大部制改革讲稿

0主讲人：宋世明教授博士生导师国家行政学院公共管理教研部大部制改革的探索之路1第一部分：探索建立大部制的时代背景2003年战胜非典●前◆后的行政体制改革对比●以效率◆科学发展观为价值导向●以促进经济建设◆建设服务型政府为目的●以GDP增长◆全面建设为主要目标●以转变政府的经济职能◆

全面履行政府社会经济职能

为基本途径

2探索建立大部制的目的转变政府职能，推进服务型政府建设◎大部制，是建设服务型政府的一个基本前提◎大部制改革，是为了构建服务型政府所要求的政府架构◎大部制改革，是优化公共服务的一个必要条件3我国探索建立大部门体制时间节点十七大之前十七大之后人代会之后

2006年9月，“1+5”文件

1.“职责交叉，部门分割”是最大弊端2.克服政府碎片化是最大改革任务

3.“建立决策权、执行权与监督权相互协调又适度分离的运行机制”

2006年10月到07年初，三家分别独立研究4我国探索建立大部门体制时间节点十七大之前十七大之后人代会之后

“加大机构整合力度，探索建立职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”

“大部委制”六大猜想

5“大部委制”六大猜想？？？？？？大能源部国土建设部大文化部国家工商总局大交通部大农业部

石油、电力、煤炭、核能、电监会

规划、建设、国土资源等部门

文化、广播影视、新闻出版、体育、旅游、文物等部门

质监总局、药监局与工商总局

交通部、铁道部、民航总局、国家邮政总局等部门

国家林业局、水利部、国家粮食局6尘埃初定7大部制在中央层面的探索

“这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制。”

-----引自2008年3月《国务院机构改革方案》8八项任务：2008年3月9从中央到地方：2008年8月“各地要结合实际，积极探索实行职能有机统一的大部门体制。”●“加强对农业和农村工作的综合管理与统筹协调，进一步完善服务农业、农村、农民的管理体制”●“加强文化领域综合管理，推进文化市场统一执法”●“健全基层管理体制”

——《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》10中央与与地方方探索索建立立大部部制的的共同同目标标目标1：加强强政府府社会会管理理与公公共服服务职职能目标2：集中中和整整合公公共资资源，，提高高政府府工效效能目标3：弱化化部门门职责责交叉叉，理理顺部部门职职责关关系目标4：弱化化权责责脱节节，解解决过过度集集中与与过度度分散散并存存问题题目标5：构建建决策策权、、执行行权、、监督督权既既相互互制约约又相相互协协调的权权力运运行机机制11第二部部分：：何为为大部部门体体制？？12“如果各各种政政府想想成为为同样样有作作用和和有效效率的的政府府，他他们就就‘必必须’’在结结构上上具有有高度度相似似之处处。””13何为大大部门门体制制？大部门门体制制是““体””与““制””的统统一◎“体””：政政府架架构◎“制””：决决策权权、执执行权权、监监督权权相互互制约约的运运行机机制14一、大大部制制首先先是一一种特特有的的政府府架构构行政决策中枢执行机构执行机构执行机构组成部门核心化化综合化化专门化化15（一））核心心化的的行政政决策策中枢枢，把把握握战略略决策策的领领导权权1.我国中中央政政府行行政决决策中中枢的的特殊殊性■既有首首长负负责制制，又又有分分管领领导体体制国务院院实行行总理理负责责制(第5条)副总理、国国务委员按按分工负责责处理分管管工作（第第6条）■国务院两种种会议制度度国务院全体体会议一般般每半年召召开一次(第39条)国务院常务务会议一般般每周召开开一次(第40条)2.我国地方政政府行政决决策中枢的的特殊性行政权力的的“双载体”16（一）核心心化的行政政决策中枢枢，把把握战略略决策的领领导权3.战略决策首首先就价值值进行决策策就战略性规划、政策策、标准进进行决策4.行政首脑办办事机构应应成为综合合协调的中中心大部门，需需要大协调调顶端综合协协调是最高高层面的协协调协调与被协协调，实际际上是一种种力量的对对比17综合协调与与部门间六六种方式协协调配合相相得益彰相互协调道德规范标标准技术标准直接管理流程标准责任标准部门间协调调配合的六种方式式18（二）较少少的组成部部门覆盖政政府基本职职能，综综合重大大行业决策策1.“少机构，宽宽职能”美国,15个内阁部,61个独立机构构爱尔兰,16个内阁部,134个AGENCY德国,13个内阁部,36个AGENCY俄罗斯,17个内阁部,29个其他职责部部门2.把握重大行业业规划、标准准、政策制定定权193.下一步突破口口在哪里？按精简统一效效能的原则整整合职能相近近的部门A.部门职责交叉叉有目共睹B.部门职责交叉叉带来的问题题已获共识C.所涉及的管理理与服务对象象特别广泛D.通过现行协调调机制解决不不了既定问题题20（三）专门化化的执行机构构重在提高执执行效能国（境）外专专门化的执行行机构有5种类型21二、大部制又又是一种决策策权、执行权权、监督权相相互制约又相相互协调的运运行机制581-191122（一）切入点点是决策权与与执行权的分分离（二）中央层层面：首先将将相似或相同同事情的决策策权交给一个部门门（三）地方层层面：可考虑虑将科学配置置行政审批权权作为“行政三分”的具体实现方方式二、大部制实实行决策权、、执行权、监监督

权相相互制约又相相互协调的运运行机制第三部分：大大部制改革的的理论依据以卢瑟·古利利克（LutherGulick）为代表的古古典组织理论论为大部门体体系提供了坚坚实的理论基基础以谢菲（ＹossiSheffi）为代表的“供应链理理论”为大部部门体系运行行机制提供崭崭新的理论基基础（一）卢瑟··古利克的古古典组织理论论分工与协调是是组织的基本本矛盾。分工至少存在在三个限度：分工不能演变变为分裂（“身体的分分工不能变成成器官的分工工”）分工不能超过过合理的控制制幅度分工不能超越越综合协调的的限度24123基于此，卢瑟瑟·古利克提提出组织设计计的五条原理理部门划分同质质性原理顶端综合协调调原理控制幅度原理理命令指挥统一一原理组织最高领导导者职能定位位原理组织设计的五条原理26卢瑟·古立克克的古典组织织理论虽然简简单，但经受受了实践的检检验，具有较较大的参考价价值。1937年美国罗斯福福总统加强行行政首脑办事事机构的综合合协调职能，，1970年英国希斯首首相建立大内内阁部，1987年澳大利亚将将28个内阁部压缩缩为15个，2001年日本将22个内阁部压缩缩为11个，都能看到到该理论发挥挥作用的踪迹迹。27（二）谢菲的的“供应链理理论”需要不断地创创新和调整供供应链供应链自身就就是价值来源源和竞争优势势供应链是以一一种创造价值值为目的之水水平合作方式式发达国家开始始于20世纪90年代的政府““流程再造””，实际上就就是在公共服服务的供给者者（政府）、、公共服务的的生产者（多多元供给主体体）、消费者者（公民）之之间，重新塑塑造一条“供供应链”有效应对两个个挑战，供应应链才能正常常运作。一是是保证汇聚各各分散价值的的总成本最低低，二是协调调容易中断的的供给和难以以预测的需求求。29推论：大部门体制改改革的顶层设设计与推进的的四个视视角结构权力人力象征30结构视角①重视三要素素结构②大部门需要要事业单位的的技术支撑（（如标准制定定）③重新定位部部与部委管理理的国家局之之间关系④省、大城市市一级大部门门内部可区分分出决策层与与执行层31①大部制改革属属于“行政权力在