第一章 事业单位概述

事业单位概述2007年10月15日中国共产党第十七次全国代表大会在北京胜利召开。胡锦涛同志在会上作的十七大报告高举中国特色的社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，在认真总结改革开放近30年来的伟大成就和党的十六大以来的工作实绩，系统阐述了科学发展观的基本内容，指出了全面建设小康社会奋斗目标的新要求。十七大报告明确提出要坚定不移地发展社会主义民主政治，加快推进以改善民生为重点的社会建设，并重点指出要完善事业单位的民主管理制度，促进事业单位基本养老保险制度改革，加快推进事业单位分类改革的目标要求。事业单位是新中国成立后，在特定历史条件下建立的、新型的、承担特定公共服务的机构'是我国计划经济体制下形成的在非政治、非经济、关系到人民大众基本利益的社会公共事务领域提供公共服务和进行管理的实际承担者。传统的事业单位总体上是具有准政府性的组织，政府正是通过事业单位管理体制实施对社会公共事务的行政化管理。随着我国体制改革的深入和经济社会的发展，我国事业单位正朝着公共事业组织的方向发展。事业单位管理体制是我国在计划经济体制下形成的，具有非经济性和行政化等特性。由于多种原因，目前仍然是公共事业领域中公共服务和管理的最主要的承担者。随着经济社会的发展，必须以事业单位社会化以及运行法制化和民主化为目标，以政事分开为原则，根据事业单位的不同的特点进行分类改革。第一章事业单位概述学习目的和要求：事业单位是我国各类人才的主要集中地。本章主要介绍了事业和事业单的内涵及其特点，事业单位的分类，以及事业单位管理体制的形成和我国事业单位的发展趋。通过学习，应该着重掌握事业和事业单位的概念和特点，了解事业单位的分类和我国事业位管理体制的改革历程，理解我国事业单位的改革和发展方向，从而树立起正确的服务观，我国社会主义现代化建设作贡献。第一节事业单位的内涵一、事业及事业单位的概念现代汉语词典把“事业”理解为两层含义:一是指人所从事的，具有一定目标、规模和系统而且对社会发展有影响的经常活动，如革命事业、科学文化事业；二是特指没有生产收人，由国家经费开支，不进行经济核算的事业区别于企业），如事业费、事业单位。①事实上，对事业单位中“事业”内涵的理解要远比上述定义复杂得多，上述定义只是揭示了“事业”的表面特征。在现实中，对“事业”一词概念的把握常常与对事业单位的理解联系在一起，而且在经济社会发展的不同时期有着不同的内涵。“事业单位”是我国计划经济体制下特有的概念。1955年，第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中首次使用了“事业单位”这一名词。我国于1956年6月15日的第一届全国人民代表大会第三次会议上采用了“国营企业和事业收入”这样的表述方式，把“事业”与“企业”作为同等的社会组织结构并列。从此，“事业”在我国原来的计划经济体制下具有新的含义，特指没有生产收人，由国家经费开支的事业。1963年7月，《国务院关于编制管理的暂行规定》中规定“凡是为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位均为事业编制”。这个定义以经费来源为界定标准，强调了“事业单位”的范围。伴随着我国经济体制改革的深入，事业单位也面临管理体制的变革。仅以经费来源来规定事业单位的范围，不利于推动事业单位管理体制的改革。因此，1984年全国编制工作会议《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法（讨论稿）》中规定：“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制”。20世纪80年代末，我国在改革进程中对事业单位的经费、编制、劳动计划等进一步放开，并开始注重事业单位在社会生活中的独立地位。