政策制定过程决策活动概述

Chapter3:ThePolicymakingProcess:

Decision-MakingActivities第3章

政策制定过程：决策活动

Contents1.ThePolicyProcess:HowPoliciesAreMade2.ProblemIdentificationandAgendaSetting3.AgendaSettingfromtheBottomUp4.AgendaSettingfromtheTopDown5.”Nondecisions”:DecidingWhatWillNotBeDecided6.AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia7.FormulatingPolicy8.InterestGroupsandPolicymaking9.PolicyLegitimation:TheProximatePolicymakers10.PolicyImplementation:TheBureaucracy11.PolicyEvaluation:ImpressionisticversusSystematic1.政策过程：如何制定政策2.问题确认与议程设定3.自下而上的议程设定4.自上而下的议程设定5.“不决策”：决定哪些问题不予决策6.议程设定与舆论动员：大众传媒7.政策形成8.利益集团与政策制定9.政策合法化：最直接的决策者10.政策执行：官僚制11.政策评估：印象派与系统化

Althoughitmaybehelpfultothinkaboutpolicymakingasaseriesofprocesses,intherealworldtheseactivitiesseldomoccursimultaneously,eachonecollapsingintotheothers.虽然把政策制定视作一系列的过程或许有作用，但在现实世界中，这些活动很少是整齐划一、井然有序、一步接一步的。相反，这些行为过程经常是同时发生的，甚至是相互交织的。3.1ThePolicyProcess:HowPoliciesAreMadeTable3-1PolicymakingasaProcess

Policymakingcanbeseenasaprocess——howpoliciesaremade——inastep-by-stepsequences;butinrealitytheseprocessesoverlapandintertwine.ProcessActivityParticipantsProblemIdentificationPublicizingsocietalproblemsExpressingdemandsforgovernmentactionMassmediaInterestgroupsCitizeninitiativesPublicopinionAgendaSettingDecidingwhatissueswillbedecided,whatproblemswillbeaddressedbygovernmentElites,includingpresident,CongressPolicyFormulationDevelopingpolicyproposalstoresolveissuesandameliorateproblemsThinktanksPresidentandexecutiveofficeCongressionalcommitteesInterestgroupsTable3-1PolicymakingasaProcess

Policymakingcanbeseenasaprocess——howpoliciesaremade——inastep-by-stepsequences;butinrealitytheseprocessesoverlapandintertwine.ProcessActivityParticipantsPolicyLegitimationSelectingaproposalDevelopingpoliticalsupportforitEnactingitintolawDecidingonitsconstitutionalityInterestgroupsPresidentCongressCourtsPolicyImplementationOrganizingdepartmentsandagenciesProvidingpaymentsorservicesLevyingtaxesPresidentandWhiteHousestaffExecutivedepartmentsandagenciesPolicyEvaluationReportingoutputsofgovernmentprogramsEvaluatingimpactsofpoliciesontargetandnontargetgroupsProposingchangesand“reforms”ExecutivedepartmentsandagenciesCongressionaloversightcommitteesMassmediaThinktanks表3-1政策制定的一般过程

政策制定可以看做一个过程——政策是如何按一定步骤制定的；但是，在现实中这些过程是相互交织在一起的。过程行为参与者问题确认公布社会问题，表达对政府行为的要求大众媒体、利益集团、公民组织、公共舆论议程设定决定对哪些问题作出决策，政府要解决哪些问题精英、包括总统和国会选举的候选人、媒体政策形成提出解决问题和改善困境的政策建议智囊团、总统和行政官员、国会议员、利益集团政策合法化对政策方案作出抉择，寻求政治支持，使之成为法律，决定其合宪性利益集团、总统、国会、法院政策执行组织有关的部门和机构，提供相关费用与服务，征税总统和白宫成员、行政部门和机构政策评估报告政府项目的结果，评估政策对目标群体和非目标群体的影响，建议政策变更或“改革”行政部门和机构、国会监督委员会、媒体、智囊团

