、法院）３．建国初年的中央人民政府及政务院模式４．１９５４年宪法所确定的人民代表大会模式中国的政府形式（一）历史17（二）现行模式：人民代表大会模式１．人民选举代表大会，代表大会产生政府２．代表大会有权改组政府，但政府无权解散代表大会３．代表大会闭会期间由常委会代行立法和监督权，但常委会不享有实质性的倒阁权，政府也无权解散常委会４．国家元首与政府首脑一分为二（二）现行模式：人民代表大会模式18二、当代中国国家行政制度的历史发展

逐步形成阶段（1949年—1954年）初步发展阶段（1954年—1966年）严重破坏阶段（1966年—1976年）恢复与发展阶段（1977年—至今）二、当代中国国家行政制度的历史发展逐步形成阶段（1949年19中国的国家行政制度，是在马克思主义理论指导下，总结革命和建设过程中行政制度建设的实践经验基础上逐步形成和发展起来的。1949年后，中华人民共和国的国家行政制度从形成到发展，大体经历了四个阶段：1.初步形成阶段（1949年至1954年）（1）1949年9月底中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》，为新中国的行政制度创建确立了民主集中制、厉行节约、反对官僚主义等基本原则。中国的国家行政制度，是在马克思主义理论指导下，总结革命和建设20（2）1949年10月1日，中央人民政府成立，随即设立政务院为国家政务的最高执行机关。（3）1949年12月，中央人民政府委员会颁布《政务院及所属各机关组织通则》，规定了政务院所属厅、司（局）、处、科、室等的职责，接着进行了地方政府的创建工作。（2）1949年10月1日，中央人民政府成立，随即设立政务院21（4）同年底，政务院通过了《大行政区人民政府委员会组织通则》，确定大行政区人民政府委员会或军政委员会为一级地方政权，同时又作为政务院的代表机关（5）1950年，政务院先后公布了省、市、县、大城市的区、乡（行政村）人民政府组织通则。（6）1952年8月，中央人民政府委员会通过了《民族区域自治实施纲要。由此，从中央到地方的国家行政制度已经初步形成。（4）同年底，政务院通过了《大行政区人民政府委员会组织通则》22（7）1954年宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府和地方各级人民委员会为最高国家行政机关和地方各级国家行政机关。同时，宪法和组织法对各级国家行政机关的职权、组成以及主要活动程序都作了明确规定。这标志着中国国家行政制度的正式形成。（7）1954年宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府232.初步发展阶段（1954年至1966年）1955年国务院颁发《监察部组织简则》，确定了国家行政监督机关。国务院又分别制定各所属机构的组织条例，颁发了行政工作人员任免与奖惩的办法和暂行规定。以上规定，充实了当时中国的国家行政制度，使国家行政活动沿着正规化道路推进。2.初步发展阶段（1954年至1966年）243.严重破坏阶段（1966年至1976年）（1）1966年发动的“文化大革命”给中国的国家行政制度造成了严重的破坏。（2）在中央，“中央文革领导小组”一度凌驾于最高国家行政机关之上，使国务院各部门的工作基本上处于瘫痪状态。（3）在地方，“革命委员会”取代了各级国家行政机关，国家行政职能难以得到有效的履行，发展中的国家行政制度受到严重损害。这种状态一直持续到1975年四届人大召开才有所改变。3.严重破坏阶段（1966年至1976年）254.恢复与发展（1977年至1991年）文革结束后，原来比较好的行政制度逐步得到恢复。（1）1979年《地方组织法》的修订，尤其是1982年新宪法和新的国务院组织法的颁布，对国家行政组织、行政职权、行政领导体制等重新作了规定。以此为基础，中国国家行政制度进入了全面的改革和发展阶段。4.恢复与发展（1977年至1991年）26（2）1987年中共十三大规定了政治体制与行政体制改革的目标和步骤，提出行政体制改革的关键是转变政府职能。此后中国国家行政制度改革主要是沿着转变政府职能和建立国家公务员制度的方向前进。（2）1987年中共十三大规定了政治体制与行政体制改革的目标275.1992年以后我国行政管理体制发展，转向适应完善社会主义市场经济体制的需要。（1）1992年召开的中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，为国家行政制度改革提供了新的思路和新的基础。（2）1993年国务院颁行了《国家公务员暂行条例》开辟了我国公务员制度建设的里程碑。（3）1997年召开的十五大明确提出“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”的改革目标。1998年，国务院进行了大规模的机构和人员裁减改革。5.1992年以后我国行政管理体制发展，转向适应完善社会主义28（4）2002年，党的十六大提出了我国行政体制改革在新世纪的目标：a.进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。b.依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。（4）2002年，党的十六大提出了我国行政体制改革在新世纪的29c.按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。d.按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。(5)2006年，党的十六届六中全会召开，提出了我国建设社会主义和谐社会过程中，中国国家行政体制改革的方向是建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。明确了为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。c.按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求30a.按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。b.以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。c.创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设。d.深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为群众和基层提供方便快捷优质服务。a.按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要31e.推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。d.完善公共服务政策体系，提高公共服务质量，增强政府公信力。f.推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务。g.加强市场监管，整顿和规范市场经济秩序。e.推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时32第二节行政组织体制一、设置原则需要原则精简原则统一原则依法原则效能原则第二节行政组织体制一、设置原则需要原则精简原则统一原则依法331.需要原则

行政组织的设置与变更，必须适应政府管理社会事务的需要。一方面，组织管理社会事务的松紧程度，直接决定了行政组织的设置和变更。另一方面，政府本省的体制和权力运作方式，也影响行政组织体制结构的安排。1.需要原则

