案例5 中国社会保障筹资：税与费的争论

案例5中国社会保障筹资：税与费的争论一、引言中国关于“开征社会保障税”提法早在1996年已经出现。在当年国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要中提出，要逐步开征社会保障税。在这之后，财政部门相关负责人在不同场合也曾表示过，将研究开征社会保障税。2010年4月1日，财政部长谢旭人在《求是》杂志发表署名文章提出，“完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相配合，研究开征社会保障税。”近十几年来，开征社会保障税是政府官员、学者和公众讨论的热门话题。但作为具体主管财税政策的部门高官，谢旭人是首位明确提出要开征社会保障税者。通过社会保障税筹集社保资金，意味着社会保障支出也要同步纳入财政支出范畴。财政部一位专家说，因为担心社会保障支出负担比较重，此前几任财政部长不愿过多提及社会保障税。“都纳入财政后，财政能不能‘兜得住’，还要经过精细的测算。”目前，在发达国家和大部分发展中国家，普遍设有社会保障税这一税种，以征收社会保障税的方式筹集社保资金，并在全国范围内统筹。而中国的养老、医疗和失业等社会保障，主要是以收取社会保险费的形式构成社保基金，大多是在省一级统筹。因为各省自己分别在做，筹集和发放的标准也不一样。如果按社会保障税筹集资金，就要全国统筹。二、社会保障的筹资方式：费与税之争（一）社会保障筹资的三种模式建立规范和完善的社会保障体系，关键在于确立合理的社会保障筹资机制。因为充足的社会保障资金是社会保障制度得以正常运行的基本保证，关系到社会保障目标的实现和公民的切身利益以及国家的稳定和社会发展的大局。目前世界各国的社会保障资金筹资方式主要有三种：一是征收社会保障税，也叫社会保障缴款，即政府通过税收形式筹集社会保障基金，直接构成政府的财政收入，并通过专门的社会保障预算进行管理的一种筹资方式。西方发达国家通常采取这种方式来筹集社会保障资金。二是缴纳社会保险费，即政府职能部门依据有关法律规范，强制向企业和个人征收并用于特定社会保障项目，它一般不直接构成政府的财政收入，但是由政府专门部门进行管理和运营的一种筹资方式。我国目前采取的就是此种方式。三是强制储蓄形式，也称个人账户制，是政府通过立法规定统一费率，将企业和个人缴纳的社会保障费统一存入个人帐户，需要时从个人帐户中支取的一种筹资方式。新加坡采取此种方式。<!--[if!supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]-->那么目前我国社会保障费用筹集方式是否合理？是否需要进行改革？（二）明确税与费的内涵讨论这个问题之前，首先明确两个概念：一是税收的概念。税收是国家为实现其职能，凭借其政治权力，并按照法律规定，强制地、无偿地取得财政收入的一种形式<!--[if!supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]-->。从其概念中我们不难发现，税收具有强制性、无偿性和固定性的特点；二是明确规费的含义。它是是行政事业单位对某种社会公益事业提供公共服务收取的费用。这种行政性规费带有“准价格”的性质，特定的规费和特定的服务带有对称性。也就是说，税收是公民享受公共物品付出的价格，由于这类物品不具有分割性，因而居民个人的纳税与其享受的公共物品之间不具有一一对应的等价交换关系。而政府提供的规费类物品虽然也不能完全实践市场规则，但是在一定程度上具有排他性或竞争性，需要使用者负担相应成本。（三）社会保障税与费的争论社会保障筹资方式的税费之争也正是源于对社会保障性质的不同认定。从税派认为，社会保障制度是一种公共物品，具有外部性，不能以价格制度来调节其供应。它具有一般公共物品所共有的非排他性、非分割性和非竞争性。政府是这一产品的生产者和供给者。像其他公共产品一样，人们在消费这一产品时具有“搭便车”的动机，同时也不具有显示其个人偏好的激励，因此需要通过税收手段进行筹集。而从费派则认为，税是对应公共物品的，而社会保障属于个人物品，因为它体现的是受保人之间的风险分担，不同于体现国家职能的福利机制。从权利与义务的对应关系来看，特别是我国采取的统账结合的模式下，针对于个人账户来说，税具有义务性的特点，费则更注重于权利，税在性质上与个人账户不协调。<!--[if!supportFootnotes]-->[3]<!--[endif]-->下面通过列表说明社会保障税与费之间的异同点：表社会保障费与社会保障税的异同

