《政府审计学》第六章政府审计管理

第一节审计项目计划管理第六章政府审计管理一、审计项目计划概述（一）审计项目计划的内涵审计项目计划，简称审计计划，是指审计机关按年度对审计项目和专项审计调查项目预先做出的统一安排。为了合理、有效地配置和使用审计资源，履行好审计监督职责，提高审计效率和效果，审计机关需要根据政治经济形势的要求和审计资源状况，对一定时期内审计项目和专项审计调查项目行动方针、目标、人物、步骤进行具体安排，形成审计项目计划。（二）审计项目计划的分类１．按照计划期限的长短划分项目计划可分为中长期审计项目计划和短期审计项目计划。短期审计项目计划一般按年度编制，年度审计项目计划是其主要形式。２．按照审计项目的组织来源划分（１）统一组织审计项目计划。统一组织审计项目计划是上级审计机关为了更好地发挥审计在宏观经济管理层面的作用，确定由所辖区域内各级审计机关统一开展的审计项目的计划。（２）自行安排审计项目计划。自行安排审计项目计划是各级审计机关根据自身审计资源状况，在本机关审计管辖和分工范围内，充分考虑本地区的实际情况后，自行安排开展的审计项目的计划。（３）授权审计项目计划。授权审计项目计划是指上级审计机关授权下级审计机关实施的、属于上级审计机关管辖范围内的项目的计划。（４）政府或其他部门交办的审计项目计划。政府或其他部门交办的审计项目计划是各级政府或政府以外的领导机关或权力部门，按照一定程序要求审计机关进行审计的项目的计划。（５）委托审计项目计划。委托审计项目计划主要是指在审计机关法定职责范围内，由同级党政机关委托或提请审计机关进行审计的项目的计划。二、审计项目计划管理概述审计项目计划管理简称审计计划管理，是审计机关对年度审计项目计划的编制、协调、调整、检查和考核等一系列相互关联的活动的总称，是政府审计管理的一个重要环节，有广义和狭义之分。我国《审计法》、《审计法实施条例》以及《国家审计准则》等审计法律法规规范，对于审计项目计划管理的加强都有相关规定。与我国的审计体制相适应，审计机关的审计项目计划管理工作实行统一领导、分级负责的制度。（一）审计工作顺利开展的依据和基础审计是一项复杂且目的性很强的工作。要顺利达到审计所要求的目的，必须制定完善的审计项目计划并灵活执行。科学合理的审计项目计划，规定了业务工作的目标和方向，指明了审计的任务和要求，是审计工作顺利有效进行的基础。（二）控制审计成本，提高工作效益以尽可能低的成本获得尽可能高的工作效益，是审计工作追求的境界。尤其是在审计的人才、物力、财力等资源都不甚充足的情况下，保持合理的审计成本，“精打细算”，是审计生存和发展的必要条件。因此，制定合理的计划并有效地实施，对于不断提高审计成本效益，进而提高工作效率有着重要的作用。（三）高效整合审计资源现代管理的基础就是资源的合理配置。加强审计计划管理，无疑是实现资源有效配置和利用的重要一环。通过制定计划，可以实现任务和人力等资源的统筹安排。通过计划的统一组织、统一实施、统一协调，可以实现资源有效整合，最大限度发挥审计的功效。（四）防范审计风险，提高审计质量审计质量是审计工作的生命线。审计计划是审计机关年度审计工作的总体目标，也是项目审计实施的依据。计划安排的科学与否，重点是否突出，直接影响项目的实施与质量的好坏，并为审计质量控制和考核提供依据。审计风险不可能完全避免，但是可以通过周密地计划和实施审计工作，达到有效控制审计风险、提高审计质量的目的。三、审计项目计划管理的一般原则（一）科学性这是对计划管理工作的首要要求。即整个审计计划工作，从立项、编制、执行、反馈、考评等均须采用严谨的态度及科学方法来完成。（二）全面性计划管理涉及方方面面，对于其中的诸多因素及其关系必须以全面、联系的观点来对待。（三）目的性计划工作应有鲜明的目的。即在计划编制、执行中要有明确的要求和切实可行的目标。