产业经济学教材（第三版） 王俊豪14.产业结构政策

产业经济学第十四章产业结构政策本章主要内容1产业结构政策概述23产业结构政策的主要内容产业结构政策在中国的应用1产业结构政策概述第一节产业结构政策概述

产业结构政策的概念首先出现在二战后的日本。战后日本经济濒临崩溃，在这种情况下，日本政府通过规划产业结构高度化发展目标，设计产业结构高度化的途径，确定不同时期带动整个国民经济起飞的“主导产业”。并通过政府一系列的相应政策、措施来确保“主导产业”崛起，从而诱导经济按既定目标发展。日本政府不同时期实施各有侧重的产业结构政策，促进了经济的迅速崛起。在短短二十年中，日本经济走完了西方发达国家花一二百年才走完的路。一些经济学家和世界组织认为日本经济发展的成功秘诀是靠产业政策的实施。从此，产业政策的概念开始流行，有些国家如韩国也开始实施产业结构政策。

产业结构政策的由来

一、产业结构政策的内涵1.定义：产业结构政策是指一国政府依据本国在一定时期内的具体情况，遵循产业结构演进的一般规律和一定时期内的变化趋势，制定并实施的有关产业部门之间资源配置方式、产业间及产业部门间比例关系，通过影响与推动产业结构的调整和优化，以促进产业结构向协调化和高度化方向发展的一系列政策措施的综合。它旨在促进本国产业结构优化，进而推动经济增长。第一节产业结构政策概述

2.产业结构政策的含义具有以下五个基本要点：（1）产业结构政策的目的：指导和促进产业结构优化，即通过产业政策促进产业的合理化、高度化与高效化。产业结构政策是一个国家在一个较长期间内经济发展战略的核心内容和具体体现。因此，产业结构政策应该回答的问题是：在发展一国经济时，具体应着力发展什么主导产业和支柱产业？培育什么新兴产业？限制发展乃至压缩、淘汰什么产业？第一节产业结构政策概述

（2）产业结构政策制定的主要理论依据：产业结构演变规律；（3）产业结构政策体系：产业结构政策是一个含有支柱产业政策、主导产业政策、幼稚产业扶植政策和衰退产业援助政策等构成的政策体系；（4）产业结构政策的制定主体：政府；（5）产业结构政策的实施主体：企业，也包括政府和中介组织的合力。第一节产业结构政策概述

二、产业结构政策的特征

（一）产业结构政策具有明确的指导性产业结构政策作为旨在促进和加快经济发展的政策体系，一方面给企业指明了宏观经济环境的变化方向，向企业指明哪些产业具有发展前途，哪些产业可能面临衰落，有利于引导企业做出正确决策，防止决策的盲目性和造成资源投入的浪费；另一方面，相关部门也可以根据产业政策的指导，正确决定如何采取各种经济杠杆和法律措施，对各类不同产业和企业的投融资决策等行为实行差别化的政策措施。第一节产业结构政策概述

（二）产业结构政策具有时序性和动态性

由于收入水平随着经济增长呈现出从低到高的时序性，需求结构、生产结构和就业结构的变化也都呈现出一定的时序性，相应的产业政策因而也具有时序性。因此，产业政策的内容和形式会随着经济发展和经济环境的变化而变化，不同国家或同一国家不同发展阶段的产业政策可能存在根本性的区别。第一节产业结构政策概述

（三）产业结构政策具有体系的协调性由于产业和产业之间存在着各种投入产出关系，每一项生产活动又总是和流通、消费、分配、技术进步等形成一定的相关关系，因此，各项产业政策之间都是相互关联的。一个有效的产业政策体系本身应该是互相协调的。除此之外，国家的经济政策不仅有产业政策，还包括财政政策、金融政策等，产业政策和其他经济政策之间也是一个协调一致、互相促进、相辅相成，而不是互相抵消力量的问题。第一节产业结构政策概述

三、产业结构政策的功能

（一）调整资源和生产要素在不同产业间的配置

1.产业结构政策的重要目标是使相对有限的经济资源和生产要素集中加快向某些部门的流入。产业结构间的差别最终会体现在资本、劳动力、技术等资源在不同产业间的配置差异上。第一节产业结构政策概述

2.在市场经济条件下，由于价格机制的作用，通过产业间利润率的动态差异，市场会自行促进和配置资源的流向，提高资源的配置效率。但是市场配置资源在垄断、外部性、信息不对称条件下又会产生市场失灵。特别是发展中国家市场发育比较迟缓，市场配置资源效率较低，因而更需要有资源配置导向的结构政策。第一节产业结构政策概述