社会保障费社会保障税目标为社会保障制度筹集专用资金服务对象劳动者专用性专款专用征收方式依法强制征收资金性质劳动者公共后备基金政府财政资金适应的制度模式部分积累或完全积累型现收现付制型个人的权利义务清晰对应模糊或非对应与财政的关系保持适当距离或分离与政府预算一体化与个人账户的关系兼容不兼容政府扮演的角色最后出场与责任分担直接出场与完全责任筹集的资金可以积累或基金制不能积累或非基金制征收标准允许差别，有灵活性必须统一平等保险对象范围可选择性或阶层性普遍性或全民性管理效率较低较高法律约束性较弱较强基金调剂范围较小较大公平性待遇与地区经济水平相适应公平负担，待遇平等，但可能导致地区间资金逆向流动注：资料来源郑功成.社会保障学[M].商务印书馆，2000年版，第341页和贾康.实行费改税开征社会保障税的研究[J].财政研究，2001年第1期整理。其次是在操作层面上，从税派认为，费相对于税来说稍显不规范，收取的强制力度不够，容易在管理上产生漏洞，开征社会保障税则可使社会保障资金在来源上和供给的稳定上更为可靠；目前从费派则更多的主张“费的性质，税的运作”，即由税务部门代征社会保障费。<!--[if!supportFootnotes]-->[4]<!--[endif]-->对于社会保障筹资方式的税费之争问题，我国理论界展开了激烈的讨论。中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文认为“费改税不适合我们的基本国情”，“目前中国社保的根本问题是制度建设的问题”<!--[if!supportFootnotes]-->[5]<!--[endif]-->，一个制度的好坏，不在于强制力如何，而在于吸引力如何。“制度如果没有吸引力，就是让公安局来征都没有用”。而目前，全国社保的覆盖率只有不到20%。“费改税对中国社保制度的总体改革不是有利的”；而财政部科研所所长贾康则对开征社会保障税持赞成意见，指出：“从完成中国经济社会现代化的全局高度看，应取向于政府主导的‘共济型’社保管理体制和公共财政复式预算的资金管理形式，那么将筹资的具体形式作顺理成章的考虑，就应当是在我国逐步创造条件，争取推出规范、稳定、低运行成本的社会保障税，即争取实现基本养老社保（‘社会统筹’部分）的‘费改税’”<!--[if!supportFootnotes]-->[6]<!--[endif]-->；同时，针对目前我国社会保险费征收管理局面混乱的现状，北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为“社会保障费应该由一个单独的部门来征收”，从效率、公平、权力制衡等方面考虑，由税务机关征收社会保障费，会比由劳动保障部门征收的优势多一些，而且更为重要的是，按照法律和法规规定，税务机关是中国专司税费征收的机关<!--[if!supportFootnotes]-->[7]<!--[endif]-->。而郑功成则认为考虑到社会保障制度模式、地区经济发展水平、国民经济发展状态、国家的财政调控能力等对社会保障筹资模式的制约<!--[if!supportFootnotes]-->[8]<!--[endif]-->，以及纳税人的承受能力，社会保障费改税应“缓行”、“慎行”。三、社会保障税的三种模式现代各国的社会保障税制是多种多样的，根据承保对象和承保项目设置的方式不同，大体上可以将社会保障税分为三类：一是单纯按承保项目而分类设置的项目型社会保障税模式，这种模式以德国为代表；二是以承保对象和承保项目相结合设置的混合型社会保障税模式，这种模式以美国为代表；三是单纯按承保对象而分类设置的对象型社会保障税模式，这种模式以英国为代表。三种模式各有特点，也各有优缺点。表社会保障税的模式项目主要内容国家项目型社会保障税模式按承保项目分项设置社会保障税的模式，如养老、医疗、失业、工伤事事故、护理等。优点:征收与承保项目建立起一一对应的关系，专款专用，返还性非常明显，而且可以根据不同项目支出数额的变化调整税率。缺点:各个项目之间的财力调剂余地较小。