Whodecideswhatwillbedecided?InademocracyitissometimesarguedthatproblemidentificationoccurswheneverindividualsorgroupsmakedemandsUpongovernment.PoliticalscientistJamesE.Andersonwrite:“Forourpurposes,apolicyproblemcanbedefinedasaconditionorsituationthatproducesneedsordissatisfactiononthepartofpeopleforwhichrelieforredress[fromgovernment]issought.”JamesE.Anderson,PublicPolicymaking:AnIntroduction,6thed.(Boston:HoughtonMifflin,2006),p.80.3.2ProblemIdentificationandAgendaSetting问题确认与议程设定

由谁来决定对什么问题进行决策？有观点认为，在民主体制中，不论何时只要个人或群体向政府提出要求，政策问题的确认就开始了。政治学家詹姆斯·E·安德森曾说过：“对于我们的目的而言，政策问题可以被界定为，使某些人产生需要或不满的状态或情形，并要求政府给予或补偿。”詹姆斯·E·安德森.公共政策制定导论（第6版），2006，p.803.2ProblemIdentificationandAgendaSetting问题确认与议程设定

Butproblemidentificationisnotthatsimple.Thereareamultitudeofneedsanddissatisfactionsinsocietythatareneveridentifiedaspolicyproblems,thatnevergetonthe“agenda”ofpolicymakers.Governmentdoesnothingandconditionsremainthesame.Demandsthatthegovernment“dosomething”arevirtuallyinsatiable,yetspaceontheagendaofgovernmentpolicymakingisscarce.Thisraisesthecrucialquestionofhowandwhysomeconditionsinsocietyareidentifiedaspolicyissuesandplacedonthegovernmentalagenda,whileothersarenot.Foramoresophisticatedtreatmentofproblemidentificationandagendasetting,seeJohnKingdon,Agendas,Alternatives,andPublicPolicies(Boston:Little,Brown,1984)3.2ProblemIdentificationandAgendaSetting问题确认与议程设定

但是，对政策问题的确认并非如此简单。在社会生活中有大量的需求和不满意的地方，从来没有被确认为政策问题，也从未被列入决策者的“议程”。结果就是政府没有做什么事情，那种情形也依旧没有改变。对政府提出“做什么”的要求可以说是贪得无厌的，而政府制定政策的日程表上的空间却是稀缺资源。这就提出了一个关键问题：为什么社会中的一些情形被界定为政策问题并提上政府的议事日程，又是怎样确认的，而为什么另一些情形却不能被认定为政策问题并提上政策议程。问题界定和议程设定是一个更加复杂的处理过程见，约翰·金登的《议程设定、备选方案与公共政策》，19843.2ProblemIdentificationandAgendaSetting问题确认与议程设定

