03 第3章 城市管理理论-城市管理学

城市管理学杨宏山编著第3

章城市管理理论21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学重点问题公共部门与私人部门的概念中国城市公共部门的种类市场失灵的含义和表现政府失灵的含义和原因城市管理的理论发展公共产品的主要类型公共产品的多元供给机制21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.1私人部门与公共部门1.私人部门的概念所谓私人部门，即私人领域的行动主体，是指参加市场交换活动的各种组织和个人。具体地讲，私人部门包括各类企业组织以及家庭和个人。私人部门以市场的自愿交易和自发秩序为核心机制来组织社会行动，私人部门并不排斥政府干预。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.1.1

私人部门的含义3.1私人部门与公共部门2.私人部门的特征（1）行动主体的自主性（2）行的主体的平等性（3）私人行为的互惠性（4）市场交易的竞争性（5）私人行为的契约性21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.1.1

私人部门的含义3.1私人部门与公共部门首先，私人部门的分散决策能够较快地实现供需平衡。其次，市场价格的信息传导机制有利于提高资源配置合理性。最后，市场主体的利益驱动有利于激励创新。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.1.2

私人部门的优势3.1私人部门与公共部门1.公共部门的概念公共部门是以公共权力为基础组织起来的，其行动对社会成员具有强制性的社会组织体系。公共部门一般是指政府及其附属机构，它们主要负责提供公共产品和公共服务。公共部门负责管理公共事务，谋求公共利益，不以营利为目的。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.1.3

公共部门的含义3.1私人部门与公共部门1.公共部门的概念政府在矫正市场失灵方面，具有一些得天独厚的优势：（1）政府具有征税权、禁止权和处罚权。它可以凭借公权力，强行获得政府收入，禁止某些社会活动，对违法者实施处罚；（2）政府可以通过产权等强制性制度安排，对经济主体的活动提供激励约束机制，对经济活动的负外部性进行管制；（3）政府可以采取措施对消费者提供信息以及其他必要的支持。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.1.3

公共部门的含义3.1私人部门与公共部门2.公共部门的特征（1）公有产权（2）公共利益（3）集体行动（4）非市场化21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.1.3

公共部门的含义3.1私人部门与公共部门中国城市公共部门主要包括：（1）政党（2）政府（3）事业单位（4）国有企业（5）其他公共部门21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.1.4

城市公共部门3.2市场失灵与公共管理1.需求满足功能2.情报传递功能3.检验评价功能4.资源配置功能5.激励创新功能21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.2.1

市场机制的功能3.2市场失灵与公共管理21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.2.2

市场失灵问题1.市场失灵的含义所谓市场失灵，是指由于内在功能缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领域运作失灵，单纯靠市场机制难以实现资源最优配置的一种状态。内在功能缺陷是指由于市场机制的自发性、滞后性和不确定性引起的市场失灵。外部条件缺陷是指市场发挥最佳功能所要求的理想外部条件难以满足。3.2市场失灵与公共管理21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.2.2

市场失灵问题2.市场失灵的表现（1）公共产品问题（2）外部效应问题（3）市场垄断问题（4）信息不对称问题（5）分配不公问题（6）宏观经济问题（7）公共秩序问题3.2市场失灵与公共管理21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.2.3

公共管理的使命1.提供公共产品和公共服务2.纠正外部效应的不良影响3.消除市场垄断的不利影响4.矫正信息不对称的不良影响5.维护社会公平正义6.保障宏观经济稳定7.推动发展和进步8.提供制度和规则3.2市场失灵与公共管理21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.2.4

政府失灵问题1.政府失灵的含义所谓政府失灵，是指由于政府干预导致资源配置低效率。在一些社会经济领域，人们期望政府能够办理市场办不好的事情，结果却发现政府干预不仅不能弥补市场失灵，反而进一步降低了资源配置效率。在现实中，人们经常能看到，一些政府干预行为不但不能达到矫正市场失灵的目的，而且浪费了大量的公共资源。3.2市场失灵与公共管理21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.2.4

政府失灵问题2.政府失灵的原因（1）信息误识（2）决策低效（3）利益冲突（4）能力有限3.2市场失灵与公共管理21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.2.4

政府失灵问题3.政府失灵的表现（1）政府部门扩张（2）公共决策失误（3）政策执行低效（4）行政成本高（5）再分配不公（6）政府设租3.3城市管理的理论发展21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.3.1

从单中心管理走向多中心治理在传统城市管理理论看来，城市政府是城市公共事务的唯一管理主体。在城市公共产品和公共服务供给领域，城市政府占据垄断性地位。在新公共管理（newpublicmanagement）理论看来，城市政府的基本职责在于“掌舵”而不是“划桨”，尽管政府有责任提供公共产品和服务，但不必亲自承担生产职能。私人部门和非营利组织也可以参与公共管理，负责生产公共产品和公共服务。3.3城市管理的理论发展21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.3.2

