政府诚信缺失及原因分析

试论政府诚信建设摘要：目前地方政府诚信缺失的现象是与建设服务型政府、发展社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的要求极不适应的。如何增强地方政府诚信，进而实现服务型政府建设目标，是当前的一个大问题。本文从实际出发，结合自己十几年的工作经历，见证了一些地方政府诚信缺失的现状，并对造成这种诚信缺失的原因作了浅要的分析。经过20多年的摸索，中国逐渐破除了社会主义与市场经济不能兼容的传统观念，并确认以建立社会主义市场经济体制改革为目标。在进行社会主义市场经济建设过程中，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就。然而，在经济飞速发展的同时，作为现代市场经济发展的道德基础和可靠保证——诚信，却在经济发展中有着不同程度的缺失，这对我国市场经济的健康、持续发展是十分不利的，也与构建社会主义和谐社会的宏伟蓝图极不适应。参加工作十几年来，我结合自己的切身感受，对造成这种诚信缺失的原因作了简要的分析。一、地方政府诚信缺失的表现改革开放以来，我国为了搞活经济，推行社会主义市场经济体制改革，国家在各项政策和法规方面体现了一个负责任、为民谋利益政府形象，但是，某些地方政府和官员在市场经济的浪潮中错误地理解了国家政府的政策倾向，为一地之利，一已之利公然做出违背政府诚信的行为，深刻影响了我国政府在民众心中的整体诚信水平，这不得不引起我们各级地主政府的深思，这些地方政府诚信缺失的现状主要表现在以下几个方面。（一）政策朝令夕改，缺乏连续性和稳定性各级地方政府作为公众利益的代表，行使着人民群众赋予的权力，其制定的政策体现了政府的权威，应具有法律效力，不能因政府领导的更换而更换，更不能因政府的换届而失效，但在实际生活中，一些地方政府为了短期利益，在本届政府中制定了一些公共政策和优惠政策，这些政策的初衷和着眼点是好的，但是在应用中缺乏稳定性和连续性。在政策兑现方面出现断档，经常是新官不理旧事，一届政府一朝政策。所有这事状况，不仅严重打击了投资者的信心，而且在公众心中极大地损害了政府的信用。（二）腐败形势严峻，官员以权谋私随着社会经济的发展和改革开放的不断深入，政府腐败问题已成为社会的一个大问题。不少地方政府官员及行政人员将部门权力私有化，喜欢通过手中的权力以权谋私，吃拿卡要，导致各种腐败现象愈演愈烈，这已经成为影响社会主义现代化建设和政府诚信建设的最大毒瘤，在实际工作中，一些政府工作人员把投资者当成“买单”和“生财”的渠道，不但不主动为投资者搞好服务，反而经常向投资者提出不合理要求，还有不少执法司法部门和机构受利益驱使，将执法司法活动作为创收的主要手段，吃完原告吃被告的现象经常发生，执法犯法，甚至以罚代刑，以罚代管来取代应承担的法律责任，有的政府官员为一已之私、渎职、失职、徇私枉法，成为黑恶势力的保护伞，走到了人民的对立面，造成政府失信于民。（三）数据造假，谎报政绩地方政府官员往往调动频繁，为了在本期任职期间取得政绩，一些政府官员对于经济活动中的数据进行“注水”，造假账、办假事、说假话，成为一些地方政府官员晋升的主要手段，诚信意识非常淡薄，经常搞上些劳民伤财的“形象工程”，为迎合上级政府的需要而不是从民众的根本利益出发，做出了许多匪夷所思的举措，如一些地方本属于贫困地区，但是政府统计的数据显示，达到甚至超过了小康地区的水平，社会民众对于政府这种数字报假、虚报浮夸的造假行为已司空见惯，不相信政府公布的经济数据，对于政府作为产生了严重的不信任。