（四）审慎性在计划执行时要对审计重要性进行评估，并运用正确的审计方法，实施必要的审计程序，有效地防范审计风险。（五）可操作性计划中制定的任务、提出的要求、达到的目标及执行情况的评估等都必须切合工作实际，具有可操作性，这样才能使审计工作高效有序。四、审计项目计划管理的核心问题审计项目计划管理是一项科学性很强的工作，一些经济学家曾指出，计划或决策在执行中可能遇到的主要障碍就是资源分散、能源浪费，所以计划管理的核心问题就是研究如何合理有效地分配和利用审计资源。在审计计划管理工作中，必须充分分析和把握现有审计资源状况，也就是要对审计机关做出彻底的自我评价，不仅要考虑审计机关自身的长处和短处，还要研究外部环境等因素。五、审计项目计划的管理模式（一）管理模式的一般类型审计项目计划管理模式是审计组织体系内部各个层次审计计划管理权限和职责分工的组织形式。审计计划管理模式可以归纳为以下两种主要类型。１．集权型这种模式的基本特点是：（１）最高审计组织统一规定计划期限和编制时间。（２）最高审计组织统一规定计划的内容，主要是以统一的计划表格形式予以确定。（３）最高审计组织的各职能审计部门和下一层次审计组织就各项计划内容下达控制指标，这一层次审计组织依据上级下达的控制指标，向各职能部门和更低层次的审计组织下达控制指标，并依此类推。（４）计划一经确定，各层次的审计组织无权任意更改。如果确因审计环境、审计范围或审计内容的变动，需要改正计划，必须逐层报审后方可变动。（５）最高审计组织根据各个层次、各职能部门审计计划任务的需要分别配备相应的审计力量。２．分权型这种模式的基本特点是：（１）各层次审计组织制定审计计划的依据，不是上一层次审计组织的控制指标，而是审计环境、被审计单位经济行为和审计组织内部条件的现状及变化趋势。（２）审计计划的编制采取一上一下的形式，即各审计组织根据自身实际情况制定出审计计划，然后逐层上报批准，直至最高审计组织。（３）审计计划的内容除了最高审计组织为了管理需要而统一规定以外，还可以结合自身需要给予必要增加。（４）在实施过程中，确实需要调整审计计划时，各审计组织可以自行做出更改。（５）为了完成审计计划任务，各审计组织可以根据需要，并征得上级审计组织同意后，配备相应的审计力量。（二）我国政府审计项目计划管理模式就我国目前的审计计划管理模式来说，既不纯属于集权型，也不纯属于分权型，而是两者相互结合，既集中统一又分散灵活的审计计划管理模式。１．必审项目计划某一时期在全国或地区范围内对重点行业、专项资金进行审计的项目，由审计署确定，作为必审项目。六、制定审计项目计划的基本步骤２．选审项目计划各级审计机关在审计署提出的审计项目范围内，根据本地区实际情况因地制宜、量力而行、各有侧重地选定审计项目，并确定审计单位数，列入本级审计计划草案，报上—级审计机关同意后执行。可见，选审项目计划采取的是介于集权型和分权型之间的管理模式。３．自定项目计划由各级审计机关根据本级政府的部署自行确定审计项目和审计单位数，列入本级审计计划草案，经批准后予以执行，因此，自定审计项目计划主要采取分权型管理模式。（一）调查审计需求，初步选择审计项目审计机关应从以下方面调查审计需求，初步选择审计项目：（１）国家和地区财政收支、财务收支以及有关经济活动情况；（２）政府工作中心；（３）本级政府行政首长和相关领导机关对审计工作的要求；（４）上级审计机关安排或者授权审计的事项；（５）有关部门委托或者提请审计机关审计的事项；（６）群众举报、公众关注的事项；（７）经分析相关数据认为应当列入审计的事项；（８）其他方面的需求。（二）对初选审计项目进行可行性研究，确定备选审计项目及其优先顺序审计机关对初选审计项目进行可行性研究，确定初选审计项目的审计目标、审计范围、审计重点和其他重要事项。