基层法院破解执行难实证分析

图8：内设机构改革后天河法院内部审判执行机构设置法院法院审判部门执行局刑庭民一庭民二庭民三庭（金融庭）民四庭（调解中心）综合审判庭表3：天河法院审判与执行法官、辅助人员人数对比部门一线员额法官数（含助理执行员）占全院法官比例辅助人员数占全院辅助人员比例审判部门7568.8%20973%执行部门3027.5%6823.8%3.传统执行模式与新时代要求不匹配。执行工作是否到位主要在于能否有效“寻人”和“找物”，传统执行模式通过“登门临柜”的方式，无法解决执行力量不足以及异地执行困难等问题，难以适应新时代、特别是网络时代对执行工作的要求。近年来，随着失信被执行人惩戒制度的出台、网络执行查控系统的开发，传统执行模式渐渐发生变化。但实践中两项机制并未得到深远的运用和推广，从天河法院近年来运用失信惩戒和网络查控的情况可以看出，二者适用情况正在逐步扩大，但要真正破解查人找物传统执行难题还需进一步加大力度。（二）从社会角度分析执行难社会公众视角下的执行难，主要指获得有执行内容的胜诉当事人，在无法得到对方当事人自觉履行的情况下，向法院申请强制执行，但却未能基于此及时获得期待利益，故而从社会公众的角度作出法院执行不力、执行难的评价。游大宇：《试论大数据思维下的执行难问题破解》，载自《齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版）》2018年第5期。游大宇：《试论大数据思维下的执行难问题破解》，载自《齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版）》2018年第5期。1.立法不足。我国目前尚无单独的强制执行法，执行程序在民事诉讼法中予以规定，与单独制定强制执行法典相比，存在较多不足：一是民事诉讼中关于执行的规定偏重于保护被执行人利益，对执行当事人、协助执行人和执行程序的一些环节上缺乏法律约束力，甚至有一些规定相互冲突，标准不一，导致执行人员在执法中难以确立统一的工作标准，造成执行混乱的局面。二是现有法律对法院执行财产的强制措施规范不够具体完善，法院行使强制手段缺乏强有力的后盾，导致“老赖”的增多，法院“执行难”困境难以得到有效解决。三是我国民事实体法特别是物权法规范不够完善，导致执行人员在查找财产、确定财产权属、确定执行标的过程中面临许多实体法障碍。吴铮：《法院执行吴铮：《法院执行“难”之原因与对策探析》，载自《法制与经济》2018年第6期。2.社会信用制度的缺失。我国在改革开放、发展市场经济之初没有同步建立相应的信用机制，在经济快速发展、逐利本能不断高涨的态势下，如何规避规则的约束并实现利益的最大化便成为诸多社会成员的必然选择。张榕：《“执行难”化解之误区及其归正》，载自《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2017年第4期。2016年至2018年数据显示，当事人拒不履行生效判决是执行案件的主要案源。“执行难”的直接成因显然在于信用制度的缺失。一是债务人有履行能力却仍能通过各种途径逃避履行，无论是法院还是政府均难以规制。根源在于缺乏全国统一的信用惩戒机制，诸多失信行为并未进入信用查询系统，同时各地规范与机制不一，信用记录亦无法共享，导致失信者轻易逃避责任成为一种常态。二是被执行人“主动履行义务”的比例仍相对较低，2016年至2018年在规定期限内自动履行义务的案件仅1479件，占同期执结案件的2.35张榕：《“执行难”化解之误区及其归正》，载自《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2017年第4期。3.经济运行等复合因素增加执行难度。近年来，社会、经济快速发展，民商事主体间的交往愈加频繁复杂，但市场经济体制不完善，经济发展乏力，主体间交易行为不规范，助推了矛盾双方对簿公堂的概率，导致法院的民商事案件数量攀升。执行案件的收案数量与民事结案数量总体呈正相关，通常近年的民事结案出现大幅增长，执行案件收案数亦容易呈现逐年猛增的情形。天河法院近三年民事执行案件共收案53716件，占同期执行案件收案总数的比例高达83.55%，其中依据生效民事裁判文书申请强制执行案件43403件，占民事执行案收案的80.80%。在当今国内外经济形势不稳定的前提下，民商事案件及其引发的执行案件大幅增长的趋势仍要维持较长一段时间，必定给执行工作带来一定压力，尤其是民商事案件中占比最大的借贷类案件，该类案件进入执行阶段9成以上属于“人难找、财难查”难以执行到位的案件，大大增加了法院兑现当事人胜诉权益的难度。