（四）行政决策暗箱操作国家提出各级地方政府对社会民众要公开政务，满足公民最基本的知情权，以提高政府决策的科学性、民主性、透明性。但是，一些地方政府仍习惯于传统的行政行为作风，认为决策是政府的事，与社会民众无关，完全忽视了社会民众的知情权，在政府工作方面缺乏公正性，透明度不高，习惯搞暗箱操作，最终导致决策失误，可作为地方政府决策机构在决策失误时总是以各种理由推脱责任，认为是市场经济发展过程中必须要承担的“学费”而一笔带过。尤其对一些与广大群众利益密切相关的敏感问题的决策，决策过程过于简单，公民听证会制度名存实亡，致使最终决策没有民意基础，缺乏民主性和科学性，从而出现以权谋私和违法违纪现象，使基层老百姓对一些地方政府的政策失去信任，严重伤害了人民群众对地方政府的感情。二、地方政府诚信缺失的原因目前我国一些地方政府诚信缺失是多方面原因造成的。既有经济体制转变过程中的问题，也有传统文化遗留的影响问题，还有体制改革不到位的问题，更有监督机制不健全的问题等等，但做为诚信主体，主观的诚信意识和诚信信念是诚信行为发生的起始点，自律诚信缺失是政府官员及政府行为诚信缺失的内在原因。（一）政府绩效评价不科学目前我国政府政绩考核，仍是一种“自上而下”的活动，地方政府只对上级政府负责，社会大众对于政府评价没有参与权和决定权，另外从评价的方法来看政府绩效评价存在着重视定性评价忽视定量评价，上级政府往往是凭经验、凭印象、凭感情，缺乏科学的分析测评；或只重视从宏观和总体上进行把握和审视，而忽视微观和具体的观点和诉求；或受上级和主观意识所左右，强调规则为本的服从意识而忽视现实。这种现有的不科学评价模式，致使目前一些地方政府投上级政府所好，大搞形象工程，对统计数据进行“注水”，欺上压下，报喜不报忧，可以说地方政府为了适应这种评价模式做出了很多自身都觉得很可笑的行为。（二）地方政府官员的人治观念和官本位思想由于历史的原因，中国两千多年的封建社会，人治观念和官本位思想不同程度地存在，使政府诚信缺失，阻碍了依法行政的进程。同时由于政府行使行政权力实行首和负责制，且在行使职权时又存在着太大的自由裁量空间。因此，在中国的政府管理体制中，人治观念根深蒂固，人们习惯于按领导的意识办事，虽然今天我们国家也对政府的权力进行了约束，但有些政府官员还是感到有诸多的不适应，仍习惯于从个人意识从发，忘记自已手中的权力是人民赋于的，是法律赋予的，忘记了自己是法律的执行者、维护者，应对人民守信，对法律守信。因此，当手中的权力和法律相矛盾时，让法律让步，使法律失去尊严，以致有法不依、执法不严、违法不究的现象屡见不鲜。有些政府官员总是以领导者、管理者自居，不愿放下官架子，法律观念淡薄，不能同公民、法人或其它组织讲平等。（三）政府官员诚信道德教育缺失首先，针对政府人员诚信教育的重点还不够明确。对于政府人员的诚信教育一般都测重于遵纪守法、不贪污、不受贿、依法办事等方面，很少有专门给政府人员开设的诚信教育，一般都参差在政治学习或一些会议的精神里面，这样就大大削弱了诚信教育的作用；其次，针对政府人员的诚信教育已严重滞后于当前社会发展的需要。诚信教育内容和方法、方式决定了最终诚信教育的效果，如今，诚信教育方式一般而言局限于从上往下的教育，教育方式比较僵化，缺乏一定的生动性和互动性，很难取得实效。（四）行政管理体制改革不到位政府作为市场经济的参与者和管理者，其功能定位应该是制定规则和政策，为企业和个人提供服务，是市场经济秩序的维护者和国家宏观经济的调控者，不应随意干扰企业的经营，理应做到不缺位、不错位和不越位的有限政府。但是由于体制改革受制于各种社会因素，致使一些地方政府体制改革滞后，政府职能转变缓。政府官员及行政部门仍具有相当大的权力，尤其是审批权的存在。