汶川灾后社会工作介入模式探讨

汶川地震灾后社会工作介入模式探讨本文是四川省哲学社会科学研究“十一五”规划2010年度课题：《汶川地震灾后社区能力建设研究》的部分成果。韦克难、黄玉浓韦克难，西南财经大学社会工作系系主任、应有社会学与社会政策研究所所长、教授；黄玉浓，西南财经大学社会工作发展研究中心副教授。【摘要】汶川灾后重建成效显著，举世瞩目。但我们在肯定成绩的时候，也需要冷静地分析存在的问题，这些问题包括：重社区公共基础设施建设，轻社会服务、轻社区文化与精神建设；政府全方位主导、包办，忽视非政府组织参与、居民参与；重视外来援助，忽视灾区群众自力更生精神的培育与发挥；灾后社区重建缺乏社会工作人才及社会工作专业方法的运用。对于国家全能主义思想下的政府主导重建模式，我们要正确分析，消除其给我们带来的不良因素，包括注意宏观统筹安排灾后重建，注意社区能力建设，注重调动居民参与社区重建的积极性，注重发展社会组织（NGO）和社会工作，这样才能真正使社区重建让人民满意。【关键词】社区重建NGO社会工作一、研究背景 从海外灾后重建社会工作的介入来看，大多数国家或地区灾后重建社会工作介入服务选择的是政府与NGO合作的社区重建模式。美国、日本以及我国台湾地区都在20世纪末期经历过几次较大的地震,尤其以美国1989年的旧金山大地震、1995年日本阪神大地震、以及1999年台湾集集大地震为最。这三次地震之后当地政府以及NGO所开展的大规模社区重建工作实践形成了非常丰富的关于灾后重建的相关经验以及理论。美国旧金山地震后的社区重建在美国社区内部有所谓的社区开发法人(community-baseddevelopmentcorporation,以下简称CDC)负责,此种团体属于民间独立非营利法人(non-profitorganizations,简称NPO),是美国居民长期社会运动的成果,以住房建设为主线,进行多元化活动。其成立的背景乃是希望综合社会、经济、文化、法律、财政的条件,构筑一个联系政府、企业与社区三方的伙伴关系。CDC大部分都由当地社区居民自行组成,活动内容与社区居民日常生活密切相关,强调社区自律与居民自助原则,平时进行都市老旧地区的更新、社区重生、再开发事业等的支持工作,在灾后则配合当地社区与居民需求,协助居民进行社区营造式的重建（邵佩君，2003）。日本阪神大地震灾后社区重建工作是透过协调式社区营造与居民不断地沟通、了解居民的重建构想后,再对土地重行规划后确定社区建设方案。即在第一阶段复兴都市计划强行决定后,再透过协调式社区营造,纳入居民参与社区重建的方式,确定第二阶段计划的内容（米野史健、中林一树，2003）。台湾地区集集大地震后,当地政府为协助灾民重建家园,以“塑造关怀互助的新社会、建立社区营造的新意识、创造永续发展的新环境”作为重建目标,形成了丰富多彩的灾后重建经验。由上述美国、台湾、日本重建案例中,我们看到海外灾后重建社会工作介入主要以社区为基础,通过NGO(或NPO)由社区居民组织强化有关人、事、物、资金、实践知识或技术等自身建设能力,掌握当地社区资源，了解民众需求,与居民建立了相互的信赖关系及良好的沟通,并注意建立与政府、企业等的伙伴关系与协调机制,最终达到促进社区营造式重建的目标。海外灾后重建社会工作介入模式是以社区重建为主，体现了NGO、政府、企业与居民合作多方参与的模式，注意满足居民的多种需求，注意发动居民参与重建的社会工作介入模式。从海外对灾后重建的研究来看，灾后社会工作和社区实践的研究主要从以下三个方面来探讨问题的：一是探讨灾后服务的协调。比如Robardsetal.(2000)强调在社会工作灾后介入和研究中澄清和准确地测量不同组织间协作的重要性。Harrell&Zakour(2000)指出灾后非正式组织和自助网络有助于提升人们对灾害反应的参与，尤其是在孤立和边缘化的社区。Galambos(2005)认为社会工作对于自然灾害的有效反应必须包括整合临床、研究和社会组织技能的介入。二是发展测量和研究工具，以整合灾后当地社区的知识和能力建设。比如Chambers(1994)所描述的参与式乡村测评（ParticipatoryRuralAppraisal-PRA）；Lowetal.(2005)探讨了快速民族志评估程序（RapidEthnographicAssessmentProcedures-REAP）；Victoria(2001)介绍了社区为本的灾害管理（Community-BasedDisasterManagement-CBDC）。三是探讨社区组织（Communityorganizing）和社区的社会资本。