公共政策执行课件

公共政策（四）张为波公共政策（四）张为波1第四章公共政策执行

本章知识点：公共政策执行的意义、原则与模型公共政策执行的过程与手段公共政策执行偏差及其矫正影响公共政策有效执行的主要因素本章重点：公共政策执行第四章公共政策执行本章知识点：2第四章公共政策执行

本章难点：影响公共政策有效执行的主要因素思考题：

1、试述政策执行的概念及其规定性。2、试述政策问题、政策质量与政策执行的关系。3、执行主体、政策对象与政策执行的关系是什么？第四章公共政策执行本章难点：3第四章公共政策执行

在政策运行过程中，政策方案被审批通过后，完成了政策合法化，下一个环节就是政策执行。政策执行就是指将政策方案付诸实施，即按照政策方案的要求和计划，以实际行动有步骤地实现政策目标。对于公共政策来说，政策执行的主体就是政府机构。第四章公共政策执行在政策运行过程中，政策4第四章公共政策执行

虽然公共政策执行是在既定政策方案规定下的政府运作，但是决不是政府机构简单的机械运行过程。政策执行是执行主体在众多因素影响制约下，充分发挥能动作用的组织运作过程，也是执行主体与调适对象的互动过程。第四章公共政策执行虽然公共5第一节公共政策执行的意义、原则与模型

20世纪70年代之前，政策科学的理论研究偏重于政策规划和政策分析。70年代之后，人们普遍认识到政策失误的原因之一就是政策执行出现偏差，认识到执行环节在政策动态运行中的重要意义，由此也开始了广泛的政策执行理论与实践的研究。

一、公共政策执行的意义（一）重视执行研究的原因概括第一节公共政策执行的意义、原则与模型20世纪76第一节公共政策执行的意义、原则与模型

传统的观念认为，政策科学和政策分析应该致力于研究政策方案的制定，而政策执行则属于行政学研究的范围。然而政策科学的发展，使人们越来越明确地认识到政策执行在政策科学体系中的重要意义，从而使政策执行成为政策科学研究的重要内容。这一点正像多尔贝尔和哈曼德所说，一项政策的发布只是宣告政策运行的开始，若想充分认识实际过程，则必须了解政策发布之后的各个阶段和运行状况。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型传7第一节公共政策执行的意义、原则与模型

20世纪70年代之后，政策执行在西方政策科学界开始引起重视，可以从以下各方面概括其原因。1、政策问题的真正解决依赖政策执行。政策方案的产出，只是使解决政策问题有了明确的行动方向、计划和要求，然而这一点距离问题的真正解决还有很长的距离，所以政策方案的产出不能标志政策使命的最终完成，只有将政策方案付诸实施，才能在实践中有效地解决问题，实现政策目标。第一节公共政策执行的意义、原则与模型20世纪70年8第一节公共政策执行的意义、原则与模型2、现代社会政治的发展，使政策科学与行政学的理论研究、公共政策实践与公共行政管理实践的联系越来越紧密。从理论上来说，公共决策与政策执行交叉于政策学与行政学的理论研究中；从实践上来说，政策执行的主体是行政机构，而行政机构又是政策规划的重要创始者之一。因此，行政学必须研究公共决策，政策学必须研究政策执行。第一节公共政策执行的意义、原则与模型2、现代社9第一节公共政策执行的意义、原则与模型3、从政策过程来看，公共政策是由问题认定、方案规划与合法化、实际执行、效果评估、终结等环节构成的动态运行过程。如果去掉政策执行，整体过程将缺少一个重要的连接环节和运行阶段，政策过程将不完整。因此，政策执行必、须成为政策科学研究分析的内容之一，以体现政策过程体系的完整性。第一节公共政策执行的意义、原则与模型3、从政策10第一节公共政策执行的意义、原则与模型4、政策实践也充分证明，政策执行环节的差错往往是导致整个政策失误的原因之一。1973年，普莱斯曼和威尔达夫斯基发表了标志性著作《执行：华盛顿的期望在奥克兰市破灭》，书中集中论述分析了执行不力对政策失误的关键作用。这使人们认识到了政策执行研究的实践意义。由此，也揭开了专家学者们对政策执行进行理论研究的序幕，使得政策执行成为政策科学的一个重要研究内容。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型4、政策11第一节公共政策执行的意义、原则与模型（二）公共政策执行的意义在政策运行过程中，公共政策执行的意义可以概括为以下几个方面。1、政策执行是公共政策发挥实际作用、解决政策问题的关键之一。在问题认定、政策规划及其合法化、政策执行、政策评估的各个过程环节中，政策执行是政策发挥实际功能的必需环节。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型（二）公共政12第一节公共政策执行的意义、原则与模型2、政策执行是检验公共政策方案完善程度的实际手段。尽管每一政策方案在规划过程中都经由专业人员和决策者的分析检验，但是执行前的分析检验都是非实践性的。3、政策执行是公共政策评估与修订终结的现实依据。第一节公共政策执行的意义、原则与模型2、政策执13第一节公共政策执行的意义、原则与模型由于执行是检验政策方案惟一的实际手段，所以执行过程也就为政策的全面评估提供了依据和现实资料。政策执行效果是政策评估的主要对象之一。4、政策执行将不断丰富公共政策经验。所谓政策经验是指先前政策过程中问题认定、方案规划及合法化、执行过程与结果等各方面认识的积累。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型由于执行是14第一节公共政策执行的意义、原则与模型

二、公共政策执行的原则一般来讲，公共政策执行需把握以下原则：1．忠实执行与灵活运用相结合的原则公共政策是具有合法性与权威性的行为规范，因此，政策在贯彻时，必须保持必要的严肃性。政策实施的组织和人员必须认真。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型二、公共政15第一节公共政策执行的意义、原则与模型但是，忠实执行决不是不动脑筋的死搬硬套。政策是用来解决社会中出现的政策问题的。政策问题在社会各个层面的影响不一样，在社会各个区域、领域的表现不一样。而且，从政策制定出来到付诸实施，也存在着时间上的滞后问题，即政策制定时的政策条件、环境与政策实施时的条件、环境已不可能完全相同，因此，要忠实地执行政策，就必须采取灵活运用的原则。第一节公共政策执行的意义、原则与模型16第一节公共政策执行的意义、原则与模型

2、实事求是与开拓创新相结合的原则公共政策是依据社会实际情况，包括一定的环境、条件、资源。政府能力等因素制定出来的，其本身就是实事求是的产物。因此，在实施政策时，必须遵循实事求是的原则。