德国对象型社会保障税模式按承保对象分类设置的社会保障税模式，如对一般雇员、个体经营者、自愿投保者和利润达到一定水平的自营者分别征收社会保障税。优点:针对不同就业人员或非就业人员的特点，采用不同的税率制度，便于执行。缺点:征收与承保项目没有明确挂钩，社会保险税的返还性未能得到充分体现。英国混合型社会保障税模式以承保对象和承保项目并存设置的社会保障税模式。优点:适应性较强，可在适应一般社会保险需要的基础上针对某个或某几个特定行业实行与行业工作特点相联系的加强式社会保险，还能让特定的承保项目在保险费收支上自成体系。缺点:管理不够便利，返还性的表现不够具体。美国数据来源：根据王琳.关于我国开征社会保障税的研究[D]和于团叶.我国社会保障资金筹集的财务模式研究[D]等资料整理而得。（一）项目型社会保障税模式—以德国为例德国是世界上最早推行社会保障制度的国家，其社会保障税体系由养老金保险、健康（医疗）保险、失业保险、工伤（意外事故）保险，以及护理保险五个独立部分组成。其税收负担一般由雇主和雇员共同承担，并按比例实行源泉扣缴，税款专款专用。养老金保险。德国的养老金保险由法定养老保险、企业补充养老保险和个人养老保险组成，其中法定养老保险是德国社会福利保障的主要支柱，它覆盖了近90%的从业人员，包括在职职员、工人、学徒和部分自营者，公务员和法官是国家终身雇佣人员，不参加法定养老保险，有独立的养老保险制度，自谋职业的农业人员也有独立的“农民养老保险”。养老保险资金主要来源于雇主和雇员缴纳的法定养老保险费、20%左右的联邦政府补贴（政府对法定养老保险补贴额不是固定不变的，不同年份略有高低差别）和保险机关的少量其他收入。德国的养老金支出主要用于老年养老金、遗属及残疾人养老金的支付，由已缴纳社会保障税的年数及相当于工人的平均收入状况决定的，并遵照量入为出的原则，德国的养老保险实行的是现收现付制，即用现在征收的养老保险费来发放现在已经开始领取的养老金。健康（医疗）保险。德国的医疗保险主要分为法定医疗保险和私人医疗保险，以“法定医保为主，私人医保为辅”。法定医疗保险的参保者主要有月税前收入低于法定义务标准（现在是3500欧元）的雇员、无固定收入的雇员配偶、退休人员、失业者、大学生和就业前的实习生等等，由雇主和雇员各缴50%给医疗公司。缴费基数设有封顶线和保底线，并由国家每年进行调整。对符合条件参加法定医疗保险的雇员，其家庭成员（包括未成年子女）可一起享受医疗保险的各种待遇；而私人医疗保险则是缴一人保一人，且费用昂贵。充分体现了德国社会医疗保险“高收入帮助低收入，富人帮助穷人，团结互助、社会共济、体现公平”的宗旨。德国没有统一的医疗保险经办机构，采取的是统一制度、分散管理、鼓励竞争的管理体制。在养老基金的管理上，是由按照行业和地域建立起来的养老保险机构负责的。失业保险。在德国，所有职工都必须参加失业保险。各种自由职业者，不属于保险范围内。失业保险的税率为雇员工资总收入的6.5%，由雇员和雇主平均分担，同时设有应税工资上限，与养老保险相同。失业者所获得的保险金额，有子女者相当于其最后工资净额的67%，无子女者相当于其最后工资净额的60%。失业保险由政府机构—联邦劳工局承办。工伤保险。受雇人员、多种类别的独立劳动者、学徒、学生和幼儿园儿童以及家庭佣工都必须参加保险。对于公务员、能够获得国家救济法所规定的灾害保障的享受者、终生生活有保障的宗教团体成员、自由开业的医务工作者等等，自愿参加保险。德国工伤保险基金实行雇主缴费、差别费率、周转金和适当积累的原则。受保人不承担工伤保险费，保险基金全部由雇主按保险类别交纳，平均为工资总额的1.36%（1990年标准）。在德国，工伤年金只根据伤残人员的残疾等级发放，不与其就业状况相联系，不根据工伤人员再就业之后的工资进行调整。护理保险。该保险是从1995年1月1日开始实施的，但仅限于对国内的关怀保险提供资金，属于这种保险的社会保障税税率(雇员部分)是适用于健康保险的高达工资总额可保上限的0.85%。由健康保险单位负责组织落实，经费单独筹集。2.对象型社会保障税模式—以英国为例英国的社会保障税又被称作国民保险缴款（NationalSecurityContribution），因具有强制性，且与受益不完全挂钩，因此在实质上是税。按照承保对象的不同，主要分为以下四种类型：一是征收对象为一般雇员。这是英国最主要的社会保障税。