如Pyles(2007)探讨的组织社区中边缘化的民众，或是通过民众的自我组织以争取自己的权益和促进自身的发展。Mathbor(2007)指出社会工作者应该利用社会资本如社会网络、社会凝聚力、社会互动和团结以减轻自然灾害对社区的影响。简颂（2005）认为社区重建计划的重点就是“由下而上,实行地方主导、民间参与、‘中央’协助的精神,整体规划,并针对各社区地理位置、地形地貌、地方文化特色、产业发展型态,建筑物毁损状况与社区居民意愿,因地制宜从点、线、面办理社区重建工作”。陈亮全（2001）也认为在拟定灾后重建机制与真正推动重建工作时,必须从社区开始,以居民可以直接参与的模式,即近年在台湾被推动的社区营造方式或手法,来进行灾后重建工作,才能收到确实、合乎在地条件与需求的重建成果。喻肇青（2001）从台湾南投县中寮社区重建的经验中,指出在地的“社区工作站”在重建行动中具有非常关键的影响,当外来团队期待与当地自主力量重合时,当地民众需要先成立组织以凝聚力量,因为当有了正式组织却没有工作默契时,常造成组织无法运作,因此居民与外来团队须先建立非正式的工作关系,当有具体需要的时候,自会形成组织,且进行重建工作时需要居民共识,居民也需要一些特定的知识与技能才能实际参与重建的工作,可见社区学习是非常必要的。国内灾害重建的研究主要是2008年汶川地震之后才开展的，大部分的研究探讨社会工作者在抗震抗灾和灾后重建中扮演的角色、发挥的作用或介入的模式（王思斌，2008；徐永祥，2009；陈涛，2009；柳拯，2009；张和清等，2009；张昱，2009；民政部社会工作司，2008；西南财经大学&四川省民政厅，2009）。也有一些关于社会工作和灾后社区建设方面的研究文献，如徐文艳、沙卫、高建秀（2009）提出社区重建中的社会工作实务应建立一个以社区为平台、预防性与治疗性工作并重、以增加外部资源联结和内部资源发掘为根本宗旨的社区为本的综合服务框架。张昱（2008）认为社会关系的重建是灾后社区重建的重要议题之一。刘斌志（2009）指出灾后社区重建要坚持发挥社区居民的参与和民间资源的整合，实行行政主导或社区动员的重建模式。二、汶川地震灾后重建社会工作介入的模式社会工作介入地震灾害救援和灾后恢复重建在我国救灾史上尚属首次，没有规律和经验可循。5.12汶川特大地震发生后，在没有统一规划和制度安排的情况下，各方社会工作力量本着高度的专业使命感和社会责任感，积极探索、大胆实践，初步形成了各具特色的介入模式。从各社会工作服务队伍介入灾区开展服务的途径和方式看，主要有以下三种模式（柳拯，2009）：第一种，政府主导模式。这种类型的社会工作组织是政府已将他们纳入制度体系内，由政府出资金委托服务或购买服务。其最大特点是政府部门主动出面或支持各类社会工作机构协调整合社会工作资源，组建社会工作队伍支援灾区，主要代表有上海社工、四川社工、广东社工、湖南社工等。如由上海市民政局牵头、上海社会工作者协会组织，上海的社会工作者成立的上海社工灾后重建服务团是其中的典型。上海社工的对口帮扶推动了都江堰市本土社工的发展。都江堰市专门在民政局设立了社会工作科，成立了社会工作者协会，承接了原来由上海社会工作服务队建立的四个社工站，培育了上善社会工作服务中心等四个社会工作机构，初步形成了“政府支持、专业支撑、社会运作”的社会工作管理体制。2008年12月，四川省委组织部联合西南财经大学、西南石油大学、西南民族大学、四川农业大学等高校派驻社工服务队为灾区基层干部提供心理援助。2009年3月，四川省民政厅组织“社工百人计划”志愿者在北川雷鼓镇、安县桑枣镇、平武南坝镇等地设立社工站，开展社工服务。湖南省政府在援建理县过程中，将社会工作纳入了援建整体规划，将四支社会工作队伍整合成“湘川情社会工作服务队”，为精神家园重建项目提供了300万元资金支持。广东省援建工作组在对口支援汶川工作启动一年多以后，将社会工作纳入援建规划，为汶川县政府提供了460万元专款用于购买社会工作服务。安县政府与中国红十字会、南都基金会等社会组织合作成立了红十字社工服务中心，将其注册成为民办非企业单位，并拨款近30万元作为社会工作者的个人补贴，投入20万元资金和物资用于社会工作服务基地建设。2011年1月，广元市利州区教育局与中国青少年发展基金会、中国社工教育协会联合成立了希望社工服务中心，由利州区政府每年出资40万元向其购买社工服务。嵌入政府型表现出的特点，与当地政府关系很好，而且经费较充分，服务所需要的物资设施齐备，服务工作人员较多，服务效果较好，受到当地党政和群众的欢迎及普遍好评。不足之处是经费与效益不成比例，有些组织过于注重形式超过内容。