在贯彻政策时遵循实事求是的原则，还要求实施政策的组织和人员，能时刻从政策执行时的具体环境、可能的条件、可以获得的资源以及各种现实的技术、手段出发，量力而行。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型2、实事17第一节公共政策执行的意义、原则与模型3、迅速果断与注重效益相结合的原则任何公共政策都是依据一定的客观形势制定的，时间是政策系统中极为重要的因素。一旦超过了一定的时间、空间，即使是很科学、合理的政策也会变得无效。因此，抓住时机，迅速果断地贯彻政策是一条重要原则。第一节公共政策执行的意义、原则与模型3、迅速果18第一节公共政策执行的意义、原则与模型但是，政府之所以要花费各种力量制定、实施政策，其目的最终还是为了达到预期效果即解决社会问题，使公众利益得到平衡、协调，整个社会公正、稳定。4、强制执行与说服宣传相结合的原则公共政策是公共机构制定出来的，经过法定机构的审批，具有合法性、权威性，因而也具有了强制性。第一节公共政策执行的意义、原则与模型19第一节公共政策执行的意义、原则与模型公共政策所规定的行为规范，要求人们自觉去遵守。对于按政策要求去行动的公众，就会受到政策的保护，从而获得利益；反之，如果不按政策办事，自行其事，必然会遭到政策的惩罚。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型公共政策所20第一节公共政策执行的意义、原则与模型

但是，公共政策说到底是为了解决社会问题，是为了协调公众利益。公共政策的制定要依靠公众的参与，政策的实施也要充分依靠公众的积极参与。因此，在强调执行政策中的强制性这一方面时，还必须强调说服教育的原则。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型21第一节公共政策执行的意义、原则与模型三、公共政策执行的模型

公共政策执行的模型一般包括以下几方面。一、互动模型

互动模型是密特和霍恩在其代表作《政策执行过程：一个概念架构》与《政府间政策之执行》中提出的：在其政策执行过程的模式中，他们提出了六个重要的变项，来分析政策与执行之间的关联。第一节公共政策执行的意义、原则与模型三、公22第一节公共政策执行的意义、原则与模型最先加以确认的两个变项是政策的标准与目标以及政策的资源。其他四个变项分别是：组织间的沟通与有效执行；执行机构的特质；经济、社会与政治条件；执行者的意向。第一节公共政策执行的意义、原则与模型23第一节公共政策执行的意义、原则与模型

虽然对模式中的关系，密特和霍恩是以静态的变项作为说明，但在执行的整个过程中却是动态的运作，这是研究他们的概念模式要特别注意的地方。再就时间的进行来看，变项的作用也许在时间的一点来看没有影响，但就时间的延续面来看却是有影响的。这种关系我们可以用图4—1加以表明。第一节公共政策执行的意义、原则与模型虽然对模式24第一节公共政策执行的意义、原则与模型

密特和霍恩特别强调，执行机构所面临的经济、社会与政治环境对执行者的态度倾向与执行本身有密切的影响。由于环境条件影响到组织对行政体系、专业能力与政治信任的意向三方面的关系，因此环境条件可以影响执行者的心理倾向。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型密25第一节公共政策执行的意义、原则与模型图4－1执行机关互动模型

二、组织模型

在这种模式中，包括了四项内容，即：（一）系统管理模型第一节公共政策执行的意义、原则与模型26第一节公共政策执行的意义、原则与模型

此模式的基本前提是：组织是理性价值的最大化者，它必须设法提高组织效能，完成组织的目标，达成最佳的工作绩效，在此意义下的组织行为必须是目标取向的行为。同时，组织结构是按照阶层化控制原理而建立的，最高阶层的管理者负责政策之制定与整体工作绩效之完成，部属则依据上级分配的任务与职责，负责执行组织的决策，执行者必须遵从上级的指挥与命令，不能有所违背。第一节公共政策执行的意义、原则与模型27第一节公共政策执行的意义、原则与模型（二）官僚过程模型

在分权化的组织中，官僚过程模式为最具实用性的政策执行模式。此一模式假定组织成员经由例行化的作业程序，久而久之便培养出自主裁量权，在相当的职权范围内具有自我裁量的权力，上级长官事实上很难对此权力发生作用。因之，组织的两项要素是自主裁量权与惯例化。第一节公共政策执行的意义、原则与模型（二28第一节公共政策执行的意义、原则与模型

（三）组织发展模型系统管理模式过分强调阶层控制，较适宜于说明组织体系严密的集权化机构，官僚过程模式则力主裁量权与惯例化，主要用于说明分权化的组织，但这两种模式都倾向与认定组织结构是确定不变的，在组织中，政策决定于上级，而执行则归于下级；上级领导者的能力与思想必须优于下级的执行人员；

第一节公共政策执行的意义、原则与模型（29第一节公共政策执行的意义、原则与模型

在政策执行上，执行者必须三缄其口，惟命是从，影响力相当有限。为了纠正这两种模式的不足，组织发展模式乃应运而生，它一方面强调员工的自主性、参与感及归属感，另一方面则肯定组织是不断朝向最佳的阶层结构而发展的。此一模式的基本假定是：组织之功能在于满足组织三种基本的心理与社会需求：第一节公共政策执行的意义、原则与模型在政策执行30第一节公共政策执行的意义、原则与模型

工作的自主权（工作的自由裁量）、参与感（团体成员之间的协调、共识与支持）与涉入感。组织结构之建立与改进亦是为了使部属的控制权、参与感与涉入感达到最佳化的水平。组织发展模式主张最佳的组织结构，应是在不牺牲部属权益原则下，既能减少层级筛选，又能授予工作的自主权，满足组织的参与感与涉入感。（四）冲突妥协模型第一节公共政策执行的意义、原则与模型31第一节公共政策执行的意义、原则与模型组织发展模式把稳定、和谐和共识的政策环境作为前提，未能注意到环境中的冲突因素对组织发展的影响。与组织发展模式相反，冲突妥协模式肯定组织冲突存在的必然性，认为组织成员具有潜在的冲突性，在资源有限与分配不公的情形下，便容易发生冲突；但这种冲突的存在并不足以威胁组织的生存，反而经由妥协的手段，能使组织在不断地接受挑战中成长。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型32第一节公共政策执行的意义、原则与模型这种模式相当适合于环境变化迅速的社会，特别是冲突与挑战经常发生的发展中国家更为适用。冲突妥协模式的基本假定为：组织中部属为争取稀少资源的分配与权力的施行必然发生冲突，组织结构设立之目的即在于妥协与调和这种冲突，以完成组织目标。第一节公共政策执行的意义、原则与模型33第一节公共政策执行的意义、原则与模型在权力的支配上，组织内部无论如何均无法达成平衡与稳定的分配状态，此乃因为组织内的资源总是稀少（相对欲望而言）的，拥有资源的部属往往因人因事而出现变化，并不能固定的享有支配某些资源的权力。而政策制定者则需借助妥协与协议的方式来对冲突予以平衡，并达成对政策目标一定程度的认可（并非完全意义上的接受），冲突各方也因此相应调适彼此的行为。第一节公共政策执行的意义、原则与模型34第一节公共政策执行的意义、原则与模型以上四种模式，每种模式都可以说明政策执行的部分情况，但每种模式所针对的情况大不相同，因而，在实际运用中，一方面是不同的情况需要使用不同的模式来予以研究，另外此四种模式亦可相辅相成，对同一政策的执行也可以尝试从四种模式的角度予以研究。