But,inreality,policyissuesdonotjust“happen.”Creatinganissue,dramatizingIt,callingattentiontoit,andpressuringgovernmenttodosomethingaboutitareimportantpoliticaltactics.Thesetacticsareemployedbyinfluentialindividuals,organizedinterestgroups,policy-planningorganizations,politicalcandidatesandoffice-holders,andperhapsmostimportant,themassmedia.Thesearethetacticsof“agendasetting.”3.2ProblemIdentificationandAgendaSetting问题确认与议议程设定但实际上，政政策问题并不不只是“发生生”的。提出出议题，将其其夸大以引起起关注，从而向政府施施压，要求其其采取行动，，这些都是重重要的政治策策略。这些政政治策略被以下的政治治参与者运用用：有影响力力的个人、有有组织的利益益集团、设计计政策的组织织、政治候选人、、官居一定职职位的人，还还有最重要的的是大众媒体体。这些都是是“议程设定””中所涉及的的政治策略。。3.2ProblemIdentificationandAgendaSetting问题确认与议议程设定TheprevailingmodelofpolicymakinginAmericanpoliticalscienceisapopularlydriven,“bottom-up”portraitofdecisionmaking.This“democratic-pluralist”modelassumesthatinanopensocietyanyproblemcanbeidentifiedbyindividualsorgroups,bycandidatesseekingelection,bypoliticalleadersseekingtoenhancetheirreputationandprospectsforreelection,bypoliticalpartiesseekingtodefinetheirprinciplesand/orcreatefavorablepopularimagesofthemselves,bythemassmediaseekingto“create”news,andevenbyprotestgroupsdeliberatelyseekingtocallattentiontotheirproblems.Variouscrisesanddisasters;terroristattacks…3.3AgendaSettingfromtheBottomUp自下而上的议议程设定3.3AgendaSettingfromtheBottomUp自下而上的议议程设定Whetherpublicopinionshouldshoulddeterminepublicpolicymayneverberesolved.democraticrepresentativesshouldservetheinterestofthepeople,butnotnecessarilyconformtotheirwillwhendecidingquestionsofpublicpolicy.3.3.1PublicOpinionandAgendaSettingEdmundBurke3.3AgendaSettingfromtheBottomUp自下而上的议议程设定公共舆论是否否应该决定公公共政策的问问题也许永远远得不到解决决。哲学层面&经验层面民主选举的代代表在决定公公共政策问题题的时候，应该服务于人人民的利益，，但不必完全屈屈从于大众的的意志。公共舆论与议议程设定埃德蒙·伯克3.3AgendaSettingfromtheBottomUp自下而上的议议程设定WecanneverbesurewhethermassopinionshapedpublicpolicyorpublicpolicyshapedmassopinionGovernment,aswehaveseen,attemptstomoldpublicopiniontowardsupportoftheprogramsandpoliciesitespouses.Giventhatendeavor,perfectcongruencebetweenpublicpolicyandpublicopinioncouldbegovernmentofpublicopinionratherthangovernmentbypublicopinionV.O.Key,Jr.publicopinionandAmericanDemocracy3.3AgendaSettingfromtheBottomUp自下而上的议议程设定我们根本不能能确定是大众众舆论促成了了公共政策还还是公共政策策塑造了大众舆舆论政府，正如我我们所看到的的那样，试图图塑造大众舆舆论，来争取民众对对其倡导的政政策和项目的的支持。在这种努力的的影响下，公公共政策与公公共舆论完全全相等的结果果，只能说明，公公共舆论为政政府所控制，，而不可能是公公共舆论影响响政府。舆论—政策的关系V.O.