西方国家公共服务合同外包研究的进展与趋势

西方国家公共服务合同外包研究的进展与趋势《甘肃行政学院学报)2009年第6期政府管理与改革

西方国家公共服务合同外包研究的进展与趋势

杨安华

(西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心,重庆401120)

【摘要】合同外包是西方国家公共服务市场化改革的重要制度安排.早期研究主要围绕”为何外包”,”外

包什么”,”何时外包”以及”如何外包”等问题而展开.最近,合同外包的逆向发展趋势引起了学术界的关

注,并逐步成为该领域研究的新热点.学术界开始改变民营化是一种单向发展的观点,而意识到了合同外

包与逆向承包的动态发展.未来的研究者应该超越市场与计划的二元对立模式,走出视合同外包为一种单

向市场过程的传统思维,更多地关注合同外包与逆向承包的动态发展,关注一种务实的,动态的,市场与政

府混合的公共服务提供方式的发展.

【关键词】公共服务;合同外包;民营化;逆向承包

【中图分类号]D523【文献标识码】A【文章编号】1009—4997(2009)06—0055—07

合同外包是西方国家公共服务市场化改革的

重要制度安排.是西方国家最为普遍的民营化形

式.如今.合同外包已经成为除政府之外的公共服

务提供第二大方式.经过近3O年的发展,合同外

包已经发生了重大变化.该领域的研究发端于欧

美,勃兴于二十世纪七八十年代.3O年来,国外学

者在该领域展开了大量深入系统的研究,取得了

丰硕的研究成果.目前公共服务合同外包在我国

发展迅速,而相关研究却尚未真正起步.考察西方

国家公共服务合同外包的发展与相关研究进展,

借鉴其经验教训,吸取其理论成就,无疑具有重要

的现实意义

一

,公共服务合同外包研究的回顾

公共服务合同外包是指政府以合同的方式将

服务的生产外包给私人或非政府组织.倡导者

与支持者主要来自于公共选择理论传统的学者,

他们致力于研究将政府机构视为垄断的服务提供

者的情形下合同外包的潜在益处.[1-2]该理论认为,

合同外包能通过让公共组织形成规模经济,避开

高昂的劳力和供给需求,以及以竞争激励达到有

效收获而克服官僚制的无效率.[3-nCb包非核心的

政府职能还可以通过让管理者集中于组织核心任

务而提高组织的弹性和绩效.[81

然而,合同外包带来的并非总是好的收益.近

期的元分析(metaanalysis)指出,没能证明私人生产

公共服务和成本节省直接存在系统性关系.【圳近期

的更多研究很少发现民营化能节省费用.[1o3,”环:仅

如此.一些研究还表明了合同外包的有害影响.例

如,deLeon和Denhardt研究表明,[121合同外包运动

中的顾客导向造成了对一些民主治理原则的拒绝,

包括公民身份,公民义务和公共利益.q还有学

者指出,以合同方式提供服务的日益复杂性带来了

合作难题.[13-14】而Milward等则认为合同外包导致

了”空心国家”,使公共组织自身丧失了提供公共服

务的能力,并致使责任问题蔓延.[17-18]

虽然各界对公共服务合同外包存在很大的争

议,但一个不争的事实是,合同外包在争议声中不

断发展.如今,”合同外包作为一种治理工具或实

践,已经进入了一个意识形态逐步淡出的阶段,使

用这一治理工具已经变得争议不大,而是更多地

收稿日期:2009—12—14

作者简介:杨安华(1973一),男,湖南怀化人,管理学博士,西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心兼职

研究员,研究方向:政府管理与危机管理.

一

55—

《甘肃行政学院学报)2oo9年第6期政府管理与改革

为人们所接受”.】在美国,”几乎所有的事情都可

以.而且已经被外包”.[20】美国政府日益依赖于与营

利组织和非营利组织的合同.不过,从长时段看,

合同外包的增长速度并不快,如国际市县管理协

会(ICMA)对美国地方政府合同外包发展的长期

追踪调查显示.1992年与2007年美国地方政府的

完全合同外包(completeeontracingout)在所有公共

服务提供中的比例仅为28%和30%,而2002年仅

为18%;1982,1992,2002与2007年由公共部门

直接提供的服务(directpublicdelivery)分别为

59%,54%,59%和52%.[21-251不仅如此,合同外包

还出现了逆向发展的趋势.逆向合同承包的比例

不断上升.并开始成为该领域研究的新热点.如

今.学术界逐步改变合同外包单向发展的观点,而

开始意识到从合同外包到逆向承包的动态发展.

二,公共服务合同外包研究的焦点问题

从2O世纪8O年代合同外包广泛实施至今,

国外学者对公共服务合同外包的研究已经进入了

比较成熟的阶段,主要围绕合同外包的动因,决策

与签约过程,成效评估,对责任与公平的影响,腐

败及其防范与治理等问题而展开.下面对该领域

的几大焦点问题进行梳理.