第二种，社会组织主导模式。这种类型的社会组织一般是在民政部门或工商部门注册的组织，也包括未注册的一些民间组织和各种国内外的公益性基金会，他们组织内有社会工作者或灾后聘请了一些社工在灾区开展社会工作服务。在经费来源上多为项目申请或其他组织、私人捐赠，例如NGO备灾中心就是未注册的民间组织，其项目负责人是社会工作专业的，他们的经费是国内外组织捐赠，他们在项目地聘请了一些志愿者与他们一起开展社会工作，在什邡的洛水镇、绵竹市的汉旺镇、崇州市三朗镇等地都有项目点。再如香港土房子，6名员工全是社会工作专业背景，他们在彭州花溪村、汶川映秀镇、什邡红白镇、绵竹武都村都有项目点，开展心理援助服务，服务对象包括妇女儿童、孤寡老人、残疾人等。从服务效果来看，这类组织也很受服务对象的支持，服务对象满意度较高。但有些这类组织出现了这样问题：他们积极为老百姓做事，在老百姓中的威信较高，他们又不积极与当地政府合作，在工作中一旦出现问题有的发现是政府的责任，容易与政府导致对立状况，引起当地政府、干部对有些组织的反感。我们在调查中都发现，很多基层干部对有些NGO表示不满，说他们别有用心，要求对这些NGO出台更严厉的管制措施。社会组织主导模式的最主要特点是在没有纳入灾区援助体系的情况下，由单个社会组织或多个社会组织组成联合体进入灾区开展社会工作服务。另外还有中国社会工作协会、中国社会工作教育协会、浦东社会工作者协会、香港无国界社工、乐施会、小母牛、深圳社会工作者协会、上海阳光青少年中心、联合国儿童基金会、中国红十字会、中国青少年基金会、爱德基金会、深圳慈善会等。第三种，高校主导模式。这种类型的社会工作组织一般是有社会工作专业的学校派出自己的教师或聘请一些专业社工，在灾区开展社会工作服务。其经费来源上多为项目申请或其他组织捐赠，如在汶川有中山大学、香港理工大学、乐山师范学院等高校；在绵竹市有西南财经大学、香港理工大学、北京师范大学，香港大学、中国青年政治学院等。这些学校开展的社会工作服务，专业型强，有详细的工作计划，有督导，背后有学校为依托，可以派出大量的学生志愿者参与活动，学校之间彼此也相互联系、相互支持。这些组织一般都与当地的党委、政府、社区自治组织关系很好，得到当地党政、社区自治组织的支持，他们也积极为当地政府、党委出谋划策，积极解决政府与群众的矛盾，充当二者的沟通桥梁。从服务效果来看，这类组织很受服务对象的支持，服务对象满意度较高，当地干部与群众关系较好，社会秩序较为稳定，群众安居乐业，社区活动丰富，当地群众与党政干部对社会工作认识较正确，并普遍接受社会工作的理念，对社会组织提供的服务认可度、评价较高。目前在灾区的高校社会工作站规模都比较小，主要原因是经费制约。社会工作介入灾区模式的初步形成，为进一步完善国家救灾响应机制，充分发挥社会工作在灾害救援和灾后恢复重建中的专业作用提供了有益借鉴。三、社会工作介入汶川地震存在的问题（一）没纳入救灾体系，缺乏制度性在我们2009年调查的149个在灾区开展社会服务的组织中，属于事业单位（包括高校）的组织占26.2%；民政注册组织占26.8%；没有注册的志愿者组织占25.5%；境外的社会服务组织占13.4%；工商注册的组织和其它性质的组织只分别占了4.0%。调查结果中有大约四分之一的组织是没有注册的，这反映了社会服务组织在在获得合法性身份方面面临比较多的困难，国家在此方面的法律环境需要改善，以促进社会服务组织和社会工作专业的发展。2010年11月仍然在灾区开展社会工作服务的12家社会工作机构，大多数也都是依托于高校（如西南财经大学、北京师范大学、香港理工大学等），或完全的非营利组织（如天津鹤童、都江堰华循），完全由政府派出的机构或政府出资购买社会工作服务的较少。简言之，政府的救灾体系中并没有主动将社会工作服务纳入灾后重建中，也没有主动与社会工作站形成合作，也较少提供资金等方面的支持，使得社会工作的服务存在种种困难，不利于社会工作机构和社会工作者专心于开展服务。另外，中央和地方政府在灾后的恢复重建中主要强调基础设施等的建设，但忽视了灾区的社会建设，如社区人际的恢复和发展，社区组织的建设等，导致社会工作者的角色在政府救灾体系中还不明确，当地政府对社会工作者开展的活动持观望态度，社会工作者没有实质性的权利，无法参与到政府正式的援救系统中进行工作。例如：评估灾民的需要是社会工作者擅长做的事情，但是社会工作者评估到的需要并不能影响物资发放和救援的政策和执行。遇到这样的情况，社会工作者就不能去触碰，因为社会工作者就是了解了也解决不了，只能在其他的一些事情上开展一些工作。