湘潭市政府与社会资本合作的PPP模式的推广路径分析

湘潭市政府与社会资本合作的PPP模式的推广路径分析政府和社会资本合作模式（PPP模式）是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。在发达国家，PPP模式的运用十分广泛，既可以用于基础设施（如水厂、电厂、监狱、医院等）的投资建设，也可以用于许多其他公共服务的供给（如垃圾处理、少年犯罪管教等）。以美国为例，相当部分的城市公共服务采用了政府与私人签订生产合同，由私人投资生产，政府予以补贴的方式供给。（如表1所示）另外在道路、桥梁、机场等基础设施建设领域的政府与私人企业合作更是常见。表1美国城市通过PPP模式提供的公共物品项目城市数目项目城市数目项目城市数目垃圾收集339道路维护63娱乐设施7街道照明309医院57犯罪化验室5电力258运输49公园5工程服务253公墓47交通控制5法律服务187桥梁维护25水污染控制5救护车169征税24少年犯罪管教4垃圾处理143下水道处理21工业发展24水电账单收付104图书馆17电器卫生设备检验17家务控制99放火13规划92蚊虫控制12自来水供应84博物馆12水处理67犯罪化验7（资料来源：高希均，林祖嘉：《经济的世界（上）》，生活·读书·新知三联书店1999年版，第143页。）国外实践证明，这种政府与私人企业合作提供公共服务的模式不但能有效提高公共物品供给的质量和效率，还能有效减少财政支出，增加社会就业，拓宽私人部门发展空间。近年来，在我国经济社会发展进入新常态，服务型政府建设日益深入，经济下行压力持续增大，新型城镇化建设融资困难，地方政府债务剧增的背景下，党的十八届三中全会提出“鼓励允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。以此为契机，2013年底，在财政部年底工作会议期间，财政部组织召开了公私合作（PPP）专题会议，这次会议从体制机制创新的角度，对发展PPP模式做出了全面、系统的安排。随后，财政部门便密集组织召开各类研讨会和培训班。财政部部长楼继伟明确提出“要实实在在把这件事开展起来”。河南、河北、山东、辽宁、湖南等地方政府也相继发文推广PPP模式。2015年5月19日，国务院发布《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，从总体要求、制度体系建构、项目实施、政策保证、组织实施等多方面对PPP模式的推广做出规划，这标志着PPP模式从地方和部门实践上升为国家战略。2014年12月19日湖南省财政厅发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》，正式启动PPP合作模式，并先后进行了两批政府和社会资本合作PPP示范项目。首批30个示范项目中，已经和社会资本签约的项目达到17个，签约率占比57%，投资额超过300亿元，涉及交通、市政基础设施、社会事业、生态环保、农业水利、文化旅游等多个领域。一、湘潭市推广PPP模式的基本情况和主要经验（一）湘潭市推广PPP模式的基本情况2014年以来，作为湖南省首批PPP模式试点城市，湘潭市积极落实国家和省委省政府有关要求，不断探索，PPP模式得到较好推广。2014年，湘潭市经开区污水处理厂一期工程获批为全国30个PPP重点示范项目之一。2015年3月湘潭市人民政府办公室发布《湘潭市政府与社会资本合作（PPP）工作方案》，对推广PPP的基本原则、工作机制和保障措施作出规定。