市场机制,政府定位和法治

市场机制，政府定位和法治——对市场失灵和政府失灵的匡正之法的回顾与展望

美国三一学院经济系

文贯中

计划经济和政府干预思潮为何风靡一时

前苏联在20世纪20年代后开始实行中央计划经济，在很短时间内便成为一个工业强国。与此同时，西方各国经历了30年代空前未有的大萧条，使市场失灵的问题突现在每一个人的眼前。这种强烈的对比，为凯恩斯思想提供了强有力的催化剂和广阔的舞台。凯恩斯(1936)在他著名的“通论”中认为，在市场经济下，供需失衡是必然的。政府应该运用财政政策和货币政策来调控有效需求。为了创造有效需求，达到充分就业，政府甚至可以不惜采用赤字财政和高通货膨胀来筹措推行扩张性政府支出所需的资金。在许多国家，政府长期执行赤字财政政策，并用通货膨胀政策来筹措财政预算，结果造成70年代和80年代的滞胀。80年代后以诺贝尔奖得主卢卡斯为代表的芝加哥大学的理性预期学派的观点终于引起人们的注意。他们认为在通货膨胀政策和失业率之间寻找所谓的菲力浦曲线的转换是徒劳无益的。通货膨胀政策在短期内能够制造货币幻觉，有助于经济的繁荣和就业。但是人们会很快学会如何理解通货膨胀对实际购买力的影响，并会要求实质工资的提高与通货膨胀同步，因而使产品的成本上升，利润下降，景气消失，失业上升。70年代的以高物价、高失业率和低增长为特征的西方国家普遍出现的滞胀便是长期执行通货膨胀政策后的结果。

凯恩斯的经济思想不但在发达国家一度有广大的市场，在50年代和60年代的发展中国家也风靡一时。循着凯恩斯提出的政府应该积极干预经济的思路，以及前苏联中央计划经济的早期成功，使不少发展经济学家认为政府应该在发展中国家的经济发展中起更大的作用。受早期发展经济学的这种影响，发展中国家大多有过一段钟情于政府扮演要角的经济浪漫主义时代。理由很简单，这些国家的市场极为不发达，有些市场根本不存在，因而比发达国家更加容易有市场失灵的问题。既然在发达国家市场失灵的对策是政府干预，那么在发展中国家的经济发展中，政府更应该扮演一个不可或缺的角色。正像现任世界银行首席经济学家斯登等人在“发展50年”一文中指出的，以诺贝尔经济奖得主亚瑟·刘易斯为代表的一些早期的发展经济学家，对经济发展持非常乐观的看法。他们认为发展中国家拥有几乎无限的廉价劳动力，农村可以在不影响农业生产的情况下，源源不断地将剩余劳动力输送到城市。以罗森斯坦－罗丹为代表的一些经济学家将希望寄托在政府身上，提出大推动理论，认为政府可通过计划协调发展经济的各个部门，以便同时扩大所有部门的市场，形成经济的良性循环。以诺贝尔奖的第一个得主,联合国发展计划委员会首任主席丁伯根，以及世行前副行长钱纳里等为代表的一些国际组织中的高级专家，都十分相信政府能够通过计划的办法协调经济发展。在他们看来，除了政府这一因素外，经济发展的另一个重要因素就是资金。当时，许多发展经济学家认为这些国家如果能够获得足够的资本，例如通过强迫提高本国居民的储蓄率，或举借外债，就可以采用进口替代型的贸易战略全面推行工业化，经济就会顺利地发展起来。这里，政府被赋予极大的责任，成为经济资源的主要掌控者，并是经济活动的主要组织者和推动者。但是循着这一思路发展经济的一些拉美国家和非洲国家，经过一段时期的发展后，于70年代后期开始，特别是80年代出现经济成长的瓶颈。这些国家的政府不但未能发展出市场机制，反而使市场扭曲和市场失灵较以前更为严重。