（二）社会认知度不高，缺乏合法性社会工作在中国的发展时间较短，社会认知度较低。1988年社会工作专业教育才在中国正式恢复，二十多年的发展时间相对较短，况且由于中国政府部门至今还没有为社会工作设置岗位，只是近两年来在上海、深圳等一些沿海城市政府才开始重视社会工作，推动政府购买社会工作服务。因此，中国近二十多年来的社会工作发展较为缓慢，不仅社会工作专业毕业的许多学生难以在社会中找到对口工作，而且社会上的大部分人们也不知社会工作为何物，社会工作在社会上的认知度较低。这一问题可能在汶川地震的受灾地区更为严重，从四川省社会工作教育来看，社会工作专业教育到2002年才在四川的高校中开设，在2008年汶川地震发生前，社会上基本没有社会工作的岗位，而且社会工作的教育者也较少在社会中开展社会工作的公共教育，告知民众、政府官员和其他的人员社会工作的功能、作用等。这就难怪在开展灾后社会工作服务的过程中，当地的大部分民众和一些政府官员不了解社会服务组织和社会工作者，也不知道社会工作者与志愿者的区别，尤其是在刚介入灾后社会工作服务的时候。由于认识上的不足，参与救灾和恢复重建的大多数社工服务机构没有到当地民政部门或工商部门注册，以取得合法生存的身份，这导致许多社会组织的社会活动常感到缺乏生存空间。调研发现，部分由于地方政府某些官员的不作为（一些地方政府官员不无嫉妒地认为民间社会组织为民众提供的社会服务降低了政府的威信），部分由于社会组织或其他机构的不规范甚至违法行为（不排除少数境外非法组织以服务公众名义危害我国国家安全和利益），以及政府职能和民间机构服务边界的模糊，多方面因素的叠加导致了社会组织与政府之间的磨合出现问题，以致于互不信任。一些社会组织的活动被限制，一些社会组织被当地政府宣布为“不受欢迎”，直至被取缔和驱逐。（三）无固定经费来源，缺乏保障性在2009年所调查的149个组织（团队）中，有37.6的组织在其成员内部自筹服务资金。在149个组织中，完全没有财政压力的只占2.0%，没有财政压力的占12.8%，有较大压力的占22.8%，有非常大财政压力的占30.2%。而一项研究表明，《汶川地震700亿社会捐款追踪》，/20090812/n265907514.shtml汶川地震募集的760多亿元社会捐赠资金中（其中资金652.52亿元，物质折价105.3亿元），58.1％流向了只可以接受社会捐赠的政府部门，36％流向了政府指定的红十字会和慈善会系统，只有5.9％流向了公募基金会。而社会捐赠的物资更是流向了政府部门和红十字会系统。流入政府系统的社会捐助主要投入到基础设施、房屋、学校等硬件建设上，许多从事专业服务的社会工作服务组织无法获得社会捐款的支持，在很大程度上挤压了民间社会工作服务组织的生存发展空间。即便一些机构获得了项目经费支持，但捐资方也强调“不给项目办公经费”。因此，除了有基金会支持的成熟机构，更多在灾区提供服务的社会工作服务组织生存境况艰难，其执行项目处于“断炊”和“休克”的尴尬境地。从趋势上看，参与灾区重建的社会工作服务组织数量正逐步减少，志愿力量流失也非常严重。社会工作服务组织和团体的经济基础成为制约其在灾区开展进一步社会服务的最大瓶颈。如“四川5·12民间救助服务中心”2009年项目经费被“减半”，许多需要花钱的项目不得不暂停。一些零星的行政经费开支等，机构协调人高圭滋还要自掏腰包解决。又如旨在通过电话、书信、网络，给不同地区儿童提供多项智能发展方面服务的成都蝶趣文化发展中心“儿童热线”项目，因为至今仍未筹到资金，项目近期处于“休克《汶川地震700亿社会捐款追踪》，/20090812/n265907514.shtml（四）基本靠外来援助，缺乏长期性2009年所调查的149个组织（团队）中，有144个组织（团队）回答了灾区工作规划的问题。这144个组织（团队）中，15.3%的组织（团队）无工作规划，16.7%的组织（团队）有1到6个月的工作规划，10.4%的组织（团队）有7至12个月的工作规划，12.5%的组织（团队）有13到24个月的工作规划，14.6%的组织（团队）有25至36个月的工作规划，30.6%的组织（团队）有37个月及以上的规划。从工作规划上看，2010年11月仍然在灾区提供服务的12家被调查社工站中，关爱社工联盟、启创、汶川县大同社工服务中心、香港理工汉旺社工站、湘川情社会工作服务中心、中大-理工映秀社工站等6家有3年以上的工作规划。其余机构则选择了无时限或3年以下的短期规划。从资金来源上看，企业赞助、基金会（包括境内境外）赞助是主要来源。有3家选择了有政府拨款。