三、执行过程理论模型第一节公共政策执行的意义、原则与模型35第一节公共政策执行的意义、原则与模型美国学者史密斯在1973年发表了《政策执行过程》一文，提出了影响政策执行的“四因素”理论。史密斯认为，政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个：第一，理想化政策，指理想的政策方案；第二，目标群体，是指受到政策影响的团体，就政策执行而言，必须注意这些群体够需求，以免遭遇抗议与挑战；第一节公共政策执行的意义、原则与模型美国学者史36第一节公共政策执行的意义、原则与模型第三，执行机构，通常是在政府机构中，实际负责政策执行的单位；第四，环境因素是指影响政策执行或受政策执行影响的环境因素，包括各种不同的政治、经济、文化与社会因素。第一节公共政策执行的意义、原则与模型37第一节公共政策执行的意义、原则与模型史密斯认为公共政策作为政府有目的的行为，必须意味着要改变原有的处理问题的方式或者建立新的处理方式，这就使受政策执行影响的个体或群体原有的较平衡的关系被冲击，彼此之间可能产生紧张、争议、冲突。政策执行需要不断考虑政策面临的限制、压力及紧张，政策执行实际上也是回应这些限制、压力及紧张的一个动态过程。第一节公共政策执行的意义、原则与模型史38第一节公共政策执行的意义、原则与模型

上述四项要素的互动关系，如图4－2史密斯政策执行过程模型第一节公共政策执行的意义、原则与模型上述四项要39第一节公共政策执行的意义、原则与模型四、循环理论模型

当代美国公共政策学者马丁·雷恩和弗朗希·F．拉宾诺维茨在1978年提出了执行循环的理论。他们把政策执行过程分为三个不同阶段：第一，纲领发展阶段；第二，资源分配阶段

第一节公共政策执行的意义、原则与模型四、循环40第一节公共政策执行的意义、原则与模型第三，监督阶段。纲领发展阶段政策制定机构须将政策纲领通过正式或非正式途径告知大众，这样受政策影响的群体与人员可以反映他们的意见，政策纲领可以据此有所修正，以争取较为广泛的支持及减少可能存在的冲突。第一节公共政策执行的意义、原则与模型第三，监督41第一节公共政策执行的意义、原则与模型资源分配阶段是指将政策执行所需的资源公平地分配给执行者，在尽可能降低争议的情况下赋予执行者充分的权力推行政策。监督过程是指通过预算、审计、评估等手段对政策执行过程与成果的审视与评估，确认执行者应担负的行政责任，以提高政策执行的成效。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型资源分配阶42第一节公共政策执行的意义、原则与模型他们认为这三个阶段是相互循环的，而非直线单向的过程；同时，循环过程亦必受到环境条件的冲击与影响。他们还强调每一阶段必须奉行如下三项政策执行的原则：第一，合法原则，主要是指政策本身的合法性兼指政策执行者必须遵从法规行事；第一节公共政策执行的意义、原则与模型43第一节公共政策执行的意义、原则与模型

第二，理性原则。主要指政策手段与政策所依据的规范的一致以及政策手段的可行性；第三，共识原则。主要是指有影响力的执行者在有争议的问题上要达成共识。雷恩和拉宾诺维茨的执行循环理论，被认为既是政策执行研究的一个理论模式，又是政策执行的原理。第一节公共政策执行的意义、原则与模型第二，理性44第一节公共政策执行的意义、原则与模型

作为政策执行的原理，必须针对适用的政策环境条件：第一，目标显明性，当政策目标越清晰、时机越急迫，则政策执行越可能采用集权的古典执行模式，但当政策目标较为含糊，象征意味较强，则政策执行可能采用循环模式；第一节公共政策执行的意义、原则与模型作为政策执行的45第一节公共政策执行的意义、原则与模型

第二，程序复杂性，参与政策执行的各级政府、单位和人员越多，执行程序涉及的利益与观点分歧越大，政策推行就越困难，在这种情况下，反复运用循环执行模式，较容易理清问题，有助于问题的解决。第一节公共政策执行的意义、原则与模型第二，程序复46第一节公共政策执行的意义、原则与模型五、搏弈模型

这一模式是以近代政治学中“搏弈”的概念观察公共政策执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动情形。搏弈模型认为，在冲突和竞争的情况下，每一个参加者都在寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低的限度。第一节公共政策执行的意义、原则与模型五、搏弈模型47第一节公共政策执行的意义、原则与模型

美国公共政策学者尤金·巴得克是用“搏弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。他把政策执行过程视为一种搏弈格局，其间包括下列因素：政策执行人员，即搏弈各方；利害关系；策略与技术；竞争的资源；第一节公共政策执行的意义、原则与模型美国公共政48第一节公共政策执行的意义、原则与模型

搏弈规范（取胜的条件）；公平竞争的原则（即不得作弊）；竞争者之间信息沟通的状况；所得结果的不稳定程度。巴得克认为，政策执行的有效与否，取决于各方参加者的“战略”选择。第一节公共政策执行的意义、原则与模型搏弈规范（取49第一节公共政策执行的意义、原则与模型

六、综合模型

萨巴蒂尔和马泽曼尼安他们建构了一个完整的理论模式，姑且称为综合模型。他们认为影响政策执行各个阶段的因素，主要可分成三大类：第一，政策问题的可办性；第二，政策本身的规制能力；第三，政策本身以外的变数。每一大类又可细分成几个小类，如图4－3所示。第一节公共政策执行的意义、原则与模型六、综合模型50第一节公共政策执行的意义、原则与模型第一节公共政策执行的意义、原则与模型51第一节公共政策执行的意义、原则与模型

七、系统模型

这是米德和霍恩提出的模型。米德和霍恩提供了一个系统模型说明执行过程中影响到政策产生的几个相关因素：

（1）政策标准与目标；（2）政策资源；（3）组织间的沟通与强化行动；（4）执行机构的环境；（5）执行人员的意向。第一节公共政策执行的意义、原则与模型七、系统模型52第二节公共政策执行的过程与手段一、公共政策执行的过程