中央计划经济的受挫和市场经济思想的重新崛起

与此同时，东欧、前苏联等一些国家走得更远，赋予政府在经济中主宰一切的角色。然而这些国家在尝试了初期的成功之后，很快遭遇各种挫折。这些国家当年废除市场经济的理由是，实行市场经济越成熟的国家，经济危机会越频繁、越严重，恶性发展的垄断会窒息一切科学和技术的进步。然而只要建立中央计划经济，便可走上摆脱经济危机，实行共同富裕、繁荣而平等的捷径。但是，这些预言没有成为事实。实行中央计划经济体制的国家面临的经济问题层出不穷，积重难返。一边人民买不到所要的日用商品，一边仓库无人问津的废品、次品堆积如山。人民劳动积极性和创造意愿低落，生产力迟迟得不到提高，科技进步十分缓慢。这些国家的生活水平和科技水平与发达国家的差距一度缩小后，又逐渐拉大。恰成对比的是，市场经济机制越发达的国家，垄断没有上升为主宰性的力量而窒息技术进步，社会充满活力，科技进步日新月异，人均收入稳步上升。两厢对比之后，原中央计划经济国家自80年代以来纷纷改道换辙，转而推行以市场为导向的经济改革。

中央计划经济国家所犯的一个错误是，没有认识到现代市场经济体制作为一种新的经济制度应该允许有一个逐渐完善的过程，也没有认识到现代市场经济制度有自我完善的能力。与历史上其他制度相比，这种经济制度还处于十分年轻的生命阶段，还需要很长的时间才能达到比较完善的状态。与现代市场经济体制相联系的各种制度、法律和条例也有一个成长、发育和试错的过程。随着这些制度的完善，市场失灵的后果有望减轻。从第一次工业革命算起，现代市场经济制度到今天才经历200多年,但对生产力的促进远远超过几千年的总和。在最发达的一些市场经济国家，虽然面临不断寻找新的市场失灵的对策的任务，客观地讲，随着人们认识的深入和对策的完善，市场失灵的范围和程度已经有显著的减小。

例如银行保险的推行，减少了银行挤兑的风险、失业救济和社会保障的推行，减少了经济结构调整的阻力和失业、退休和养老的后顾之忧，有助于社会的安定和贫困人口的减少。政府匡正市场失灵的能力也在逐步提高。例如，人们经过试错，终于认识到凯恩斯首先大力提倡的利用政府的货币政策和财政政策减缓周期性经济萧条的理论，在执行时有一个“度”的问题。对这个“度”的认识就需要时间和经验。现在已经很少有人相信通货膨胀政策有什么长期作用了。美国过去十年的经验表明，健全的财政政策和货币政策，以及技术的飞速提高，可以大大减缓经济的周期性波动，并达到低通货膨胀和低失业的并存。又例如保护民族工业也有一个“度”的问题。不但在选择受保护的产业时，必须十分谨慎小心，一定要选择有明显规模报酬递增效益的产业，而且一定要规定保护期。在规定的保护期内，对企业的保护应该逐步降低，在保护期后，对企业的保护应立即取消，以便取信于国内外社会，对其他尚在保护期内的企业也是一种无形的鞭策和戒律。在选择保护手段时，也应该十分明确地只用关税，不用配额，以免导致国内垄断的形成。总的来说，各国政府应该支持自由贸易，积极参加国际分工，加入到经济全球化的进程中去。再如对付自然垄断，发达国家不但有反托拉斯法，而且有商业法防止国内市场的割据。所以，政府并没有站在垄断集团的一边，成为经济发展和科技进步的障碍。相反，政府在民意的强有力的支持下，对纠正市场失灵采取了一系列的措施。

人们对市场失灵的各种原因的认识在不断地深入，对市场失灵的纠正能力也在不断地提高。有些市场失灵（例如劳动市场和资本市场）根源于市场的不成熟，随着劳动市场、期货市场和期权市场等的发展，这类市场失灵减轻了。有些市场失灵（例如垄断和寡头）可以借助政府的介入而减轻。随着政府在制订规制方面越来越有经验，这类市场失灵也能得到克服或显著减轻。有些市场失灵的克服与信息的收集和处理能力有关，随着信息技术的突飞猛进，政府的宏观调控能力也会日新月异，使得政府不再需要对市场失灵下猛药，而是借助于精心设计的微调（美国联邦储备委员会总裁格林斯潘对此道似乎已经炉火纯青）。总之，虽然人们也许永远无法根治所有的市场失灵，因为随着人类生产过程的越来越复杂，市场失灵不断以新的形式冒出来，但是人们克服市场失灵的能力已有极大的提高。