2015年4月20日，湘潭市政府发布第一批PPP项目45个，其中重点示范项目1个，总投资达到389亿元，涉及市政基础设施建设、社会事业、生态环保、文化旅游等多个领域。几个近期的PPP项目工程开展已初现成效：1、湘潭市河东第二污水处理厂（一期）工程建设项目。该项目实施主体为湘潭产业投资发展集团有限公司。目前，正处于项目准备以及项目采购阶段。该项目已完成项目立项、拆迁等前期性基础工作，成功采购湖南省建筑设计院为第三方咨询服务机构，编制了项目实施方案，并通过了市财政局进行物有所值评价和财政承受能力论证，正在报政府审批之中。同时已经完成项目采购环节的社会资本资格预审工作，有五家社会资本，分别为柏林水务中国控股公司，华电水务控股有限公司、北京碧水原料科技有限公司，江苏省嘉庆水务发展有限公司、湖南永清水务有限公司通过资格预审入围，待项目实施方案通过政府批准后，即可进入社会资本的竞争性磋商阶段，最终确定社会资本方，开展后续相关工作。2、湘潭市鹤岭污水处理厂新建工程项目。该项目由湘潭产业投资发展集团有限公司组织实施。目前，正处于项目准备阶段。已启动项目设计、可行性研究，立项、环评报批等前期工作，初步确定项目选址，已成功采购湖南省建筑设计院为第三方咨询服务机构，正在进行编制立项可研行研究方案等项目前期基础性工作。3、湘潭市教育信息化“三通两平台”工程项目。该项目由湘潭市教育局组织实施，目前正处于项目准备阶段。已采购北京大岳咨询服务公司为第三方中介服务机构，项目实施方案的草案已经出台，正在进一步征求各县市区教育局等有关部门的意见，已经开始分区域、分批次启动存量资产评估工作。目前正在与社会资本接洽，主要社会资本有北京安氏领信科技发展有限公司、广东全通教育股份有限公司、中南传媒（天闻数字传媒）、湖南大洋软件技术有限公司、北京新东方教育科技有限公司、学海文化传播集团有限公司、武汉颂大教育科技有限公司、深圳国泰安教育科技股份有限公司。由于该项目涉及市县两级政府及教育、财政等多部门，特别是项目运营资金的组织和安排，仍需是政府决策和协调，预计今年8月底最终完成项目实施方案定稿并报审批，9月完成项目合同编制论证工作，10月启动社会资本采购招标程序，12月进入项目执行阶段。4、湘潭昭山示范区湘江风光带（昭山段）及配套服务设施建设项目。项目实施主体为昭山经济建设投资有限公司。目前，正处于项目准备阶段。已经完成项目立项以及土地报批等前期工作，并完成项目商业单体设计招标工作，开始着手商业设计工作。目前已经采购北京和君咨询公司、北京金准咨询公司作为第三方咨询服务公司，正在编制项目实施方案，同时正与湖南省建筑工程集团公司、中交第三航务工程局有限公司、深圳铁汉生态环境股份有限公司、北京东方园林生态股份有限公司、中建一局等社会资本接触磋商。预计在8月份完成项目实施方案编写工作，9月份完成社会资本采购工作，10月份成立SPV项目公司，确保今年年底开工建设。5、湘潭市岳塘区社区居家养老服务体系建设项目。该项目由岳塘区民政局组织实施。目前正处于第二期的项目准备阶段，第一期的社会资本方——湘潭市荆鹏养老服务有限公司已经进入，现平台建设初具规模，已投入试运行。目前进入第二期湖南天伦康复养老中心建设，已经正在进行规划、环评等前期基础性工作，初步确定社会资本，并与社会资本方湖南省中拓投资有限公司签订合作框架协议。6、韶山市毛泽东小道---棠佳阁旅游景区开发项目。项目实施单位为韶山市交通建设投资有限责任公司。目前正处于项目准备阶段，该项目于2015年5月正式启动，目前正在进行项目立项、审批，办理土地规划等手续，同时已与社会资本方——湖南湖湘天下宝中旅游有限公司签订项目开发合作协议。