（１）与确定和实施审计项目相关的法律法规和政策；（２）管理体制、组织结构、主要业务及其开展情况；（３）财政收支、财务收支状况及结果；（４）相关的信息系统及其电子数据情况；（５）管理和监督机构的监督检查情况及结果；（６）以前年度审计情况；（７）其他相关内容。审计机关在调查审计需求和可行性研究过程中，从下列方面对初选审计项目进行评估，以确定备选审计项目及其优先顺序：（１）项目重要程度，评估在国家经济和社会发展中的重要性、政府行政首长和相关领导机关及公众关注程度、资金和资产规模等；（２）项目风险水平，评估项目规模、管理和控制状况等；（３）审计预期效果；（４）审计频率和覆盖面；（５）项目对审计资源的要求。（三）评估审计机关可用审计资源，确定审计项目，编制年度审计项目计划年度审计项目计划应当按照审计机关规定的程序审定。审计机关在审定年度审计项目计划前，根据需要，可以组织专家进行论证。下列审计项目应当作为必选审计项目：（１）法律法规规定每年应当审计的项目；（２）本级政府行政首长和相关领导机关要求审计的项目；（３）上级审计机关安排或者授权的审计项目。（一）编制原则为保证制定计划的科学性、有效性和可操作性，在审计项目计划的编制过程中应当遵循以下共同的原则。１．依法审计、独立监督的原则审计机关是依据法律规定独立行使审计监督权的行政机关，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。因此，在编制审计项目计划时，必须坚持依法审计、独立监督的原则，在法定职责内自主安排审计项目，排除来自其他行政机关、社会团体和个人的干扰。２．全局性原则编制审计项目计划，安排审计工作任务，要注意围绕国家和本地区经济工作中心和宏观经济调控重点展开。３．全面审计与重点审计相结合的原则审计机关应当按照法律规定的职责，将审计管辖范围内的审计对象全部纳入审计工作的视野，不能有盲区的存在。七、审计项目计划编制原则和过程４．量力而行、留有余地的原则编制审计项目计划，一方面要充分利用现有的审计资源，使审计工作效能最大化；另一方面又要统筹协调，量力而行，合理安排审计任务，适当预留一部分审计资源以应对计划执行过程当中可能会发生的审计风险。５．协调平衡、避免重复的原则在审计项目计划编制的过程中，还应当注意协调、沟通和平衡工作，努力避免将很多项目安排在相同的时间段内实施而增加人力资源调配的难度。同时也要避免出现重复统计的现象。（二）中长期审计项目计划的编制过程由于中长期审计项目计划的时间跨度大，其面临的不确定性因素多，很难预测到未来各种审计环境因素的变化，难以确保中长期审计项目计划的科学性、合理性和有效性，因此需要采用滚动法编制中长期审计项目计划。中长期滚动计划的编制过程是把计划的时间向前延伸，使短、中、长期计划在时间上紧密连贯起来。（三）年度审计项目计划的编制过程授权审计是上级机关将自己管辖范围内的审计对象，授权给下级审计机关进行审计的一种审计组织形式。在实际工作中，授权审计项目计划通常由下级审计机关提出申请，报上级审计机关统一协调之后审批。授权审计项目的确定，应当有利于整合审计资源，发挥审计机关的整体效能，有利于加强对上级所属基层单位的审计监督，注意上下结合，重点解决一些带有普遍性的问题。审计署对中央审计项目的授权，实行统一管理、一年一定的原则。第二节政府审计业务统计管理一、政府审计业务统计管理及其内容政府审计业务统计是运用统计方法对审计工作情况进行统计，并为国民经济健康运行与社会和谐发展提供统计资料和统计咨询意见的活动，是审计工作过程中产生的信息、情报、成果在审计统计报表中的集中反映，是审计机关工作成果和工作成效的直接体现。首先，按照审计项目编制统计台账是做好审计统计的基础性工作。审计项目台账记载了审计项目有关情况的原始数据，审计机关通过审计项目台账可以直接生成本级月度、季度和年度审计统计报表，上级审计机关可以逐级汇总下一级审计机关的审计统计报表。