凯伊：《公共舆论与美美国民主》3.3AgendaSettingfromtheBottomUp自下而上的议议程设定Publicpolicyshapespublicopinionmoreoftenthanopinionshapespolicy.First,fewpeoplehaveopinionsonthegreatbulkofpolicyQuestionsconfrontingthenation’sdecisionmakers.Second,publicopinionisveryunstable.Third,leadersdonothaveaclearperceptionofmassopinion.3.3.3PolicyEffectsThreeReasons:3.3AgendaSettingfromtheBottomUp自下而上的议议程设定通常是公共政政策塑造了大大众舆论，而不是大众舆舆论造就了公公共政策。第一，很少有有人对摆在国国家决策者面面前的这些政政策问题的重要性提出出意见或看法法。第二，公共舆舆论是非常不不稳定的。第三，领导者者缺乏对公共共舆论清晰的的洞察与理解解。政策影响三个理由：3.3AgendaSettingfromtheBottomUp自下而上的议议程设定Wemustnotassumethattheopinionsexpressedinthenewsmediaarepublicopinion.Newspapersbelievetheyarepublic,oftenconfusingtheirownopinionswithpublicopinion.Theyeventellthemasspublicwhatitsopinionis,thus,actuallyhelpingtomoldittoconformtotheirownbeliefs.Decisionmakers,then,mayactinresponsetonewsstoriesortheopinionsofinfluentialnewspersonsinthebeliefthattheyarerespondingtopublicopinion.3.3.4MediaEffectsAsourceofconfusion3.3AgendaSettingfromtheBottomUp自下而上的的议程设定定我们不能凭凭空假定在在新闻媒体体上发表出出来的观点点就是大众舆舆论的观点点新闻人士认认为他们自自己就是公公众，经常常把他们自自己的观点点与公众的的观点相混混淆。他们甚至还还把自己的的观点告知知公众，以以利于塑造造符合他们们自己信念念的观点。。决策者也可可能做出行行动以回应应新闻事件件或有影响响力的新闻闻人士的意意见，并误以为他他们是在对对公共舆论论做出回应应。（意见领袖袖；默多克克的新闻帝帝国；传播播力、思想想力、影响响力）媒体影响混淆的根源源3.3AgendaSettingfromtheBottomUp自下而上的的议程设定定Publicopinionpollsfrequentlycreateopinionsbyaskingquestionsthatrespondentsneverthoughtaboutuntiltheywereasked.Massopiniononaparticularissueisoftenveryweaklyheld.Opinionsalsovaryaccordingtothewordingofquestions.3.3.5OpinionPollsWhyTheyCan?3.3AgendaSettingfromtheBottomUp自下而上的的议程设定定通过一些回回答者在接接受测验之之前从未考考虑过的问问题，民意测验可可以制造出出一些观点点。（盖洛普民民意测验））在某一特定定问题上的的大众舆论论通常是相相当模糊的的。公共舆论还还随着测验验问题的表表达与措辞辞的变化而而变化。民意测验为什么能？？3.3AgendaSettingfromtheBottomUp自下而上的的议程设定定Decisionmakerscaneasilymisinterpretpublicopinionbecausethecommunicationstheyreceivehaveanelitebias.Mostofthecommunicationsreceivedbydecisionmakersareintraelitefromnewspersons,organizedgroupleaders,influentialconstituents,wealthypoliticalcontributors,andpersonalfriends——peoplewho,forthemostpart,sharethesameviews.Personswhoinitiatecommunicationwithdecisionmakers,bywritingorcallingorvisitingtheirrepresentatives,aredecidedlymoreeducatedandaffluentthantheaveragecitizen.3.3.6CommunicatingwithPolicymakersWhy?3.3AgendaSettingfromtheBottomUp自下而上的的议程设定定决策者很容容易误解大大众舆论观观点，因为他们得得到的沟通通信息存在在一种精英英的偏见。。决策者获得得的信息绝绝大多数来来自精英内内部——新闻人物、、集团组织的的领导、有有影响的选选民、富有有的政治捐捐助者，或私人朋友友。在相当当大的程度度上，这些些人都与决决策者拥有有共同的观点点。（保护财产产）那些通过写写信、打电电话或访问问的方式与与决策者取取得联系的的人，肯定要比普普通民众受受过更好的的教育，也也更加富有有。与决策者的的交流与沟沟通为什么？WhenV.O.Keywrestledwiththesameproblemconfrontingus——namely,thedeterminationoftheimpactofpopularpreferencesonpublicpolicy——heconcludedthat“themissingpieceofthepuzzle”was“thatthinstratumofpersonsreferredtovariouslyasthepoliticalelite,thepoliticalactivists,theleadershipechelons,ortheinfluentials.”3.4AgendaSettingfromtheTopDown自上而下的的议程设定定当政治学家小V.O.