前中央计划经济国家所犯的另一个错误是，在夸大市场失灵的同时，完全忽视政府失灵的可能性，将配置资源、组织生产、分配收入、技术创新等重任，全部堆到政府的头上，实际上堆到了最高领导人的头上。虽然最高领导人出于对民族的责任心，或对个人声誉或私利的考虑，确实有把经济搞好的很强意愿，然而经济顺利运转所需的有关消费者和厂商的巨量的信息，既无法充分获得，即使获得也无法迅速而准确地处理，结果只能用自己的偏好代替亿万民众的偏好，用自己的积极性代替亿万民众的积极性。因此，实行中央计划经济的国家，一旦发生政府失灵，其损失之大远远超过市场失灵。在这些国家里，由于权力和资源都已完全集中在政府手中，发生政府失灵时，民间毫无能力和资源纠正政府的错误施政，往往要等灾难性的后果已经变得十分明显，经济濒于崩溃之时，政府才会被逼另想出路。所以，与市场失灵相比，政府失灵的后果似乎更具破坏性。

东亚金融危机触发政府作用的新争论

东亚金融危机的突然爆发，出乎许多人的意料。东亚模式一直为许多经济学家所称道，1993年，世界银行还专门出版了题为“东亚奇迹”的专著，系统介绍东亚经验，认为东亚经济奇迹是政府和市场密切配合、共同努力的结果，是拉美国家和非洲国家应该模仿的榜样。但是，西方主流经济学家中不少人一直认为，以出口为导向的东亚经济，相对于执行进口替代战略、导致市场更大扭曲的国家来说，虽然取得很大的成绩，但是一直没有克服官商不分的弊病。政府对市场和企业有很大的支配权，而厂商也以和政府搞关系为荣，希望在信贷、外汇、批租土地、进口减税或出口津贴上，获得政府的种种照顾。所以，东亚各国虽然允许市场发挥资源的配置作用，但是市场始终没有成熟，特别是缺少透明度，市场经济所需的各种规制和法律一直未有机会完善。政府迟迟不愿主动退出许多经济领域，不愿放弃随意干预经济的权力。而民间企业往往屈从和奉迎政府的意旨以谋私利。因而，有些经济学家把东亚模式称为裙带市场经济。

在应对东亚金融危机时，国际货币基金组织所执行的政策的理论基础一般被称为“华盛顿共识”。“华盛顿共识”是根据20世纪80年代拉丁美洲减少政府干预，促进贸易和金融自由化的经验由世界银行、国际货币基金会和美国的财政部专家们提出的。长期以来，许多拉美国家为执行进口替代的经济发展战略之需，对经济施以种种国家干预。例如严格限制进口，也不鼓励出口，以国家的名义建立许多效率低下的企业，推行低利率政策，人为扭曲本国汇率，以便扶植资本密集型产业，并用财政赤字、通货膨胀和举借外债来筹措资金，以补助和维持亏损累累的国有企业。但是长期的财政赤字，经常账逆差，和巨额外债终于触发大规模的金融危机。针对拉美国家的经济弊病，世界银行、国际货币基金组织和美国的财政部专家们提出了所谓的华盛顿共识，可以概括为减少政府干预，尽速实行私有化，尽速推行贸易自由化和金融自由化，降低政府财政赤字、价格，特别是实质利率，应由市场决定，并严格控制通货膨胀，以维持经济的宏观稳定。