行政组织的设置与变更，必须适应政府管理社会事务342.精简原则宪法规定，一切国家机关实行精简的原则。精简原则并不仅仅意味着机构和人员在数量上的减少，而要求在质量上和数量上达到既精又简的目的。一方面，要简化行政层次，撤并多余的行政机构；另一方面，要人事结合、按事设岗、按岗定编、按编择人。2.精简原则353.统一原则建立合理的分工协作机制，避免“政出多门，多头指挥。”一方面，行政机构的设置要根据履行职能的需要基本实现配套，建立合理的分工协作机制，避免形成权力、职能冲突，形成功能齐全、灵活高效的有机整体；另一方面，上下级的领导或指导关系要明确，上级布置的行政任务，下级机关一定要有相应的贯彻机构。同时，行政指挥要统一，下级机构只能由一个上级来领导，向一个上级负责。3.统一原则364.依法原则行政机构的设置一定要严格依法办事，实现规范化、法制化。依法建制包括三方面内容：一是行政组织体系、中央与地方的政府层级、各级政府工作部门的设置，都由各组织法规定；二是行政机构设置与撤销，必须严格按照法律规定的程序来进行；三是行政机构人员的编制由法律规定。4.依法原则375.效能原则指行政行为要考量资源投入与产出之间的比例。衡量行政组织设置是否恰当的标准之一就在于它的行政效能，即该行政组织在多大程度上能以最少的行政资源投入来取得最大的社会综合效益。按效能原则，行政机构设置必须：一是行政工作部门要因事、因职设置，而不可因人设置；二是行政层级要精简、避免官僚主义和效率低下；三是人员编制要适度，以免人浮于事。5.效能原则38二、中国的行政组织体制(一)设置原则1.民主集中制原则:宪法第三条中华人民共和国国家机构实行民主集中制的原则2.精简、统一和效能原则宪法第二十七条:一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。＜地方各级人民政府机构设置和编制管理条例＞（２００７）第三条：地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则。

二、中国的行政组织体制(一)设置原则393.职权法定原则:宪法第85条,国务院的组织由法律规定.两种例外情况:(1)宪法第八十九条:国务院规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；(2)国务院组织法第十一条:国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。4.层级节制原则:地方组织法第六十四条省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。

自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。编制管理条例第四条：地方各级人民政府的机构编制工作，实行中央统一领导、地方分级管理的体制3.职权法定原则:宪法第85条,国务院的组织由法律规定.40三、结构模式金字塔式结构纵向垂直结构横向并列结构三、结构模式金字塔式结构纵向垂直结构横向并列结构411.金字塔式结构（1）宪法第三条中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。（2）宪法第八十九条（国务院）统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。全国各级人民政府的层级划分呈现此种结构。国务院——中国有34个省级行政区，即4个直辖市、23个省、5个自治区、2个特别行政区。；省级人民政府下辖市、县、区，根据基层政府形式不同而有不同的层级：省（自治区）——地级市——县（县级市）——乡（镇）；直辖市——区——镇。我国大体是四级，正在向三级调整：省——市——区；省——县（县级市）——乡（镇）。1.金字塔式结构422.纵向垂直结构：政府职能部门的纵向分工结构上下级政府职能部门的纵向结构，公安、安全、审计、监察等独立性较强的职能部门，上下级之间是领导与被领导关系；经济、文化和社会管理等部门，上下级之间是业务指导与被指导关系。（1）垂直管理部门中央垂直管理：海关、国税、民航等省级政府垂直管理：国土、工商等（2）职能部门内部垂直管理部门中央：部、委-司-局-处省政府：[委（办）]-厅（局）-处县政府：局-科（3）职能部门的纵向垂直指导体系中央各部-省政府各厅-市县政府各局2.纵向垂直结构：政府职能部门的纵向分工结构433.横向并列结构同级政府机关之间和政府机关内部各部门之间的横向协作，呈现此种结构。一是不同行政区域的政府关系，如省、自治区、直辖市政府之间的关系，各县（市）政府之间的关系，各乡镇之间的关系，以及不同管辖区内同级职能部门之间的关系。二是同一人民政府内部各职能部门之间的并列关系。处于横向并列结构中的各部门之间是平等协作关系。3.横向并列结构44

4.条块关系与中国的行政体制改革

地方组织法第六十六条省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。

自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。（1）问题：中国的条块关系与条块矛盾（2）“条条专政”、放权让利与中国的改革开放（3）“块块收权”与地区主义的兴起（4）“破碎的权威主义”，“软权威主义”，还是强大的动员体系？（4）新集权主义，还是新放权体系？4.条块关系与中国的行政体制改革45条块关系简图中共中央国务院国家林业部广东省委广东省政府广东省林业厅中山市委中山市政府市委组织部广东省中山市林业局条块关系简图中共中央国务院46行政组织制度：

机构改革与转变职能

组织（机构）设置原则

上下多级政府：

国务院省、直辖市、自治区（较大的）市、自治州、直辖市辖区县、自治县、（较大的）市辖区、市乡、民族乡、镇

政府内设机构：膨胀-精简-再膨胀-再精简…行政组织制度：

机构改革与转变职能

组织（机构）47第三节行政领导体制一、行政首长负责制的历史演变（一）行政首长负责制产生的历史背景行政首长负责制作为一种政府责任形式,产生于率先完成资产阶级革命的英国。（二）行政首长负责制的建立与发展

第三节行政领导体制一、行政首长负责制的历史演变（一）行政首48二、行政首长负责制的内容（一）行政首长负责制的涵义行政首长负责制，是指各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上，对行政组织所管辖的重要事务具有最后的决策权，并对此全面负责。二、行政首长负责制的内容（一）行政首长负责制的涵义49（二）法律基础：我国1982年宪法规定，各级国家行政机关实行首长负责制。1949-1982年实行的是合议制。宪法第八十八条：总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。

总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。

总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。宪法第九十条：国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。宪法第一百零五条：地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。（二）法律基础：50（三）中国特色：民主集中制基础上的首长负责制

（1）重大决策必须提交全体会议或者常务会议充分讨论常务会议：总理、副总理、国务委员、秘书长全体会议：总理、副总理、国务委员、秘书长、部长（中国人民银行行长）、委员会主任、审计长（2）国务院总理从法律上享有副职领导人的提名权，但实际上政府领导人选均由执政党统一配置宪法第六十二条，全国人民代表大会根据国务院总理的提名，决定国务院副总理的人选。地方行政首长甚至不享有副职领导人的提名权。正副领导人只能由主席团和代表联名提出（三）中国特色：民主集中制基础上的首长负责制