课税对象是雇员的薪金或工资，纳税人为一般雇员和雇主，根据雇员的周工资额计算每周应缴纳的税款，由雇主和雇员各负担一半，实行累进税率，即针对不同的收入水平实行不同的税率水平。二是对个体经营者征收。课税对象是个体经营者的全部所得，采取定额征收方式并有免征税额规定。三是自愿缴纳社会保障税的。这些自愿参加的人，包括没有正式职业但又想保持其领取保险权利的人和前两类中想增加保险金权益的雇主、雇员和个体经营者，实行的也是定额征收。四是对营业利润达到一定水平以上的个体经营者进行征收。如在2002年，对年利润在3800-12000英镑之间的部分，按照6.3%的比例征缴社会保障税。英国的社会保障部是管理社会福利事业的最高领导机构，国家社会保障部处理政策性问题并监督各区级机构的业务，区级保险局负责处理本区保险金和津贴的支付业务并监督各地方委员会的工作，全国地方保险经办处负责收缴保险税和发放保险金。3.混合型社会保障税模式—以美国为例美国的社会保障税不是一个单一的税种，而是由一个针对大多数承保对象和覆盖大部分承保项目的一般社会保障税（薪工税）与针对失业这一特定承保项目的失业保障税，以及针对特定部分承保对象而设置的铁路员工退职税和个体业主税四个税种所组成的税收体系。薪给税。主要针对大多数承保对象和覆盖大部分承保项目的一般社会保障税，如老年退休、遗属抚恤、残障人基本生活、医疗保险等项目。该税的纳税人为雇主和雇员，课税对象分别为雇主全年对每个雇员的薪俸、工资和雇员全年领取的薪俸、工资（包括奖金、手续费和实物工资）。实行统一的比例税率，该税没有减免税扣除，但规定了课税上限，超过部分不再征税。这意味着每个人缴纳的薪给税有最大限额。从发展趋势来看，薪给税的税率各年度均不一样，且有不断提高之势，在税收征管方面实行源泉扣缴法，即雇员的薪给税由雇主代扣代缴。每个季度终了后的下月最后一天前，由雇主把自己和雇员的薪给税一并申报缴纳；自雇人员自行申报缴纳。失业保险税。美国的失业保险税由联邦失业保险税和州政府失业保险税分别开征的，其中联邦失业保险税是联邦政府为弥补各州政府失业保险财源不足而开征的，为临时失业者提供基本生活费用。纳税人为雇主，只要雇员在一年内为雇主工作满20天以上或者每个季度工资所得超过1500美元，雇主就必须为其缴纳失业保险税，并且税额全部由雇主缴纳。按比例税率征收，设有抵免扣除。2004年联邦失业税税率为6.2%，美国联邦政府准许州政府以它自身的失业保险税数额抵免联邦政府缴纳的失业保险税，最高可抵免5.4%，所以联邦失业保险税的税率实际上只有0.8%，应税上限为7000美元。失业保险税的缴纳按历年编制申报表，在次年的1月30日前缴纳，也可实行分季缴纳。铁路员工退职税。美国铁路员工退职税是专门为铁路员工筹措退休养老金的，实行两级保险。第一级保险纳税人为雇主和雇员，课税对象为雇员领取的全部工资和雇主发放的工资，由雇主和雇员分别缴纳，但雇主比雇员要负担得多一些，1994年雇员的税率为6.15%，雇主的税率为9.5%。第二级保险为单独的失业保险税，应税工薪收入设有每人每月600元的最高限额，税率为8%，全部由雇主负担。铁路员工退职税也实行源泉扣缴法。雇主在季度终了后两个月最后一天前把自己和雇员的税款一并缴纳到税务部门。个体业主税。个体业主税又称自营人员保险税，是为个体业主(除医生外)的老年、遗属、伤残及医疗保险而课征的。纳税人为单独从事经营活动的个体业主，征税对象是个体业主的纯收入。起征点为400美元，最高限额为68400美元，实行比例税率，由纳税人自行填报缴纳。美国的社会保障税由财政部国内税务局负责征收，所形成的社会保障基金，由财政部在经常性预算之外实行独立的预算管理，并由财政部按照规定比例分别记入财政信托基金账户；而由一般性财税收入安排支出的社会福利补助支出直接纳入政府经常性预算中管理。四、各国现行社会保障税的基本内容（一）纳税主体及课征对象社会保障税的纳税主体，也就是社会保障税的纳税人，一般为雇员和雇主双方以及不存在雇佣关系的自营者。在各国的社会保障体系中，多数项目是由雇主和雇员双方共同负担的，但是负担的比例因各国具体情况不同而有所差异。一般来说，社会保障税的课征对象是在职人员的工资收入以及自营者的纯收入。工资一般指毛工资收入额，即不进行减免或费用扣除，并且包括实物福利所得。