图9：天河法院2016-2018年民事案件及执行案件数量趋势图（三）从当事人视角阐述执行难当事人角度下的执行难，也反映了执行难问题的社会根源，即胜诉当事人从事民事经济活动，也应对行为的风险有一定的感知与负担意识，也要因此承受不能执行的风险。游大宇：《试论大数据思维下的执行难问题破解》，载自《齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版）》2018年第5期。游大宇：《试论大数据思维下的执行难问题破解》，载自《齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版）》2018年第5期。1.被执行人诚信意识不足。当事人诚信意识不足是造成执行难的一个重要原因。当前正值社会主义市场经济不断壮大、发展不断加速之际，人的逐利本能不断的被释放出来，在巨大利益的诱惑下，社会主体就可能出现逐利忘义等不诚信的行为。项旭旸：《公共政策视角下的民事案件执行难问题研究》，载自《现代经济信息》2018年第6期。由于社会信用体系缺失，失信行为缺乏法律以外的高效的规制手段，最终都只能借助成本高、周期长的诉讼执行程序予以纠正，导致失信获取的利益显然大大高于失信所付出的代价。虽然“拒不执行法院裁判罪”被写入刑法，但不执行法院裁判义务的大有人在，鲜少有人因“拒不执行法院裁判”被定罪。2016年至2018年天河法院审结拒不执行判决、裁定罪13宗，其中因缺乏罪证等原因不予受理10件，申请执行人与被执行人之间自行和解撤诉1件，判处拒执罪有期徒刑2人，项旭旸：《公共政策视角下的民事案件执行难问题研究》，载自《现代经济信息》2018年第6期。2.地方保护主义严重。一些政府及其职能部门仅考虑本部门的利益，对法院的执行工作不予配合，即使具有依法协助法院执行的义务也尽可能推脱、逃避。一些地方法院在接受异地案件的执行时，往往不能客观、科学地从法律角度办理案件，而是从本地区经济利益角度出发，对委托法院采取敷衍和搪塞的办法，导致本地被执行人借助法律空隙拒绝执行、转移财产，长期对异地申请人拖延、搪塞。更有甚者，在外地法院经过多方查验和努力得知被执行人有可供执行的财产并准备执行的时候，当地法院以先予立案等种种原因阻碍申请，导致异地申请人的权利不能得到实现。李璨：《人民法院执行难问题的思考及对策》，载自《法制博览》2018年第5期。3.社会法治意识较差。解决执行难本来应由社会各界共同努力实现，但现实中法院一家“单打独斗”的现象非常严重。党政部门、交通部门、金融部门、房产部门等不能给法院执行提供协助的情况比比皆是。虽然近几年各地方党委、政府纷纷牵头制定失信联合惩戒机制，但实际上很多只停留在开个会、发个文，其他相关部门对配合解决执行难的系统工程还没有高度的重视和认识。三、对症下药：破解执行难的路径选择（一）以改革为破解点，自内破解执行难“执行难”是一种复杂的社会问题，要从根源上解决，不仅仅在法律上解决执行程序自身的问题，也要从体制机制上化解各种导致执行难的障碍因素。1．探索执行体制改革。虽然执行权作为司法权的一种，但审判权与执行权是有着天壤的区别。在现有司法权涵盖执行权的司法体制下探索执行体制改革，使审判权与执行权合理分离，为司法执行权增添更多的“行政色彩”。一是自上而下探索执行权和审判权科学合理分离的体制，优化执行权的科学配置，在机构改革的基础上设立执行裁判庭，审理执行程序中涉及实体权利的重大事实和法律争议，既能有效隔离执行法官“又审又执”的权利混同，又能形成审判权对执行权的有效制约和监督。二是强化执行工作统一管理体制。执行权的性质更多地体现为行政管理的属性，应依托执行指挥系统，强化全国四级法院统一管理、统一指挥、统一协调的执行工作管理体制，规范指定执行、提级执行、异地交叉执行的提起和审批程序，提高执行实施效率。三是探索改革基层法院执行机构设置。建议在现有基层法院和执行局设置的基础上，打破现有地域管辖的限制，强化中级人民法院执行局对基层人民法院执行人员、实施案件、执行装备的统一管理、调度和指挥职能，在破除地方保护主义、提高执行工作效率方面进行探索，从而达到缓解基层法院之间“忙闲不均”的现象。四是改变重审轻执的机构设置问题。在全院内设机构改革的基础上，打破原来按局、庭模式的机构设置，实施执行团队化、扁平化管理，局、庭领导直接分到执行团队，以执行长带执行法官设合议庭，执行法官带团队的模式理顺各种关系。2.推进执行管理改革。执行管理的统一、规范化是有效提高执行工作效率的关键，建议通过对流程、案款、救助等执行管理手段的改革，有效提高执行工作效率。