1、公共政策执行的过程的概念政策执行过程是指政策在被采纳以后，执行机构在该项政策指引下从事一系列活动过程，它通常包括动员、执行与执行制度化这三个阶段。①动员阶段一般包括这样一些内容：设计执行策略、制定执行措施和程序；第二节公共政策执行的过程与手段一、公共政策执行的过程53第二节公共政策执行的过程与手段确定和训练执行人员，并向他们沟通政策内容；准备所需的材料和资源；通过各种宣传途径动员人们支持该项新的政策。②执行阶段是指执行机关按照已设计的执行策略和程序，执行新的任务，从事新的活动。第二节公共政策执行的过程与手段确定和训练执行人员，并向54第二节公共政策执行的过程与手段若有些政策需要经过数个机构才能得以执行，那么在执行阶段开始之前就必须经过好几个动员阶段。③执行制度化阶段又称执行的结束，意味着执行过程已经到了这种状况，即执行已变为一种例行公事，其基本程序不再会有大的变动。第二节公共政策执行的过程与手段若有些政策需要经过数个55第二节公共政策执行的过程与手段此外，从动员到执行已成例行程序之间，还隐含着一个适应、调整的工作，它是指执行过程中，由于种种末预料到的情况而使执行措施和程序必须进行适时的变化和调整。2、政策执行过程的特点学者们强调，执行过程有这么几个特点应引起人们的注意：第二节公共政策执行的过程与手段此外，从动员到执行已成56第二节公共政策执行的过程与手段第一，政策执行过程在时间上是连续的，有时几乎看不出它的不同阶段，阶段的划分只强调执行过程中不同时间的不同重点。第二，政策执行过程是重新塑造政策的过程，而不是简单的执行。第二节公共政策执行的过程与手段第一，政策执行过程在时间57第二节公共政策执行的过程与手段执行机构在执行一项新的政策时，总是按照自己的立场来理解、宣传和执行新的政策，它对政策长远目标和短期目标的理解是否正确，对政策目标的实现具有极重要的影响。第三，执行过程是一个动态的过程。3、执行成功的判断标准第二节公共政策执行的过程与手段执行机构在执行一项新的58第二节公共政策执行的过程与手段

在政策执行研究中学者们经常遇到这样一个棘手问题，就是用什么标准来判断一项政策执行是否成功。有些学者主张用下级服从上级的程度来衡量执行是否成功；又有些学者认为，一项政策的目标实行与否就是执行成功的客观标准。第二节公共政策执行的过程与手段在政策执行研究中学者们59第二节公共政策执行的过程与手段

前一种观点只强调执行队伍的纪律，后一种观点又偏重于政策目标的实现，而不注意执行对政策的影响，他们都只注意了问题的一个侧面。

不少学者不同意这两种观点，而赞同巴顿的看法，即政策目标的实现与执行成功是有区别的。他认为应以下面五个因素作为判断成功执行的标准：第二节公共政策执行的过程与手段前一种观点只强调执行队60第二节公共政策执行的过程与手段

第一，存在性。存在性是指在执行的自始至终的过程中，执行政策指令的条件是否存在，存在的程度如何？这些条件主要包括人员的安排、资金的筹集和组织设施等。第二，理论的完整性。其含义是指执行机构的各项措施是实现政策目标的先决条件。这些措施是否与政策目标和政策的主要措施相一致？达到何等程度？第二节公共政策执行的过程与手段第一，存在性。存在性是指61第二节公共政策执行的过程与手段

第三，贯彻力。贯彻力是指执行机构的执行活动、花费的成本、工作的对象等是否已经达到政策所希望的程度？第四，覆盖面。是指执行机构的执行活动是否已经涉及到政策所期望的所有对象。第五，副作用。副作用是指政策对执行机构和其他没有直接介入执行活动的机构所造成的影响。第二节公共政策执行的过程与手段第三，贯彻力。贯彻力是指62第二节公共政策执行的过程与手段4、政策执行过程的功能环节政策执行过程主要包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、协调与监控等功能环节。①政策宣传。政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。

第二节公共政策执行的过程与手段4、政策执行过程的功能环63第二节公共政策执行的过程与手段②政策分解。政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动。要使政策执行顺利进行，就必须在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。第二节公共政策执行的过程与手段②政策分解。政策分解就是64第二节公共政策执行的过程与手段③物质准备。物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。④组织准备。组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制。

第二节公共政策执行的过程与手段③物质准备。物质准备是65第二节公共政策执行的过程与手段⑤政策实验。政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。政策实验的步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。第二节公共政策执行的过程与手段⑤政策实验。政策实验是66第二节公共政策执行的过程与手段⑥全面实施。政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强，涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。第二节公共政策执行的过程与手段⑥全面实施。政策的全面实67第二节公共政策执行的过程与手段⑦协调与监控。政策的协调与监控贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的统一和行动上的一致。监控是政策实施过程的保障环节。必须对整个实施过程加强监控．以保证政策的全面贯彻和落实。

第二节公共政策执行的过程与手段⑦协调与监控。政策的协68第二节公共政策执行的过程与手段二、政策执行的手段

政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。政策执行的每一环节都离不开一定的执行手段，政策执行手段的恰当与否直接关系到政策目标能否顺利实现。政策执行活动的复杂性，决定了政策执行手段的多样性。政策执行手段包括以下几种：第二节公共政策执行的过程与手段二、政策执行的手段69第二节公共政策执行的过程与手段1．行政手段。行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有着权威性、强制性、对象的有限性和时效性三个显著的特点。

第二节公共政策执行的过程与手段1．行政手段。行政手段是70第二节公共政策执行的过程与手段2．法律手段。法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点。

第二节公共政策执行的过程与手段2．法律手段。法律手段是71第二节公共政策执行的过程与手段3．经济手段。经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执行者和政策叶象活动。第二节公共政策执行的过程与手段3．经济手段。经济手段72第二节公共政策执行的过程与手段经济手段不同于行政手段和法律手段，它有间接性、有偿性和关联性等三个特性。4．思想诱导手段。思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱导政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。

第二节公共政策执行的过程与手段经济手段不同于行政手段73第二节公共政策执行的过程与手段常用的思想诱导手段有：制造舆论，说服教育，协商对话，奖功罚过等。思想诱导手段有在对象上具有多元性、在方式上具有协调性，在作用上有着宏观控制性的特点。