凯伊像我们一样面对这个富有挑战性的问题时，即大众偏好是否对公共政策具有决定性影响的时候，他得出结论说，“这个难题容易被忽视的方面”是“由部分人组成的社会阶层，主要包括政治精英、政治活动家、领导集团或有影响力的人士”。3.4AgendaSettingfromtheTopDown自上而下的的议程设定定Table3-2PopularAttitudesTowardGovernmentPolicymakingTheAmericanpublicishighlyskepticalofpoliticiansandpeopleingovernment,believingthattheyshouldpaymoreattentiontothepublic’’sviews.3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking大众对政策策制定的认认知Overtheyears,howmuchattentiondoyoufeelthegovernmentpaystowhatthepeoplethinkwhenitdecideswhattodo:agooddeal,some,ornotmuch?Agooddeal7%Some36Notmuch54Don’tknow3Ingeneral,doyouthinkpeopleingovernmentunderstandwhatpeoplelikeyouthinkverywell,somewhatwell,notthatwell,ornotwellatall?(Askedofhalfthesample)Verywell2%Somewhatwell27Notthatwell33Notwellatall35Don’tknow3Table3-2PopularAttitudesTowardGovernmentPolicymakingTheAmericanpublicishighlyskepticalofpoliticiansandpeopleingovernment,believingthattheyshouldpaymoreattentiontothepublic’’sviews.3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking大众对政策策制定的认认知Wouldyousaythegovernmentisprettymuchrunbyafewbiginterestslookingoutforthemselves,orthatitisrunforthebenefitofallthepeople?Afewbiginterests75%Benefitofallthepeople19Don’tknow7Iftheleadersofthenationfollowedtheviewsofthepublicmoreclosely,doyouthinkthenationwouldbebetteroff,orworseoffthanitistoday?(Askedofhalfthesample)Better81%Worse10Don’tknow10I’mgoingtoreadyoutwostatements.Pleasetellmewhichstatementyouagreewithmost.(A)WhenmembersofCongressarethinkingabouthowtovoteonanissue,theyshouldreaduponpollsontheissues,becausethiscanhelpthemgetasenseofthepublic’sviewsontheissue.Table3-2PopularAttitudesTowardGovernmentPolicymakingTheAmericanpublicishighlyskepticalofpoliticiansandpeopleingovernment,believingthattheyshouldpaymoreattentiontothepublic’’sviews.3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking大众对政策策制定的认认知(B)WhenmembersofCongressarethinkingabouthowtovoteonanissue,theyshouldnotreaduponpollsontheissues,becausethiswilldistractthemfromthinkingaboutwhattheythinkisright.Readpollstosensepublic’sviews67%Don’treadpolls,dowhatyouthinkright26Don’tknow7SOURCE:CenteronPolicyAlternatives,asreportedinThePollingReport,15February1999.表3-2大众对政府府制定政策策的看法美国公众对对政治家和和政府部门门的工作人人员深表怀怀疑，认为为他们应该该更加关心心公众的观观点（%）李光耀3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking大众对政策策制定的认认知这些年来，你认为政府在作决策时，在多大程度上关注过民众的所思所想：非常关注，一定程度的关注，还是不关注？