世界银行、国际货币基金组织和美国财政部有关经济贸易自由化、产权私有化，以及通过低通胀、高利率维持宏观稳定的政策是针对拉美国家的经济弊病的，对拉美国家克服金融危机起了正面的作用。但是，在拉美经验对处理东亚金融危机是否适合的问题上，以世界银行前首席经济学家斯蒂格利茨为首的一些经济学家提出严重的质疑。斯蒂格利茨在题为“更多的手段和更广泛的目标：走向后华盛顿共识”（1998）一文中指出，在拉美国家成功解决金融危机的经验基础上所形成的华盛顿共识仍有极大的局限性，因而不能把它作为普遍适用的药方不分青红皂白地任意开给面临金融危机的所有其他国家。在他看来，世界银行和国际货币基金组织在处理东亚金融危机时所犯的失误突出暴露了华盛顿共识的局限性。

斯氏对华盛顿共识有尖锐的批评。他在上述1998年的著名文章中认为，华盛顿共识作为一种智力型的教义，它的成功在于简单明了，重点突出，便于操作。只要掌握了几个最主要的经济指标，例如通货膨胀率、货币增长率、利率、财政赤字和贸易赤字，便能作出一系列的政策建议。但是，他认为，华盛顿共识遗漏了影响经济发展的一些极其重要的因素，似乎只要实行私有化和自由化，市场就会自动解决经济发展的一切问题。华盛顿共识既不提政府的作用，又不提促进竞争、提高人力资本和加速技术进步，“说得好一些，华盛顿共识是不完整的，说得坏一点，华盛顿共识有误导性”。在斯氏看来，抑制通货膨胀对宏观稳定虽然是重要的，却并不永远是宏观稳定政策中最关键的部分。只有当通货膨胀率比较高或很高的时候，抑制通货膨胀才有紧迫性。同拉美国家爆发金融危机时的情况不同的是，在东亚金融危机爆发时，东亚国家的通货膨胀并不严重，政府财政甚至有盈余。然而，这些国家在健全的金融监管制度尚未确立之前，便推行超前的金融自由化，使得短期资本可大量地涌进或流出。金融市场上一有风吹草动，便可触发金融风暴。在这种情况下，国际货币基金组织教条地执行基于华盛顿共识所制订的应急措施，例如紧缩银根，提高利率，进一步放宽对资本的管制和促进贸易自由化。斯氏认为这些措施只会使企业因资金短缺而加速破产，造成生产下降，失业上升，出口下跌，汇率更加浮动，使金融危机上升为经济危机。

另外，斯氏认为私有化和贸易自由化虽然是健全的宏观政策的一部分，是值得鼓励的，但是它们本身不是目的，而是达到经济成长和收入提高的手段。如果私有化的推行缺乏法治的基础，缺乏政府的规制和自由竞争的环境，就会发生市场的混乱和垄断的崛起，反而损害消费者的利益和阻碍经济的健康成长。斯氏以大规模实行私有化的前苏联和取渐进路线的中国在经济业绩上的巨大差别为例，认为在变革之前，政府若能先对市场建立起有效的规制，并在国有制的企业中促进竞争和基于业绩的考核，效果会更好。在他看来，有关政府作用的争论的核心不是政府在“所有领域中都已管得太多，而是在某些领域里管得太少”（1998）。

以斯氏为代表的一些经济学家自1997年以来，一直在呼吁经济学家走出华盛顿，超越华盛顿共识，将发展的目标定得更加广泛和长远，并且让政府在经济成长过程中起更加积极的作用（1997）。他和一些经济学家的主张就是人们所称的后华盛顿共识。根据斯氏上述1998年的著名文章，后华盛顿共识似可归纳如下：