第二节公共政策执行的过程与手段常用的思想诱导手段有：74第三节公共政策执行偏差及其矫正

政策执行的首要条件就是要在精神实质上忠实地执行政策，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策本身所规定的政策对象、政策范围去实现政策目标，而不能随意变更、曲解、假借、贪污政策。一、公共政策执行偏差公共政策执行偏差是当前社会存在的一个较为普遍的现象，究其原因主要是由于以下方面的问题没有把握好尺度所致。第三节公共政策执行偏差及其矫正政策执行的首要条件就是要75第三节公共政策执行偏差及其矫正1、公共政策执行的原则性和灵活性把握不准所谓政策执行中的原则性，是指执行政策必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。执行政策要坚持原则性，这是由政策本身固有的属性所决定的。第三节公共政策执行偏差及其矫正1、公共政策执行的原则性76第三节公共政策执行偏差及其矫正所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。灵活性的核心是具体情况具体分析。执行政策坚持灵活性原则，也就是要有创造性，这也是由政策固有的属性决定的。第三节公共政策执行偏差及其矫正所谓灵活性原则，是指在不77第三节公共政策执行偏差及其矫正第一，政策总是针对特定的问题，以时间和条件为转移；第二，政策具有层次性；第三，任何政策都需要逐步完善。在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要把政策的精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策的界限。

第三节公共政策执行偏差及其矫正第一，政策总是针对特定的78第三节公共政策执行偏差及其矫正

灵活是在原则所允许的范围内的灵活，而不是违反原则的随心所欲；灵活性的临界点是原则性。2、政策的灵活变通性把握不准①政策变通的含义。在执行政策过程中，执行者要坚持稳定性与可变性相统一、原则性和灵活性相统一的原则，要善于变通，要根据不同时间、不同对象、不同地点、不同条件、不同需要而变通政策，使执行的政策能适应实际情况，取得预期效果。

第三节公共政策执行偏差及其矫正灵活是在原则所允许的范围79第三节公共政策执行偏差及其矫正②政策变通的形式。正确的政策变通实际上就是政策原则性与灵活性在实践中的具体体现。政策实践表明，在执行政策的活动中，政策执行者对上级政策采取各种变通形式。有的学者概括出三种变通形式，即：（1）“求神似，去形似”；（2）“不求神似，只求形似”；第三节公共政策执行偏差及其矫正②政策变通的形式。正确的80第三节公共政策执行偏差及其矫正（3）“既不求神似，也不求形似”。只有第一种是合理、正确的变通形式，另外两种实际上是对政策的歪曲。3、“上有政策，下有对策”现象的客观存在①“上有政策，下有对策”现象的表现。“上有政策，下有对策”是我国政策执行中长期存在着的一种普遍现象，成为影响政策有效执行的障碍性因素。第三节公共政策执行偏差及其矫正（3）“既不求神似，也不81第三节公共政策执行偏差及其矫正其主要表现为：（l）“你有政策，我有对策’——替换性执行；（2）“曲解政策，为我所用”——选择性执行；（3）“软拖硬抗，拒不顺从”——象征性执行；（4）搞“土政策”——附加性执行。第三节公共政策执行偏差及其矫正其主要表现为：82第三节公共政策执行偏差及其矫正②“上有政策，下有对策”现象的成因。“上有政策，下有对策”现象产生的主要原因是“利益”的驱动。其成因是：（l）中央利益与地方利益间的矛盾；（2）政策本身的缺陷；（3）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使；（4）政策执行的监控不力。第三节公共政策执行偏差及其矫正②“上有政策，下有对策”83第三节公共政策执行偏差及其矫正③“上有政策，下有对策”的危害。如果夸大政策的灵活性，否定政策的原则性，以地方利益为标准，符合本地利益的政策就“用足用活”，反之就随意“变通”政策，肢解、曲解、抵制中央政策，制定“土政策”，实行地方保护主义，执行的结果出现了与既定政策相悸的情况。这样的“对策”是不合理的，更是不合法的，其危害极大。第三节公共政策执行偏差及其矫正③“上有政策，下有对策”84第三节公共政策执行偏差及其矫正二、公共政策执行偏差的矫正因此，公共政策执行偏差的矫正，主要表现为对“上有政策，下有对策”现象的治理和如何做到正确、合理的政策变通。1、防范“上有政策，下有对策”现象的主要措施（1）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题；第三节公共政策执行偏差及其矫正二、公共政策执行偏差的矫85第三节公共政策执行偏差及其矫正（2）加强政策研究，建立科学合理的政策体系；（3）摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘徽’思想；（4）加强监督，从严治政。2、做到正确、合理的政策变通政策实践表明，政策变通的合理与否，直接影响到政策目标的能否顺利实现。

第三节公共政策执行偏差及其矫正（2）加强政策研究，建立86第三节公共政策执行偏差及其矫正

因此，探讨政策变通的要求显得尤为必要。在政策执行过程中，要真正做到正确、合理的变通，必须注意如下事项：（1）了解上情。加强政策学习，领会精神实质，这是合理变通的前提条件；（2）摸清下情。要深入调查研究，明了实际情况，这是合理政策变通的实践基础；（3）上下情有机结合。坚持政策的原则性和灵活性相结合的原则，把政策的基本精神和实际情况相结合，这是政策变通的关键。第三节公共政策执行偏差及其矫正因此，探讨政策变通的要求87第四节影响公共政策有效执行的主要因素综合上述各种见解，结合我国的实际情况，我们将影响政策有效执行的因素归纳为政策问题的特性、政策本身的因素以及政策以外的三个因素。政策问题的特性、政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调适量，都直接影响到政策的有效执行。一、影响公共政策执行的主观因素第四节影响公共政策有效执行的主要因素综合上述各种见解，88第四节影响公共政策有效执行的主要因素在公共管理领域，许多政策不能达到预期效果，执行中困难重重，在很大程度上与政策本身的缺陷有关。一项政策的有效执行首先依赖于：（1）政策的正确性。政策的正确性是政策有效执行的根本前提。第四节影响公共政策有效执行的主要因素在公共管理领域，许89第四节影响公共政策有效执行的主要因素（2）政策的具体明确性。政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制伪基础。（3）政策资源的充足性。政策资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。第四节影响公共政策有效执行的主要因素（2）政策的具体明90第四节影响公共政策有效执行的主要因素二、影响公共政策执行的客观因素影响政策有效执行的因素，除了政策问题的特性、政策本身以外，还有：（1）目标团体对政策执行的影响；（2）执行人员的素质和工作态度；（3）执行机构组织间的沟通与协调；（4）政策环境等政策以外的因素。第四节影响公共政策有效执行的主要因素二、影响公共政策执91公共政策（四）张为波公共政策（四）张为波92第四章公共政策执行

本章知识点：公共政策执行的意义、原则与模型公共政策执行的过程与手段公共政策执行偏差及其矫正影响公共政策有效执行的主要因素本章重点：公共政策执行第四章公共政策执行本章知识点：93第四章公共政策执行

