012 第12章 城市环境管理-城市管理学

城市管理学杨宏山编著第12

章城市环境管理21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学重点问题环境和环境污染的概念外部效应及其纠正机制环境保护的外部效应环境保护的原则和手段城市环境管理的主要模式合作型城市环境管理体制21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.1城市环境和环境污染1.环境的含义环境是指围绕某个中心事物的外部世界。环境总是围绕着某一特定主体或中心而言的，它是一个相对的概念，离开了这个主体或中心，也就无所谓环境。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.1.1

城市环境的概念12.1城市环境和环境污染2.环境的类型按照主体不同，可以将环境分为人类环境和生态环境。按照性质不同，可以将环境分为自然环境、半自然环境和人为环境三类。按照范围大小，可以将环境分为宇宙环境、地球环境、区域环境、微环境和内环境。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.1.1

城市环境的概念12.1城市环境和环境污染3.城市环境的含义城市环境属于区域环境的一种类型，是指在城市的地理空间内，与市民生存和发展有密切关系的生活环境和生态环境。中国《环境保护法》规定，“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”……21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.1.1

城市环境的概念12.1城市环境和环境污染3.城市环境的含义环境污染，是指人类活动使环境要素或其状态发生变化，致使环境质量恶化，扰乱和破坏了生态系统的稳定性及人类的正常生活条件的现象。环境污染物主要来自两个方面：一是人类在生产活动中将各种有机化合物和固体废弃物排入环境，严重影响了各种自然要素之间物质和能量的正常交换的过程；二是人类在生活活动中将污水、废气、垃圾等排入环境。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.1.2

环境污染的概念12.1城市环境和环境污染1.大气污染2.水体污染3.固体废弃物污染4.土壤污染5.噪音污染6.热岛效应21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.1.3

环境污染的表现12.1城市环境和环境污染根据2005年报告，在全国500多个参加该项评估的城市中，空气质量超过国家二级标准的达到44%，空气质量劣于国家三级标准的城市占10%；城市生活污水集中处理率仅为29%，178个城市的生活污水没有任何集中处理设施，占参加该项评估城市总数的35%；130个城市的生活垃圾无害化处理率为零，占参评城市总数的26%。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.1.4

中国城市环境污染状况12.1城市环境和环境污染从全国情况看，中西部地区的城市环境基础设施建设相对落后，中小城市和县级市的环境基础设施更加滞后。由于环保投入不足，垃圾围城、噪声扰民、机动车尾气、餐饮等城市污染问题十分突出。一些以工矿业为经济支柱的城市，环境污染已然威胁着居民的健康和可持续发展。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.1.4

中国城市环境污染状况12.1城市环境和环境污染中国城市的水体污染一直处于较高的水平，生活污水和工业污水是造成城市水环境污染的主要因素。城市大气污染主要表现为空气中的总悬浮颗粒物、二氧化硫、氮氧化合物超标。其中，总悬浮颗粒物是中国城市大气污染的主要污染物。近几年来，城市生活垃圾的增长率一直保持在6%~8%的水平。中国生活垃圾的处理水平较低，垃圾堆积和围城现象已经成为城市环境污染的棘手问题。中国城市的噪声污染也呈连年增高的趋势。光污染、热污染等新的污染源也在不断出现。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.1.4

中国城市环境污染状况12.2外部效应与环境保护1.外部效应的概念外部效应（externality），它反映了一些经济行为会产生外部影响，造成私人（企业或个人）成本与社会成本、私人收益与社会收益相偏离。外部效应分为正外部效应（positiveexternality）和负外部效应（negativeexternality）。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.2.1

外部效应的含义12.2外部效应与环境保护1.外部效应的概念正外部效应，也称外部经济，是指一种经济行为给外部造成积极影响，使其他经济单位减少成本或增加收益。根据产生原因，正外部效应可进一步划分为生产的正外部效应和消费的正外部效应。负外部效应，也称外部不经济，是指一种经济行为给外部造成消极影响，导致其他经济单位成本增加或收益减少。根据产生原因，负外部效应可进一步划分为生产的负外部效应和消费的负外部效应。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.2.1

外部效应的含义12.2外部效应与环境保护2.外部效应与市场失败不论是正外部效应还是负外部效应，都不利于实现帕累托最优。正外部效应由于存在利益外溢问题，会导致私人企业对这种产品的供给不足；负外部效应将部分成本转嫁给其他经济单位，由于生产商忽视产品的外部成本，导致社会效益和社会福利受到损失。因此，必须采取措施纠正外部效应。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.2.1

外部效应的含义12.2外部效应与环境保护2.外部效应与市场失败在市场机制下，私人部门也可能采取一些措施克服外部效应。这些措施主要包括：（1）一体化机制（2）界定产权（3）良心效应市场机制虽然存在通过上述途径纠正外部效应的可能性，然而，实际上这些“可能性”并没有有效地发挥作用。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.2.1

外部效应的含义12.2外部效应与环境保护3.外部效应与政府管制管制的措施主要有：（1）行政措施（2）经济措施（3）法律措施21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.2.1

外部效应的含义12.2外部效应与环境保护根据外部效应理论，城市环境污染属于具有负外部效应的经济活动。环境保护的积极作用主要在于：1.有利于保护人民健康，提高市民生活水平2.有利于合理使用自然资源，减少环境资源浪费3.有利于提高经济效益，实现可持续发展4.有利于改善城市生态环境，维护生态平衡21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.2.2