其次，审计统计报表反映了一个单位、一个地区乃至全国审计机关，在一定时期内的审计单位个数、审计查出主要问题情况、审计处理情况、审计处理结果落实情况、审计结果利用开发情况、审计项目工作量、审计业务经费等统计信息。再次，统计人员根据审计统计报表和年度审计计划，分析计划完成情况，撰写审计统计分析报告，为提高审计工作质量和审计成果水平提供参考依据，从而更好地指导审计工作的开展。二、政府审计业务统计指标的设定（一）审计业务成果指标审计业务成果指标是指反映被审计单位财政财务收支的真实性、合法性、效益性的指标，主要包括审计查出的主要问题情况、审计单位资产情况、项目投资总额、虚增财政收支、虚列财政支出、截留挤占挪用、少计少缴税金、国有资产流失、损失浪费、资产负债损益不实、不良资产率等指标。（二）审计业务效果指标审计业务效果指标是指审计业务成果指标的具体数据对经济社会生活产生的实际结果和影响，主要包括审计处理处罚、应自行纠正金额、移送处理、建议有关部门处理、审计处理结果落实情况、审计结果利用开发情况等指标。（三）审计业务效率指标审计业务效率指标是指反映审计工作效率的指标，主要包括审计单位个数、审计项目工作量、审计业务经费、审计执法情况、补充资料等指标。审计业务效率指标是审计工作成本和工作效率的反映，体现了审计机关和审计人员的工作能力和工作水平。其中，审计执法情况是指审计人员在审计工作全过程执行审计法律法规的情况，补充资料是指有关单位或个人认为审计机关的具体行政行为侵犯了其合法权益而依法提出行政复议或行政诉讼的情况。三、政府审计业务统计的具体管理（一）政府审计业务统计的管理机制政府审计业务统计工作实行统一领导、分级负责、归口管理。审计署主管全国的审计统计工作；审计署派出机构负责组织本单位的审计统计工作；地方各级审计机关负责组织本地区的审计统计工作。各级审计机关和审计机构，应指定一个部门具体负责和管理审计统计工作，并配备审计统计人员。（二）政府审计业务统计的制度设立各级审计机关和审计机构应当建立健全审计统计的各项基础工作制度，严格审计统计工作程序。审计统计机构和审计统计人员应当会同审计业务部门和审计人员，根据审计意见书、审计决定等审计公文中的数据资料，登记审计统计台账，依据审计统计台账填制审计情况统计报表，切实保证数出有据，并健全审计统计档案。（三）政府审计业务统计的人员要求审计统计人员应当具备与其从事的工作相适应的审计、统计、计算机等方面的专业知识和业务能力。审计统计人员应当保持相对稳定。审计机关应当对审计统计人员有计划地进行专业培训。（四）政府审计业务统计的组织实施

审计署负责制定全国性审计统计调查计划，规定统一的审计统计制度，制定统一的统计指标、统计标准、统计方法和基本审计统计报表表式，报国家统计局备案。各级审计机关和审计机构应当按照审计署的规定，组织实施审计统计工作。违反规定自行编制、发布的审计统计调查表，有关单位有权拒绝填报。（五）政府审计业务统计的奖惩措施审计机关依据考核、检查的结果，应当对工作业绩优异的审计统计机构和审计统计人员予以表彰，主要表彰：改进和完善审计统计制度、方法，有重要贡献的机构和人员；提供审计统计资料准确、及时、完整，成绩优异的机构和人员；开展审计统计分析成效显著，对促进加强审计管理和宏观调控发挥重要作用的机构和人员；有其他特殊贡献，需要予以表彰的机构和人员。第三节审计工作底稿和审计档案管理一、审计工作底稿的管理（一）审计工作底稿的含义及主要内容为了规范审计工作底稿的编制、复核、使用和管理，保证审计工作质量，《国家审计准则》对审计工作底稿的相关内容进行了详细的规定。审计工作底稿主要记录审计人员依据审计实施方案执行审计措施的活动。审计人员对审计实施方案确定的每一审计事项，均应当编制审计工作底稿。审计工作底稿的内容主要包括：（１）审计项目名称；（２）审计事项名称；（３）审计过程和结论；（４）审计人员姓名及审计工作底稿编制日期并签名；（５）审核人员姓名、审核意见及审核日期并签名；（６）索引号及页码；（７）附件数量。