1）首先，应努力使市场运转更加平稳。为达到这一目的，斯氏提出以下几点：

A）执行宏观经济政策，保证宏观经济稳定，是政府不可推卸的责任。但是宏观经济政策的内容应该扩大，而不应局限于防止通货膨胀和财政赤字。B）处于不同发展阶段和国情的国家对财政赤字和经常账赤字的忍受能力会有很大的不同。像美国这样人口成熟的国家应该追求财政盈余，而不是财政平衡，才能抵销人口老龄化的影响；而人口结构尚年轻的国家，财政平衡的压力并没有那么大。另外，弥补经常账赤字的较好办法是吸收外国直接投资，而不是外国的短期资本。C）不但要稳定物价，避免汇率和利率的人为扭曲，而且应该把充分就业，稳定生产和促进长期增长作为宏观稳定的内容。为此，就要避免金融危机，因为金融危机对就业和生产有很强的后续负面影响。D）为避免金融危机，就要改革金融体制，特别要加强审计，健全立法，加强执法的力度和公正性，增强金融市场的透明度，包括对投资者提供企业经营状况，及其资产和负债的真实信息，以及保护小股东。金融自由化必须在政府建立了对金融业的有效监控和规制之后才能放手进行。E）要特别强调竞争环境的培育对市场机制的成熟是至关重要的。F）促进自由贸易。自由贸易并不会自动导致竞争，而自由贸易的好处只有在一个充分竞争的市场环境中才能最大限度地实现。如果没有一个充分竞争的环境，贸易的自由化可能只会进一步加强垄断企业对市场份额的占领，使政府的关税收入转移到垄断企业的手中，而并不能造福民众或促进生产力。G）促进私有化。凡是市场能够做得好的事应该让市场去作。私有化之前必须建立一个竞争性的环境和能提供各种有效规制的机构，才能避免前苏联在推行私有化过程中的各种错误和损失。H）健全政府的各项必要的、有利于市场发育和竞争的规制。I）使政府能有效发挥其弥补市场机制不足的功能。J）

积累人力资本，传布知识。K）加速转让技术。2）斯氏又认为“华盛顿共识”不但所使用的经济学工具十分有限，而且锁定的发展目标也十分狭窄，只盯着经济增长。他呼吁大大扩充发展的目标。A）要追求包括健康和教育获得改进在内的生活水平的实质提高，而不应光追求GDP指数的提高；B）要追求可持续性发展，包括保护自然资源和环境生态；C）要追求平等的发展，即不仅社会上层能够得到发展的好处，而且所有其他阶层都能平等分享繁荣的发展；D）

要追求民主的发展，即公民能够以各种方式广泛地参与关系到自己切身利益的决策。显然，斯氏并没有认为华盛顿共识的几条原则全错了，而是认为不应把它们教条化，因为它们不够全面，需要扩充，特别是需要扩充政府在经济中的作用。他特别提到民主的重要性。最近，世界银行的一些专家如汤玛斯、达依拉米、王燕等出版了题为“增长的质量”一书(2000)。他们指出，不但增长的数量是重要的，而且增长的质量也同样重要。为了实现这一目标，应该遵奉以下三项原则：第一，对物质资本、人力资本和自然资本这三种资本都应同等重视。第二，在增长过程中必须始终注意收入分配问题。第三，要强调能够导致良好治理的制度框架。这三项原则都与政府有关。第一条原则，暗含着要求政府帮助积累物质资本、人力资本和帮助保护自然资源。第二条，要求政府采取措施防止收入分配的扩大。第三条，要求政府做到廉洁、有效，反映民意。实际上，第三条是最关键的，只有有了好的制度框架，才会有好的国家治理，才能做到第一和第二条。所以，随着经济的发展，经济学家对政府的期望应该说是越来越高了。

政府经济功能的争论对中国的启示

在经济学家中对政府作用的认识经历了十分曲折的过程。限于篇幅，我们只能对有关的理论争论和实践检验作概要的介绍。首先，无论是理论还是实践都证明，政府失灵和市场失灵都会有严重的后果。在缺少法治的国家，政府失灵的后果往往更加严重。所以，对政府的经济功能必须作严格的定义和限制。那种废弃市场而由政府包办一切的中央计划经济模式，对经济发展是绝对不利的。但是以为政府仅仅只配充当守夜人的角色的想法，在今天看来也过于简单，无法应对现代日趋繁复的经济活动。政府应该在经济发展中起重要的作用，但其作用必须基于匡正市场失灵的理由。在市场失灵并不存在的领域中，政府不应该企图代替市场。如果存在充分竞争的条件，市场一定可以比政府更好地组织生产，更快地促进技术进步，更好地满足消费者的利益。所以，对竞争性行业，政府应该作的是使它们的竞争条件更为充分，而不是直接参与，与民争利。特别是当竞争性行业因市场一时尚未发育完善而缺乏竞争时，政府尤其要耐心扶植市场的发育，提供市场成熟的充分空间。例如农产品的生产和流通，应该是竞争性的。但是政府的过度干预、垄断会使农业生产逐渐失去竞争性。