下一步将着手制定项目实施方案以及项目规划等内容。7、韶山市城乡供水引调水工程项目。项目实施单位为韶山市水务局。目前，正处于项目准备阶段，正在进行项目论证、项目设计等前期立项准备等基础性工作，与省水利厅交流技术方案，目前正积极向韶山市政府汇报，争取早日明确项目实施主体，引进社会资本方。目前接洽的社会资本方主要有龙泉股份、省水利建设投资公司、中建五局、葛洲坝集团、桑德集团等公司。下一步将计划8月份完成立项，9月份落实政府出资方公司主体，确保年底正式启动项目。8、湘潭市地下综合管廊（一期）建设项目。该项目已经明确由湘潭市住建局为项目实施主体。目前，正处于项目准备阶段，正在设计项目方案，办理相关手续；同时正在与社会资本方接触，目前接洽的社会资本主要由远大住工集团、五矿二十三冶集团、湖南省第三工程公司、湖南格瑞工程建设公司、湘潭中节城市节能有限公司、北控水务集团公司等。下一步计划成立市级领导小组并筹建政府公司，正式启动项目。（二）湘潭市推广PPP模式取得的经验湘潭市本着“试点先行、组织保障、规范制度、稳步扩面”的基本原则，落实国家和省委省政府要求，群策群力、密切配合，着力推进PPP模式推广，取得了一定成绩，积累了一些重要经验。一是以建立机构为保障，切实加强组织领导。市委市政府对PPP工作十分重视，始终强调要迅速建立起PPP项目的协调管理体制。为此，市政府成立了湘潭市PPP决策委员会，由市长任主任，常务副市长任常务副主任，相关副市长任副主任，统筹负责PPP项目的重大事项决策和协调。同时，决定在市财政局成立全市PPP发展服务中心，具体负责PPP政策制订、项目储备、业务指导、项目评估等工作。市级层面决策指导机构和部门专业工作机构的相继成立，为全市PPP项目的推广应用构建了强有力的工作班子。二是以制度建设为重点，着力规范项目运作。我们始终坚持通过制度建设先行，为PPP项目的示范和推广提供政策支撑，做到有章可循。今年以来，市财政部门已先后转发财政部PPP操作指南、省财政厅加快PPP模式建设指导意见等重大制度文件，市政府办制定出台了《湘潭市政府与社会资本合作（PPP)工作方案》和《市本级政府与社会资本合作操作流程》等业务文件，对全市推进PPP项目建设初步建立了一个较为完整的管理制度体系，有效营造了一个良好的政策环境，为PPP项目的实施和推广奠定了较为坚实的法律支撑。三是以项目试点为抓手，积累项目建设经验。市财政局积极向省财政厅申报试点项目。为确保申报成功，市财政局积极协调经开区管委会、项目公司、中介咨询服务公司，对PPP试点项目推进中需要规范和调整的具体问题进行重点研究，在污水处理的定价机制和费用支付体系、特许经营合同等重大经营事项上取得一致意见和突破进展。通过规范运作和有序跟进，湘潭经开区污水处理厂一期项目成为全国首批30个PPP示范项目之一，为下一步推广PPP模式积累了宝贵经验。在此基础上，湘乡市城区污水处理厂二期工程项目又被确认为2015年全省30个PPP示范项目之一。四是以发布项目为基础，全面推进项目建设。今年年初，市财政局向各县市区、市直各部门单位的，各园区及投融资平台广泛征集拟采用PPP模式项目。我市通过对征集到的68个PPP申报项目进行认真审核，筛选出45个条件较为成熟的项目作为湘潭市第一批PPP项目，并已向社会发布推出，项目总投资达到390亿元。同时，从上述45个项目中精心选择13个投资规模较大、合同关系清晰、收益比较稳定的项目，作为我市首批PPP重点示范项目，项目总投资达到120亿元。从去年的1个国家级重点示范项目，到今年的1个省级示范项目和13个市级示范项目，代表全市PPP项目建设正在稳步扩面和推进中。