（二）产业结构政策具有宏观性，与国家经济发展战略密切相关产业结构转换是一国经济增长的内在要求，产业结构转换的能力和水平也直接关系到一国的经济发展质量和水平。作为后起国家，可以根据发达国家产业结构升级演进的内在规律，通过有效的政策手段促进产业结构适度、有序的升级转换，促进具有比较优势的产业发展和培育本国产业国际竞争力，更好的实现赶超目标。第一节产业结构政策概述

（三）产业发展和产业结构调整方向的指导性作用

产业结构政策能够体现一国政府在中长期的经济发展规划中进行经济建设的重大战略构想，是一定时期内国家资源配置的布局重点，也是其他政策的制定依据，能够从宏观上、方向上指导一国产业和经济的长远发展。根据“十二五”规划，中国要加快发展现代农业，改造提升制造业，培育发展战略性新兴产业，推动能源再生产和利用方式变革，构建综合交通运输体系，全面提高信息化水平，推进海洋经济发展，推动服务业大发展。第一节产业结构政策概述

（四）经济运行协调的有效工具

从经济工作的实践看，产业结构政策不仅是发展政策，还是调整经济运行态势的有效工具。也就是说，产业结构政策的阶段性目标和措施同总量政策相配合，可熨平经济的周期波动。第一节产业结构政策概述

（五）实现产业可持续发展的重要政策工具

由于资源的使用会带来“公地悲剧”，以及环境污染的负外部性，在这些领域如果没有产业结构政策对资源型产业和高污染产业进行科学的规划和管理，会严重影响经济的可持续发展。产业结构政策通过合理规划和布局资源产业的发展，对高污染、高能耗产业实行有效的减排和节能政策，会促进产业的可持续发展。第一节产业结构政策概述

产业结构政策的主要内容

主导产业政策支柱产业政策幼稚产业扶植政策衰退产业援助政策第二节产业结构政策的主要内容

一、主导产业政策

（一）主导产业的含义和特征

1.含义：主导产业是指对一个产业结构系统的未来发展具有决定性引导作用的产业。作为引领产业结构系统发展方向的主导产业，为达成其目标，应具有明显的特征。第二节产业结构政策的主要内容2.特征（1）具有较强的关联效应主导产业对产业结构系统的引导功能是通过其带动作用实现的，而带动作用的实现则依赖于关联效应。因此，主导产业对一个产业结构系统的引导功能的发挥，最终取决于其有无较强的关联效应。包括前向关联效应、后向关联效应和旁侧关联效应。第二节产业结构政策的主要内容

（2）能创造出新的市场需求产业结构的升级与发展，总是伴随着经济总量的扩张，而一个产业结构系统的发展，又直接受制于社会的需求。若不能不断地开发潜在的需求，经济总量的扩张就无法实现。因而一个主导产业只有创造出新的市场需求，才能促进经济总量的扩张。第二节产业结构政策的主要内容

（3）具有较高的生产效率和高附加价值产业结构的升级是有序的，表现为对需求的更多满足和对资源的更有效利用。要达成这一目标，产业技术必须不断得到提升。主导产业作为产业结构升级的“领头羊”，必然要求其能够迅速吸收先进的科学技术成果，提升自身的产业技术水平。从而提高生产效率，增加产业的附加值。第二节产业结构政策的主要内容（二）主导产业政策的内容1.产业环境协调政策2.产业扶植和保护政策3.优先发展基础产业政策4.技术引导政策第二节产业结构政策的主要内容

1.产业环境协调政策政府在规划主导产业、培育和扶植主导产业发展时，要通过采用各种有效手段，尽可能地协调主导产业与产业环境之间的矛盾，解除主导产业发展的约束条件，减少这些约束条件的消极影响，创造一种比较完整的，有利于主导产业成长的市场条件和有利于主导产业发展的环境，特别是要减少阻碍市场机制发挥作用的各种行政壁垒。第二节产业结构政策的主要内容

2.产业扶植和保护政策

对某些国内市场潜力巨大、技术先进、产业关联度高的产业，在它成长到具有较强的国际竞争力之前，需要政府在国际贸易协定许可的范围内，通过适当的财政金融扶植政策和贸易保护政策对其进行适当的扶植和保护。第二节产业结构政策的主要内容