国家统计局、人事部、劳动部、国家计委于1990年联合发布的《关于在劳动计划和统计中划分企业、事业、机关单位暂行规定》更加明确了事业单位的社会角色和地位。该规定明确指出：“企业、事业、机关的划分应以独立核算单位作为划分的基本依据”，进而把我国事业单位界定为“从事为生产和生活服务以及为提高人民科学、文化水平和素质服务的独立核算单位”。该定义从事业单位的活动属性、服务的目的以及事业单位的社会角色对其加以阐释。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，特别是社会结构的变化和各项公益事业的不断发展，现实中从事公益服务的机构也在变化和发展，为规范事业单位的概念，加强政府对事业单位的管理和监督，1998年国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》，首次对我国事业单位进行了规范性定义，即“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”2004年6月27日国务院关于《修改<事业单位登记管理暂行条例>的决定》再次重申了这个概念。从此，我国事业单位的概念和定义得以法制化，事业产品提供组织的内部运行机构和政府对事业单位的宏观管理体制也不断走向规范化。二、事业单位的性质和特点从上述对“事业单位”的阐述中可以看出，对事业单位的界定没有沿用过去仅以经费、编制等界定方式，而是适应事业单位在改革中逐步进入市场的情况，把握事业单位的发展方向，从事业单位的设立宗旨、举办主体、活动性质等几个方面对社会主义市场经济条件下事业单位的内涵做出的新的界定。上述概念表明事业单位是指不以营利为目的，主要从事教育、科技、文化、卫生、体育等行业，以一一定的方式向社会公众提供一定形式的物质产品和精神产品以改善社会公众的生活，经费主要由国家财政拨给，受国家机关尤其是政府部门领导的社会组织，从而对事业单位的性质作了规定。第一，从设立宗旨来看，新的定义中明确指出，事业单位是“为了社会公益目的”具有公益性。以社会公益为目的，是指追求多数人的利益，而非局部的、某一部门或团体的利益。这样来规定事业单位的设立宗旨，不仅表明了举办事业单位的目的，而且也将事业单位与其他社会组织区别开来。换言之，一切公共事业组织，如学校、医院、福利院等都是为广大人民群众提供社会服务的机构，因此，必须把社会效益放在第一位，不能混同于以营利为目的的企业。因此，从事业单位设立的宗旨看，我国事业单位具有非经济性的特点。事业单位的活动被看成是社会活动而非经济活动。事业单位是从事有关社会公众的福利和公共利益活动的、非营利性社会组织，基本上属于非物质产品生产的部门，它所追求的效益主要是社会效益，而不是经济效益。如《中华人民共和国教育法》明确规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》规定，“我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业”“公共卫生机构是非营利性公益事业单位”等等。我国事业单位所创造的价值大多不直接表现为物质形态和货币形态，它们都是可以多次消费甚至永久性消费的，其间接转化的物质产品和货币形态难以在短期内用货币估量。诚然，事业单位不以营利为目的，并不排除其从事经营活动，只是其获得的盈利不得在所有者和经营者之间分配，只能用于该项公益事业的发展。如《事业单位登记管理暂行条例》明确规定，事业单位可以举办营利性经营组织。《企业法人登记管理条例》及其实施细则也规定，实行企业化管理的事业单位具备企业法人登记条件的，可申请领取企业法人营业执照，从事经营活动；国家财政补助的事业单位可领取营业执照直接从事经营活动或设立不具备法人条件的企业从事经营活动。如《中华人民共和国审计条例》规定，“社会审计组织是依法独立承担审计查证和咨询服务的事业单位，经批准成立的社会审计组织，应当依照国家规定向当地工商行政管理机关办理登记，领取营业执照后，始得开业。”