同时工资一般附有最高和最低应税限额，即仅对最低与最高限额之间的工资征税，其中最高限额的高低因国而异，一般在各国平均工资水平的1.2到2.7倍之间变动，并随消费物价指数的变动而调整，如美国、法国、荷兰、比利时等。（二）税率确定合理的税率是建立社会保障税制的核心内容。首先在税率形式的选择上，目前许多国家采取的是比例税率，如美国、英国等；有的采取的是累进税率，如芬兰等；有的采取的是累退税率，如埃及。<!--[if!supportFootnotes]-->[9]<!--[endif]-->一般情况下，全国实行统一税率，但有的采用行业差别税率，如比利时、冰岛；有的采取地区差别税率，如挪威、澳大利亚。<!--[if!supportFootnotes]-->[10]<!--[endif]-->其次关于社会保障税率的高低，则是根据各国自身需要和经济特点的不同，由该国社会保障制度的覆盖面和受益人的受益程度来决定的。<!--[if!supportFootnotes]-->[11]<!--[endif]-->（三）征收机构社会保障税的征收机构一般分为两种：一是国家税务机关（多数国家采用），如美国、加拿大、瑞典等；二是社保基金管理部门，如德国、俄罗斯。由哪种机构征收社会保障税，主要取决于各国的实际情况。如果该国的税务机关的征收行为是有效的并且是高效时，由税务机关集中征收社会保障税可以降低管理成本和雇主的纳税负担，并且可能促进税款的顺利征收；如果该国税务机关的作用较弱时，由社会保障机构负责税款的征收可能优于税务当局。（四）资金管理各国社会保障资金的管理机构与其社会保障税的征收机构是对应的。由税务当局征收社会保障税的国家，其社会保障税的资金管理部门往往是该国的政府资金管理系统，如美国、瑞典和加拿大；由社会保障机构征收社会保障税的国家，其社会保障税的资金管理部门通常是该国社会保障机构的资金管理系统，如德国和俄罗斯。五．中国现行的社会保障筹资方式及其存在的问题中国现行的社会保障筹资方式是社会保障统筹缴费制度<!--[if!supportFootnotes]-->[12]<!--[endif]-->，单位和个人的缴费按比例分别计入个人账户和统筹账户。1994年，国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》规定基本养老保险、基本医疗保险和失业保险三项社会保险基金实行集中统一征收，征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。1998年开始，全国部分省市改革了社会保险资金的征缴体制，将由社会保障机构征缴改为税务机关征收。截至2003年底，全国已有河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、广东、海南、重庆、云南、陕西、甘肃、青海等17个省、自治区、直辖市以及宁波、厦门2个计划单列市由税务机关征收各项或单项社会保险费。2007年以来，税务机关组织的社保费收入继续保持平稳增长态势，截至6月底，税务机关累计征收社保费1484亿元，比上年增长22.69%，同比增收275亿元。但在资金筹集过程中，税务机关只是代收机构。这种社会保障资金的筹集方式属于规费范畴，在一定程度上具有一定的法律效应，但由于国家未颁布《社会保障法》，关于社会保障体系的基本制度、资金收支、公民权益、法律责任等都未用法律的形式明确的规定下来，资金使用也存在较大风险，很难解决保值增值的问题。地方政府的行政规章和规范性文件缺乏法律保障，在出现行政诉讼或司法诉讼，难以作为仲裁机构仲裁或法院进行判决的法律依据。由于社会保障资金的“费”式筹集，缺乏法律保障，进而引发了一系列问题。1.“费”式筹资收缴难一方面由于法制缺乏，刚性不足，社会保障资金筹集困难。据劳动与社会保障部的统计表明，截止到2003年底，全国欠缴基本养老保险费的企业有42万多户，累计费额达到430亿元。由于欠缴严重而导致收缴率下降：1992年、1993年、1998年、1999年养老保险的全国收缴率分别是96.3%、92.4%、89%和90%。从清理欠费情况来看，由于各个方面的共同努力，1998年到2003年的5年间，全国共清理收回企业欠缴基本养老保险费700多亿元。2004年全国主要险种如养老保险基金收不抵支，中央和地方财政分别补贴500亿元和70亿元。到目前为止，全国社保基金负债至少超过2.5亿元。