（二）政府审计工作底稿的编制目标政府审计人员应当对实施审计的过程、获取的审计证据、得出的审计结论和与审计项目有关的重要管理事项做出记录，真实、完整、及时地编制审计工作底稿，以实现下列目标：（１）支持审计人员编制审计实施方案和审计报告；（２）证明审计人员遵循相关法律法规和审计准则；（３）便于对审计人员的工作实施指导、监督和检查。（三）政府审计工作底稿的具体内容１．支持审计实施方案和审计报告的审计工作底稿支持审计实施方案的审计工作底稿主要记录以下活动：调查了解被审计单位及其环境，评估被审计单位存在重要问题的可能性。支持审计报告的审计工作底稿主要记录审计人员依据审计实施方案执行审计措施的活动。２．记录管理事项的审计工作底稿记录管理事项的审计工作底稿应当记录与审计项目相关并对审计结论有重要影响的下列主要管理事项：损害审计人员独立性的情况及解决措施，对所聘请外部人员的独立性、职业胜任能力的评估，被审计单位承诺书，征求被审计单位或者相关单位意见的情况、被审计单位或者相关单位反馈的意见及审计组的采纳情况，审理机构对审计项目的审理情况和意见，审计组所在业务部门、审计机关对审计发现的重大问题和审计报告讨论审定的过程及结论，审计人员未能遵守政府审计准则规定的约束性条款及其原因和对审计结论的影响，因外部因素使审计任务无法完成的原因及影响，其他重要管理事项。（四）政府审计工作底稿的复核管理政府审计组组长应当对支持审计实施方案和审计报告的审计工作底稿的下列事项进行复核：具体审计目标是否实现、审计措施是否有效执行、事实是否清楚、审计证据是否适当充分、得出的审计结论及其相关标准是否适当以及其他有关重要事项。同时，对于支持审计实施方案的审计工作底稿，应当在审计实施方案批准前复核；对于支持审计报告的审计工作底稿，应当在起草审计报告前复核。审计组组长复核支持审计实施方案和审计报告的审计工作底稿，可以根据情况提出如下意见：予以认可；责成采取进一步审计措施，获取适当、充分的审计证据；纠正或者责成纠正不恰当的审计结论。二、审计档案管理（一）审计档案的含义及管理内容１．结论类文件材料上级机关（领导）对该审计项目形成的审计要情、重要信息要目等审计信息批示的情况说明，审计报告，审计决定书，审计移送处理书等结论类报告，及相关的审理意见书、审计业务会议记录、纪要、审计对象对审计报告的书面意见、审计组的书面说明等。２．证明类文件材料被审计单位承诺书、审计工作底稿汇总表、审计工作底稿及相应的审计取证单、审计证据等。３．立项类文件材料上级审计机关或者本级政府的指令性文件、与审计事项有关的举报材料及领导批示、调查了解记录、审计实施方案及相关材料、审计通知书和授权审计通知书等。４．备查类文件材料被审计单位整改情况、该审计项目审计过程中产生的信息等不属于前三类的其他文件材料。（二）审计档案的管理机制就管理机制而言，审计机关审计档案应当实行集中统一管理。审计机关的审计档案管理工作接受同级档案行政管理部门的监督和指导；审计机关和档案行政管理部门在各自的职责范围内开展审计档案工作。审计机关统一组织多个下级审计机关的审计组共同实施一个审计项目，由审计机关负责组织的业务部门确定文件材料归档工作。（三）审计档案管理机构及人员的职责（１）贯彻执行国家档案工作法律、法规，拟定审计档案工作规章制度；（２）对本机关各部门审计文件材料的立卷和归档工作进行监督和指导；（３）按照国家有关规定，做好审计档案的收集、整理、保管、利用、编研和统计工作；（４）定期对本机关库存审计档案进行鉴定，如期移交应由同级档案馆保管的审计档案；（５）监督和指导下级审计机关的审计档案工作；（６）开展审计档案工作的检查、总结、培训、研究等活动。（四）审计档案的管理维护１．审计档案的顺序管理审计文件材料