从项目发布后的情况看，已经有中国葛洲坝集团三峡建设公司、德国柏林水务中国投资有限公司、五矿二十三冶、新东方集团等一大批社会资本和私人资本，对我市的PPP项目产生浓厚兴趣，正在精心选择拟合作项目。二、当前湘潭市PPP模式推广存在的问题及其原因（一）湘潭市PPP模式推广存在的问题1、PPP模式推广积极性不高；2、PPP项目运作不规范；3、PPP项目落地实施难；4、PPP模式推广人才缺乏（二）存在问题的原因1、对PPP模式认识不足；2、PPP项目推广的制度不健全；3、PPP模式推广的部门协调联动机制不健全；4、PPP项目本身的非营利性特征；5、地方财力的限制经过近一年时间的工作，湘潭市PPP模式推广工作取得了突出进展。但也应该看到受多种因素影响，湘潭市PPP模式推广仍存在一些突出的问题和困难。对PPP模式的认识亟待深化。对基本概念的理解存在误区。部分单位将PPP模式等同于传统的BT、BOT模式，在进行项目申报和建立项目库的过程中，很多上报的项目仍属于BT和BOT类的项目，这与目前省市两级严禁BT、严格控制BOT项目建设的要求是相背离的。还有一些单位随意套用PPP概念，认为什么项目都可以搞PPP模式，将PPP模式当成继续融资的“外套”。对社会资本在项目建设中的融资功能、引进先进技术和设备、改善生产经营、提升管理效率的作用重视不够，相反存在“财政给钱就搞，不给奖励不搞”的心态。同时，存在“盈利项目自己搞，亏损项目别人搞”的心态，对于预期盈利性项目缺乏把项目转型为PPP项目的动力，存在回避采用PPP模式、脱离政府指导和监管的现象；而对于难以盈利的公益性项目，则寄希望于政府和财政买单，存在“等、靠、要”的现象，不主动寻求与社会资本合作开发的机会，导致部分公益项目没有申报上来或进入项目开发计划。PPP项目运作亟待规范。PPP模式操作上涉及物有所值评价、交易结构设计、投资测算、项目管理等专业技术含量较高的工作，政策上涉及到土地、股权、财政专项资金、立项审批、招标采购、中期评估等，操作太过复杂，导致主管部门和实施机构不知如何下手。部分单位在申报PPP项目中，不考虑财政支出承受压力的可能，在项目实施方案中对财政补贴支出的测算非常粗糙，导致财政支出压力和项目建设难度的加大。园区和平台在PPP项目建设上，仍习惯于直接与承建单位和投资单位进行商务谈判的传统做法，对邀请专门的政策咨询机构予以规范和完善的主动性不强。专业技术人员力量严重不足。作为新生事物，PPP项目的试点和推广工作需要借助很多专业领域的专业人员的力量共同开展。目前的实际情况，一是整个的试点和推广工作仅靠财政部门一家的力量难以满足发展需要。在财政部门牵头负责组织协调的基础上，需要得到各级各部门的大力支持和配合。二是仅依靠传统的项目策划和包装手段难以满足项目建设的需要。各园区、平台和县（市)区都缺乏PPP项目推广实施的专业人员，对于项目策划和规范运作仍存在不知如何下手的茫然感。三是对PPP项目的运作缺乏专家的支撑。全市许多PPP项目都涉及到收费单价的确认和财政补贴的测算等重大专业问题，这些核心问题都只能通过采购专业政策咨询服务机构的力量来予以解决。可以说，全市政府及各部门在策划和推动项目的过程中，缺乏自身专业力量的支撑的现状仍将维持一段时期。PPP项目落地实施难。目前着手启动的项目，都是污水处理、教育等具有使用者付费，有稳定收益来源的PPP项目，而发起的其他大多数没有稳定的收益来源，且项目收益不能覆盖成本的PPP项目，缺乏对社会资本的吸引力，落地实施难。