而这类政府拨款通常并非当地政府拨款，而是由援建方政府的投入，如湘川情社会工作服务中心，主要是由理县的对口援建湖南进行资金投入。很多项目的短期性，不能对灾区进行持续的帮助，浪费了很多之前建立的资源；坚持下来的NGO面临经费短缺，难以为继的局面。目前的社工援建灾区的工作模式不是长期性的，工作缺少系统性，导致服务效果并没有达到应有的效果。“服务时间较短，社会工作者的介入应该是长期的行为”；“在灾区服务中，社会工作存在的问题是系统性、完整性不够，往往采取的都是应急的措施，可能和每个队伍在灾区呆的时候比较短也有关系，前后工作的延续性有点问题”；“由于种种原因，我校的社工队每批进驻安置点的周期为20天，交接阶段往往不能充分的交代社区居民及之前开展服务的情况，需要一定摸索期，从而影响服务开展的进程。”；“专业系统缺乏整合。到灾区后，服务队的服务程序始终是：走访、熟悉、了解、介入。剖析个案的底气不足，转接资源更不足，未能形成系统整合连贯的优势。”；“许多的项目和个案需要进一步的较长周期的跟进和评估”。对于参加援建的社工来说，“在灾区工作的社工基本都是单位委派或请假到灾区工作的，兼顾太多，无暇全身心的沉入工作氛围中，服务周期时间太短，未能更大程度的发挥社工作用”。而培育当地社工并纳入当地救灾体系而非“外来援助”成为许多被访者的共同期待。很多社会工作服务组织工作人员流动性较大，工作不持续，造成服务效果不理想。特别是一些服务，如心理康复，需要一个长期、持续的过程，才能保证服务效果。但是由于服务人员的流动性，在一定程度上给受助对象带来了伤害。访谈对象表示“服务人员的流动性太大，来了一批又一批，大多待的时间不长，刚刚跟他们混熟悉了，与他们建立起了感情，他们却要走了，这使我们很难受，很伤心。”“有些机构和志愿者来看了一下就离开了，没有看到他们真正做过什么具体的事情。”（五）无统一服务标准，缺乏规范性2009年调查的149家社会工作服务组织中，超过一半（53.7%）的组织（团队）有专职的人员对开展的服务进行督导，12.1%的组织（团队）有兼职的定期督导，18.1%的组织（团队）有时按要求进行督导，16.1%的组织（团队）对自己开展的服务没有进行督导。说明了有一部的社会服务组织（团体）还需要进一步落实对服务的督导，以提升其自身服务的专业化水平。在我们调查的149组织（团队）中，23个（15.4%）组织（团队）对所开展的服务没有进行评估，126个（84.6%）组织（团队）对所开展的服务进行了评估。这126个组织（团队）其中54.0%的组织（团队）按项目要求做评估，16.7%的组织（团队）不定期对组织服务进行评估，29.4%的组织（团队）定期对组织服务进行评估。从以上组织（团队）对自身服务评估的调查结果来看，大部分的参与调查的组织（团队）还需要进一步重视对开展的服务进行定期评估的意识和重要性，这将有利于他们提高自己服务的素质，以更好地满足灾区民众的各种需要。2010年调查的12家社会工作服务站中，9家选择了“定期开展评估”，5家选择了“所有项目都要进行评估”。这些评估中6家是“机构内部和外部人员都有评估”，2家选择了“机构内部自评”。这些评估缺少行业的统一规范，完全依赖于这些社会工作站的自律性，服务的深度、效果都缺少统一标准。可能导致的后果就是服务质量的滑坡，最终引起服务对象的不满。从社会工作者本身的职业伦理而言，目前国内社会工作者的职业化、专业化建设起步不久，职业监督机制及职业退出机制尚未建立，而社会工作者的职业水平及职业素质参差不齐，有些社会工作服务组织工作人员素质不高，缺乏必要的服务技能培训，导致工作质量受到影响。访谈对象表示，“社会服务站个别工作人员缺乏必要的职业培训。”“在与灾区人民的相处过程中缺少互动，工作拈轻怕重。”“个别志愿者在服务的过程中，缺乏耐心，不够积极，和灾民没有进行很好的沟通。”（六）社工组织能力差，缺乏有效性从社会工作专业的角度而言，灾后社会工作服务在国内是一个全新的领域，社工界并没有积累重大灾难发生后的社会服务经验，汶川特大地震是在国内汇集了大量的社工深入灾区开展服务的先例，社会工作服务还停留在总结经验的阶段，还远没有上升到理论层面再到业内普遍传授的阶段。所有的社会工作者都在探索中累积特大灾难发生后的服务经验，寻找更有效的服务途径。社工的专业知识在救灾中还不能满足工作需求。“社工会有资源缺乏和无能为力的挫败感，需要机制的有力支持和个人的自我调适”；“对居民的创伤和心灵抚慰不够。缺乏哀伤辅导方面的专业知识和技术”；“社工人员应学会参与式工作方法，提高工作能力和技能”。（七）资源分散并浪费，缺乏整合性整合的资源才能积极发挥效果。