第二，从事业单位的举办主体和经费来源来看，新的定义中将事业单位的举办主体限定在“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”，使事业单位具有行政性和公有性。这个定义表明我国事业单位的举办主体是国家机关，事业单位的经费来源是国家财政供给。这一事实使我国整个事业单位系统具有较明显的行政性特点。即政府的事业管理部门在其所管辖的领域内处于绝对主导地位，事业单位成为政府部门的附属，形成了事业单位与行政管理部门的一体化。改革开放以前，我国的事业单位基本上由各级党政机关和国有企业举办和所有，少数属于集体组织举办和所有，几乎没有民营和个体。事业单位的经费主要来自国家财政，事业单位实际上是作为国家机关的支撑和延伸，成为我国公共部门的重要组成部分。改革开放以后，随着哆种所有制形式的共同发展，也出现了一些民营和个体的从事公益服务的单位，但职工人数比例较小。l998年国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》从所有制上将我国原有的事业单位一分为二，事业单位成为国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织；民办非企业单位是企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。因此，凡利用国有资产（不仅包括现金、存款和存货等流动资产，房屋、设备等固定资产，还包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉等无形资产）举办的公益服务组织都是事业单位，公有性成为事业单位的基本属性。第三，从事业单位的活动属性上看，事业单位是“社会服务组织”，具有社会服务的属性和实体性。事业单位是专门从事为国家经济建设和社会发展提供公共服务的社会组织，其目的在于发挥支持、保障和促进作用，满足公民日益增长的物质和文化生活需要。它们或者为国家经济建设培养和输送不同层次的人才，或者为公民提供基本的健康服务，或者致力于保障和促进社会福利，或者致力于文化艺术建设，为人民群众提供精神方面的服务和保障等等。事业单位对外一般都不履行社会管理职能，没有任何强制手段，不同的事业单位之间也不存在领导或指导关系。而且，事业单位的公益服务内容和形式是由服务对象的不同需求决定的，只有满足对象的特定需要，事业单位的服务才是有效的。我国事业单位与机关和企业一样，都是实体化和职业化的社会组织。实体性是事业单位与社会团体得以区别的基本特征，因为社会团体是由个人会员或单位会员组成的松散型的社会组织，组织成员大多数是非职业性的，其专职人员占社会成员总数的比例极小；而事业单位的所有成员都是以本单位的工作为职业工作，与单位形成相对固定的人事雇佣关系，获得基本的工资收入。三、事业单位的类别事业单位的主要职能是为生产服务，为改善人民文化生活服务，为增进社会福利服务。作为社会服务组织，它不同于国家机关，也不同于政党和企业，它是通过提供精神产品和服务，满足人们发展和享受的需要。因此，事业单位的服务对象是整个社会的各个领域与方面，这一点决定了事业单位的分布领域也十分的广泛。通常所说的教育、科技、文化、卫生等只是事业单位的几个主要领域。根据事业单位面向的行业领域的差异，我国现行的事业单位分为1O多个大类，100多个小类。这是一种传统的事业单位分类，也是最基本的分类。这种分类在事业单位的干部人事管理、机构编制统计、规模控制、结构平衡以及制定机构编制标准等多项政府管理活动中被普遍应用。按照《国民经济行业分类》的标准，事业单位大致可以分为三类：一是按行业分类别，大致分为教育、科研、勘察设计、勘探、文化、卫生、体育、新闻出版、农林牧水、交通、气象、地震、海洋、环保、测绘、信息咨询、标准计量、知识产权、进出口商检、城市公用、物资仓储、社会福利、经济监督、机关后勤及其他5个行业类别。