本章难点：影响公共政策有效执行的主要因素思考题：

1、试述政策执行的概念及其规定性。2、试述政策问题、政策质量与政策执行的关系。3、执行主体、政策对象与政策执行的关系是什么？第四章公共政策执行本章难点：94第四章公共政策执行

在政策运行过程中，政策方案被审批通过后，完成了政策合法化，下一个环节就是政策执行。政策执行就是指将政策方案付诸实施，即按照政策方案的要求和计划，以实际行动有步骤地实现政策目标。对于公共政策来说，政策执行的主体就是政府机构。第四章公共政策执行在政策运行过程中，政策95第四章公共政策执行

虽然公共政策执行是在既定政策方案规定下的政府运作，但是决不是政府机构简单的机械运行过程。政策执行是执行主体在众多因素影响制约下，充分发挥能动作用的组织运作过程，也是执行主体与调适对象的互动过程。第四章公共政策执行虽然公共96第一节公共政策执行的意义、原则与模型

20世纪70年代之前，政策科学的理论研究偏重于政策规划和政策分析。70年代之后，人们普遍认识到政策失误的原因之一就是政策执行出现偏差，认识到执行环节在政策动态运行中的重要意义，由此也开始了广泛的政策执行理论与实践的研究。

一、公共政策执行的意义（一）重视执行研究的原因概括第一节公共政策执行的意义、原则与模型20世纪797第一节公共政策执行的意义、原则与模型

传统的观念认为，政策科学和政策分析应该致力于研究政策方案的制定，而政策执行则属于行政学研究的范围。然而政策科学的发展，使人们越来越明确地认识到政策执行在政策科学体系中的重要意义，从而使政策执行成为政策科学研究的重要内容。这一点正像多尔贝尔和哈曼德所说，一项政策的发布只是宣告政策运行的开始，若想充分认识实际过程，则必须了解政策发布之后的各个阶段和运行状况。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型传98第一节公共政策执行的意义、原则与模型

20世纪70年代之后，政策执行在西方政策科学界开始引起重视，可以从以下各方面概括其原因。1、政策问题的真正解决依赖政策执行。政策方案的产出，只是使解决政策问题有了明确的行动方向、计划和要求，然而这一点距离问题的真正解决还有很长的距离，所以政策方案的产出不能标志政策使命的最终完成，只有将政策方案付诸实施，才能在实践中有效地解决问题，实现政策目标。第一节公共政策执行的意义、原则与模型20世纪70年99第一节公共政策执行的意义、原则与模型2、现代社会政治的发展，使政策科学与行政学的理论研究、公共政策实践与公共行政管理实践的联系越来越紧密。从理论上来说，公共决策与政策执行交叉于政策学与行政学的理论研究中；从实践上来说，政策执行的主体是行政机构，而行政机构又是政策规划的重要创始者之一。因此，行政学必须研究公共决策，政策学必须研究政策执行。第一节公共政策执行的意义、原则与模型2、现代社100第一节公共政策执行的意义、原则与模型3、从政策过程来看，公共政策是由问题认定、方案规划与合法化、实际执行、效果评估、终结等环节构成的动态运行过程。如果去掉政策执行，整体过程将缺少一个重要的连接环节和运行阶段，政策过程将不完整。因此，政策执行必、须成为政策科学研究分析的内容之一，以体现政策过程体系的完整性。第一节公共政策执行的意义、原则与模型3、从政策101第一节公共政策执行的意义、原则与模型4、政策实践也充分证明，政策执行环节的差错往往是导致整个政策失误的原因之一。1973年，普莱斯曼和威尔达夫斯基发表了标志性著作《执行：华盛顿的期望在奥克兰市破灭》，书中集中论述分析了执行不力对政策失误的关键作用。这使人们认识到了政策执行研究的实践意义。由此，也揭开了专家学者们对政策执行进行理论研究的序幕，使得政策执行成为政策科学的一个重要研究内容。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型4、政策102第一节公共政策执行的意义、原则与模型（二）公共政策执行的意义在政策运行过程中，公共政策执行的意义可以概括为以下几个方面。1、政策执行是公共政策发挥实际作用、解决政策问题的关键之一。在问题认定、政策规划及其合法化、政策执行、政策评估的各个过程环节中，政策执行是政策发挥实际功能的必需环节。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型（二）公共政103第一节公共政策执行的意义、原则与模型2、政策执行是检验公共政策方案完善程度的实际手段。尽管每一政策方案在规划过程中都经由专业人员和决策者的分析检验，但是执行前的分析检验都是非实践性的。3、政策执行是公共政策评估与修订终结的现实依据。第一节公共政策执行的意义、原则与模型2、政策执104第一节公共政策执行的意义、原则与模型由于执行是检验政策方案惟一的实际手段，所以执行过程也就为政策的全面评估提供了依据和现实资料。政策执行效果是政策评估的主要对象之一。4、政策执行将不断丰富公共政策经验。所谓政策经验是指先前政策过程中问题认定、方案规划及合法化、执行过程与结果等各方面认识的积累。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型由于执行是105第一节公共政策执行的意义、原则与模型

二、公共政策执行的原则一般来讲，公共政策执行需把握以下原则：1．忠实执行与灵活运用相结合的原则公共政策是具有合法性与权威性的行为规范，因此，政策在贯彻时，必须保持必要的严肃性。政策实施的组织和人员必须认真。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型二、公共政106第一节公共政策执行的意义、原则与模型但是，忠实执行决不是不动脑筋的死搬硬套。政策是用来解决社会中出现的政策问题的。政策问题在社会各个层面的影响不一样，在社会各个区域、领域的表现不一样。而且，从政策制定出来到付诸实施，也存在着时间上的滞后问题，即政策制定时的政策条件、环境与政策实施时的条件、环境已不可能完全相同，因此，要忠实地执行政策，就必须采取灵活运用的原则。第一节公共政策执行的意义、原则与模型107第一节公共政策执行的意义、原则与模型

2、实事求是与开拓创新相结合的原则公共政策是依据社会实际情况，包括一定的环境、条件、资源。政府能力等因素制定出来的，其本身就是实事求是的产物。因此，在实施政策时，必须遵循实事求是的原则。