非常关注7

有些关注36

基本不关注54

不知道3总体来说，你认为政府工作人员能够很好地理解民众所思考的事情吗？（测试了抽样人数中一半的人）

理解得很好2

理解得有些好27

理解得不那么好33

理解的根本不好35

不知道3表3-2大众对政府府制定政策策的看法美国公众对对政治家和和政府部门门的工作人人员深表怀怀疑，认为为他们应该该更加关心心公众的观观点（%）李光耀3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking大众对政策策制定的认认知你认为政府是由追求自身利益的少数大集团掌握，还是由为全体人民谋利益的那些人掌握？

追求自身利益的少数大集团75

为全体人民谋利益的那些人19不知道7如果国家的领导者更加紧密地遵循民众的观点，你认为今天的国家会变得怎样？（测试了抽样人数中一半的人）

变得更好81

变得更糟10不知道10表3-2大众对政府府制定政策策的看法美国公众对对政治家和和政府部门门的工作人人员深表怀怀疑，认为为他们应该该更加关心心公众的观观点（%）李光耀3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking大众对政策策制定的认认知我将为你阅读下面两段话，请你说出最同意哪一段话。

（A）当国会的成员在考虑如何对一个问题进行投票的时候，他们应该对这个问题进行民意测验，这样有助于使他们了解民众对此问题的观点。

（B）当国会的成员在考虑如何对一个问题进行投票的时候，他们不应该对这个问题进行民意测验，这样将转移他们的注意力，不能很好地思考他们认为正确的事情。

进行民意测验，了解公众的观点67

不进行民意测验，做那些自己认为是正确的事情26不知道7资料来源：：CenteronPolicyAlternatives,asreportedinThePollingReport,15February1999.TheelitistmodelofagendasettingfocusesontheroleofLeadersinbusiness,finance,andthemedia,aswellasingovernment.Agendasetting“beginsinformallyincorporateboardrooms,Socialclubs,anddiscussiongroups,whereproblemsareIdentifiedas‘‘issues’’tobesolvedbynewpolicies.Itendsingovernment,wherepoliciesareenactedandimplemented.””G.WilliamDomhoff,WhoRulesAmerica?PowerandPoliticsintheYear20003.4AgendaSettingfromtheTopDown自上上而而下下的的议议程程设设定定精英英模模型型在在政政策策议议程程的的设设定定上上，，关关注注商商业业、、金金融融、、媒媒体体以以及及政府府领领导导的的角角色色与与作作用用。。议程程设设定定是是““从从公公司司的的会会议议室室、、社社会会的的俱俱乐乐部部、、讨讨论论小小组组这些些类类似似的的地地方方非非正正式式地地开开始始的的，，在在这这些些地地方方，，问问题题被被确认为政政策问题题，需要要由新的的政策来来加以解解决。而而议程设设定结束于政政府环节节，在这这里政策策被制定定并加以以执行。。”精英的议议程设定定G·威廉·多姆霍夫夫：《谁统治美美国？2000年的力量量与政治治》3.4AgendaSettingfromtheTopDown自上而下下的议程程设定Candidatesforpublicofficeatalllevelsmustkeeptheirnamesandfacesbeforethevoters——inpublicappearances,interviews,speeches,andpressreleases.Whetherornottheirsuccesswasinfactaproductoftheirpolicyposition,theymaybelievethattheyhavearesponsibilitytoputforthpolicyproposalsconsistentwiththeircampaignmessagesandthemes.3.4AgendaSettingfromtheTopDown自上而下下的议程程设定所有级别别公共职职位的候候选人都都要保持持自身为为选民所所关注——出席公共共场合、、接受采采访、发发表演讲讲或发布布新闻。。不论他们们选举获获胜是否否是他们们政策立立场的结结果，他他们都会会认为自己己有责任任提出与与他们在在选举活活动中发发布的信信息与主主题相一致的的政策建建议和方方案。政治企业业家3.4AgendaSettingfromtheTopDown自上而下下的议程程设定Thepresidentandtheexecutivebrancharegenerallyexpectedtobethe““initiators””ofpolicyproposals,withmembersofCongressintheroleof““arbiters””ofpolicyalternatives.Presidentshavemanymotivationstoseizetheinitiativeinpolicymaking.First-termpresidentsmustbuildarecordofsuccessthatlatercanbeusedintheirreelectioncampaign.Second-termpresidentsareoftenmotivatedbyaconcernfortheir““placeinhistory.””3.4.4ThePresidentandWhiteHouseStaffPaulLight.ThePresident’sAgenda,19823.4AgendaSettingfromtheTopDown自上而下下的议程程设定总统及其其行政部部门通常常被认为为是政策策建议的的“发起起者”，，国会议员员则是政政策抉择择的“仲仲裁者””。多方面的的动机促促使总统统要掌握握政策制制定的提提议权。。首届任期期内，总总统必须须建立一一个成功功的记录录，以便便他们在在寻求连任任的竞选选活动中中使用。。第二届届任期内内，总统统很关心心他们自己己“在历历史上的的地位””。