二是按资金的来源进行分类，可分为全额拨款事业单位（没有稳定的经常性收入或收入较少，各项支出全部或主要靠国家预算拨款的单位）、差额拨款事业单位（有一定数量稳定的经常性收入，但还不足以抵补本单位的经常性支出，支大于收的差额需国家预算拨款补助的单位）和自收自支事业单位（有稳定的经常性收入，可以抵补本单位的经常性支出的单位：）。三是按性质和特点分类，可分为具有非政府公共机构性质的事业单位，如社会科学联合会、社会科学院、基础理论研究所、图书馆、博物馆、计划生育协会等；具有一定经济效益的公益性事业单位，如养老院、大专院校、中小学校、重要的医疗卫生单位、疗养院、考试管理中心等；具有生产经营性和能力的事业单位，如从事应用技术研究科研院所、广播电视台、报纸、刊物和出版社、城市公用方面的市政管理、房产管理、园林设计等单位。以下，就主要类别进行简介：教育事业单位。作为从事各种公共教育教学以及为教育教学提供指导和服务的各类社会公益性组织，教育事业单位是我国各类人才的最大输出港，是现代化建设的基础，事关国民整体素质的提高。教育事业单位是我国事业单位的主体，目前其工作人员规模达到约1404万人，大约占目前我国事业单位工作人员规模的一半。教育事业单位主要包括：基础教育单位，如中小学、幼儿园、托儿所等；中等教育单位，如各类中等专业学校、中等职业技术学校、中等师范学校、技工学校等；高等教育单位，如各类大专院校、独立设置的研究生院（部）等；成人教育单位，如各类干部管理院校、教育（进修）学院、党校、团校、职工大学、夜大学、广播电视大学、函授学校、讲师团、各类培训中心等；特殊教育单位，如各类工读学校、盲聋哑学校、教会学校等。卫生事业单位。卫生事业单位是指社会提供疾病预防控制、医疗救治、健康保健和计划生育服务等的组织机构。卫生事业单位的工作人员规模目前约452万人，占目前我国事业单位工作人员总规模的17%左右。卫生事业单位主要包括：医疗事业单位，如各类医院、卫生院、保健院:站）等；卫生防疫检疫事业单位，如疾病预防控制中心、各类地方病防治院（所）站、防疫站（所）、检疫所（站）等；血液事业单位，如采血中心（站）、血库等；计划生育事业单位，如计划生育技术指导中心（站）、妇幼保健院（所、站）等；卫生检验事业单位，如药品检验所（站）、食品检验所（站）等；卫生监督单位，如卫生监督所、站等。农业事业单位。农业事业单位是指向农业、林业、畜牧业、渔业、水利业提供公益服务以及从事农林牧渔水等行业资源的开发、保护和技术推广服务的组织机构。农业事业单位主要包括：农业技术推广事业单位，如农业技术推广站、农经站、林业站、水利站、畜牧兽医站、水产站、农业机构推广站等；良种培育事业单位，如种子（苗圃）站、实验（养殖、试验）站、良种配种站等；综合服务事业单位，如土肥站、水土保持站、植物森林防灾）保护站（所）、农业（林业）自然保护区管理机构等；动植物防疫检疫事业单位，如动植物防疫（站）、检疫所（站）等；水文事业单位，如水文勘测站、水流域管理（所）、水文站等。科技事业单位。作为对自然、社会和思维知识体系的某一领域或某一方面进行研究，并将研究成果转化为生产力，直接或间接为国民经济和社会发展提供基础性或公益性服务的组织机构，科技事业单位是我国庞大事业单位的组成部分。科技事业单位主要包括：自然科学研究单位，如基础型科研院所、应用型科研院所等；社会科学研究事业单位，如基础理论研究院所、人文历史研究院所、综合性科学研究单位。文化事业单位。文化事业单位是指从事艺术、图书文献、文物、新闻出版、广播影视制作、音像品制作以及其他为满足人民群众精神生活需要而进行创作、演出或展览活动和为群众性文化活动提供场馆服务的组织机构。文化事业单位主要包括：演出事业单位，如各类演出团（院、队）等；艺术创作事业单位，如艺术创作院所、艺术制作中心、音像影视制作中心等；图书文献事业单位，如图书馆、档案馆、文献情报中心等；文物事业单位，如文物保护站、文物考古队（所）、博物馆、纪念馆等；群众文化事业单位，如群众艺术馆、文化馆（站、宫）、青少年宫、俱乐部等；广播电视事业单位，如广播电台（站）、电视台、转播台（站）等；报刊事业单位，如各类报社、期刊社等；编辑事业单位，如各类编辑部、党史编纂室、地方志编纂室等；新闻出版事业单位，如各类图书出版社、音像出版社、电子出版社、新闻中心、新闻社等。