有受访机构表示“社区的心理援助是一个系统协作的过程，单人、单学科无法独立完成，必须把“居委会工作人员”、“社工师”、“心理咨询师”、“精神科医生”四个领域的人员协同起来，分工协作，共同完成。每个社区必须有专人专岗对心理援助工作负责，任何个人和学术机构欲对受灾居民进行心理援助，必须通过心理援助办公室统一协调执行，避免重复干预。”然而，社工在灾区的服务基本属于各自为战，各路人马（包括各种政府及高校组建的社工站、NGO、心理团队）都到灾区献爱心，灾区服务的机构众多，且各有所长，但彼此之间缺乏联系和资源共享，各自为营，各自为战，没有建立起一套完善可靠的转介系统，导致资源被极大地浪费，客观上导致转介资源不足、经费不足等问题。在都江堰市、北川、绵竹、安县等灾区，都有不同机构设置的社区站，但彼此之间缺少联系，资源没有共享，社工们缺乏交流，别的社工站作了什么服务，效果怎么样，很难知道。不但如此，因为缺乏协调，甚至出现有限的社工资源竞争服务对象的局面。有的明星灾区、明星地点，服务资源过于集中。如仅仅水磨小学，就有广州启创社会工作协会、李连杰壹基金等3家机构，造成无序竞争甚至是资源的浪费。（八）注重预防与恢复，缺乏发展性社会工作在灾后恢复重建中发挥了恢复、预防的功能，但发展的功能明显地发挥不够。有受访机构表示“考虑到四川灾区重建工作可能持续长达20年，灾区居民的现实需求需要社会工作者提供长期的服务。从香港、台湾等地社会工作服务经验来看：即使灾区重建过程基本结束，专业社工的综合服务仍然是非常必要的，专业社工的综合服务可以协助社区居民去发展社会关系网络，促使社区居民过上健康、稳定的生活，使社会更和谐。”四、灾后恢复重建社会工作模式的反思在救灾与重建中，政府相关职能部门与社会工作服务组织都为灾区群众提供了公共服务。如果说政府提供的公共服务带有均等的特点，即人人有份，人人平等；那么社会工作服务组织提供的公共服务则带有差异化的特点，即针对特殊人群提供的服务，可以满足残疾人、老人、孤儿、妇女、儿童等特殊人群的差异化需求。其中，政府和社会工作服务组织是一种合作的关系，政府发挥主导作用，社会工作服务组织发挥拾遗补缺的互补作用。因此，我们建议更加重视汶川地震灾区的社会建设，将社会工作正式纳入抗震救灾和灾后重建政府体系，形成以政府为主导、社区服务中心为主体、民办社工服务机构为补充的灾后重建社会工作服务体系。（一）加强灾区社会工作的制度化建设并保障其合法性由于整个社会、群众、干部对社会工作缺乏认识或认识不足，导致政府在灾后重建中没有将社会工作列入规划中，没有相应的制度化建设，社会工作介入灾后重建存在制度化的困境。因此，我们建议：第一，将社会工作纳入抗震救灾和灾后重建政府体系。社会工作在灾后重建中能起多大作用，关键在于制度化建设。国家民政部门应设法整合社工专业资源，把社工纳入国家救援体系、特别是灾后重建体系当中，才能更有效协助灾区生活重建，整合社会工作资源，提高社会工作的效益。相关部门应出台相关政策规定，将社会工作纳入政府救灾体系，明确社会工作者在灾后恢复重建中的地位、角色、权利，以便让社会工作者参与灾后恢复重建的工作与决策。第二，设立专门的社会工作管理服务机构。各极重灾区和重灾区可以结合社会工作事业的发展与社会工作人才队伍建设需要，设立社会工作办公室，由社会工作办公室来统一管理灾区社会工作事务，制定社会工作服务规范，搭建社会工作交流平台。同时，在临时安置点设立社区服务中心，整合政府投入的社区福利资源，统一提供社会工作服务。（二）多渠道筹集资金，加大灾区社会工作的经费投入汶川特大地震发生后，进驻灾区的社会服务组织或志愿者团体资金主要来源于社会捐助。很多社会服务机构一直面临着筹资渠道不畅、信息不对称等筹款困难，甚至出现了“三无”组织：即无专职工作人员、无专门办公场所、无开展活动的经费。这时，就要通过政府投入，带动社会资金的投入，为灾区社会工作的开展提供经费保障。第一，政府向民办非企业社会工作机构购买服务。地震初期，社会各界包括各种基金会和企业都关注灾区的情况下，民办非企业社会工作服务机构比较容易面向社会筹集资金。但在地震过去一段时间后，随着社会关注度的下降，灾区社会工作服务机构面临的资金问题越来越严重。这时，要想使灾区社会工作服务机构长期地存在下去，就需要由政府向其购买服务，从而提供稳定的经费保障。第二，可以通过建立受灾省或市成立社会公益发展基金，来解决社会工作服务的资金瓶颈问题。具体做法是由省或市福利彩票公益金中拿出一部分资金，再由财政预算中补助一部分，筹集1000万元以上的经费用于公益事业及社会工作事业发展。