在贯彻政策时遵循实事求是的原则，还要求实施政策的组织和人员，能时刻从政策执行时的具体环境、可能的条件、可以获得的资源以及各种现实的技术、手段出发，量力而行。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型2、实事108第一节公共政策执行的意义、原则与模型3、迅速果断与注重效益相结合的原则任何公共政策都是依据一定的客观形势制定的，时间是政策系统中极为重要的因素。一旦超过了一定的时间、空间，即使是很科学、合理的政策也会变得无效。因此，抓住时机，迅速果断地贯彻政策是一条重要原则。第一节公共政策执行的意义、原则与模型3、迅速果109第一节公共政策执行的意义、原则与模型但是，政府之所以要花费各种力量制定、实施政策，其目的最终还是为了达到预期效果即解决社会问题，使公众利益得到平衡、协调，整个社会公正、稳定。4、强制执行与说服宣传相结合的原则公共政策是公共机构制定出来的，经过法定机构的审批，具有合法性、权威性，因而也具有了强制性。第一节公共政策执行的意义、原则与模型110第一节公共政策执行的意义、原则与模型公共政策所规定的行为规范，要求人们自觉去遵守。对于按政策要求去行动的公众，就会受到政策的保护，从而获得利益；反之，如果不按政策办事，自行其事，必然会遭到政策的惩罚。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型公共政策所111第一节公共政策执行的意义、原则与模型

但是，公共政策说到底是为了解决社会问题，是为了协调公众利益。公共政策的制定要依靠公众的参与，政策的实施也要充分依靠公众的积极参与。因此，在强调执行政策中的强制性这一方面时，还必须强调说服教育的原则。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型112第一节公共政策执行的意义、原则与模型三、公共政策执行的模型

公共政策执行的模型一般包括以下几方面。一、互动模型

互动模型是密特和霍恩在其代表作《政策执行过程：一个概念架构》与《政府间政策之执行》中提出的：在其政策执行过程的模式中，他们提出了六个重要的变项，来分析政策与执行之间的关联。第一节公共政策执行的意义、原则与模型三、公113第一节公共政策执行的意义、原则与模型最先加以确认的两个变项是政策的标准与目标以及政策的资源。其他四个变项分别是：组织间的沟通与有效执行；执行机构的特质；经济、社会与政治条件；执行者的意向。第一节公共政策执行的意义、原则与模型114第一节公共政策执行的意义、原则与模型

虽然对模式中的关系，密特和霍恩是以静态的变项作为说明，但在执行的整个过程中却是动态的运作，这是研究他们的概念模式要特别注意的地方。再就时间的进行来看，变项的作用也许在时间的一点来看没有影响，但就时间的延续面来看却是有影响的。这种关系我们可以用图4—1加以表明。第一节公共政策执行的意义、原则与模型虽然对模式115第一节公共政策执行的意义、原则与模型

密特和霍恩特别强调，执行机构所面临的经济、社会与政治环境对执行者的态度倾向与执行本身有密切的影响。由于环境条件影响到组织对行政体系、专业能力与政治信任的意向三方面的关系，因此环境条件可以影响执行者的心理倾向。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型密116第一节公共政策执行的意义、原则与模型图4－1执行机关互动模型

二、组织模型

在这种模式中，包括了四项内容，即：（一）系统管理模型第一节公共政策执行的意义、原则与模型117第一节公共政策执行的意义、原则与模型

此模式的基本前提是：组织是理性价值的最大化者，它必须设法提高组织效能，完成组织的目标，达成最佳的工作绩效，在此意义下的组织行为必须是目标取向的行为。同时，组织结构是按照阶层化控制原理而建立的，最高阶层的管理者负责政策之制定与整体工作绩效之完成，部属则依据上级分配的任务与职责，负责执行组织的决策，执行者必须遵从上级的指挥与命令，不能有所违背。第一节公共政策执行的意义、原则与模型118第一节公共政策执行的意义、原则与模型（二）官僚过程模型

在分权化的组织中，官僚过程模式为最具实用性的政策执行模式。此一模式假定组织成员经由例行化的作业程序，久而久之便培养出自主裁量权，在相当的职权范围内具有自我裁量的权力，上级长官事实上很难对此权力发生作用。因之，组织的两项要素是自主裁量权与惯例化。第一节公共政策执行的意义、原则与模型（二119第一节公共政策执行的意义、原则与模型

（三）组织发展模型系统管理模式过分强调阶层控制，较适宜于说明组织体系严密的集权化机构，官僚过程模式则力主裁量权与惯例化，主要用于说明分权化的组织，但这两种模式都倾向与认定组织结构是确定不变的，在组织中，政策决定于上级，而执行则归于下级；上级领导者的能力与思想必须优于下级的执行人员；

第一节公共政策执行的意义、原则与模型（120第一节公共政策执行的意义、原则与模型

在政策执行上，执行者必须三缄其口，惟命是从，影响力相当有限。为了纠正这两种模式的不足，组织发展模式乃应运而生，它一方面强调员工的自主性、参与感及归属感，另一方面则肯定组织是不断朝向最佳的阶层结构而发展的。此一模式的基本假定是：组织之功能在于满足组织三种基本的心理与社会需求：第一节公共政策执行的意义、原则与模型在政策执行121第一节公共政策执行的意义、原则与模型

工作的自主权（工作的自由裁量）、参与感（团体成员之间的协调、共识与支持）与涉入感。组织结构之建立与改进亦是为了使部属的控制权、参与感与涉入感达到最佳化的水平。组织发展模式主张最佳的组织结构，应是在不牺牲部属权益原则下，既能减少层级筛选，又能授予工作的自主权，满足组织的参与感与涉入感。（四）冲突妥协模型第一节公共政策执行的意义、原则与模型122第一节公共政策执行的意义、原则与模型组织发展模式把稳定、和谐和共识的政策环境作为前提，未能注意到环境中的冲突因素对组织发展的影响。与组织发展模式相反，冲突妥协模式肯定组织冲突存在的必然性，认为组织成员具有潜在的冲突性，在资源有限与分配不公的情形下，便容易发生冲突；但这种冲突的存在并不足以威胁组织的生存，反而经由妥协的手段，能使组织在不断地接受挑战中成长。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型123第一节公共政策执行的意义、原则与模型这种模式相当适合于环境变化迅速的社会，特别是冲突与挑战经常发生的发展中国家更为适用。冲突妥协模式的基本假定为：组织中部属为争取稀少资源的分配与权力的施行必然发生冲突，组织结构设立之目的即在于妥协与调和这种冲突，以完成组织目标。第一节公共政策执行的意义、原则与模型124第一节公共政策执行的意义、原则与模型在权力的支配上，组织内部无论如何均无法达成平衡与稳定的分配状态，此乃因为组织内的资源总是稀少（相对欲望而言）的，拥有资源的部属往往因人因事而出现变化，并不能固定的享有支配某些资源的权力。而政策制定者则需借助妥协与协议的方式来对冲突予以平衡，并达成对政策目标一定程度的认可（并非完全意义上的接受），冲突各方也因此相应调适彼此的行为。第一节公共政策执行的意义、原则与模型125第一节公共政策执行的意义、原则与模型以上四种模式，每种模式都可以说明政策执行的部分情况，但每种模式所针对的情况大不相同，因而，在实际运用中，一方面是不同的情况需要使用不同的模式来予以研究，另外此四种模式亦可相辅相成，对同一政策的执行也可以尝试从四种模式的角度予以研究。