体育事业单位。体育事业单位是指从事体育竞技比赛和为体育竞技比赛及群众性体育活动提供培训和场馆服务的组织机构。体育事业单位主要包括：体育竞技事业单位，如各类运动队、俱乐部等；体育设施事业单位，如各类训练基地、比赛场馆等。城市公用事业单位。城市公用事业单位是指从事市政公用设施的养护、维护、管理以及园林绿化、市容环卫管理并提供相关公益服务的组织机构。城市公用事业单位主要包括：园林绿化事业单位，如园林绿化队（站）、公园、游乐园等；城市环卫事业单位，如环卫所、清洁卫生队（站）、管道疏通队（站）；市政建设事业单位，如市政工程队、市政工程维护队等；房地产服务事业单位，如住房公积金管理中心、房屋建设服务中心、房地产交易中心、房屋安全鉴定所（站）等。另外，城市的公共交通、给排水、供电、供气等在很长时间内也在这一范围内。交通事业单位。交通事业单位是指承担公路、航道建设维护、管理和交通规费征收任务，并提供相关公益服务的组织机构。交通事业单位主要包括：公路建设维护事业单位，如公路养护段站）、公路工程监理站（处）、公路工程造价管理站、公路管理局（处、所）.等；公路运输管理事业单位，如公路运输管理局（处、所）、汽车检测中心（站）等；交通规费征收事业单位，如稽查征费管理局（处、所）等；航务事业单位，如航务港监船舶检验局（处、所）、航道养护段（站）、救助打捞队等。社会福利事业单位。社会福利事业单位是指从事关乎社会福祉的公益事业，为社会上的离退休人员、鳏寡孤独人员和残疾人提供服务的组织机构。社会福利事业单位主要包括：福利事业单位，如养老院、福利院、孤儿院等；康复治疗事业单位，如干休所、荣军院、疗养院、休养所、伤残军人医院、残疾人康复中心、残疾人用品供应站等；殡葬事业单位，如殡仪馆、火葬场等。机关后勤服务事业单位。机关后勤服务事业单位是指承担机关事务性工作以及为机关工作和生活提供各类后勤保障服务的组织机构。机关后勤服务事业单位主要包括：食堂、水电班、车队、小卖部、门诊部、医务所等；修缮事业单位，如修缮队等；文印通讯事业单位，如总机班、文印室、印刷所等；接待服务事业单位，如招待所、宾馆等。社会中介事业单位。社会中介事业单位是指运用一定手段，为机关、企事业单位、社会组织或公民等提供法律、政策、信息和技术咨询以及为人才、执业资格评估等提供服务的组织机构。社会中介服务事业单位主要包括：信息咨询事业单位，如信息中心、咨询服务中心站）等；技术咨询事业单位，如技术创新中心、技术交流中心、计算机中心站）等；职业介绍（人才交流）事业单位，包括职业介绍中心、人才交流中心等；经济鉴证类社会中介事业单位，如律师事务所、会计师事务所、审计事务所、价格事务所、专利事务所、商标事务所、版权事务所、交易所等。此外，还有气象、环境保护、质量技术监督检测、知识产权保护以及银行监管、证券监管、保险监管、电力监管等各类独立监管单位。第二节我国事业单位管理体制的形成与基本内涵一、我国事业单位管理体制形成的原因分析我国实行的是中央集权的单一制的国家结构形式，在改革开放前，其管理体制的总特点是国家统包统管，高度集中统一。这种管理体制的形成有多方面的原因。（一）高度集中统一的计划经济体制是传统事业管理体制形成的经济根源新中国成立前，由于国家贫弱，所办的公共事业十分有限，外国教会、商人和私人基金会等组织或个人以不同的方式参与公共事业的发展与管理。新中国成立初期，国家也没有包办所有的公共事业，当时还存在着不少的私立私营事业机构，如私立学校、医院、诊所、私营报业、电台、书店、个体艺人等等。随着经济重建工作的开展，为了有效地整合和利用极为有限的资源，国家先后采取了一系列公有化措施，迅速建立起高度集中统一的经济管理体制，与此相伴随，原有的私营事业实现了国营化。在这种体制下，中央政府控制了所有社会资源，包括人权、财权和物权，使社会的空间异常狭小，私人或其他社会团体不可能自办公共事业。