3.优先发展基础产业政策基础产业对主导产业具有巨大的支持作用，因此，政府对主导产业的扶植，可以通过加大对基础产业的扶植力度，提高基础产业对主导产业的支持能力，以避免由于基础产业发展不足而制约了主导产业的发展。基础产业决定和反映着国民经济活动的发展方向与发展速度，是“国之根本”，主要指能源、原材料、公共设施。比如，石油、煤炭、钢铁、电力、铁路、港口、机场等基础产业对国民经济发展和相关产业的支撑作用非常重要。第二节产业结构政策的主要内容

4.技术引导政策主导产业的技术要求高，投资需求大，因此，在实施主导产业政策时，要充分考虑通过技术政策优化主导产业的产品结构，制定有利于主导产业成长的技术进步政策，完善科技信息、流通体制，加强产业界的科技队伍建设，并建立起有利于促进主导产业发展的投融资体系，增加研究开发投入，促进高新技术产业化。在我国现有的科研体系下，关键是促进科研与产业发展的对接。第二节产业结构政策的主要内容

二、支柱产业政策（一）支柱产业的概念和振兴目标1.支柱产业的概念支柱产业是一个国家在一定时期内产业体系的主要构成部分，它在国民经济中占据了重要地位，是相对于其他产业对经济增长的贡献份额较大的产业。支柱产业是支撑一个国家或地区经济规模和经济增长的主要经济部门，对于国家或地区经济增长有着重要的贡献。从静态上看，支柱产业在国民经济中占有较大比重，与其它产业的关联度较高；从动态看，支柱产业是具有较大需求收入弹性、生产率上升快，对相关产业具有较大带动作用的产业。第二节产业结构政策的主要内容

2.支柱产业振兴的目标（1）促进主导产业向支柱产业的有序转换随着科学技术突飞猛进的发展，新兴主导产业不断崛起，主导产业的更替速度在不断加快。支柱产业的振兴必须以主导产业的不断更新为基础。通过促进主导产业的规模化发展和竞争力的提高，实现主导产业向支柱产业的有序转换。第二节产业结构政策的主要内容（2）重视产业结构演变规律，有目的的培育新兴支柱产业一般地说，可以采取两个途径：一个途径是通过培育新的支柱产业群来替代原来的支柱产业群，即整体替代；另一个途径是通过对原来支柱产业群进行分化以形成新的支柱产业，即部分替代。这两条途径必须以产业结构所处阶段和发展趋势为根据。第二节产业结构政策的主要内容

（3）增强支柱产业的技术创新能力，延伸支柱产业的生命周期通过持续的技术创新，促进支柱产业内部持续地进行技术革新，并及时地采用高新技术来改造支柱产业的生产技术，使支柱产业不断的更新和升级，提升产业的竞争力，延长产业的生命周期。

第二节产业结构政策的主要内容

（4）瞄准世界科技发展的制高点，以适度跳跃来振兴支柱产业支柱产业须立足求实、重在创新，跟踪世界产业发展的最新动态，迅速提升产业结构，特别是通过高科技的发展来加速主导产业向支柱产业的转换，振兴、发展支柱产业。第二节产业结构政策的主要内容

（二）支柱产业政策的具体内容

1．支柱产业结构高度化政策（1）优化有关支柱产业产品结构，提供更多的优质优价产品，使供给结构与需求结构相适应。（2）压缩和淘汰支柱产业过剩、过时的生产能力，加大支柱产业内部结构的调整力度，实现支柱产业内部结构的优化升级。（3）提高支柱产业信息化水平，用信息化拉动有关支柱产业升级。（4）发展高技术产业，改造有关支柱产业，促进支柱产业的结构优化和产业升级。第二节产业结构政策的主要内容

2．支柱产业结构协调化政策（1）协调三大产业结构正确处理第一、二、三产业之间的关系，使其保持协调发展，是转变经济增长方式，提高经济运行质量和效益的内在要求，也是保持国民经济持续、快速、健康发展，壮大支柱产业的客观需要。例如，在计划经济年代，第三产业的发展较为滞后，制约了经济的协调发展，也给我们的生活带来很大的不便。因此，要加快第三产业的发展速度。第二节产业结构政策的主要内容（2）协调产业级次关系以第二产业为例，要求其内部结构具有明显的层次性。产业间的相对地位协调，在产业的纵向层次上要求优先发展基础产业，支持高新技术产业，基础产业为支柱产业的发展提供良好的基础条件，高新技术产业为支柱产业提供最新技术和与动力支持，最终促进整个产业协调发展。第二节产业结构政策的主要内容