由于不少产品具有公共财、自然垄断和外部经济的性质，如果放任自流，就会引起市场失灵。对于这些产品的生产，政府当然有干预的责任。但即使在这些领域中，政府也应该十分慎重。首先，从发达市场经济国家的经验来看，管理公共财、自然垄断和外部经济的手段主要应通过制订有关的各种规制,而不是政府随心所欲地直接干预。这些规制必须严格建立在经济学的合理基础上，经得起推敲，一般情况下，应该经过立法机构的批准，并必须公布于众，具有完全的透明度。必须建立相对稳定的执行机构，以便独立地贯彻这些规制。在发生纠纷时，应该有独立的司法机构仲裁，既使纠纷双方的合法利益得到保障，又使有关规制得到尊重。

面对市场失灵，经济学家当然只能引进政府干预。但是，中国自古以来有苛政猛似虎的说法，由于政府的特殊性质，其权力一旦扩大，就很难再使它缩小。就拿中国的乡、村两级的干部来说，他们所掌握的权力十分有限，主要是向农民收取税费，理由是提供农村的公共财(例如提供发电，计划生育服务，教育，道路和桥梁)。但是一些乡村干部横征暴敛，使农民不堪负担，连朱总理也惊呼乡村干部的做法造成“民怨沸腾”。但是，尽管他三令五申，离开真正减少农村的苛捐杂税还有很长的路要走。这个例子只是政府失灵中的小巫。但已能说明为什么在引进政府干预时，一定要十分慎重，一定要对政府在特定的经济领域扮演角色的范围、期限和如何制衡作出明确的规定。

这里，笔者要大力推荐美国马里兰大学经济系教授钱颖一（2000）的精心之作“市场与法治”。他指出，现代市场经济与传统的市场经济的基本区别在于前者的“根本游戏规则就是基于法治的规则”。他又认为，“现代市场经济作为一种有效运作的体制的条件是法治，而法治则是通过其两个经济作用来为市场经济提供制度保障的。法治的第一个作用是约束政府，约束的是政府对经济活动的任意干预。法治的第二个作用是约束经济人行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，公平裁判，维护市场竞争。这通常要靠政府在不直接干预经济的前提下以经济交易中第三方的角色来操作，起到其支持和增进市场的作用。如果没有法治的这两个经济作用为制度保障，产权从根本上说是不安全的，企业不可能真正独立自主，市场不可能形成竞争环境并高效率运作，经济的发展也不会是可持续的”。

钱文通过理论分析、比较研究和实际例子说明了法治是现代市场经济体制的基础之后，精辟地指出，“法治的核心是确定政府与经济人之间的保持距离型关系以有利于经济的发展”，并指出，在法治下可将政府在经济领域内的性质概括为“一个有限的和有效的政府。有这样的政府才会有一个好的现代市场经济，没有这样的政府就会导致一个坏的市场经济。有限政府和有效政府有如下关系。首先，有限政府是有效政府的必要条件。经过计划经济的惨痛教训，又有了20年改革的经验，我们深刻体会到，一个无限的政府，即一个无所不管的政府，必然压抑企业和个人的活力和经济的生命力。因此，只有有限的政府才有可能成为有效的政府。但是，另一方面，并不是所有有限的政府都是有效的政府，有限的政府也不会自动成为有效的政府。在政府的权力受到法律的约束，在政府与经济保持一定的距离之后，政府作为不偏向的第三方要有所作为，应该充分发挥其支持和增进市场有效运作的积极作用”。