总统与白白宫职员员保罗·赖特：《总统的议议程》，19823.4AgendaSettingfromtheTopDown自上而下下的议程程设定OccasionallyleadersintheCongresswilltrytosetforththeirownagendas.Themostwell-publicizedeffortwasthe1994“ContractwithAmerica”ledbythenSpeakeroftheHouseNewtGingrich.Committeechairsenjoyaspecialadvantageincongressionalagendasetting;theycontroltheagendaoftheircommittee’shearings.Congressionalstaffsoftenplayanimportantroleinbringissuestotheattentionoftheirbosses.3.4AgendaSettingfromtheTopDown自上而下下的议程程设定国会的领领导有时时候也试试图提出出他们自自己的议议程。最最公开的的努力是1994年由众议议院发言言人纽特特·金格里奇奇领导的的“与美国国签约””共和党40年来第一一次拿下下参议院院委员会主主席在国国会的议议程设定定上具有有特殊的的优势，，他们控制制着委员员会的听听证安排排。国会议员员通常在在使某些些问题引引起他们们上司的的关注方方面扮演着重重要的角角色。国会和立立法人员员3.4AgendaSettingfromtheTopDown自上而下下的议程程设定Interestgroupsstaffsoftenbringvaluabletechnicalknowledgetopolicyformation,aswellaspoliticalinformationabouttheirgroup’spositionontheissues.Interestgroupsalsoprovidetestimonyatcongressionalhearingsaswellastechnicalreportsandanalysesusedbycongressionalstaffs.3.4AgendaSettingfromtheTopDown自上而下下的议程程设定利益集团团的成员员经常为为政策的的形成提提供非常常有价值值的技术性知知识，以以及与本本集团在在政策问问题上的的立场相相关的政治信息息。利益集团团还会向向国会提提供听证证的证言言，以及国会会职员需需要的技技术报告告和分析析材料。。利益集团团3.4AgendaSettingfromtheTopDown自上而下下的议程程设定Anondecision,aswedefineit,isadecisionthatresultsintheSuppressionorthwartingofalatentormanifestchallengetothevaluesandinterestsofthedecision-maker.Tobemoreclearlyexplicit,non-decision-makingisameansbywhichdemandsforchangeintheexistingallocationofbenefitsandprivilegesinthecommunitycanbesuffocatedbeforetheyareevenvoiced;orkeptcovert;orkilledbeforetheygainaccesstotherelevantdecision-makingarena;orfailingallthesethings,maimedordestroyedinthedecision-implementingstageofthepolicyprocess.PeterBachrach&MortonBaratz3.5““Nondecisions”:DecidingWhatWillNotBeDecided“不决决策””：决决定哪哪些问问题不不予决决策不决策策，如如其被被定义义的那那样，，能够够使决决策者者的价价值观观和利利益受到保保护，，对一一些潜潜在或或明显显的挑挑战进进行抑抑制或或制止止。更更明确地地说，，不决决策是是一种种政治治手段段，统统治者者用它它来对对付社社会中存在在的改改变现现行权权力和和利益益分配配格局局的要要求。。这些些要求求在发出声声音之之前可可能就就会被被窒息息，或或处于于地下下状态态，或或在列列入相关决决策领领域之之前就就被扼扼杀，，或在在政策策过程程的执执行阶阶段致致残或毁灭灭。彼得·巴克拉拉克&莫顿·巴拉茨茨3.5““Nondecisions”:DecidingWhatWillNotBeDecided“不决决策””：决决定哪哪些问问题不不予决决策Officialsdroptheideabecausetheydonotwantto““rocktheboat””.Thereisa““mobilizationofbias””withinthepoliticalsystemitself,thatis,““asetofpredominantvalues,beliefs,rituals,andinstitutionalprocedures……thatoperatesystematicallyandconsistentlytothebenefitofothers.””PeterBachrach&MortonBaratz：PowerandPoverty3.5““Nondecisions”:DecidingWhatWillNotBeDecided“不决决策””：决决定哪哪些问问题不不予决决策官员们们之所所以抛抛弃某某种观观点是是因为为不想想“出出乱子子”。。在政治治体系系内部部，存存在一一种““偏见见的动动员机机制””，即即“存在在一套套占主主导地地位的的制度度程序序等，，因为为对其其他人人也能能带来益益处，，所以以能系系统而而持久久地运运作””。彼得·巴克拉拉克&莫顿·巴拉茨茨：《权力与与贫穷穷》3.5““Nondecisions”:DecidingWhatWillNotBeDecided“不决决策””：决决定哪哪些问问题不不予决决策TelevisionisthemajorsourceofinformationforthevastmajorityofAmericans.Morethantwo-thirdsreportthattheyreceiveallormostoftheirnewsfromtelevision.Televisionisreallythefirstformofmasscommunication.(twitter;facebook;微信；；internet;大数据据)Thevisualqualityoftelevision———theemotionalimpactthatisconveyedbypictures———enablestheTVnetworkstoconveyemotionsaswellasinformation.3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设设定与与舆论论动员员：大大众传传媒对于绝绝大多多数美美国人人来说说，电电视是是其主主要的的信息息来源源。