（1）重大决策511、是国家权力机关与国家行政机关联系的纽带2、是以民主制为前提的个人负责制3、在制度上结合了合议制的特点1、是国家权力机关与国家行政机关联系的纽带2、是以民主制为前52中国的首长负责制是在民主集中制基础上的建立起来的。与西方的首长负责制相比较具有以下特点：(1)首长负责制是民主集中制在国家行政体制上的体现形式；（2）首长负责制是以民主制为前提的个人负责制。行政首长只能在宪法和法律规定的范围内行使职权，由法定的民主程序产生，对国家权力机关以及上级国家行政机关负责，并受其监督。（3）在制度上结合了合议制的特点。在决定本级政府行政事务中的重大问题时，行政首长都必须先提交有关会议进行民主讨论，然后集中正确意见，作出最后决策。中国的首长负责制是在民主集中制基础上的建立起来的。与西方的首53不同的是，这一决策不受少数服从多数原则的限制。作出的决策最后由行政首长个人负责。这既保证了在重大决策上充分的民主讨论和意见表达，又能使行政首长的权力得到实现。不同的是，这一决策不受少数服从多数原则的限制。作出的决策最后54三、国务院总理负责制1954年至1982年国务院实行集体负责制。1982年宪法规定，国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制。各部部长、各委员会主任领导本部门的工作，召集和主持部务会议或委员会会议、委务会议。三、国务院总理负责制55国务院总理的“三权一责”全面领导权：国务院总理领导国务院工作最后决策权：总理对于全体会议和常务会议的最后决策权人事提名权：副总理及“部委行署”首长的提名全面负责任：国务院对外签发的文件只能由总理签署，对所作出的决策全面负责第三章国家行政制度课件56四、地方人民政府首长负责制按照现行宪法和《地方组织法》规定，地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。地方各级人民政府负责制与国务院总理负责制具有共同的基本特征：一是地方人民政府行政首长的领导地位主要体现为全面领导权、最后决策权、人事提名权和全面负责任的“三权一责”模式；二是县级以上地方各级人民政府对重要工作要经政府常务会议和全体会议讨论，由行政首长作出最后决策，并由其单独签署。四、地方人民政府首长负责制571.地方行政首长的“三权一责”2.地方组织法的详细规定

第六十二条地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作差异：组织法第六十三条政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。第三章国家行政制度课件58第四节行政监督体制一、行政监督的涵义及分类（一）行政监督的涵义行政监督是指对国家行政机关及其工作人员的职务行动是否合乎宪法和法律而实施的全面监察与监督。第四节行政监督体制一、行政监督的涵义及分类（一）行政监督的59（二）行政监督的分类外部监督

内部监督

1．权力机关的监督2．司法监督3．政党监督4．社会监督1．上级监督2．行政监察3．审计监督（二）行政监督的分类外部监督内部监督1．权力机关60(一)权力机关的监督1.涵义2.内容(1)法律监督(2)政策和计划监督(3)人事监督二、外部监督的内容(一)权力机关的监督1.涵义2.内容(1)法律监督(2)61㈡司法监督1.检察机关的监督2.审判机关的监督㈡司法监督1.检察机关的监督2.审判机关的监督62（四）社会监督1.人民政协的监督2.人民团体和群众组织的监督3.公民监督4.新闻舆论监督（四）社会监督1.人民政协的监督2.人民团体和63（三）政党监督中国共产党作为执政党、各民主党派作为参政党都有权对行政机关进行监督。中国共产党有权对政府机关执行党的路线、方针、政策情况进行监督，同时党组织对政府机关内的中国共产党员进行党纪监督。（三）政党监督64中国共产党通过的党的各级纪律检查委员会和设立在国家行政机关内部的党组，检查和处理行政机关中党组织和党员的违法乱纪行为。各民主党派也有权通过各级政治协商会议、人民政府参事会等方式对国家行政活动进行监督。中国共产党通过的党的各级纪律检查委员会和设立在国家行政机关内65（四）社会监督，中国公民有权利通过工会、共青团、妇联等人民团体和群众组织，向政府提出批评和建议，也可以通过信访等活动对政府机关及其工作人员的问题进行批评和检举，还可以申诉、控告、举报行政违法违纪行为。第三章国家行政制度课件66（五）新闻媒体监督，我国当前新闻媒体的监督非常有限，但十分有效。第三章国家行政制度课件67（一）有中国特色的单向监督模式1.立法与行政：单向的权力授予与监督关系2.党委与政府：单向的领导关系3.行政与司法：单向的监督关系4.行政与社会：双向的制约关系（一）有中国特色的单向监督模式682.行政监察

检查权行政处分权

检查权调查权

建议权三、内部监督的内容3.审计监督1.上级监督2.行政监察检查权行政处分权检查权调查权69内部监督包括：1.上级监督上级行政机或行政领导有权对下级行政机关及其人员实施监督。一般上级行政机关通过撤销下级不适当的决定、命令，考核、奖惩下级人员和指导、检查、督促下级工作来实施行政监督；另外，也可以通过行政复议撤销下级错误的行政决定来实行监督。内部监督包括：702.审计监督是指专门的国家审计机关通过对行政机关的财政、财务和经济活动进行全面监督和评价的方式，监督国家预算的分配与使用是否合法、合理和有效，以预防和纠正国家财政经济活动中的违法行为。1993年9月，国家审计署正式成立，县级以上地方各级人民政府相继设立审计局或科。审计机关在监督过程中，对违法乱纪的机关或个人具有一定的处理权，必要时依法移交监察或司法机关处理并追究责任。2.审计监督713.监察监督指专门的国家行政监察机关通过检查、调查与处理等方式，对国家行政机关及其工作人员所实施的监督。现今的监察部成立于1987年。1993年1月，根据中共中央和国务院的决定，中纪委和监察部“合署办公”，实行一套机构，两项职能（党纪检查和行政监督）1997年颁行的《行政监察法》，明确了行政监察机关的权限，标志着监察监督开始走上规范化道路。3.监察监督72从总体上看，中国国家行政监督迄今已初步形成一个相对完整的体制。但真正要发挥监督效能，还要充分发挥民主，健全监督法律，密切内部监督与外部监督的联系，形成恢弘的监督网络，才能树立监督的权威和威力。从总体上看，中国国家行政监督迄今已初步形成一个相对完整的体制73四、完善行政监督的对策分析（一）我国现行行政监督体制存在的问题