（3）加强产业关联效应建立有关支柱产业与其他产业间在投入产出联系基础上的相互服务、相互促进的良性互动机制，通过产业间的产品和服务关联、技术和劳务关联、价格关联、投资关联等方式，促进支柱产业的发展。第二节产业结构政策的主要内容（4）均衡产业增长速度协调产业增长速度分布，要求支柱产业的增长速度与其他产业差距不能太大，使高增长产业、减速增长产业和潜在增长产业的增长速率差距较为合理，否则就会造成产业发展过程中的结构性滞差。第二节产业结构政策的主要内容

三、衰退产业援助政策

（一）衰退产业的概念及特征衰退产业是指在正常情况下，在一定时期内，一个国家或地区的某一产业处于产业自身生命周期的衰退期，由于技术进步或需求变化等因素致使市场需求减少，生产能力过剩且无增长潜力，同时在国民经济当中的地位趋于下降的产业。衰退产业的基本特征是需求增长减缓甚至停滞。第二节产业结构政策的主要内容衰退产业具有以下特征：（1）产业内拥挤着众多达不到最小有效规模的企业；（2）出现大面积的亏损；（3）生产传统产品，产品需求增长率下降较快，产业所提供的增加值在GDP中的比重呈下降或者加速下降的趋势，因而新进入企业不断减少，原有厂商不断退出；第二节产业结构政策的主要内容（4）产业生产率较低，技术进步缓慢，技术创新停滞，但由于存在退出产业的社会经济障碍，如因劳动密集型的特征，大量解散员工存在社会风险，企业按市场原则退出该类产业比较困难；（5）产品需求的价格弹性和收入弹性非常低，因行业生产能力过剩、需求不足，容易导致价格低于边际成本的恶性竞争，价格战较频繁，产业利润受到价格战的影响日趋下降；（6）产业受到新兴产业替代的威胁。有的衰退产业将被新兴产业所替代，该产业的产品淘汰在即;有的虽然没有完全被新兴产业所替代，但产品市场不断萎缩。第二节产业结构政策的主要内容

（二）衰退产业援助政策的具体内容

1．进行必要的产业融合（1）产业融合使各产业间的边界模糊化，各产业间的联系更加紧密。如果能够促进衰退产业与相关产业的融合，将对衰退产业具有极大的帮助。

（2）要使产业结构合理化，必须从市场的角度，积极引导和培育健康市场环境，促进产业融合产品需求的增长，以适应产业融合规模扩大的需要。（3）产业结构政策对衰退产业援助不是维持其生存，而是帮助衰退产业有序地收缩和转移，并引导其资本存量向高增长率产业部门转移。（4）由于产业融合比较容易发生在高新技术产业和传统产业之间，通过推动衰退产业高新技术化，可以生产出品质、性能更好的产品，提高产业的技术含量，从而使衰退产业重现生机。政府应制定政策促进衰退产业与高新技术产业的融合，而不是一味地寻求衰退产业的收缩和转移。第二节产业结构政策的主要内容2.将衰退产业调整、援助政策列入国家产业政策规划传统的产业政策侧重于对重点产业、主导产业的扶持和引导，对衰退产业的调整援助还十分薄弱。因而有必要将对衰退产业的调整援助政策加入产业政策体系，其主要内容应包括：◆明确界定衰退产业，对衰退产业分别进行量化指标的界定，使符合条件的产业能够在衰退之前得到及时的调整和援助。◆对符合衰退产业条件的产业及所在地区，执行衰退产业调整援助政策，包括产业组织政策、产业技术政策、产业贸易政策等。第二节产业结构政策的主要内容3．制定相关财政、税费调控政策（1）设立衰退产业调整援助基金，主要用于衰退产业的转产贷款贴息及下岗职工安置。（2）对衰退产业及所在地区实施适度的减免税费制度，以缓解衰退产业的资金紧张状况。（3）鼓励和支持企业用高新技术和先进设备改造传统产业，促进其升级换代。对衰退产业技术更新改造需要从国外进口的先进设备，经认定可免缴关税。第二节产业结构政策的主要内容4．建立衰退产业特殊的社会保障制度一般的社会保障难以满足衰退产业的要求，因而应建立衰退产业特殊的社会保障制度。（1）应制定衰退产业下岗职工再就业援助计划。（2）可在衰退产业调整援助基金中分立衰退产业社会保障基金，用于下岗职工的安置、生活补贴和再就业培训。（3）衰退产业的企业与所在地政府可以联合设立专门机构——衰退产业下岗职工再就业指导中心，专门负责下岗职工的技能培训、职业介绍等。

