房地产税开征的法治困境及其对策

房地产税开征的法治困境及其对策摘要：当前房地产税开征在法理层面存在争议，相关法律法规、程序规范已经不能适应社会经济发展的需要，房地产税开征偏离了法治轨道。针对这些情况，对房地产税开征的税权配置、法律体系、立法主体、程序以及监督等维度所处的困境进行了分析，且从法治的角度依据税收法定原则提出了要构筑房地产税开征法治屏障的策略，以确保房地产税开征适应社会经济发展。关键词：房地产税；税权；程序；税收法定“要想征税，先要立法，新税种的设立、税法的制定等都必须经过法律程序”［1］，房地产税开征亦不例外。房地产税主要是指“国家或地区对房地产课税的总称，它是由各种不同的房地产赋税配合而组成的一个系统的税收体系，用以完成该国或地区的房地产政策，特别是土地政策目标”［2］。开征房地产税就必须先立法且要依照一定的程序，房地产税法是2022年8月全国人大常委会公布的立法任务之一，到目前为止，我国尚未制定专门的房地产税法。当前学术界主要对房地产税开征出现的弊端如税率制度不合理、计税依据不统一、征收范围不大及房地产税的地位和功能等进行了研究，如刘洪玉指出我国房地产税制税基过于狭窄，征收范围不大［3］；张学诞等对房地产税存在的问题进行了研究，指出保有环节的税负增加有利于抑制投机，用房地产税调节房地产价格，需要进行差异化调节措施，灵活选择和合理运用有关税收手段［2］；陈志勇等对土地出让金制度进行了研究，指出不应将其纳入房地产税中［4］。但是学术界对房地产税开征是否适宜还存在很多争议，房地产税开征在法治领域存在很多弊端，笔者拟就这些争议、弊端及其解决方式进行研究。一、房地产税开征具多重效应是否开征房地产税，这个问题的解决关系到是否能凝聚民心以及解决一系列现阶段我国面临的深层次的问题，因此这个问题必须弄清楚。台湾谢哲胜指出，“顾及课征房地产税必将导致资金外移，甚至造成房地產市场硬着陆，可能引发金融风暴，因此，大陆地区现阶段似乎仍不适宜课征房地产税”[5]。但是美国侯一麟、中央财经大学任强指出现阶段房地产税开征是合适的，且可起到“一石多鸟”的作用，“有助于解决前期改革中积累的一系列深层次问题”[6]。虽然开征房地产税会使得资金外移或者可能引发金融风暴，但是这可依据税收法定原则通过法律和政策来进行控制，“征税权是代议机构绝对保留的权力，征税必须征得公民的同意并制定法律”[7]，我国《宪法》第十三条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”[8]，因此，从中央到地方各级人大要对作为纳税人的公民负责，既要保障公民权利，又要能起到制约政府权力的作用。笔者以为，依据受益论，房地产税是受益税，不会出现扭曲当地的资源配置情形，若在法律和政府的严格管控之下，开征房地产税是完全可行的，其理由如下：第二，对税制的协同效应。党的十八大报告指出，要“构建地方税收体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”[11]，把完善地方税收制度提上日程。房地产税属于地方税，当前我国虽然有一部分城市征收了房产税，但在征税对象、纳税人、税率、纳税环节以及纳税期限等税制方面弊端重重，主要表现在：税种设置不科学、税率确定太复杂，征免对象难确定，财产登记制度和评估制度尚未建立等等。解决房地产税制存在的这些问题，对我国的税制形成协同效应，如在房地产税计税依据方面，可以把土地和房屋等的市场价值作为计税依据，这样既包括了土地的级差收益，也包括了土地和房屋的时间价值，这为进一步确定税率、征税对象等提供了重要方便，将使税制结构更趋于合理。房地产税开征把房产税和地产的相关征税相统一，将土地增值税及房地产相关的营业税与附加税取消，可避免重复征税，促进土地出让的可持续性，建立一套房地产投资、交易、占有和所得等环节进行征税的房地产税体系。第三，对居民的公平效应。房地产税收可用于公共服务和居民保障房建设，缩小居民收入分配差距，这在深化房地产税开征过程中有利于增强对居民的公平效应。改革开放以来，社会贫富差距逐渐扩大，富者资本雄厚，而贫者收入微薄，巨大的贫富差距需要政府采取有效措施对社会财富进行调节，社会财富的二次分配就显得非常重要，开征房地产税便是其中一种有效方式。根据受益论，地方政府将房地产税收用于公共服务如公共卫生、交通设施以及教育设施等，可使得纳税人能更好地享受这些公共服务，也能给生活较困难的人提供保障房来解决他们的住房问题。房地产拥有者纳税能力可根据其拥有的房地产体现