（二）完善行政监督体制的对策分析四、完善行政监督的对策分析（一）我国现行行政监督体制存在的问74存在缺陷过多的监督主体，使监督工作反而难以真正落实监督主体受制于监督客体，使主体难以发挥监督职能监督内容的单一性监督法规不完备，使监督标准难以准确把握存在缺陷过多的监督主体，使监督工作反而难以真正落实751、多元化的监督力量缺乏有力度的整合，监督的合力较弱2、行政监督法制化程度低，监督弹性大3、行政监督偏重于事后的追惩性监督，忽视了事前预防性监督及事中的过程性监督

4、在现行的双重领导体制下，专职监督机构缺乏应有的地位和必要的独立性5、在各种行政监督中，权力机关的监督和社会监督的作用发挥还不够充分1、多元化的监督力量缺乏有力度的整合，监督的合力较弱2、行政761、改革行政监督的双重领导体制，建立起行政监督的垂直领导体制。⒉重视和加强行政监督立法，实行行政监督的法制化。3、进一步提高行政机关的公开性和透明度，以强化社会及新闻媒体的外部监督。⒋提高行政监督人员的素质对策对策1、改革行政监督的双重领导体制，建立起行政监督的垂直领导体制77公众公仆公权公务公利腐败之根本成因寻找根本成因之逆向思维:公权不腐败,即公权公用之流程或状态?

公权公用流程图(五公图)公众公仆公权公务公利腐败之根本成因寻找根本成因之逆向思维:78公众公仆公权公务公利自然人私利私务私欲自然人与公仆之角色重叠，自然人私欲＋公仆之公权腐败公众公仆公权公务公利自然人私利私务私欲自然人与公仆之角色重叠79如何阻断“连结”?如何反腐败?必想贪

能不敢四“不”思路香港廉署、新加坡等启示?行政监督制度与“四不”关系提高行政监督实效的路径如何阻断“连结”?如何反腐败?必想贪能不敢四“不”思路香港80第五节国务院一、性质与地位二、组成和任期三、职权第五节国务院一、性质与地位二、组成和任期三、职81中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。这就是国务院的性质以及它在国家机构体系中的地位。国务院即中央人民政府国务院是最高国家权力机关的执行机关国务院是最高国家行政机关中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执82组成任期

按照1982年制定的现行宪法规定，国务院由总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成。根据现行宪法规定，国务院每届任期与全国人民代表大会每届任期相同，均为五年一届。总理、副总理和国务委员连续任职不得超过两届。组成任期按照1982年制定的现行宪法规定，国83第三章国家行政制度课件84职权（一）行政立法权（二）行政制令权（三）行政提案权（四）行政领导权（五）行政监督权（六）管理权

（七）戒严权（八）人事权（九）全国人大和全国人大常委会授予的其他职权完职权（一）行政立法权（二）行政制令权（三）行政提案权（85职权1.行政立法权：制定行政法规（地位）2.行政命令权：规定行政措施，发布决定和命令3.提案和预算的编、执行权（直接行使）4.行政领导和管理权：领导各部委，领导地方政府领导和和管理：经济工作和城乡建设，教科文卫体和计划生育，民政、公安、司法行政和监察，国防建设事业，民族事务管理：对外事务，同外国缔国条约和协定，5.行政监督权：两个改革或撤销，6.决定紧急状态权7.人事权：审定机构编制，任免人员8.全国人大及其常委会授予的其他职权职权86第六节国务院的行政机构一、国务院行政机构发展沿革1、1949年至1954年政务院建制，政务院设立35个行政机构，其中包括1个秘书厅、30个部级机关以及政治法律、财政经济、文化教育、人民监察四个存在于政务院与部级机关间的一级组织实体。第六节国务院的行政机构872、1954年9月，政务院改为国务院，撤销了四个委员会，增设了8个办公厅，作为国务院所属35个部委的归口管理单位。第一次设立国家统计局、计量局等20个直属机构（副部级），主办各项专门业务。2、1954年9月，政务院改为国务院，撤销了四个委员会，增设883、1955年1959年国务院机构精简、调整，中央政府部分权力下放地方；4、1961年至1966年，中央重新强调集中与统一，把1958年下放给地方的管理权陆续收归中央。3、1955年1959年国务院机构精简、调整，中央政府部分权895、1966年至1976年，国务院行政工作几乎瘫痪，机构和人员大量裁减。6、1980年至1992年，膨胀——精简——膨胀的改革怪圈。7、1992年至今，适应社会主义市场经济体制的行政体制改革。5、1966年至1976年，国务院行政工作几乎瘫痪，机构和人90国务院的机构设置（一）法定机构1.组成部门：部委行署(27+办公厅)（1）.宏观调控：发改委、财政部、中国人民银行（2.）专业管理部门：工业和信息化部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、商务部（3.）社会保障和资源管理：人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、人口和计划生育委员会（4.）政务部门：外交部、国防部、司法部、公安部、国家安全部、国家民族事务委员会、民政部、监察部、审计署（5.）教育科学和文化卫生管理：教育部、科学技术部、文化部、卫生部（6.）国务院办公厅：秘书长领导下的综合性办公机构讨论：大部制改革对中国行政体制的影响国务院的机构设置（一）法定机构912.国务院直属机构（1.）涉及：中华人民共和国+署或局（2.）独立性强：国家+局（新增国家能源局）（3.）独立性小：国务院+室局特点：不属于国务院组成部门主管某一专门性业务首长由总理任免2.国务院直属机构923.办事机构名称：国务院+办公室特点：协助总理办理专门事项地位：由总理任免3.办事机构93（二）没有明确法定依据，但长期存在的机构1.部委管理的国家局（仅根据全国人大批准的机构改革方案而设立）2.直属事业单位：各种总会和研究机构3.议事协调机构和临时机构4.全国性大型国有公司（二）没有明确法定依据，但长期存在的机构9449年：35个（1万人）52年：42个（2.3万人）54年：64个56年：81个（5.2万人）58年：68个59年：60个（3.5万人）65年：79个（4.1万人）70年：32个（1万人）[19]75年：52个78年：76个（2.3万人）81年：100个（4.9万人）82年：61个（3.2万人）84年：65个86年：72个（5.28万人）88年：66个（4.48万人）92年：86个（3.7万人）93年：59个（3.3万人）98年：53个（1.6万人）国（政）务院内设机构增减曲线图49年：35个52年：42个（2.3万人）54年：56年：895