三、执行过程理论模型第一节公共政策执行的意义、原则与模型126第一节公共政策执行的意义、原则与模型美国学者史密斯在1973年发表了《政策执行过程》一文，提出了影响政策执行的“四因素”理论。史密斯认为，政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个：第一，理想化政策，指理想的政策方案；第二，目标群体，是指受到政策影响的团体，就政策执行而言，必须注意这些群体够需求，以免遭遇抗议与挑战；第一节公共政策执行的意义、原则与模型美国学者史127第一节公共政策执行的意义、原则与模型第三，执行机构，通常是在政府机构中，实际负责政策执行的单位；第四，环境因素是指影响政策执行或受政策执行影响的环境因素，包括各种不同的政治、经济、文化与社会因素。第一节公共政策执行的意义、原则与模型128第一节公共政策执行的意义、原则与模型史密斯认为公共政策作为政府有目的的行为，必须意味着要改变原有的处理问题的方式或者建立新的处理方式，这就使受政策执行影响的个体或群体原有的较平衡的关系被冲击，彼此之间可能产生紧张、争议、冲突。政策执行需要不断考虑政策面临的限制、压力及紧张，政策执行实际上也是回应这些限制、压力及紧张的一个动态过程。第一节公共政策执行的意义、原则与模型史129第一节公共政策执行的意义、原则与模型

上述四项要素的互动关系，如图4－2史密斯政策执行过程模型第一节公共政策执行的意义、原则与模型上述四项要130第一节公共政策执行的意义、原则与模型四、循环理论模型

当代美国公共政策学者马丁·雷恩和弗朗希·F．拉宾诺维茨在1978年提出了执行循环的理论。他们把政策执行过程分为三个不同阶段：第一，纲领发展阶段；第二，资源分配阶段

第一节公共政策执行的意义、原则与模型四、循环131第一节公共政策执行的意义、原则与模型第三，监督阶段。纲领发展阶段政策制定机构须将政策纲领通过正式或非正式途径告知大众，这样受政策影响的群体与人员可以反映他们的意见，政策纲领可以据此有所修正，以争取较为广泛的支持及减少可能存在的冲突。第一节公共政策执行的意义、原则与模型第三，监督132第一节公共政策执行的意义、原则与模型资源分配阶段是指将政策执行所需的资源公平地分配给执行者，在尽可能降低争议的情况下赋予执行者充分的权力推行政策。监督过程是指通过预算、审计、评估等手段对政策执行过程与成果的审视与评估，确认执行者应担负的行政责任，以提高政策执行的成效。

第一节公共政策执行的意义、原则与模型资源分配阶133第一节公共政策执行的意义、原则与模型他们认为这三个阶段是相互循环的，而非直线单向的过程；同时，循环过程亦必受到环境条件的冲击与影响。他们还强调每一阶段必须奉行如下三项政策执行的原则：第一，合法原则，主要是指政策本身的合法性兼指政策执行者必须遵从法规行事；第一节公共政策执行的意义、原则与模型134第一节公共政策执行的意义、原则与模型

第二，理性原则。主要指政策手段与政策所依据的规范的一致以及政策手段的可行性；第三，共识原则。主要是指有影响力的执行者在有争议的问题上要达成共识。雷恩和拉宾诺维茨的执行循环理论，被认为既是政策执行研究的一个理论模式，又是政策执行的原理。第一节公共政策执行的意义、原则与模型第二，理性135第一节公共政策执行的意义、原则与模型

作为政策执行的原理，必须针对适用的政策环境条件：第一，目标显明性，当政策目标越清晰、时机越急迫，则政策执行越可能采用集权的古典执行模式，但当政策目标较为含糊，象征意味较强，则政策执行可能采用循环模式；第一节公共政策执行的意义、原则与模型作为政策执行的136第一节公共政策执行的意义、原则与模型

第二，程序复杂性，参与政策执行的各级政府、单位和人员越多，执行程序涉及的利益与观点分歧越大，政策推行就越困难，在这种情况下，反复运用循环执行模式，较容易理清问题，有助于问题的解决。第一节公共政策执行的意义、原则与模型第二，程序复137第一节公共政策执行的意义、原则与模型五、搏弈模型

这一模式是以近代政治学中“搏弈”的概念观察公共政策执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动情形。搏弈模型认为，在冲突和竞争的情况下，每一个参加者都在寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低的限度。第一节公共政策执行的意义、原则与模型五、搏弈模型138第一节公共政策执行的意义、原则与模型

美国公共政策学者尤金·巴得克是用“搏弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。他把政策执行过程视为一种搏弈格局，其间包括下列因素：政策执行人员，即搏弈各方；利害关系；策略与技术；竞争的资源；第一节公共政策执行的意义、原则与模型美国公共政139第一节公共政策执行的意义、原则与模型

搏弈规范（取胜的条件）；公平竞争的原则（即不得作弊）；竞争者之间信息沟通的状况；所得结果的不稳定程度。巴得克认为，政策执行的有效与否，取决于各方参加者的“战略”选择。第一节公共政策执行的意义、原则与模型搏弈规范（取140第一节公共政策执行的意义、原则与模型

六、综合模型

萨巴蒂尔和马泽曼尼安他们建构了一个完整的理论模式，姑且称为综合模型。他们认为影响政策执行各个阶段的因素，主要可分成三大类：第一，政策问题的可办性；第二，政策本身的规制能力；第三，政策本身以外的变数。每一大类又可细分成几个小类，如图4－3所示。第一节公共政策执行的意义、原则与模型六、综合模型141第一节公共政策执行的意义、原则与模型第一节公共政策执行的意义、原则与模型142第一节公共政策执行的意义、原则与模型

七、系统模型

这是米德和霍恩提出的模型。米德和霍恩提供了一个系统模型说明执行过程中影响到政策产生的几个相关因素：

（1）政策标准与目标；（2）政策资源；（3）组织间的沟通与强化行动；（4）执行机构的环境；（5）执行人员的意向。第一节公共政策执行的意义、原则与模型七、系统模型143第二节公共政策执行的过程与手段一、公共政策执行的过程

1、公共政策执行的过程的概念政策执行过程是指政策在被采纳以后，执行机构在该项政策指引下从事一系列活动过程，它通常包括动员、执行与执行制度化这三个阶段。①动员阶段一般包括这样一些内容：设计执行策略、制定执行措施和程序；第二节公共政策执行的过程与手段一、公共政策执行的过程144第二节公