海南省18个市县中，至少15个市县的养老保险基金已多年收不抵支，当期社会保险费收入不能正常进入个人账户。另一方面，由于缺乏约束，对于统筹缴费，一部分企业拒缴、滞缴和逃缴。近年来一些大的国营、集体企业经济效益下降，部分企业濒临倒闭，无力缴费；有些企业虽然能维持生产，但是经济困难，资金紧张，造成严重欠费。一些经营效益好的行业和企业将部门单位利益置于国家和社会利益之上，错误地认为社会统筹是搞“变相平调”，纷纷要求独立“自保”，千方百计地逃避缴费的责任。据劳动和社会保障部统计，截至2003年6月，全国企业累计欠缴基本养老保险费436亿元。对80万户企业养老保险费缴纳情况稽核显示，少报、漏报缴费人数320.6万人，金额达23亿元。这就使本来紧缺的社保资金更显不足，社会保障的总体水平降低。在此情况下，财政不得不常年加大对其补贴，2003年，各级财政仅补助基本养老保险基金就达544亿元，其中中央财政补助474亿元。<!--[if!supportFootnotes]-->[13]<!--[endif]-->由于对企业逃避社会保障费的收缴行为，在法律上没有相对的处罚依据，这在一定程度上纵容了企业的逃费行为，从而导致社会保障收入不足。而为了支付日益攀升的社会保障支出需要，社保部门只好被迫提高收费率。高的收费率与低的逃费成本使更多企业逃费，缴费收入进一步降低，只好再一次提高收费率，从而进入一个不可逆转的恶性循环中。所以，单纯从征收技术的层面看，收费较收税遵从度低也是我们难以用收费取代收税的重要原因之一。无论是约束能力，还是征收效率，收费都不及收税。2.“费”式筹资不规范中国现行社保资金的筹集方法政出多门，主要采用由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和筹资比率的方式。这种分散的多元筹资方式必然导致制度间的不协调，无法形成全国规范、统一的制度。以基本养老保险为例，2001年，企业承担的基本养老保险缴费率在新兴工业城市的深圳仅为6%，在持续发展中的北京为19%，而在老工业基地的武汉却高达24%，高低之间相差18个百分点。仅此一项即对当地的成本结构产生重大影响，不仅不利于公平竞争环境的形成，而且阻碍了劳动力的合理流动，客观上不利于人力资源的有效配置。目前，筹资办法多以部门规章、行业规章的形式出现，明显缺乏法律依据。由于制度分割，各部门、各地区、各行业的缴费标准各异，费率差别悬殊，负担不均，不利于公平竞争环境的形成。这种状况严重影响政策的执行效果，也无法为社会保障制度的正常运行提供及时、足额的资金，影响社会保障目标的实现。3.“费”式筹资管理乱目前，中国实际参与社会保障管理的机构，除了劳动和社会保障部之外，还有人事、民政、金融、卫生、计生、财政、全国总工会等部门。具体来讲，劳动部门负责城镇国有企业单位职工的养老保险和失业保险；民政部门负责农村社会救济；人事部门负责行政事业单位干部职工的养老保险；卫生部门负责医疗保险；保险公司负责城镇集体职工养老保险；各级工会特别是基层工会，承担了相当一部分职工福利的事务性管理和服务工作。多元化的管理体制形成了部门分割，职能相互交叉的局面，严重影响了资金统筹能力，极大地增加了管理成本。而社会保险费缴费基数是按企业工资总额的一定比例，由不同管理部门分别核定。在企业工资分配渠道多样化的情况下，各个部门对企业工资总额的口径掌握不一，采取不同的标准核定缴费基数，导致负担不均，往往因此而不按时申报缴纳社会保险费，增加了征收社会保险费工作的难度。在现行社会保障费征收管理体制下，社会保障的参保登记、缴费基数与缴费人员的核定、缴费申报、参保检查和征收任务的下达、政策调研等日常管理职能是由劳动保障部门负责行使的，而税务部门只能根据劳动保障部门提供的应征资料组织征收，没有行政处罚权、政策管理权和解释权，导致征收工作十分被动。这种征管相互脱节的分工状况造成了税务部门无法真实地掌握费源情况，并采取有效措施防止缴费单位少报、虚报和漏报等隐瞒参保人数和缴费基数现象的发生，容易导致漏征漏管。社会保障基金运营未引入市场机制，存在挪用、挤占甚至浪费现象，社保基金的行政管理、投资营运与监管三位一体，难以形成高效的营运机制和有效的监督制约机制，各种违规问题屡屡发生，基金无法做到专款专用。据统计，在1986年至1997年间，由于缺乏监管，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。截至2003年底，全国各地共追回社保基金170多亿元，目前尚有20多亿元未能追回。有关社会保障基金被侵占、挪用的事件对缴费人产生负面影响，一些个体户、社会自由人因而对社保基金的安全性产生怀疑，对退休时能否按时足额领到这份保障金没有信心，不愿参保缴费。由于参保范围缩小，使社会保障的“社会性”和“共济性”大受限制，社会保障调剂平衡和分散风险的能力大为削弱，难以发挥社会保障应有的作用，特别是一些经济不发达、财政困难、退休人员较多的城市，其面临的支付压力更大，当支付高峰期到来时，很容易诱发“支付风险”。