课堂小讨论：如何看待国务院机构增减曲线图?课堂小讨论：96力学分析：世界上任何事物的变动都来自于力的作用膨胀力

精简力为何膨胀?膨胀力（三股）：①社会公共事务增长②全能政府观念与体制③机构内在膨胀力（帕金森定律：无事忙、找下手）

博奕力学分析：世界上任何事物的变动都来自于力的作用膨胀力精简力97为何精简？精简力（四股）：①降低行政成本，减轻社会负担②下放中央权力，扩大地方权限③克服官僚主义，提高行政效率上世纪八十年代中期强调第四股精简力④转变政府职能，实现政企分开为何精简？精简力（四股）：①降低行政成本，减轻社会负担98（一）进程与成就按照民主集中制原则，理顺中央与地方的关系转变政府职能，理顺政府与企事业单位的关系精简政府工作机构，提高行政管理水平推进和完善国家公务员制度（一）进程与成就按照民主集中制原则，理顺中央与地方的关系99（二）改革取向政府与政党、人大的关系将进一步理顺进一步转变政府职能加强政府活动的法制化建设（二）改革取向政府与政党、人大的关系将进一步理顺100

课堂小讨论：

为何80年代中期才提出“第四股精简力”?“转变职能”与“精简机构”有何种关系？

101转变政府职能，是行政系统外部的经济体制改革向政府提出的要求。

转变职能，并非一味削减职能，而是转变职能重心，重新配置职能。三定：定职能、定机构、定编制（人员）“精简机构”“机构改革”机构减少，但不单纯以机构数量评估机构改革的成效。转变政府职能，是行政系统外部的经济体制改革向政府提出的要求。102

事实上，职能往往难以转变1、政府内部障碍①全能政府观念②管理方式惯性③深层利益因素2、政府外部障碍①企业改革未到位②市场体制不健全③中介组织欠发育事实上，职能往往难以转变1、政府内部障碍①全能政府观念②103国务院机构及类别简图：国务院机构及类别简图：104二、类别1.部、委、行、署部、委、行、署是国务院的职能机构。在国务院统一领导下，负责领导和管理政府某一方面的行政事务，并相对独立地行使这一方面的国家行政权力。按照其担负的职能和管理领域的不同可分为：宏观调控部门、专业经济管理部门、社会保障和资源管理部门、国家政务部门、教科文卫管理部门。二、类别105当前国务院部、委、行、署包括：

中华人民共和国外交部

中华人民共和国国防部

中华人民共和国国家发展和改革委员会

中华人民共和国教育部

中华人民共和国科学技术部

中华人民共和国国防科学技术工业委员会

中华人民共和国国家民族事务委员会

中华人民共和国公安部

中华人民共和国国家安全部

中华人民共和国监察部

中华人民共和国民政部中华人民共和国司法部

中华人民共和国财政部

中华人民共和国人事部

当前国务院部、委、行、署包括：106

中华人民共和国劳动和社会保障部

中华人民共和国国土资源部

中华人民共和国建设部

中华人民共和国铁道部

中华人民共和国交通部

中华人民共和国信息产业部

中华人民共和国水利部

中华人民共和国农业部

中华人民共和国商务部

中华人民共和国文化部

中华人民共和国卫生部

中华人民共和国国家人口和计划生育委员会

中国人民银行

中华人民共和国审计署

（监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公，机构列入国务院序列，编制列入中共中央直属机构。）

中华人民共和国劳动和社会保障部107第七节国务院及其部、委的行政立法

一、行政立法含义1.行政立法：狭义行政立法仅指国家行政机关指定、发布有关国家行政方面的规范性文件；广义的行政立法，除此之外，还包括国家立法机关制定有关国家行政方面的法律法规。在我国，国家行政机关的行政立法可分为国务院行政立法、国务院各部、委行政立法和部分地方政府行政立法。第七节国务院及其部、委的行政立法