面向社会公开招标、投标，由第三方公益项目评审委员会组织评审机构，负责评审项目，公益项目评审委员会由专家、人大代表、政协委员、群众代表构成；由公益项目评审委员会通过的项目，再交政府或有关部门批准。省或市社会公益发展基金主要用于三个部分：资助慈善公益项目、资助社会工作公益服务项目、资助社会企业项目。第三，引导基金会和企业对社会工作服务组织的支持。在公益产业的产业链中，企业、公募基金会、非公募基金会是资金提供者，各类专业型的公益服务机构（草根NGO以及从国家事业单位脱胎的非营利机构）是公益服务的终端。其中，企业和基金会具有资金和筹款优势，社会工作服务组织具有人力优势和专业优势，企业、基金会与社会工作服务组织合作，能够实现优势互补。基金会由把钱投向政府做项目转为直接资助社会工作服务组织开展灾后重建项目，可解决基金会“花钱难”和社会工作服务组织“无钱花”的矛盾。中国红十字基金会和南都基金会等机构以项目招标的方式，支持草根NGO进行灾后重建的成功经验表明，此种合作方式非常有效，值得推广。不仅如此，基金会还可支持优秀的社会工作机构在灾区复制，推动专业化、长期化的本土社会工作机构的发展。如在中国红基会和南都基金会的支持下，天津鹤童在绵竹市建立了为老人服务的紫岩护理中心；地球村在彭州建立了乐和家园；灾区首家社工服务中心也在四川安县桑枣镇成立。这些都是非常值得推广的。（三）探索建立民办非企业社工机构，促进灾区社会工作专业化、长期化、本土化5·12地震之后，由于大多数在灾区的社会工作机构是临时的，导致机构缺乏对灾后恢复重建的详细服务计划，导致了这些机构提供的服务不能具有长期性；社会工作机构和工作者大部分是外来的，不能形成本土化的力量。基于以上原因，应改革目前在灾区服务的社会工作机构与运作模式，象中国社工教育协会、中国青基会于2011年1月联合在广元市利州区成立希望社工服务中心那样，成立具有独立法人资格的民办非企业单位性质的专业社会工作服务机构，从而推动灾区社会工作的专业化、本土化、长期化和制度化。（四）制定各项服务规范和标准，切实提高灾区社会工作服务水平汶川地震发生后，我国社会工作第一次介入灾害救助和灾后重建，没有成熟的服务规范和标准可以借鉴，这也导致汶川地震灾区社会工作服务质量参差不齐。因此，应制定统一的灾害社会工作服务规范和标准，以提高社会工作服务水平和工作质量。第一，以地震后的特殊服务对象为重点，制定服务标准。地震会产生很多特殊的服务群体，如地震当中的丧亲人员、伤残人士、被惊吓者；地震中的老年人、妇女和青少年、儿童制定服务标准；地震被迫搬迁后面临陌生环境的迁移群体。也有很多特殊事项，如灾后社区发展和能力建设，灾后生计恢复与发展等。这些都需要制定统一的服务标准。第二，加强社会工作的督导和评估，提高服务质量。根据制定的服务规范和标准，培养一大批能够到灾区从事督导工作的社工。同时，一方面社工服务机构要定期不定期地对自己的工作开展内部评估，另一方面政府和行业协会也要定期地开展外部评估，从而保证灾区社会工作服务的质量。（七）以灾区能力建设和生计发展为重点，做好社区发展工作随着灾后重建的不断推进，灾区群众的需求在发生变化。在紧急救援阶段，灾区群众最大的需求是满足衣食住行等基本生活需求。在过渡安置阶段，灾区群众最大的需求是临时住房。在灾后重建的初始阶段，灾区群众最大的需求是建设永久性住房。而现在，灾区群众最大的需求是就业和生计。这时，社会工作的重点就相应要发生变化。1.加强社区能力建设。社区能力建设是很多社工服务组织关注的重点，但是，很多社工组织只是简单地做一些培训，培训结束后就不再管理。要想加强社区能力建设，不但要举办各类培训班，更关键的是还需要通过各种途径把这种能力固化。其中一个有效的途径是“社区组织+社区领袖+社区活动”三位一体的社区能力建设。即建立各种社区组织，作为能力建设的平台，同时也是发展社区协作网络的平台。社工服务组织在开展社区活动时，紧紧依靠并充分发挥社区组织的作用，以培育和发展社区组织。在此过程中，发现和培养一批社区领袖，逐步锻炼其项目策划能力、组织实施能力、协调能力等。这样的社区能力建设的好处是一方面培训，一方面实践，从而能够真正提高并固化所在社区的能力。2.大力发展灾后重建型社会企业。当前，各级政府的重点也是发展当地经济。但是，政府的工作重点一般是一些大型的企业，而对一些偏远地区的生计发展可能无法顾及。而社会企业最显著的特点在于整合资源，运用商业模式和社会创新解决社会问题。因此，对于灾区而言，可以通过充分利用和整合现有的各种资源，以多种途径和形式发展社会企业。一是利用灾区的生态资源发展社会企业，如出售生态价值较高的农产品，如核桃、山药、茶叶、猕猴桃等等。二是利用灾区的人文资源发展社会企业。