他他们所所接收收到的的超过过2/3的报道道或者者绝大大部分分新闻闻都来来自电电视。。电视视的确确是大大众传传媒的的首要要形式式。电视的的可视视性——通过图图像传传达情情感的的这种种冲击击力，，使得得电视视网络络在传传递信信息的同时时也传传递了了情感感。3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设设定与与舆论论动员员：大大众传传媒Theyarebothplayersandrefereesinthegameofpolitics.ThepowerofthepressinAmericaisaprimordialone.Itsetstheagendaofpublicdiscussion;andthissweepingpowerisunrestrainedbyanylaw.Itdetermineswhatpeoplewilltalkaboutandthinkabout——anauthoritythatinothernationsisreservedfortyrants,priests,parties,andmandarins.TheodoreWhite.TheMakingofthePresident,19723.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设设定与与舆论论动员员：大大众传传媒他们既既是政政治游游戏中中的运运动员员，又又是裁裁判员员。美国媒媒体的的权力力是原原初的的权力力。它它设定定公众众讨论论的议议程；；这种广广泛的的权力力不受受任何何法律律的制制约。。它还决决定人人们将将要讨讨论和和思考考的问问题——就是在在其他他国家家里由由暴君君、牧师、政治治党派和官官吏所掌握握的权力。。传媒权力西奥多尔·怀特：《总统是怎样样炼成的》，19723.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设定与与舆论动员员：大众传传媒Mediapowerisconcentratedinthehandsofarelativelysmallnumberofpeople:theeditors,producers,anchors,reporters,andcolumnistsoftheleadingtelevisionnetworks(ABC,CBS,NBC,FOX,andCNN)andtheprestigiouspress(NewYorkTimes,WashingtonPost,WallStreetJournal,Newsweek,Time,andU.S.NewsandWorldReport).3.6.1MediaPower3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设定与与舆论动员员：大众传传媒大众传媒的的权力集中中在相当少少的人手中中：编辑、、制片人、、主播、记者、主要要电视网络络（ABC—美国广播公公司、CBS—哥伦比亚广广播公司、、NBC—全国广播公公司、FOX—福克斯广播播公司、及及CNN—美国有线电电视新闻网网）以及重要报刊（（《纽约时报》、《华盛顿邮报报》、《华尔街杂志志》、《新闻周刊》、《时代周刊》、《美国新闻》和《世界报道》）的专栏作家家手中。传媒权力3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设定与与舆论动员员：大众传传媒Newsmakinginvolvesall-importantdecisionsaboutwhatis“news”andwhois“newsworthy.”新闻制作包括括所有重要的的决策：什么么是“新闻””和谁是具有““新闻价值””的人物等。。新闻制作3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设定与舆舆论动员：大大众传媒Inexercisingtheirjudgmentregardingwhichstoriesshouldbegiventelevisiontimeornewspaperspace,themediaexecutivesmustrelyontheirownpoliticalvaluesandeconomicinterestsasguidelines.Theprincipalsourceofdistortioninthenewsiscausedbytheneedfordrama,action,andconfrontationtoholdaudienceattention.Race,sex,violence,andcorruptioningovernmentarefavoritetopicsbecauseofpopularinterest.3.6.3MediaBias3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设定与舆舆论动员：大大众传媒媒体的主管人人员在决定什什么事情可以以占用电视时时间或在报纸上登载的的时候，他们们会依据自己己的政治价值值观和经济利益作为为指导原则。。歪曲新闻现象象的主要原因因是追求戏剧剧性的效果以以及要抓住观众的注意力力而面临的挑挑战。种族、性别、、暴利，以及及政府中的腐腐败都是受欢欢迎的主题，，因为大众对它它们感兴趣。。媒体的偏见3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设定与舆舆论动员：大大众传媒MediaEffectsChangingthebehaviorofvotersanddecisionmakers.Influencingattitudesandvaluestowardpolicyissues.Identifyingissuesandsettingtheagendaforpolicymakers.3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设定与舆舆论动员：大大众传媒Policyformulationisthedevelopmentofpolicyalternativesfordealingwithproblemsonthepublicagenda.InfluentialThinkTanksTheBrookingsInstitutionTheAmericanEnterpriseInstituteTheHeritageFoundationThecouncilonForeignRelations3.7FormulatingPolicy（政策形成））政策形成是指指为解决提上上公共议程的的问题而对备备选政策方案进行开发发。最有影响的智囊团布鲁金斯研究所美国企业研究所遗产基金会外交关系委