一、行政立法含义108二、制定行政法规(一)概念与特征在1982年以前，行政法规范指有关国家行政方面的各类法律与规章。1。1982年宪法规定，行政法规特指最高国家行政机关国务院为领导和管理国家各项行政事务，根据宪法和法律，按照法定程序制定和发布的规范性文件。二、制定行政法规109案例分析:是否应规定强制性婚检(一)背景:中国婚检立法与实践的变迁1.1986年以前,婚前体检与否在中国并没有进入立法规范的层次2.1986年,卫生部和民政部共同下发<关于婚前检查问题的通知>,对婚前健康检查问题做出具体规定,开始执行强制婚前医学检查制度.3.1994年,国务院颁布的<婚姻登记管理条例>,第一次把婚姻检查制度写入行政法规.4.1995年6月1日起施行的<中华人民共和国母婴保健法>,以立法形式明确规定婚前保健,进一步强化了婚前检查制度.案例分析:是否应规定强制性婚检(一)背景:中国婚检立法与实践1105.2001年修订的<婚姻法>规定了禁止结婚的两种情况:直系血亲和三代以内旁系血亲,以及患有医学上认为不应当结婚的疾病.6.2002年,中国卫生部为落实<中华人民共和国母婴保健法>,出台了<婚前保健工作规范>,规定的婚前婚前医学保健的主要疾病包括:(1)严重遗传性疾病：由于遗传因素先天形成，患者全部或部分丧失自主生活能力，子代再现风险高，医学上认为不宜生育的疾病。(2)指定传染病：《中华人民共和国传染病防治法》中规定的艾滋病、淋病、梅毒以及医学上认为影响结婚和生育的其他传染病。(3)有关精神病：精神分裂症、躁狂抑郁型精神病以及其他重型精神病。(4)其他与婚育有关的疾病，如重要脏器疾病和生殖系统疾病等。5.2001年修订的<婚姻法>规定了禁止结婚的两种情况:直系1117.2003年10月1日,国务院颁布的新<婚姻登记条例>正式实施,取消强制婚检,婚检不再作为结婚登记的必要条件,而由当事人自由选择.8.此后,各地婚检率随之锐检,有的地方甚至降为零;与此同时,胎儿出生缺陷率上升,孕妇孕检期间查出传染性疾病率明显增加,某些地方的“梅毒胎”死灰复燃.9.2005年6月24,黑龙江省人大审议通过了<黑龙江省母婴保健条例>,并于当天开始实施.<条例>规定,婚姻登记机关在办理结婚登记时,应当查验并留存男女双方婚前医学检查证明.没有婚前医学检查证明的不予办理结婚登记.该省成为自新<婚姻登记条例>实行自愿婚检以来,第一个通过省人大修改立法的方法重新实施强制婚检的省份.7.2003年10月1日,国务院颁布的新<婚姻登记条例>正式112(二)影响黑龙江省恢复强制婚检再次引发了广泛的争论和讨论.2005年8月,来自江西的杨涛和来自北京的王金贵以中国普通公民的身份,联名致信全国人大常委会,建议对新<婚姻登记条例>及<黑龙江省母婴保健条例>进行审查.(二)影响113本章思考题分析“行政”与“管理”的关系什么是“第四股精简力”？“转变职能”与“精简机构”有何关系？当前我国行政区划存在的主要问题是什么？要怎样解决？首长负责制与民主集中制的关系是怎样的？对于继续完善我国的行政监督制度，你有哪些建议？本章思考题分析“行政”与“管理”的关系114参考书目1.洛克.政府论[M].(下)北京:商务印书馆,1997.2.王亚南.中国官僚政治研究[M].北京:中国社会科学出版社,1981.3.黄仁宇.万历十五年[M].北京:生活读书新知三联书店,1997.4.曹沛霖.政府与市场[M].杭州:浙江人民出版社,1998.5.胡伟.政府过程[M].杭州:浙江人民出版社,1998.6.盖瑞J.米勒.管理困境[M].北京:生活读书新知三联书店,2002.参考书目115本章扩展阅读书目：1.JohnM.Carey、MatthewSobergShugart著：《总统与国会》，王心仪何景荣陈景尧译，台北：韦伯文化国际出版公司，2006年。2.唐娟徐家良马德普：《中央政府管理》，北京：经济日报出版社，2002年。3.KennethLieberthal,GoverningChina,FromRevolutionThroughReform,NewYorkandLondon:W.W.Norton&CompanyInc.,1995,Chapter6.4.KennethLieberthalandMichelOksenberg,PolicyMakinginChina:Leaders,Structures,andProcesses,Princeton:PrincetonUniversityPress,1988.5.AndrewC.Mertha,China’ssoftCentralization:ShiftTiao/KuaiAuthorityRelations,TheChinaQuarterly,2005,No.138:458-491.本章扩展阅读书目：116第四章国家行政制度（上）本章基本要求：在比较视角下理解中国的政府形式；掌握中国行政组织的设置原则；分析中国行政组织的结构模式与领导体制；熟悉中国的行政监督体制；把握国务院的职权、构成与运作重点讲解：当代世界的政府形式；中国行政组织的设置原则；中国的“条块关系”第四章国家行政制度（上）本章基本要求：117第四章国家行政制度（上）第一节国家行政制度概述第二节行政组织体制第三节行政领导体制第四节行政监督体制第五节国务院第四章国家行政制度（上）第一节国家行政制度概述第二节行118第一节国家行政制度概述“行政”的英文是Administration,源于拉丁文Administrare，原意是“治理、执行事务”。一、行政及国家行政制度第一节国家行政制度概述“行政”的英文是Administr119“行政”有三层含义

广义中义各类国家机关的管理

狭义管理除立法、司法以外的国家行政机关对社会事务的管理。

我们这里使用的是狭义的“行政”概念。“行政”有广义中义各类国家机关的管理狭义管理除立法、1201.现代学术界，一般将“行政”定位于国家对社会事务的管理。马克思对“行政”的定义：行政是国家的组织活动。该定义明确了：第一，行政是一种国家活动，而不是个别人或一般社会组织的行为，这就使行政区别于企业管理、商业管理等非国家的管理活动；第二，行政是国家对社会事务的组织与管理，这就使国家行政区别于立法、司法等国家机关的活动。1.现代学术界，一般将“行政”定位于国家对社会事务的管理。1212.概而言之，有三种意义上的“行政”广义的行政，即管理；动态的行政，即指国家行政机关对国家和社会公共事务的组织和管理；静态的行政，指除立法、司法机关以外的国家行政机关对社会事务的管理。本章学习采用静态的“行政”，为了强调其国家属性，故前置“国家”两字。2.概而言之，有三种意义上的“行政”1223.国家行政：是指国家行政机关即政府依法对国家和社会事务进行组织管理的活动。它是阶级统治与社会管理的结合，是国家职能两重性的具体体现。具有下特性：（1）行政主体的公共权威性国家行政的主体是带有公共权威性质的国家行政机关，国家行政权力只能由国家行政机关来依法行使。3.国家行政：是指国家行政机关即政府依法对国家和社会事务进行123主体的公共权威性，决定了国家行政权力的行使要具有公共性，不能用来服务于个别团体和个人的特殊利益；另一方面，国家行政权力要依法行使，因为社会公共权威性质是由法律的普遍性和规范性体现出来的，依法行政是国家取得普遍权威认同的前提。在中国，国家行政主体是国务院和地方各级人民政府，任何其他个人和组织都不能取而代之。主体的公共权威性，决定了国家行政权力的行使要具有公共性，不能124（2）国家行政活动兼具社会性与政治性国家行政是对国家意志的执行，因此国家行政活动必然受制于统治阶级的意志而带有浓厚的政治性，表现在国家行政机关履行国家政治职能；国家又作为整个社会的代表，在形式上不能仅仅服务于统治阶级的利益，必须同时以整个社会的公共利益为目标，进行社会事务的管理，推动社会发展，表现在国家行政机关履行社会职能。国家职能的双重性决定了国家行政的双重性质。（2）国家行政活动兼具社会性与政治性125（3）行政体制的集权性国家以行政效率为首要目标，因而体制上强调以集权为主，行政机关一般实行首长负责制。在中国，国家行政体制的集权化体现在两方面：一是中央与地方的集权模式，强调中央集权与发挥地方积极性相结合。二是行政组织内部，在权力领导体制上采取行政首长负责制。国务院实行总理负责制，地方各级人民政府实行首长负责制。（3）行政体制的集权性126（4）行政效力的强制性国家行政是国家意志的执行，使对国家制定的宪法和法律的全面贯彻和实施，因此国家行政机关在其法定的管辖范围内，其权力行使具有普遍的强制效力，任何个人、单位或社会团体必须服从。（4）行政效力的强制性127国家行政制度