环境保护的外部效应12.2外部效应与环境保护1.综合利用、化害为利原则2.预防为主、防治结合原则3.全面规划、合理布局原则4.环境保护与经济发展相协调原则5.环境保护责任制原则6.环境保护法制化原则21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.2.3

环境保护的基本原则12.2外部效应与环境保护1.经济手段2.法律手段3.行政手段4.技术手段5.公众参与21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.2.4

环境保护的主要手段12.3城市环境管理体制城市环境管理的基本目标是，改善城市生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，建设资源节约、环境友好和可持续发展型城市。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.3.1

城市环境管理的基本目标12.3城市环境管理体制1.末端整治型环境管理模式这种模式大多发端于城市环境管理的早期阶段。它针对已经出现的污染源，由市政府环境保护机构对污染源进行监督检查，责成污染源单位进行整治。它只适用于污染源相对简单、污染程度低、危害程度小、污染源较少的城市环境问题。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.3.2

城市环境管理的主要模式12.3城市环境管理体制2.预防整治型环境管理模式预防整治型环境管理模式在加强对现有污染源的监控的同时，注重对新项目进行环境影响评价，提前制定并落实解决方案，减少各种潜在的污染源，预防和减少环境污染的发生几率。目前，中国城市环境管理正在从过去的末端整治型模式走向预防整治型模式。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.3.2

城市环境管理的主要模式12.3城市环境管理体制3.综合整治型环境管理模式综合治理环境管理模式主张，城市环境管理不仅是政府的事务，同时也是整个社会的公共事务，包括企业组织、非营利组织在内的各种社会组织都可以参与到城市环境管理中来，只有发挥多元主体的力量，通过建立合作、协商、伙伴关系，才能实现城市环境的“善治”和“良治”。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.3.2

城市环境管理的主要模式12.3城市环境管理体制1.城市环境保护目标责任制2.排污管理制度3.环境影响评价制度4.环境保护“三同时”制度5.污染赔偿制度6.环境监测制度7.环境质量标准制度8.城市环境综合整治定量考核制度21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.3.3

城市环境管理的主要制度12.4公众参与和环境管理单中心环境管理体制存在的问题，主要表现在：1.政府是唯一的管理主体，公众参与环境管理受到限制2.环境问题的信息捕获、问题发现和识别能力有限3.环境政策制定的科学性不足4.环境管理监督机制低效，环境政策执行不力21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.4.1

单中心体制问题12.4公众参与和环境管理就城市环境管理而言，需要改变以往由政府单方面控制的单中心管理体制，建构和完善社会多元主体共同参与的合作治理体制。只有社会多元主体共同参与到环境治理之中，相互合作、互相监督而又互相制衡，才能维护和促进环境公共利益，有效保护城市生活环境和生态环境，保障城市的可持续发展。只有政府与社会携手，集中民智、凝聚民心、反映民意，才能保证城市环境的良好治理。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.4.2

构建多元合作体制12.4公众参与和环境管理1.政府机构2.大众传媒3.民间环保组织4.市场5.企业21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.4.3

城市环境治理主体12.4公众参与和环境管理建构多元合作型城市环境治理体制，需要推进环境管理信息公开，只有实行透明管理，完善信息共享机制，才能最大限度地调动和保障公众参与。具体地讲，环境管理信息公开主要包括：（1）环境管理目标和质量标准信息公开；（2）环境影响评价信息公开；（3）排污申报登记信息公开；（4）城市环境综合整治定量考核结果信息公开；（5）环境污染报告及限期治理信息公开；（6）环境保护现场检查信息公开；（7）环境统计信息公开；（8）环境监理政务信息公开。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.4.4

环境治理信息公开12.5城市垃圾收集与管理城市垃圾是指在城市居民日常生活中，或为城市日常生活提供服务的活动中，产生的不再具有原使用价值而被丢弃的固体或半固体物质。城市垃圾管理是指对固体垃圾的分类、收集、存放、运输和处理的全过程管理，其目的在于实现垃圾减量化、资源化和无害化。目前，中国城市垃圾管理与城市现代化不相适应，不仅存在垃圾产生量急剧增加、处理水平低、污染环境的问题，还存在管理体制不健全、管理方法和手段落后等问题。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.5.1

城市垃圾管理的现状和问题12.5城市垃圾收集与管理中国城市垃圾管理存在的问题主要表现在：1.城市垃圾处理技术不高，二次污染严重2.城市垃圾管理由政府包揽，服务效率低下3.垃圾管理事业化，垃圾处置缺乏资金21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.5.1

城市垃圾管理的现状和问题12.5城市垃圾收集与管理发达国家城市垃圾管理的基本经验是，利用先进技术手段和科学管理，实现城市垃圾的减量化、无害化和资源化。具体来讲，发达国家城市垃圾管理的基本方法主要有：（1）家庭垃圾分类。（2）可回收垃圾再利用。（3）垃圾收费制度。（4）食品垃圾堆肥。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.5.2

国外城市垃圾管理的经验12.5城市垃圾收集与管理（1）填埋（2）焚烧（3）堆肥（4）回收21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学12.5.3

城市垃圾管理的处理技术12.5城