同时PPP项目投资数额较大、周期长、收益相对较低，一般的民营企业短期内无投资的实力或热情，从目前各项目单位接洽的社会资本来看，仍然都是具有国有背景的企业集团，且大部分都只负责参与项目建设，对项目运营管理的关注度不高。目前PPP浪潮才刚开始涌起，无论政府还是社会资本，都缺乏可借鉴的成熟经验，都在摸索着前进，不可避免会出现一系列问题，产生问题的原因既有项目自身以及政府及社会资本各方面的原因，又有大环境背景的政策性因素影响，主要原因有：对PPP模式认识不足。PPP是基础设建设和公共服务提供的新兴模式，在我国实施的时间尚短，因此，大部分单位对PPP项目的运作认识不足。项目实施单位对PPP模式的整体运作缺少系统了解，认识仅停留在概念阶段，具体怎么样去实施，比较普遍存在一种困惑和迷茫部分单位对PPP的重要作用认识不充分，对PPP项目的推广重视程度不够。PPP项目推广的制度不健全。一是融资支持体系尚未建立，融资渠道不畅。PPP项目融资规模大，时间长，从国内看，银行信贷依然是最主要的融资渠道，但目前，银行监管新举措使得融资期限变短，严重影响了PPP项目的融资来源，导致融资渠道不畅。并且融资成本偏高。目前大部分的商业银行、信托、基金等贷款，资金成本往往会在8%左右，相较于PPP项目的低收益率，一定程度上影响PPP项目的吸引力；兼之配套政策尚未完善。一方面存在政策障碍，很多PPP项目属于公益性项目，项目本身无法产生经营性收益，需要打包其他项目，现实中多为土地资源，但土地需要走招拍挂程序，这样的打包条件，因为存在风险，往往也难以在大型企业的投资委员会上获得通过。另一方面调价及收益机制不明确。在PPP项目规划和实施过程中，社会资本最关注的无疑是回报率，但由于PPP模式项目的时间跨度长、投资额度大，随着环境和政策的变化，社会资本的利润能不能得到保障，会在很大程度上影响社会资本在PPP项目上进行投入的信心，因此如何有效保障社会资本的回报率，是激活社会资本参与基础设施建设积极性的重要因素。3、PPP模式推广的部门协调联动机制不健全。PPP模式是一个系统工程，包括项目立项审批、土地报批以及征拆迁、SPV公司工商注册、收费价格核定等等，几乎涵盖大多数行政职能部门，目前推广工作仅靠财政部门一家的力量难以满足发展需要。目前PPP项目进展缓慢，特别是项目前期基础性工作进程缓慢，一定程度上影响了后期的项目启动工作，迫切需要建立起财政牵头，各部门分工协作的协调机制，各级各部门各项行政审批以及行政事项的办理上，开辟绿色通道，加大对PPP项目的支持推广力度。4、PPP项目本身的非营利性特征。PPP项目存在时滞性。由于PPP模式政策性强，操作过程复杂，从项目识别、项目准备、项目采购到项目执行有一个程序过程，同时对于新推出的项目，项目实施单位和社会资本需要时间论证磋商，落地实施仍需时日；PPP项目缺乏吸引力。我市发布的PPP项目大部分都是公共事业类的投资项目，尚没有建立起成型的商业模式，没有收费和稳定收益来源，有些项目有一定收益，但相较于高额的融资成本，投资收益不具备吸引力，因此，社会资本投资很难被吸引；社会资本存在观望心态，积极性不高。社会资本对PPP存在的众多不确定性心存戒备，进而持观望态度。在融资成本、项目低收益和政策方面高度不确定性的三重约束之下，PPP项目对社会资本的吸引力不够。长期以来，政府机构给社会资本形成了信用度不高的印象，特别是PPP项目周期长，地方政府领导换届等政治以及政策因素影响较大，这进一步影响了社会资本的信心和积极性。从目前接洽的社会资本来看，大部分都表示只愿意参与项目建设，对于后期的项目经营管理兴趣不大。5、地方财力限制。作为吃饭财政，财力所限，部分适合开展的PPP项目缺少启动资金。