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思考题1.国内有关社会保障筹资方式争论的观点，你赞成哪一个？说明你的理由。2.结合国际先进经验及我国现行社会保障筹资方式，说明我国是否有必要开征社会保障税，若是，你认为最适合哪种模式？若否，请你说明如何对现行方式进行改革？附录“一龙治水、三费统管”的县域社保费征缴模式运行评价<!--[if!supportFootnotes]-->[14]<!--[endif]-->

一、“一龙治水、三费统管”征缴模式的开征背景及内容遵化县（县级市）隶属河北省唐山市，上世纪80年代曾是全国闻名的“五小工业”县，全县自然参保人数多达27600人，而当时享受退养保险的人员不足2000人。但随着市场经济体制的建立，大部分“五小企业”进行了改组改制，负债企业多达119家，企业离退职工和下岗失业人员猛增到8300多人，社保费费源不足与需求不断增长之间的矛盾日益突出，因养老金发放不足，引发多起集体上访事件，影响了社会稳定和退休职工的生活保障。针对社保费源出现的问题，该县（地税部门）自2000年8月接受社会保险费征收任务以来，在上级领导的正确领导以及有关部门的积极配合下，初步建立起“一龙治水、三费统管”的县域社会保险费征缴模式。在社保费征缴实践中，充分发挥了地税机关组织严密、管理科学、协调有力的职能优势，不断更新管理理念，完善管理手段，创新管理体制，连年超额完成社保费征收任务。（一）“一龙治水、三费统管”征缴模式的主要内容：1、确立税务机关主体地位，确保基数核定准确。2002年12月遵化县政府下发了《关于加强社保费征缴工作的通知》，确定了地税机关为缴费管理主体，统一负责“征、管、查”，负责社保费计费依据的核定、缴费登记、费款征收、费源扩面、欠费清理、上解国库、稽查检查和违规处罚等工作。地税机关按企业实际发生工资总额核定缴费基数、编制计费工资审批表、个人缴费明细表，这对于社保费基数核定准确性提供了有力保障。2、理清关系，明确相关部门职责。在《通知》中，除确立了税务机关的主体地位外，还确定了人事劳动部门和社保局负责征缴监督、个人账户登记及社会保险费发放等日常管理工作。进一步明晰了责、权、利，统一了征收、管理、稽查程序，理顺了部门间的关系，真正构建起地税机关“一龙治水”的格局，遵化市形成了“地税征收、财政管理、劳动发放”的社保管理新模式。3、健全机构，规范运作，建立“一站式”服务征管体系。新格局形成后，为加大社保费征缴力度，成立了“遵化社会保险费征收管理服务中心”（以下简称社保中心），其主要职责是“三费统管、一站式征收”。即在征收基本养老保险和失业保险的基础上，同时开征基本医疗保险。社保中心负责“三费”的缴费基数核定、缴费登记、费款征收、上解国库、欠费清理、稽查检查、违规处罚以及费源扩面等项工作。为确保社保中心的正常运作，先后投资5万多元配置了微机、打印机等办公设备，抽调精干人员进行社保费业务培训，精心设置征收底册类、普查资料类和报表分析类三大基础资料，将所有数据录入微机，实现系统内信息共享，为社保费的科学管理和规范征收奠定了基础。在健全机构的基础上，为给缴费企业和个人提供便捷的缴费程序，对过去那种在几个部门间往返进行登记、申报、基数核定的繁冗程序，全部改由“地税机关核定，社保中心登记，企业自行缴纳”的“一站式征收”征管体系。4、加强法制进程建设，依法保障社保费征收。2003年以来，先后制定了《遵化地税局关于贯彻落实社保费征缴规定的通知》、《遵化地税局社保费征缴考核办法》等一系列相关文件，将申报、征收、缴费、检查、费源管理等全部征收管理过程纳入制度化管理的轨道，规范统一了征收工作的各个环节。5、建立征缴责任制、奖惩机制。