由于经济控制权的高度集中，中央政府就成为一切社会经济活动的唯一主体，直接配置社会资源，直接组织和管理社会生产活动，直接控制社会生活。除了包办工商企业外，也包办了一切公共事业，于是，科、教、文、卫、体、社会保障、基础设施、住宅建设等都成了政府的统管范围，导致政事一体化。（二）高度中央集权的政治体制是传统事业管理体制形成的政治根源新中国成立后，面对战争的废墟和脆弱不堪的国民经济状况，如何有效地组织和管理社会经济和各项事业，建设新中国，仍是个崭新的课题。我们既无经验，又不能在旧体制和西方国家管理模式中取舍、借鉴，唯有在总结解放区管理经验和军事斗争经验的基础上，借鉴苏联的管理模式，建立起高度中央集权的政治体制。在这一体制下，政治系统对经济和社会进行了全方位的调控，中央政府不仅建立强有力的政治管理机构以履行无产阶级专政的职能，而且建立了强大的经济职能机构，全面控制经济活动，还自上而下建立了一系列相应的事业职能机构，直接举办公共事业。在这个体系中，政府充当着事业单位所有者或举办者、行政管理者、经营者等多种角色。公共事业部门成了政府的附属物。事业管理行政化，政府主要采用行政命令、指示、规定、条例、指令性计划等行政手段管理公共事业，高度集中统一，事业单位具有相应的行政级别，具有与行政部门相同的财务、人事、社会福利等管理制度。（三）认识误区是传统公共事业管理体制形成的思想根源在计划经济体制下，公共事业被界定为“没有生产收入”、“所需经费由国库支出”的社会工作。事业单位被认定为不直接从事物质资料生产，但直接或间接地为上层建筑服务，为改善社会生产和人民物质文化生活条件服务，属于非物质生产部门，既不具有生产经营职能，又不具有实行政治统治和组织管理经济的职能。这种非经济性的定位，将公共事业活动完全排斥在经济活动之外，使之与经济发展割裂开来；而政治化的描述又将公共事业视为上层建筑的组成部分，使之与政治活动逐渐靠拢。随着阶级斗争和政治运动的升级，上述的认识逐步得到强化，从而为传统事业管理体制提供了强有力的理论支撑。总之，中国传统公共事业管理体制的形成和发展具有复杂的社会历史背景。在高度集中的政治经济体制和高度政治化的背景下，单一而又集中的公共事业管理体制的形成具有历史必然性和现实合理性。二、我国事业单位管理体制的基本内涵事业单位管理体制，这里主要是指国家对事业单位进行管理的制度和机制，而不是事业单位内部的管理机构和机制。如上所述，事业单位作为国家主办的一种社会组织，一种国家负责的事业活动，其管理体制是与事业单位产生同步并且是同质的。事业单位管理体制，是为了有效地对事业单位进行管理，使之更好地提供事业产品即必须的公共服务，保障和发展公共利益，国家通过相关的法律法规等而形成的一整套有关政府对事业单位进行管理的各种制度和行为规范的总和。事业单位管理体制的实质或要解决的，是政府与事业单位的关系问题。在我国，事业单位管理体制相当程度上是行政管理体制的一个重要组成部分，也是国家政治体制的一个组成部分。这里所说的事业单位管理体制，主要是指在计划经济体制下形成，目前虽经一定改革但总体上还保留其特征的事业单位管理体制。由此可见，我国计划经济体制下形成的事业单位管理体制，即传统的事业单位管理体制的最突出的特点，就是国家对事业单位的集中统一管理。这一特点表现为以下三方面：第一，政府办事业，即事业单位主要由各级政府及其工作部门直接举办。第二，政府管事业，即事业单位的管理和经营活动均由其主管的政府直接控制。第三，政府养事业，即经费开支均由国家财政拨付。正因为这一管理体制，因而将事业单位纳入了行政管理部门的一体化系统中，事业单位相当程度上成为政府机构的延伸，从而最直接的结果就是政事不分与政事一体化。第三节改革开放以来我国事业的变化及发展趋势一、改革开放以来我国事业的发展变化在我国，1978年以前相当长的时期里，社会经济发展领域中运用的是排他性的、单一的国家体制和政府组织，即通常所说的计划体制。传统的计划体制的基本特征，是政府控制一切。