指有关国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式等方面的一系列规范。国家行政制度是国家政治制度的一项重要内容。国家行政制度指有关国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式128政府形式：立法与行政关系

１．总统制：二元并行模式（１）议会和总统分别由选民选举产生；（２）议会与总统互不隶属；（３）议会和总统相互制约：总统的立法否决权；议会的财政和人事同意权（４）国家元首与政府首脑合二为一政府形式：立法与行政关系

１．总统制：二元并行模式129２．议会制：一元融合模式（１）选民产生议会，议会产生政府（２）政府只有议会的一个分支，要对议会负责（３）议会有权改组政府（倒阁权）；政府有权解散议会（４）国家元首与政府首脑一分为二２．议会制：一元融合模式130３．半总统制：一元模式与二元模式的混合（１）议会与总统由选民直接选举产生（２）总统凌驾于立法，行政和司法权之上，只对宪法与选民承担责任（３）国家元首和政府首脑一分为二（４）政府首脑代替总统向议会承担责任３．半总统制：一元模式与二元模式的混合131４．委员会制：一元模式与二元模式的混合（１）选民产生议会，议会产生政府（７名委员）（２）议会无权改组政府，政府无权解散议会（３）国家元首与政府首脑合二为一（７人委员会合议决策）（４）７名委员轮翻充任国家元首和政府代表４．委员会制：一元模式与二元模式的混合132中国的政府形式（一）历史１．苏维埃的执行委员会模式（合议制）２．陕甘宁边区的“二权半”模式（参议会、政府、法院）３．建国初年的中央人民政府及政务院模式４．１９５４年宪法所确定的人民代表大会模式中国的政府形式（一）历史133（二）现行模式：人民代表大会模式１．人民选举代表大会，代表大会产生政府２．代表大会有权改组政府，但政府无权解散代表大会３．代表大会闭会期间由常委会代行立法和监督权，但常委会不享有实质性的倒阁权，政府也无权解散常委会４．国家元首与政府首脑一分为二（二）现行模式：人民代表大会模式134二、当代中国国家行政制度的历史发展

逐步形成阶段（1949年—1954年）初步发展阶段（1954年—1966年）严重破坏阶段（1966年—1976年）恢复与发展阶段（1977年—至今）二、当代中国国家行政制度的历史发展逐步形成阶段（1949年135中国的国家行政制度，是在马克思主义理论指导下，总结革命和建设过程中行政制度建设的实践经验基础上逐步形成和发展起来的。1949年后，中华人民共和国的国家行政制度从形成到发展，大体经历了四个阶段：1.初步形成阶段（1949年至1954年）（1）1949年9月底中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》，为新中国的行政制度创建确立了民主集中制、厉行节约、反对官僚主义等基本原则。中国的国家行政制度，是在马克思主义理论指导下，总结革命和建设136（2）1949年10月1日，中央人民政府成立，随即设立政务院为国家政务的最高执行机关。（3）1949年12月，中央人民政府委员会颁布《政务院及所属各机关组织通则》，规定了政务院所属厅、司（局）、处、科、室等的职责，接着进行了地方政府的创建工作。（2）1949年10月1日，中央人民政府成立，随即设立政务院137（4）同年底，政务院通过了《大行政区人民政府委员会组织通则》，确定大行政区人民政府委员会或军政委员会为一级地方政权，同时又作为政务院的代表机关（5）1950年，政务院先后公布了省、市、县、大城市的区、乡（行政村）人民政府组织通则。（6）1952年8月，中央人民政府委员会通过了《民族区域自治实施纲要。由此，从中央到地方的国家行政制度已经初步形成。（4）同年底，政务院通过了《大行政区人民政府委员会组织通则》138（7）1954年宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府和地方各级人民委员会为最高国家行政机关和地方各级国家行政机关。同时，宪法和组织法对各级国家行政机关的职权、组成以及主要活动程序都作了明确规定。这标志着中国国家行政制度的正式形成。（7）1954年宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府1392.初步发展阶段（1954年至1966年）1955年国务院颁发《监察部组织简则》，确定了国家行政监督机关。国务院又分别制定各所属机构的组织条例，颁发了行政工作人员任免与奖惩的办法和暂行规定。以上规定，充实了当时中国的国家行政制度，使国家行政活动沿着正规化道路推进。2.初步发展阶段（1954年至1966年）1403.严重破坏阶段（1966年至1976年）（1）1966年发动的“文化大革命”给中国的国家行政制度造成了严重的破坏。（2）在中央，“中央文革领导小组”一度凌驾于最高国家行政机关之上，使国务院各部门的工作基本上处于瘫痪状态。（3）在地方，“革命委员会”取代了各级国家行政机关，国家行政职能难以得到有效的履行，发展中的国家行政制度受到严重损害。这种状态一直持续到1975年四届人大召开才有所改变。3.严重破坏阶段（1966年至1976年）1414.恢复与发展（1977年至1991年）文革结束后，原来比较好的行政制度逐步得到恢复。（1）1979年《地方组织法》的修订，尤其是1982年新宪法和新的国务院组织法的颁布，对国家行政组织、行政职权、行政领导体制等重新作了规定。以此为基础，中国国家行政制度进入了全面的改革和发展阶段。4.恢复与发展（1977年至1991年）142（2）1987年中共十三大规定了政治体制与行政体制改革的目标和步骤，提出行政体制改革的关键是转变政府职能。此后中国国家行政制度改革主要是沿着转变政府职能和建立国家公务员制度的方向前进。（2）1987年中共十三大规定了政治体制与行政体制改革的目标1435.1992年以后我国行政管理体制发展，转向适应完善社会主义市场经济体制的需要。（1）1992年召开的中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，为国家行政制度改革提供了新的思路和新的基础。（2）1993年国务院颁行了《国家公务员暂行条例》开辟了我国公务员制度建设的里程碑。（3）1997年召开的十五大明确提出“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”的改革目标。1998年，国务院进行了大规模的机构和人员裁减改革。5.1992年以后我国行政管理体制发展，转向适应完善社会主义144（4）2002年，党的十六大提出了我国行政体制改革在新世纪的目标：a.进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。b.依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。（4）2002年，党的十六大提出了我国行政体制改革在新世纪的145c.按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。d.按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。(5)2006年，党的十六届六中全会召开，提出了我国建设社会主义和谐社会过程中，中国国家行政体制改革的方向是建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。明确了为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。c.按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求146a.按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。b.以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。c.创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设。d.深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为群众和基层提供方便快捷优质服务。a.按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要147e.推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。d.完善公共服务政策体系，提高公共服务质量，增强政府公信力。f.推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务。g.加强市场监管，整顿和规范市场经济秩序。e.推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时148第二节行政组织体制一、设置原则需要原则精简原则统一原则依法原则效能原则第二节行政组织体制一、设置原则需要原则精简原则统一原则依法1491.需要原则