从全能型政府走向有限型政府城市治理需发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，城市政府的基本职责在于纠正“市场失灵”和“社会失灵”。当前，中国城市政府运行仍受制于全能政府模式，其职能配置与市场经济的规范性要求还有很大差距。一些城市政府在过多地参与企业管理的同时，对于需要政府发挥作用的市场监管、社会管理和公共服务等领域，有关政府部门还没能充分履行职责。从全能政府走向有限政府的过程，就是要规范行政管理权力，促使一些政府部门“自断其臂”。3.3城市管理的理论发展21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.3.3

从管制型政府走向服务型政府管制型政府坚持官员本位，政府成为经济和社会活动的绝对主导者。服务型政府坚持以人为本、公民本位。“公民本位”意味着普通民众是公共服务的决策主体，民众的满意度是评价政府绩效的最终标准。3.3城市管理的理论发展21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.3.4

从预算型政府走向绩效型政府在传统城市管理模式下，城市管理缺少绩效评价和约束机制，各个市政部门奉行预算为本，并不注重财政支出的实际成效。绩效型政府注重进行成本—收益分析，坚持结果为本，它以治理绩效作为安排财政预算的基本依据。绩效评估是改进政府治理的重要环节，它有利于降低行政成本，提高行政效能，改进城市管理流程，提升公共服务质量。3.3城市管理的理论发展21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.3.5

从封闭型政府走向透明化政府政务信息在社会信息中占据着极其重要的地位，政务信息公开是公民参与和完善政策过程的前提条件。阳光是最好的消毒剂，信息公开是促进政府敬业和防治腐败的一剂良药。2007年4月，国务院公布了《政府信息公开条例》。该条例规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。3.3城市管理的理论发展21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.3.6

从学习型政府走向研究型政府建设为了提高各级政府的科学管理水平和政策驾驭能力，政府运行需要从“学习型政府”走向“研究型政府”，即通过完善决策咨询制度、建立政府与学者互动机制，建构具有前瞻性和预见性的政府运行新体制。研究型政府能够根据管理情境和管理对象的新变化，广泛地收集、获取信息并进行分析，及时调整公共政策和政府行为，从而能够与时俱进，不断地开拓政府管理的新境界。研究型政府将公共政策的决策权授予最有信息优势的管理和研究部门，能够减少信息不对称导致的决策失误，提高公共决策的科学性和准确性。3.4城市公共产品的供给21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.4.1

城市公共产品的概念公共产品（publicgoods）是相对于私人产品（privategoods）而言的。所谓公共产品，就是所有成员集体享用的集体消费品。社会成员可以同时享用该产品，每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。凡是不能适当地将那些没有付费的人排除在消费之外的产品，就是公共产品城市公共产品的显著特征在于，具有消费的非竞争性（nonrival）和受益的非排他性（nonexclusive）。3.4城市公共产品的供给21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.4.2

城市公共产品的类型1.纯公共产品：能够严格满足非竞争性和非排他性条件的产品。比如：警察、路灯。2.俱乐部产品：一种在消费上具有非竞争性，但却可以轻易地做到排他的产品。比如：收费制高速公路。3.公共资源：一种在消费上具有竞争性，但无法有效地做到排他的产品。比如：公共草坪。3.4城市公共产品的供给21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.4.3

公共产品的供给机制1.城市政府的职能定位在市场经济体制下，城市政府只能是有限政府而不能是全能政府。城市政府的基本职能在于提供公共产品，而不是提供私人产品。3.4城市公共产品的供给21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.4.3

公共产品的供给机制2.区分“供应”与“生产”由于私人部门不愿意提供公共产品，因此公共部门（特别是政府）有责任提供公共产品。需要明辨的是，政府需要“供应”公共产品，并不等于政府应直接“生产”公共产品。公共产品和服务的“生产”既可以由私人部门承担，也可以由公共部门承担，要允许在生产这些产品和服务的机构之间开展最大限度的竞争。3.4城市公共产品的供给21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.4.3

公共产品的供给机制3.公共产品的多中心供给（1）政府提供公共产品

1）政府直接生产；2）政府间接生产（2）私人部门参与提供公共产品

1）私人部门独立提供；2）私人部门与政府联合提供；3）私人部门与第三部门联合提供（3）第三部门提供公共产品3.4城市公共产品的供给21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.4.4

公共产品供给的制度安排1.政府服务（governmentservice）2.政府出售（governmentvending）3.政府间协议（intergovernmentagreements）4.合同承包（contracts）5.特许经营（franchises）3.4城市公共产品的供给21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学3.4.4

公共产品供给的制度安排6.政府补助（grants）7.凭单制（vouchers）8.自由市场（freemarket）9.志愿服务（voluntaryservice）10.自我服务（selfservices）关键术语城市管理公共部门私人部门市场机制市场失灵公共产品私人产品外部效应信息不