政府政务公开，是建设高效、透明、诚信政府的必然要求，是政府行政体制改革中的一项主要内容，可一些地方政府表面上在说做了一些政务公开，却很少将涉及关系国计民生、重大事项决策的事务向社会公民公开，这种政府体制改革不到位的后果，使得政府与市场界限不清晰，政府干预企业经营的现象层出不穷，地方保护主义盛行，执法人员“吃、拿、卡、要”的行为横行等等，体现了一些地方政府职能的“越位”与“缺位”现象并存，损害了地方政府的信用，也必然阻碍了经济的发展。（五）监督机制不健全目前，我国《行政许可法》虽然对政府行为有所约束，但是跟国外相比，针对政府行为约束的法规太少，而且很多时候当政府诚信缺失时，要么出现法律空白，无从下手处理，要么就是执法上软弱无力，缺乏相应的失信惩罚机制，造成政府及有关人员失信成本太低。另外，政府作为管理社会事务的主体，他们的权力也应当受到有关机构的监督和制约，虽然我国已经建立了内容丰富、手段多样的政府监督体系，但现有的监督体制和制约机制是不健全的，仍存在不少问题，比如监督立法不完善、监督制度与办法抽象化、人民监督和舆论监督作用不突出及监督主体严重缺乏独立性等，导致弱监督、虚监督和无法监督等现象屡屡发生。三、政府诚信建设的建构政府诚信是一个动态概念，倘若只是强调政府诚信的自我建设，那么就缺少了管理大众对于诚信建设这一事实的认识，诚信建设缺少动态发展的驱动力。反之，如果只强调管理大众对于政府的信任，那么缺少政府主体性建设的诚信将无从谈起，因此，政府诚信建设的过程应该包含政府诚信的自我建设和公众对于政府诚信的确认两个方面。（一）政府诚信的自我建设首先，政府要明确诚信建设的理念，明确自已在社会管理中的身份角色，这是政府诚信建设的前提基础。在清楚地界定自己身份的基础上，明确政府的权力与责任。只有这样，才能做出符合身份的承诺，为践行承诺奠定权力与责任基础。政府诚信建设从根本上说，是一个以人为本、代表并尊重大众意志的过程。一方面，政府本身的合法来源于人民的信任与支持，倘若政府失信于民，则会逐渐失去政府存在的合法性基础。另一方面，政府长期执政意味着政府与公民之间存在着重复博弈，那么政府的长期利益（例如政府声誉和信用）就值得珍重和维护了。因此，从这一点上来说，政府诚信建设有着较大的自我建构的激励机制。但这种自我实现的前提在于：政府失信于民的表现能够及时得到监查，政府失信于民的后果能够有效地得以惩罚。其次，政府要制定合理的制度及运行机制。理解了诚信建设理念的内涵、内容和实质还不够，还要制定有效的制度和运行机制来保障理念的可实现性。因此，在政府诚信建设中，只有加大各种信用制度建设，将责任制纳入到运行机制当中，才能达到有效约束政府失信行为，让失信行为有法可循，使其机会成本大于守信的成本。（二）公众对政府诚信的确认首先，通过互动参与减少政府和公众之间的信息不对称。一方面，政府要自觉做到权责统一，让公众了解政府工作是否尽职尽责。只有这样，方可消除公众对于政府滥用权力的疑惑，奠定政府信用的基础。别一方面，政府要积极透明地向公众传达政府的承诺，也要边做边说，实事求是地将工作实绩展现给公众。通过对政府决策、履行承诺的过程以及成效的全过程观察，减少因为信息不对称而产生的不信任感。其次，政府诚信建设需要有灵活的调整机制。针对公众的质疑，政府是否能够做到及时应对与调整，这是对政府诚信建设的巨大考验。这就告诉我们，人们对政府诚信的确认是动态发展的，受到特定社会背景的影响。要求政府要及时了解民情民意，第一时间化解不信任感。这并不是说要删除人们的不满言论、封锁人们的不信任感，而是深入理解人们不信任的缘由，从源头加以解决。最后，政府要提高公信力，