在经济领域里，大大小小的事务都被置于政府的直接控制之下，所有的经济组织要么本身就是政府机构，要么就是政府的附属机构。同时，这种计划体制不仅局限于经济领域，在社会领域里也存在着类似的问题：即政府及其附属组织直接控制和从事各种活动，政府体制的性质与活动方式也贯穿蓟社会领域，如等级制，通过运用强制力量去实施行政式的管理等。事业单位就是在这样的背景下形成的，事业单位不仅有着特殊的形成发展过程，而且因此而获得了特殊的意义，是一种特殊类型的组织。这样的事业单位是在新中国成立以后，国家通过政权力量建立起来的，并且直接或间接地隶属于各级党政军机关。因此，事业单位从一开始就与自然形成的单位不同，它们不仅是专业化的工作场所，而且是负有某种特殊使命的社会组织。这种特殊的性质主要体现在以下几个方面：第一，章业单位组织的行政性。虽然各种事业单位的专业性质不同，但它们都以不同的方式隶属于国家政权，国家政权也以不同的方式将一定的行政权力注入事业单位，使事业单位承担着一定的行政职能。而且事业单位拥有的权力和可以支配的资源有明显的不同。因此，事业单位也就有了行政级别。第二，事业单位行为的非自主性。各种事业单位都必须隶属于一定的上级部门或政府部门，同时必须听命于“上级部门”。事业单位中的党组织还直接发挥着领导作用。这样，事业单位就成为一种没有自治权的依附型组织。第三，事业单位功能的多样性。每个具体的事业单位，如学校、医院等，都有自己在专业分工的基础上形成的专业功能，同时，每个事业单位还承担着党的路线、方针和政策的政治动员的功能，以及安排单位蚋部职工的生活福利等多方面的功能。这样一种事业单位的体制是与计划经济体制下国家的权力模式相适应的，成了计划经济的买现方式，维护了计划体制所要求的社会秩序和政治秩序。然而，这种由政府直接地全面地管理社会的体制虽然在特定的历史时期有其积极意义，但从长期来看，束缚了我国社会发展的活力，阻碍了我国社会的发展。显而易见，使政府逐步从社会领域里的直接操作性事务中解脱出来，建立、培育和扶植各种社会服务性组织去承担各种社会职能，从事各项社会服务活动，是一个总的趋势。向小政府、大社会的过渡是不可避免的，也是有利于中国的社会经济发展的。事实上，改革开放以来，伴随着我国整个社会发生的广泛而深刻的变化，传统的事业单位体制也在发生着悄然的改变。社会的全面变化对事业体制影响较大的有两个方面：一是社会资源分布状态的改变；二是国家权力从社会生活的某些领域撤出。在改革过程中，国家放松了对资源的全面控制，社会资源逐步由国家的全面垄断开始向全社会转移。与经济资源逐步地主要通过市场配置的步伐相一致，国家权力也从社会生活的某些领域撤出。在将一些事业单位推向市场的过程中，为了使这些经济和社会组织能够根据市场的需要自主运作，国家放松了对它们的严格支配和限制。这些组织从原来承担的行政功能逐步淡出。在这样的背景下，中国的事业单位体制与改革以前的事业体制相比已经有了很大的不同，在一些方面甚至是根本性的改变。这种变化的突出特征，是从传统的事业单位向公共事业扩展。特别是20世纪80年代初以来，出现了三个重要的新的变化特征：首先，社团组织的数量急剧增加。所谓社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同愿望，按照其章程开展活动的非营利性社会服务组织。截至1996年，全国性社会团体有1800个，而“文化大革命”前只有近百个；地方性社会团体有约20万个，而“文化大革命，前只有6000个。社会团体与传统的事业单位是有区别的，它是由公民自愿组成的，实行会员制的非实体组织。但是，它同样承担着一部分社会服务职能，因此把它排除在公共事业领域之外显然不妥。其次，是民办非企业单位迅速发展。所谓民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。目前，全国的民办非企业单位有70多万个。民办非企业单位虽然在举办主体与资金渠道方面不同于传统意义上的事业单位，但它所从事的是特定领域的社会服务活动，理应划人公共事业范围之内。