第二节产业结构政策的主要内容四、幼稚产业扶持政策

（一）幼稚产业的含义及特征

1.幼稚产业的含义所谓幼稚产业是指在工业后发国家的产业结构体系中，相对于工业先行国家成熟的同行产业而言，处于“幼小稚嫩”阶段的产业。在开放的产业结构系统中，一个新产业的形成和发展，必然会受到来自系统外部同行竞争的压力。工业后发国家为了加速本国的工业化进程，发展民族产业，势必要采取支持其发展的政策。第二节产业结构政策的主要内容

2.幼稚产业的特征（1）新生性这类产业在工业后发国家往往是处于起步阶段，而在工业先行国家则已经具有了一定的发展基础和较强的产业竞争力。因此，在自由竞争的环境中，这些产业难以维持生存，更难以发展壮大。第二节产业结构政策的主要内容（2）成本递减趋势被保护的幼稚产业在本国往往具有良好的市场前景。随着时间的推移，生产规模将不断扩大，其生产成本将会越来越低，到一定时期后，其平均成本、销售成本将低于进口价格，且其成熟后给社会带来的收益，能够弥补社会为保护而付出的成本。第二节产业结构政策的主要内容（3）一定的外部经济性一般具有两种形式：一是技术性外部经济，即指幼稚产业在某些发展过程中能够形成全国范围内的知识基础；二是需求性外部经济，即幼稚产业的发展能为本国的专业化劳动和供应商提供更广阔的市场。（4）潜在的动态比较优势被保护的幼稚产业是有发展前途的产业，从国际贸易角度说，具有潜在的比较优势。第二节产业结构政策的主要内容（5）支持民族经济发展的潜在支柱性。一方面它的发展关系到相关产业的发展及本国潜在的资源的利用；另一方面，该产业是未来的一个时期潜在的主导产业，在国内结构中具有较高的需求收入弹性和技术进步率。（6）存续时间上的暂时性。保护只是暂时性的，一旦该产业的产品具有了足以同外国同类产品相竞争的能力，该产业就不再需要保护。第二节产业结构政策的主要内容

（二）幼稚产业的选择标准与幼稚产业的特征相对应，将幼稚产业保护理论运用到现实中的关键是幼稚产业的确定问题，这两者是相互关联的。关于保护对象的选择，李斯特提出，受保护的应是国内幼稚但有发展前途的工业，受保护的对象在一段时间后能够成长起来。如何确定幼稚产业，这是个难题，如果选择不当，必然造成资源的浪费。有关幼稚产业的判定标准有很多，以下提供有代表性的五个标准。第二节产业结构政策的主要内容1.穆勒标准：潜在竞争力标准

如果某个产业由于缺乏技术方面的经验，生产率低下，生产成本高于国际市场价格而无法与外国企业竞争，在一定时期的保护下，该产业能够提高效率，并取得利润，该产业即为幼稚产业。要注意一下几点：①正当的保护只限于对从外国引进的产业的学习掌握过程，过了这个期限就应取消保护。②保护只应限于那些被保护的产业，在不久之后，没有保护也能生存的产业。③最初为比较劣势的产业，经过一段时间保护后，有可能变为比较优势产业。第二节产业结构政策的主要内容