为避免地方政府借PPP名义，盲目上项目，财政部要求各地进行PPP项目的财政可承受能力论证，每年度从预算中安排的PPP项目支出责任不得超过一般公共预算支出的10%，这会导致政府投入PPP项目的资金受到限制。但从我市实际情况来看，作为吃饭财政，即使没有10%的红线约束，也拿不出太多财政资金投入到PPP项目中去。三、推广PPP模式的主要路径要解决好上述问题，关键是在项目试点和推广的过程中，有针对性地解决PPP项目实施过程的难点，要始终坚持规范运作、积累经验、完善制度的办法，消除片面认识，积累工作经验，真正释放各方参与PPP项目建设的主动性和积极性，助推更多PPP项目“落地”，着力破除PPP发展中存在的障碍，为PPP模式的快速健康发展提供良好的环境。1、规范项目申报和发布，加快推进示范项目建设。凡申请纳入PPP项目库的项目必须已经完成项目前期项目环评、报批等基础性工作，同时项目实施机构还需向市财政局提交项目初步实施方案等相关资料，初步明确PPP项目的实施机构、合作模式设计、回报方案设计与合作周期设计。由市财政局会同市发改委及行业主管部门等，开展“物有所值”评价工作。根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对政府付费或财政补贴的项目，开展财政承受能力论证。经过初步物有所值评价以及财政承受能力论证后的项目才能向社会发布，确保尽快进入项目的资本招标和合同谈判等实质性阶段。为确保示范项目的建设质量和合同的长期较好履行，市政府要督促各示范项目实施主体采购高水平的政策咨询服务公司，借助专业力量确保项目的规范运作，尽量减少项目建设和经营合同的瑕疵，缩小政府和社会资本在投资收益预期上的差距，确保项目合作成功。兼之财政、发改委以及项目主管部门要按项目逐一制定年内的工作计划表，对PPP项目运作过程中的项目实施方案编制、项目政府采购、项目合同谈判等重大环节，明确具体的工作进程时间表，并严格按照工作进程时间表抓项目实施进度，确保每个PPP示范项目都能够按时完成年度建设任务进度，从而确保项目的推进和投资的到位。同时，要不断强化对已有示范项目的重视，注重推进项目建设进程，要切实保障示范项目的依法、规范和高效运作，重点保障13个示范项目的落地，打造全市样板。2、积极引入第三方咨询服务，确保项目规范运作。鉴于今年是全市启动PPP项目的第一年，为确保项目的顺利推进和质量，要坚持聘请专门的中介咨询服务机构作为项目建设的重要支撑。切实推进示范项目的依法、规范和高效运作，按照市场运作的方式，组建熟悉PPP政策、有PPP项目咨询成功经验及有专业资质的社会中介专业团队和智囊团。督促各示范项目实施主体采购高水平的第三方咨询服务公司，借助专业力量确保项目的规范运作，尽量减少项目建设和经营合同的瑕疵，缩小政府和社会资本在投资收益预期上的差距，确保项目合作成功。3、开展PPP项目管理考核，实施PPP项目全过程跟踪管理。建立事前设定考核管理目标、事中进行目标跟踪、事后进行考核评价的PPP项目考核管理机制。定期开展对PPP项目实施情况的考核管理，重点监督示范项目是否符合PPP模式的必备特征，对不符合PPP模式特征的，财政部门联合相关部门督促实施单位进行整改。通过建立对PPP项目的考核跟踪管理，不定期组织对示范项目实施情况进行督导，推动示范项目顺利实施。4、设立PPP股权投资基金，完善项目扶持奖励政策。从目前实际情况看，对于促进PPP项目实施和推广的制度设计已经有了一个基本框架，下一步的主要工作任务是构建一套推广PPP模式的政策支持以及奖励体系，引导和鼓励社会资本、金融机构积极参与PPP模式的推广应用。目前有四