钱文最后指出，中国目前所推动的“转变政府职能”的改革“就是把原来的一个无限的政府转变为一个有限的和有效的政府”，并建议为了完成这一转变，要在四个重要领域中进行改革。首先，在政府对企业和市场的规制方面，要有进有退。要以加入世贸组织为契机，大幅度放松规制，给企业松绑，给市场发展创造空间。第二，要有选择地、用适当方式加强一部分规制，特别是金融规制以防范金融风险，尤其是因加入世贸组织可能带来的额外风险。第三，司法的组织体制要改革，建立司法双层结构对打破地方保护主义和发展国内统一大市场将有重大促进作用。最后，解决收入分配不均问题不应只盯住对收入的再分配，而应首先从约束政府部门和官员的任意权力，反腐败和促进机会平等入手。

由于立法和司法这两个机构并不是政府的一部分，所以，简单地提政府和市场的关系，就会忽视市场经济的发展不但对作为执法机构的政府，而且对立法和司法也提出越来越高的要求。

结束语

对政府在经济发展和增长中究竟应该发挥什么样的作用，我们的认识还有待逐步深入。尽管在经济学家中对政府在经济发展中的作用应该有多大还有分歧，以下几点应能为今天的大部分经济学家所接受。

第一，凡是市场能做的，应该放手让市场去做。随着经济学的发展，人们对市场机制的潜力有了更清晰的了解。引进政府，甚至引进立法和司法机构，都是为了使市场失灵的范围和程度缩小，使市场机制能够承担更多的配置功能，而不是为了用政府来代替市场。随着市场机制的发育、完善，政府需要不断地撤出一些领域。即使在必然产生市场失灵的领域，人们也懂得了如何作得更好，这是因为在不同的时期，人们对公共财、自然垄断和外部经济有不同的认识。除了提供国防和法制外，比较早为人们接受的公共财有公民的义务教育，比较早被人们判为容易导致自然垄断的有交通、能源、通讯和银行等关系国计民生的行业。以前经济学家会简单要求政府直接干预，现在人们有了新的认识。例如，具有公共财性质的基础教育，其定义可以不断改变。即使在发达国家，政府也无财力向每一位公民提供从小学到大学的全面的义务教育，也无能力满足不同收入阶层的居民对教育的不同需求。所以，政府有不可推卸的责任向全民提供基本的义务教育的同时，应该允许民间办学。又例如，随着对自然垄断的认识的深入，人们逐渐明白，要把电力的生产和输送分开。电力的生产可以是民营的，竞争性的，但电力的输送网络应该是公共的。随着资本市场的日益成熟和融资手段的普及，像交通、能源这样需要巨额投资的行业也不再被认为非得政府经营。在中央银行的监控手段日益完善的今天，经济学家认为连商业银行和一些专业银行都可由民间经营。同样，人们对外部经济的定义和对策也在不断演变之中。

第二，要确立适合国情和特定发展阶段的政府功能。从历史过程来看，随着人们所追求的发展目标的扩大，从数量的简单增加到质量的提高，政府在经济发展中的作用在不断地扩大。但是对某个特定国家来说，要定义政府在经济发展和增长过程中的具体作用，首先就要对本国市场机制发育的成熟程度和经济发展的特定阶段有清晰的了解，并对本国所处的国际环境有深刻的了解。这是因为政府的经济功能随市场机制的发育，随经济发展的不同阶段，随国际环境的改变而有不同的侧重点。与其找出一个放之四海而皆准的政府经济功能，不如针对本国的市场发育程度、经济发展阶段和所处的国际环境，有重点地定义本国政府在某个阶段中的主要经济功能，并随着发展阶段和国内外环境的变化而修正政府的主要功能。一般来说，在市场机制尚未充分发育的时候，政府自然会肩负更多的经济功能。事实证明，如果在市场机制尚未充分发育的时候，政府采取放任自流、无所作为的态度，并不利于经济前发展。东亚的经验表明，以经济发展为己任，对市场友以政府的存前，能极大地促进经济的发展。同时，东亚的经验又表明，依法治国比政府直接干预经济更重要。东亚各国对金融业的规制并不齐全，政府对银行