建立“社保费三员征缴责任制”，由“一把手”负总责，主管副局长具体抓，征管人员实施征缴的层级征管机制，逐级明确岗位职责。并就责任目标进行细化，严格执行奖惩制度。曾先后两次修订岗位目标责任、过错责任追究和岗酬挂钩奖惩等制度，把社保费列入单项目标考核，设立社保费征收、扩面、稽查等单项奖，使社保费征收工作与经济利益挂钩，调动了征管人员的积极性。6、社保费、税一体系化。确立了地税机关在社会保障征管中主体地位之后，实行企业自行申报、地税机关按企业实际工资总额依率计征，实现社保费日常征收规范。真正实现了把社保费纳入税收一体化管理，向社保费改税进程迈进了一大步。二、“一龙治水、三费统管”征缴模式的问题（一）征缴模式改革前存在的问题1、社保费基数核定不准接管社保费之初，该县社保费的征收基数是由劳动、社保部门根据企业的生产经营状况以“估数”、“趸数”的方式来核定，缴费登记、申报、扩面、稽核等工作也全部由社保部门负责。地税局只能根据社保部门核定的征收基数，进行简单的催报催缴，没有管理权、解释权和检查权，成了单纯的一个收费经办机构，被动地工作，在征缴上显得无能为力，在职能上显得力不从心。这就造成了社保费征缴基数的核定与实际严重脱节，特别是社保部门根据企业的生产经营情况进行“估数”没有统一的标准，这必然导致在“估数”方式下企业采取一些违法违纪手段尽量少给单位职工缴纳社保费，进而导致了我市参保人数众多，但是社保费源严重不足的怪现状。这也是在今后改革中应首要解决的问题。2、部门权责不清社保费征收环节，存在多头管理，职责不清的现象。具体表现在管理不到位、征收不到位、执法不到位，部门之间责、权、利不明晰，“征、管、查”不统一，部门间推诿、扯皮现象时有发生，严重阻滞社保费征收工作的开展。3、征收缺乏刚性原有的社保费征缴主要依靠行政手段，缺乏强制性，对于恶意少缴、欠缴，甚至不缴的行为没有法律保障，相应的惩罚机制不够严厉。即使发生了违规行为，也仅仅是处罚为数不多的金额，不足以对违规行为起到警示的作用；此外，处罚中对于拒不接受的也没有更为有效的方法对其进一步处罚，特别是体现在法律层面上的处罚。这严重阻碍了社保费的征缴工作，造成了应缴的未缴，社保费源的足额难以保证。（二）征缴模式改革后的解决对策针对以上存在的问题，该县接手之初曾经尝试过与劳动、社保等部门联合办公的模式，腾出专门的办公场地，抽调部分精干的税务人员与社保人员，设置专门的办费窗口，配备专用的微机等办公设备。但由于责、权、利不明晰，征、管、查不统一，工作性质和管理机制不一致，联合办公并没有真正统一地税和劳动、社保部门人员的思想，在征缴过程中没能很好地发挥优势互补的作用，社保费的征缴与财政发放需求差距不断加大，地税工作十分被动。针对这一情况，地税机关多次召开会议，分析研究病症所在，一致认为如果想实现征缴规范，增加收入，就必须转变征缴观念，改变上述不合理的征缴模式，在考察了辽宁、葫芦岛等地社保费征管工作后，及时向遵化县委、县政府专题汇报了确立地税机关为社保费征缴管理主体地位的设想，在取得县政府支持和认可后，又多次与劳动、社保部门进行沟通。并就此开展了相应的工作。1、摸清费源底数，科学分类，实现社保费管理规范化一是定期开展费源调查，摸清费源底数。结合社保费政策宣传、所得税汇算清缴等工作，组织费源调查，逐户建立缴费档案，详细掌握企业参保人数、工资总额、当年利润、缴费、欠费等基础数据，为社保费实现按工资总额据实核定、依率计征提供科学的依据。二是科学分类，规范管理。针对企业的实际缴费能力，把企业划分为A、B、C、D四类管理。对现有缴费单位全部实行了一户一档和一月一帐管理，详细记录缴费单位的底数、征收和欠费数据。三是突出“两个重点”，不断加大扩面力度。一方面突出“依法参保”，按照《河北省社会保险费征缴暂行办法》中规定的征缴范围直接开展社会保险扩征工作。凡辖区内城镇私营以上企业都必须依法参加社会保险，实行统一征收、统一入库。另一方面突出“自愿参保”，把破产企业买断工龄后续保的人员、城镇个体工商户和自由职业者作为拓展参保范围，增加社保收入的增长点，加大参保受益的宣传力度，使城镇个体工商户和自由职业者自觉自愿参保。截止6月底全局共扩面企业86户，1253人，个体户和自由职业者780户，新增参保人员2033人，新增社保费281万元。2、社保费稽查与税收稽查同步，实现稽查规范化稽查系列将社保费稽查列入年度计划