行政组织的设置与变更，必须适应政府管理社会事务的需要。一方面，组织管理社会事务的松紧程度，直接决定了行政组织的设置和变更。另一方面，政府本省的体制和权力运作方式，也影响行政组织体制结构的安排。1.需要原则

行政组织的设置与变更，必须适应政府管理社会事务1502.精简原则宪法规定，一切国家机关实行精简的原则。精简原则并不仅仅意味着机构和人员在数量上的减少，而要求在质量上和数量上达到既精又简的目的。一方面，要简化行政层次，撤并多余的行政机构；另一方面，要人事结合、按事设岗、按岗定编、按编择人。2.精简原则1513.统一原则建立合理的分工协作机制，避免“政出多门，多头指挥。”一方面，行政机构的设置要根据履行职能的需要基本实现配套，建立合理的分工协作机制，避免形成权力、职能冲突，形成功能齐全、灵活高效的有机整体；另一方面，上下级的领导或指导关系要明确，上级布置的行政任务，下级机关一定要有相应的贯彻机构。同时，行政指挥要统一，下级机构只能由一个上级来领导，向一个上级负责。3.统一原则1524.依法原则行政机构的设置一定要严格依法办事，实现规范化、法制化。依法建制包括三方面内容：一是行政组织体系、中央与地方的政府层级、各级政府工作部门的设置，都由各组织法规定；二是行政机构设置与撤销，必须严格按照法律规定的程序来进行；三是行政机构人员的编制由法律规定。4.依法原则1535.效能原则指行政行为要考量资源投入与产出之间的比例。衡量行政组织设置是否恰当的标准之一就在于它的行政效能，即该行政组织在多大程度上能以最少的行政资源投入来取得最大的社会综合效益。按效能原则，行政机构设置必须：一是行政工作部门要因事、因职设置，而不可因人设置；二是行政层级要精简、避免官僚主义和效率低下；三是人员编制要适度，以免人浮于事。5.效能原则154二、中国的行政组织体制(一)设置原则1.民主集中制原则:宪法第三条中华人民共和国国家机构实行民主集中制的原则2.精简、统一和效能原则宪法第二十七条:一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。＜地方各级人民政府机构设置和编制管理条例＞（２００７）第三条：地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则。

二、中国的行政组织体制(一)设置原则1553.职权法定原则:宪法第85条,国务院的组织由法律规定.两种例外情况:(1)宪法第八十九条:国务院规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；(2)国务院组织法第十一条:国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。4.层级节制原则:地方组织法第六十四条省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。

自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。编制管理条例第四条：地方各级人民政府的机构编制工作，实行中央统一领导、地方分级管理的体制3.职权法定原则:宪法第85条,国务院的组织由法律规定.156三、结构模式金字塔式结构纵向垂直结构横向并列结构三、结构模式金字塔式结构纵向垂直结构横向并列结构1571.金字塔式结构（1）宪法第三条中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。（2）宪法第八十九条（国务院）统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。全国各级人民政府的层级划分呈现此种结构。国务院——中国有34个省级行政区，即4个直辖市、23个省、5个自治区、2个特别行政区。；省级人民政府下辖市、县、区，根据基层政府形式不同而有不同的层级：省（自治区）——地级市——县（县级市）——乡（镇）；直辖市——区——镇。我国大体是四级，正在向三级调整：省——市——区；省——县（县级市）——乡（镇）。1.金字塔式结构1582.纵向垂直结构：政府职能部门的纵向分工结构上下级政府职能部门的纵向结构，公安、安全、审计、监察等独立性较强的职能部门，上下级之间是领导与被领导关系；经济、文化和社会管理等部门，上下级之间是业务指导与被指导关系。（1）垂直管理部门中央垂直管理：海关、国税、民航等省级政府垂直管理：国土、工商等（2）职能部门内部垂直管理部门中央：部、委-司-局-处省政府：[委（办）]-厅（局）-处县政府：局-科（3）职能部门的纵向垂直指导体系中央各部-省政府各厅-市县政府各局2.纵向垂直结构：政府职能部门的纵向分工结构1593.横向并列结构同级政府机关之间和政府机关内部各部门之间的横向协作，呈现此种结构。一是不同行