2.巴斯塔布尔标准：现值标准

该标准引进经济分析的现值概念，认为被保护的产业不仅要具有潜在的国际竞争力，并且它在未来所获利润的现值一定要大于保护它时所付出的社会成本。如果这个条件不被满足，就不能被列入幼稚产业。第二节产业结构政策的主要内容3.肯普标准：外部经济标准该标准在包括前两个标准的同时，又提出外部经济的内容。他认为，前两种标准所界定的企业，即使没有政府的保护，企业利润最大化目标也会促使企业发展这些产业，因此不需要政府保护。只有具有外部规模经济的产业，比如产业的知识可以被其他企业模仿或无偿使用，这类的企业政府应该扶植和保护。否则企业就不愿投资于这种具有外部经济效果的产业。第二节产业结构政策的主要内容4.小岛清标准：总体经济发展标准小岛清认为前面的判断标准都是根据个别企业或个别产业收益与成本的比较，这是不合理的。合理的做法是：应将要素禀赋和比较优势的动态变化作为幼稚产业的判断标准。只要有利于国民经济整体的发展，某些幼稚产业即使是不符合前面的标准，也是值得保护的。至于怎样确定这种幼稚产业，则要从一国要素禀赋状况及其变化，从幼稚产业发展的客观条件方面来考察这一问题。概括为以下几点：①所保护的幼稚产业要有利于对潜在资源的利用；②对幼稚产业的保护要有利于国民经济结构的动态变化；③保护幼稚产业，要有利于要素利用率的提高。第二节产业结构政策的主要内容5.筱原三代平标准：产业基准标准类似于主导产业选择基准，包括“收入弹性基准”和“生产率上升基准”。收入弹性基准是指将收入弹性高的产业作为优先发展产业。这是因为这类产业具有广阔的市场，可以为其提供成长的空间。生产率上升基准是指选择优先发展生产率上升快、技术进步率高的产业作为受保护的幼稚产业，提高其在整个产业结构中的比重。第二节产业结构政策的主要内容

（三）幼稚产业扶植政策的具体内容

1.贸易保护政策贸易保护政策的主要目的是限制国外有关产品的进口，以削弱进口产品在国内市场上的竞争力，为本国幼小产业的生存和发展提供一个适宜的环境。主要的贸易保护政策包括：关税壁垒、非关税壁垒。第二节产业结构政策的主要内容（1）关税壁垒关税是工业后发国家在对幼稚产业进行保护时采用的最常见的手段。通常的作法是：

◆设置对幼稚产业有利的关税结构，提高关税的有效保护率。

◆根据同类产品国内厂商的生产成本，使得进口产品在市场上的价格高于国内同类产品价格。

◆通过关税对幼稚产业进行保护，效果一般是相当显著的。

第二节产业结构政策的主要内容（2）非关税壁垒非关税壁垒是指除关税以外的各种直接和间接的、以限制国外产品进口为目的的政策法律措施。要适时、适度的使用WTO所允许的一些非关税壁垒，并且将WTO框架中对发展中国家的优惠条款用足用好。常见的直接性的非关税壁垒：施行进口配额制度、进口许可证制度等。第二节产业结构政策的主要内容2．扶植政策（1）财政扶植政策◆通过税种的设立、税率的确定和税收的减免，为幼稚产业的长期发展创造自我积累能力和良好的发展环境；◆通过财政补贴，弥补幼稚产业在成长时期因技术开发或市场开拓等方面出现的暂时性亏损；◆通过制定特殊折旧方法，促进幼稚产业的技术水平迅速提高；◆通过政府在基础设施方面的直接投资，为幼小产业的发展提供必要的保证，使其能获得较多的外部经济效应。

第二节产业结构政策的主要内容（2）金融扶植政策◆为幼稚产业的发展提供融资渠道；◆对幼稚产业实行优惠的贷款利率；◆实行外汇管制政策，直接或间接地支持幼稚产业的发展；◆为幼稚产业向商业银行和相关金融机构提供贷款信誉担保。第二节产业结构政策的主要内容（3）技术扶植政策◆组建政府与企业合作的技术开发体系，分担企业的技术开发风险；◆政府直接投资于技术开发领域，将开发成果在同行业企业中推广，促进产业的技术进步；◆结合财政、金融手段，支持企业的技术引进。第二节产业结构政策的主要内容

（4）直接管制扶植政策最为常见的直接管制的扶植政策保护是通过行政或立法的手段，干预企业的组织结构，以增强幼稚产业的竞争能力。

第二节产业结构政策的主要内容3．优化市场环境良好的市场环境有利于产业的发展和竞争。国内市场的竞争越充分，才越有利于产业在国际市场的生存。但如果国内市场环境直接影响到公平竞争环境的建立，如政府的职能“越位”、地区市场的壁垒等，就要优化市场环境，努力消除市场失灵引起的幼稚产业发展的障碍，完善市场体制，理顺市场体系，为幼稚产业提供良好的发展环境。第二节产业结构政策的主要内容

一、中国产业结构调整中存在的问题1.第一产业比重逐步下降，产业基础亟待加强（1）到2014年，第一产业的比重为9.17%，呈缓慢下降态势。（2）中国农业基础薄弱，农业结构升级缓慢，劳动生产率过低。（3）第一产业面临提高技术水平、加快产业内部结构升级和提高劳动生产率的重要任务。第三节产业结构政策在中国的应用2.第二产业内部结构不合理第二产业增长速度较快，但产业内部结构不合理，主要是基础工业与加工工业的增长不协调，低技术、高能耗、高污染、低附加值的产业仍占有较高的比重，高附加值、高技术含量的产业和产品比重不高,高新技术产业发展缓慢。