一是全面运行案件流程信息管理系统。进一步优化全国四级法院一体化的执行案件办案平台、案件节点管理系统，强化节点管控，自动生成、公开相关流程信息，加强案件节点管控。以执行信息公开平台为依托，实现案件模块化、程式化、集约化管理。实时监控长期未结案件，建立长期未结案件台账，由局庭领导进行双周督办，确保逐年压降长期未结案件到基本消失。二是规范执行案款管理。开展执行款专项清理活动，借助银行等机构的信息化手段，对执行案款进行滚动式清理，彻底摸清案款底数，集中解决执行案款管理中的历史遗留问题。落实“谁结案谁负责”的要求，建立案款管理的长效工作机制。三是优化执行救助制度。制定执行救助的实施细则，对救助资金来源、救助范围、流程、所需材料等进行规范化管理，有效解决执行不能案件中当事人的基本保障问题，充分体现国家和社会对弱势群体的人文关怀，彰显人民法院司法为民的核心宗旨。3.完善执行工作机制。面对急剧增长的案件量，如何通过优化机制、内部挖潜，提高办案效率、消化案件增量是案件大户的基层法院亟需研究的课题。一是强化制度机制保障。制定人员管理规范、岗位工作细则等内部规程，对查控、财产处置分配等各个环节制定严格的质量标准和时限要求，实现全方位以制度管人、管案。二是充分内部深潜，细化执行案件监督管理权等规定。强化局、庭领导的管理权的同时减少中间环节，简化案件审批流程，加快案件流转，规定报送院长、局长的事项，不需先报庭长再层报，可直接报院长、局长决定。落实案件监督管理责任，设定有法律明确规定不可放权和有纠错机制的可放权两条底线，优化执行权运行。完善相关工作衔接机制，努力提高执行工作效率。三是建立繁简分流办案机制。根据执行案件财产查找、争议解决、拍卖处置等环节的难易程度以及案件数量，结合执行人员的个人专长，确定速裁团队配备数量。以天河法院为例，在全市率先推进执行案件速裁机制，从27个执行团队中选取7个速裁团队，以“1+5”（1名执行法官配备5名执行辅助人员）配备人员，对涉信用卡、公积金等五类简易案件进行速裁，对查控、冻结等同质性工作进行集中处理，快办、快结。近年该院通过执行速裁机制快速办结执行案件19120件，分流率36.27%，每个速裁团队年均结案约1482件，是普通执行法官的2（二）以信息化为依托，从社会整体解决执行难执行难问题是实现公平正义的最后一道藩篱。能否解决执行难问题，关系到当事人合法权益的最终兑现，关系到司法公信力的有效提升，关系到司法权威的真正树立。解决执行难，不仅要全国各级法院的努力，更要紧紧依靠党的领导和各方面支持。1.实现执行模式改革。执行模式改革本身是人民法院执行工作不断发展的必然要求，随着法院信息化建设快速发展，覆盖全国范围以及各种财产形式的执行查控体系已经建立，但因各地信息化技术的不同步、不同系统的数据对接等一系列问题，在一定程度上阻碍了执行模式的变革。一是健全财产查控体系，破解“执行财产难寻”。在各地省、市已有“点对点”执行网络查控系统的基础上，以最高院“总对总”网络执行查控系统为核心，对三级网络进行合并对接，真正实现财产远程“查、冻、扣”，有效解决执行法官“多头用力”，但实际收效不大的问题。通过传统执行模式向现代执行模式的提升转变，大大提高执行效率。二是推行司法网络评估和拍卖，破解“财产处置变现难”。引入网络评拍机制，解决传统拍卖方式流转慢、耗时长、公众知悉度低等问题，实现当事人利益最大化。一方面探索网络平台评估，对拟处置的被执行人财产，通过网络平台进行流程管理，自动筛选评估机构，按照预设的程序进行价值评估，避免暗箱操作、低值高估、高值低估等侵害执行当事人权益现象。另一方面，以网络司法拍卖方式代替传统拍卖方式，从源头上减少和杜绝串通压价、恶意竞买等有损公平公正的现象。三是强力惩戒失信被执行人。贯彻落实党中央关于加强社会诚信建设的战略部署，制定出台失信被执行人信用监督、威慑和惩戒机制的意见，不断拓展对失信被执行人联合信用惩戒的范围和深度。紧紧依靠党委领导，与其他职能部门达成联合惩戒合作协议，形成多部门、多行业、多领域、多手段联合信用惩戒工作，让失信被执行人寸步难行、无处逃遁，迫使其自动履行法定义务。2.完善执行规范体系。实现基本解决执行难目标，必须采取切实有效措施推进执行规范化建设，把执行权力关进制度的笼子。一是及时出台单行司法解释或指导性意见。针对执行工作实践中执法办案的法律适用难题，着力解决执行中因法律资源不足、法律空白点多、法律规定不明确、缺乏可操作性导致的执行人员规范意识淡薄、执行行为失范等现象，及时制定出台相关司法解释、规范性文件、指导意见，形成比较完善的执行工作司法解释规范体系。二是推动强制执行单独