再次，各种性质不同，形式各样的社会服务组织大量涌现。如各种新型合作组织、互助信贷协会、社区组织、公民基层自治组织，以及志愿者活动和公民在政府体制之外参与社会服务的活动，如雨后春笋般层出不穷。上述三种变化是密切联系在一起的，它们在不同程度上，都具有非政府性、非营利性、非特定多数性、非实物生产性和非权力依附性的特征。这些新型的公共事业部门都是在改革开放的过程中，适应社会主义市场经济体制的建立而出现的。它们与传统的事业体制有着很大的区别：它们本身不再具有国家赋予的对社会的行政权力，不承担行政职能，也没有行政级别，它们的生存权和发展权不是某个“上级单位”给予的，因此它也不依附于某个“上级单位”。二、传统事业向现代公共事业转化的发展趋势随着我国体制改革的深人，传统事业领域内社会公共事务大量增加“事业”的公共性开始凸现，与社会主义市场经济体制相适应的解决特定公共需要的要求和相应的活动目标、主体及方式的出现，公共事业的框架和基本内涵得以确立，传统“事业”开始向公共事业转型。当前，随着建立社会主义市场经济体制改革的深入，公共需要在数量和质量上都有很大的变化，而社会公共事务日趋繁杂丰富，公众主体性也日益增强。这一切，使得传统的事业单位活动所涉及的范围明显扩大，事业产品提供主体和提供方式不能不发生相应的变化，从而科、教、文、卫、体等领域内，社会公共服务的目标、内容和方式客观上发生了变革，传统的政府事业开始向新型的社会事业转型，与社会主义市场经济相一致的新型社会公共事业正逐步形成。（一）经济、政治和社会管理改革的深入，促成了“事业”内涵的变化第一，“政企分开”、“政社分开”和“企社分开”改革促进了社会公共事务增加。在建立社会主义市场经济体制改革逐步深入的过程中，随着在重新认识和正确规范政府与企业、政府与社会、企业与社会关系基础上的“政企分开”“政社分开”和“企社分开”改革的展开，随着对传统的以分房制度、医疗制度和保险制度等为基本内容的传统福利制度改革的深人，以往单位所承担的社会职能逐步剥离，计划经济体制下的“单位人”逐步向市场经济的“社会人”的转变，单位福利开始转为市场经济下的社会保障，成为社会公共事务。同时，随着社区建设的展开，为基层社区提供基本的公共设施和公共服务相当程度上也成为一项社会公共事务。第二，科学技术的发展对社会公众的生活产生了日益技术化的影响。随着科学技术的发展而形成的社会公众的生活日益技术化，除了传统的邮政、电话等外，以现代数字通讯为核心的无线通讯、互联网等已成为社会公众日常生活的一个重要部分，从而在信息资源的共享有效地拓宽人们经济和社会活动空间的同时，也使“信息服务”和“信息管理”成为社会的公共事务，必须由公共部门从宏观上进行统筹管理。第三，社会经济的发展使公众需求的质量不断提高并日益多元化。随着建立社会主义市场经济体制改革的深入，人民群众在生活条件、文化层次逐步提高的基础上，自主意识、利益保护意识、政治参与意识及能力都在不断增强。反映在社会公共事务方面，广大群众从自己所在社区的环境卫生、治安、绿化等，以及社区的医疗等服务，到整个社会的教育、科技、文化、卫生、社会保障事业发展，再到计划生育、环境保护与可持续发展等等，越来越关注和关心，对公共产品和公共服务质量的要求日益提高，个性化也日益增强。（二）事业活动的公共性日益凸现随着改革的深人，事业活动的基本特点也发生了变化，以往首先体现出的政治性、计划性开始淡化，公共性开始显现。这一变化较为充分地反映在以下两方面：第一，事业活动目标具有公共性。传统的事业活动涉及的主要是与公众基本生活和利益相关的社会事务，如教育、科技、文化、卫生等，活动体现着一定的公益性，但是，由于特定历史条件下公众需求的相对的单一和满足公共需求条件的限制，以及特定的政治需求等，因而事业活动相当程度上没有以具体的公众需求为起点，而首先是从政治管理的需要，通过财政支撑予以统一计划实施的。改革开放以来，尤其随着建立社会主义市场经济体制改革的展开，事业活动必须以公共需求为出发点，以维护和增进公共利益为归宿成为事业活动最基本的要求；因为一方面，随着公