如震后四川阿坝州联合李连杰壹基金计划共同发起实施的“阿坝州妇女羌绣就业帮扶计划”等。三是利用现代高新技术发展社会企业。如可以在灾区发展有机农业，引进各种优良的畜禽品种等等。四是利用丰富的人力资源发展社会企业。可以利用灾区丰富的劳动力资源，发展劳动力密集型社会企业，如家政服务和居家养老服务等。五是利用地震的一些独特因素发展社会企业。如都江堰志愿者刘猛为了解决再孕妈妈容易流产的问题，把妈妈集中在一起折纸花，然后把这些纸花命名为“妈妈之花”，并通过媒体进行宣传销售。要想在灾区发展社会企业，还必须采取多种措施和计划。一是建立鼓励、规范和引导社会企业发展的法律法规体系，在企业的设立与市场准入方面，给社会企业发展提供政策空间。二是加强对社会企业的融资渠道建设。三是为社会企业发展提供必要的业务和技能培训课程。四是为社会企业提供一定的税收优惠政策，促进其发展。五是政府与社会企业合作，通过政府购买服务等形式，让社会企业更多的参与到公共服务中。3．采取积极措施，帮助灾区群众适应新的生活环境。目前，灾区群众纷纷搬进了永久性住房，有的是在原址重建，但也有的因为各种原因搬进了城市，成为居民，有的则异地安置。由于在原来的地方生活了几十年，一些群众出现了不适应新环境的情况。社工需要开展一些工作如实施“新市民计划”、“新村民行动”等，帮助灾区群众适应新的环境。参考文献陈亮全：《灾区社区总体营造之执行与检讨》，《2001年“921”震灾灾后重建总检讨会议资料》,“行政院”九二一震灾灾后重建推动委员会,2001年。陈涛：《社会工作者在纹川地震后的调解者角色：机会与限制》，载王思斌主编《中国社会工作研究》（第6辑，页1－21）。北京：社会科学文献出版社。刘斌志：《“5.12”震灾后的社区重建：含义、策略及其服务框架》，《城市发展研究》，2009年第4期，第55－55页，第62页。郭强：《我国城市社区可持续发展机制分析》，《社会科学研究》，2005年第6期，第115–118页。国务院：《汶川地震灾后恢复重建条例》，人民出版社,2008年。高艳青：《以人为本:社区发展的关键》，《理论前沿》,2007年第22期，第42-43页。浅野弥三：《阪神淡路大震灾复兴まちづくり5年の支援を经验して:神户市震灾复兴事业区域での被灾者の住まい?暮らし再建》，《921社区重建再出发研讨会专辑》,南投:台湾工艺研究所出版,2000年。简颂：《921震灾居民参与式社区重建评估要项之探讨》，台湾大学建筑与城乡研究所硕士论文,2005年。邵佩君：《台湾集集震灾后社区营造式重建机制之探讨:以军功里和刘家伙房之重建为例》，《都市与计划》，2003年第4期，第371–389页。王思斌：《灾后重建中社会工作的介入重点》，《社会工作》，2008年第11期。王思斌：《发挥社会工作在灾后重建中的作用》，《中国党政干部论坛》，第6期，第11－13页。王明华：《社区重建的路径探析———浙江社区建设的解读》，《知识经济》,2007年第8期，第67–68页。萧伊如：《日本阪神淡路大震灾后社区重建推动机制之研究:以神户市真野地区与野田北部地区为例》，长荣大学土地管理与开发学系硕士论文,2005年。徐文艳、沙卫、高建秀：《“社区为本”的综合社会服务:灾后重建中的社会工作实务》，《西北师大学报（社会科学版）》，2009年第3期。徐永祥：《建构式社会工作与灾后社会重建:核心理念与服务模式：基于上海社工服务团赴川援助的实践经验分析》，《华东理工大学学报(社会科学版)》，第1期，第1－3页，第15页。西南财经大学、四川省民政厅：《关于抗震救灾和灾后恢复重建中社会工作服务情况的调查报告：基于社会组织提供的社会工作服务》。作者。喻肇青：《中寮农村社区重建的反思》，《安全永续的国土发展与灾区重建:九二一震灾周年纪念研讨会实录》,2001年，第31–42页。张和清：《社会工作者在灾后重建中的行动策略和角色定位：以汶川县印秀镇广州社会工作站为例》，载王思斌主编《中国社会工作研究》，第6辑，第31－52页，社会科学文献出版社。张昱：《个体社会关系是社会工作的基本对象》，载王思斌主编《中国社会工作研究》第6辑，第22－30页，社会科学文献出版社。张昱：《安置社区建设：汶川震后重建的社会工作视角》，《福建论坛(人文社会科学版)》，第8期，第34－36页。朱希峰：《资源运作：灾后社区社会工作的重要技术》，《杭州师范大学学报(社会科学版)》第2期，第65－68页，第107页。柳拯，社会工作介入抗震救灾和灾后重建情况报告，/artic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