第三节产业结构政策在中国的应用3.第三产业发展仍有巨大空间第三产业发展不仅会拉动需求的增长，而且还是提高公民生活质量的重要体现。与发达国家相比，我国第三产业比重偏低。目前发达国家第三产业比重已达60～80%，中国2014年第三产业比重为48.19%。因此，需要大力发展第三产业，优化和升级第三产业内部结构，促进第三产业的发展。第三节产业结构政策在中国的应用4.产业素质较低，技术能力较差（1）在国际制造业转移以及跨国公司按照价值链进行全球水平分工的大背景下，中国的竞争优势主要体现在加工组装环节。（2）技术结构与发达国家相比，存在较大差距。对国外核心技术和关键部件高度依赖，附加值难以较大幅度提高，相应地实现经济增长投入的物耗、能耗也比发达国家高得多，导致了与发达国家利益分配格局的不对等。有关数据显示（工信部网站，2012年11月23日），我国制造业占全球比重提升到19.8%，规模位居世界第一。但我国工业发展依然没有摆脱高投入、高消耗、高排放的粗放式发展模式，工业产品单位能耗与国际先进水平相比仍有较大差距。第三节产业结构政策在中国的应用5.产业结构的优化和升级面临资源约束和环境压力由于资源成本和价格的不断上升和环境保护要求的日益提高，中国产业结构的优化升级面临严格的资源约束和环境压力，这一方面为产业发展和结构升级带来障碍，另一方面也为产业结构优化提供了新的动力。第三节产业结构政策在中国的应用

二、产业结构政策有效性的争论对于在产业发展国际化和市场化的背景下，产业政策的作用目前还存在争论。反对意见认为，在全球化背景下和WTO框架下，产业结构政策是一种无效政策。产业结构演进是经济发展的自然结果，政府应该发挥比较优势，让产业结构根据经济发展的内在规律不断演进。其主要论据是：第三节产业结构政策在中国的应用第一，产业结构政策施行的空间和政府执行产业政策的能力。在相对封闭的经济时期，政府施行产业结构政策的空间较大，但产业结构政策绩效却微乎其微。加入WTO后，政府推行产业结构政策的能力受到了WTO规则极大的限制，独立的产业结构政策难以在一国范围内施行，由政府主导产业结构的调整和升级，更不可能取得成功。第三节产业结构政策在中国的应用

第二，以充分发挥比较优势为原则发展经济，可以为产业结构升级提供资本积累。资本积累固然不能自动导致产业结构升级，但是，不建立起能够最有效的快速积累资本的产业结构，需要大量资本支撑的资本密集、技术密集型产业更不可能建立和发展起来。如果把稀缺的资本资源用来发展不具有比较优势和国际竞争力的幼稚产业，不仅幼稚产业因缺乏盈利能力影响资本的积累，而且优势产业也会因可用资本被挤占而得不到应有的发展，因而不能提供更多的剩余，产业结构的升级也就会因资本积累不足而受阻。第三节产业结构政策在中国的应用第三，在目前我国资源状况的约束下，突出发展具有比较优势的劳动密集型产业，能够为产业结构升级提供资本支持，比较优势战略内生的具有促进产业升级的积累和转换机制。随着资本、技术和管理经验的不断累积，比较优势不断变化，原有的竞争优势产业或产业环节将被新的、更具有竞争优势的产业或产业环节所取代，产业结构也就逐步地向高度化方向演进。第三节产业结构政策在中国的应用

这些观点使我们认识到以下几点：首先，政府能力对产业结构政策的有效实施具有关键作用。如果政府能力差，政策制定干预失当，将会增加政府失灵的成本。其次，发挥比较优势对产业结构升级非常重要，不注重发挥比较优势的产业结构升级将会失去根基。再次，经济全球化及WTO的规则使产业结构实施的空间改变。

第三节产业结构政策在中国的应用尽管产业结构政策的有效性受到质疑，但不能全盘否定产业政策的效果。政府干预型产业结构政策之所以必要，在于解决市场失灵问题，而不是超越职能范围，取代市场的功能。因此，实施产业结构政策应注意以下两点：一要完善市场机制。实施产业结构政策，必须完善市场机制，充分发挥市场配置资源的功能。对市场失灵的领域，适宜的的产业结构政策可以提升经济效率。二要增强政府政策干预能力。政府实施产业结构政策的目的是弥补市场失灵。加强政府能力建设，提高政府能力是产业结构政策有效的必要条件。要提高政府工作人员的专业化知识化水平，实现决策过程的科学化，加强政府监督，防止政府在政策执行过程中被利益集团所俘获。

第三节产业结构政策在中国的应用三、中国产业结构政策的演变1.改革开放前的产业结构政策

在改革开放之前的计划经济时期，中国产业结构政策基本是一种直接干预下的产业结构强制调整。产业政策的核心是平衡生产和消费，以及农业、轻工业和重工业的比例关系。改革前的产业结构政策是过于极端和被动的。特别是“大跃进”时期“以钢为纲”的产业结构政策以及“文化大革命”时期重工业化的被动调整，使得中国的产业结构一度出现严重的失调（具体数据参见表14-1）。第三节产业结构政策在中国的应用表14-1改革开放前产业结构政策的演变

第三节产业结构政策在中国的应用

2.改革开放后的产业结构政策改革开放以来，中国分别在1979—1984年和1988—1991年对失衡的产业结构进行较大调整。特别是在市场机制尚在形成中的改革开放初期，调整农、轻、重结构的产业结构政策效果比较显著。20世纪90年代，中国明确了经济体制改革的市场化方向。产业结构政策的重点是产业结构的高度化和技术升级以及支柱产业的扶植等方面。第三节产业结构政策在中国的应用

3.中国产业结构政策的演进特征中国产业结构政策在其演进的过程中具有明显的特征。在明确提出建立社会主义市场经济之前，产业结构政策的实行基本上都是在计划经济体制的框架下进行的，采用的是直接干预的行政性手段。在20世纪90年代以后，产业结构的调整克服了单纯的政府导向，转而向发挥市场基础调节作用和政府导向作用并存的方向转变，调控手段则正在由主要靠行政手段，向经济、法律手段结合必要行政手段的方向转变。四、中国产业结构政策实施的建议的建议

限制条件：WTO规则WTO规则极大地限制了传统的产业结构政策的实行空间，产业政策工具的运用受到极大限制。WTO的一系列规定基本上取消了各成员国独立的贸易政策权，中国已不可能长期运用高关税壁垒保护国内市场和主导产业、重点产业，各种非关税保护也受到了严格限制。第三节产业结构政策在中国的应用第三节产业结构政策在中国的应用

但WTO对实施产业结构政策仍保留了一定的空间。允许的选择性政策空间主要包括技能形成、科技支持、资助创新、FDI促进、信息技术、基础设施等，以及所有的不影响贸易行为的一般性补贴。允许的限制性补贴包括：研究以及参与竞争之前的开发活动，地区发展、现有设备更新以适应环境要求；非限制性补贴包括：非商业用途的研究（大学、国家实验室或机构）、民用航空研究等。第三节产业结构政策在中国的应用根据上述分析，中国产业结构政策的目标和手段主要有一下几个方面：

（一）实行选择性的幼稚产业扶植政策发达国家和成功完成产业升级的发展中国家都曾利用幼稚产业保护政策提升产业能力。17世纪到18世纪，英国保护自己的制造业免受荷兰的冲击，19世纪，德国保护自己的制造业免受英国的冲击，美国保护自己的制造业免受欧洲的冲击，19世纪到20世纪日本保护自己的制造业免受美国和欧洲的冲击。WTO规则下对幼稚产业实施保护已受到很大限制，必须选择具有广泛的正外部性且具有良好发展前景的产业，充分利用WTO规则允许的幼稚产业保护空间，在一定期限内，对其实行有限的支持，主要是支持其研究和开发，同时为其设定阶段发展目标以及营造适当的竞争环境使其具有发展的压力。第三节产业结构政策在中国的应用

（二）促进传统产业的升级发展

（1）传统产业的比较优势一般为廉价劳动力等资源禀赋，发挥其比较优势是发展中国家的必经之路，它可以为产业升级提供资本积累和生产技能积累。（2）自然资源赋予拥有者具有竞争优势，但主要限于开采阶段，加工处理需要竞争力。低工资在竞争中起作用，但作用将越来越小。（3）传统产业需要不断提升科技能力，否则其现有的比较优势就会很快失