(一)公共服务合同外包的动因

关于民营化/合同外包的动因,Miranda和An—

dersen曾就推行民营化的原因对美国地方官员做

过的问卷调查显示,实行民营化的主要原因依次

为:(1)试图削减机构内部开支;(2)缓解外部财政

压力,即节省开支;(3)私营部门的建议;(4)州/联

邦政府的要求;(5)对负债的关注;(6)公民团体的

壮大与推动等.[2町1992年对美国州政府官员的一

项涉及民营化的调查表明.州政府官员也认为节

省开支是实行民营化的主要原因.其他原因(仅在

排序上略有区别)包括高质量的服务,执行迅速和

提供那些用其他方式无法提供的服务.而实行合

同外包的另一个主要原因是为了避免劳资纠纷问

题.在1997年对美国州政府官员进行的一项调

查中,人们认为民营化活动不断增加的原因从多到

少依次为:(1)节省费用;(2)对民营化的有力政治

支持;(3)增加工作灵活性,减少官僚作风;(4)提高

效率;(5)州政府人才资源不足和管理技能缺乏:

(6)对创新的推动;(7)提供服务质量.I281Kakabadse

A.和KakabadseN.认为,公共服务合同外包的原因

可以概括为四个方面:即获得更好的绩效,提高管

理者的能力,提升服务的质量,以及帮助高级管理

人员集中关注组织的核心能力.[291可见.公共服务

合同外包的最主要动因在于节省费用.

(二)公共服务合同外包的成效

公共服务合同外包的成效一直是该领域研究

一

56一

争议最大的问题,也是学术界和公众最为关心的

问题.合同外包能节约费用吗?合同外包能提高服

务水平和质量吗?费用的节省是不是以牺牲服务

质量为代价?不少学者对此展开了争论.纵观这些

争论.我们可以将其归纳为三大类:

第一类学者认为合同外包成效显着,并因此

积极支持之他们认为合同外包能节约费用.【

研究表明,在技术变化与受向钱看的价值观驱使

的环境中,服务外包能成为提升公共服务组织效

能的有力工具.[38-39]Savas指出,美国,加拿大,英

国,德国,日本,瑞士等国运用公共官员调查,对比

研究,跨部门计量经济模型等方法,对合同外包进

行的大量研究表明.在服务水平和服务质量保持

不变的前提下.将管理与监督合同实施的成本计

算在内,合同外包平均节省约25%的费用.[】针

对有人提出合同外包中费用的节省是以牺牲服务

品质为代价的观点,Domberger等人通过研究显示,

没有证据表明承包商的高效率是以牺牲质量为代

价的.合同外包能提高生产率的主要原因在于单

位时间内单个雇员产出量的提高,而不是工资的降

低.[aOl正如Starr指出的.这类学者认为民营化(主要

为合同外包)能取得三个不同方面的良好效益,即

经济效率,还权于社区和减轻政府负担.l4l0ECD一

直是政府服务外包的积极倡导者,通过对其成员国

政府服务外包成效的研究.OECD指出.所有OECD

国家的政府服务外包非常显着地带来了高效率,同

时保持或提升了服务质量水平.[421

第二类学者认为公共服务合同外包的成效并

不像人们想象的那样明显.甚至存在腐败滋生等

大量负面影响,因而极力反对实施合同外包.他们

对民营化(包括合同外包)能节省费用持高度质

疑,认为这是不可能的事情.其间接消耗的费用会

远远超过节省的费用.l43Luria和Rogers进一步认

为,民营化不仅对单个的雇员不利,而且也无助于

社区的发展.合同外包的反对者认为,就同样的

工作而言,政府工作人员比私部门雇员更有效率,

更能胜任,而且更有经验,因为他们更持久.而私

部门则经常因雇员的跳槽而吃苦头.这种不断跳

槽有损于组织的”学习能力”.『45】不少学者认为合

同外包对费用的节省主要来自于牺牲服务水平和

质量.[461还有的学者指出合同外包对费用的节省只

是暂时的,外包反而会影响工作期限和环境.147J因

此认为外包能提高效率的想法只是一种幻觉

第三类学者对合同外包的看法介于前二者之

间,他们所持的是一种更为客观和谨慎的态度.认

为合同外包一方面是可行的,但需谨慎推行.他们

更多地将合同外包视为一种治理工具.他们一方

面赞同合同外包,但同时对其持比较谨慎的态度,

《甘肃行政学院学报))2009年第6期政府管理与改革

认为它只是强化政府某些活动的一种合法的管理

工具(而不能代替管理),但不是唯一的工具.1从

元分析的视角,通过对国际政府服务外包在经济

绩效,社会绩效,民主绩效,法律绩效和政治绩效

五大维度的考察,Hodge认为,总体上而言,合同外

包或许是成功的,但有赖于对成功的界定与对改

革中孰胜和孰败的认识.而最近的研究指出,大

多数相关研究不能证明民营化能节约费用~lOJBe1

和Warner对从1965—2006年所有有关垃圾收集

和供水服务效率与成本的计量经济学研究做了综

合分析,发现其中大部分研究并没有发现公私部

门之间存在成本和效率的差异.而没有私营部门

也可以创造效率的证据在不断增加._5ll

(三)公共服务合同外包对责任与公平的影响

公共服务合同外包是否会对责任和公平造成

不利影响,是学术界非常关注的一个问题,不少学

者为此展开了争论和研究.一些学者认为合同外

包会不利于政府责任和社会公平.Boston认为,一

旦承包商控制了服务的提供就会失去责任心,因

为承包商(而非政府或相关部门)只对行为负责.口2]

英国学者斯图亚特指出合同外包的负面影响主要

表现在两个方面:(1)缩小了公共责任的范围.公关

服务合同仅仅明确了服务提供方面的绩效,既忽视

了对公众变化着的需求的反应或响应,又忽视了诸

如雇用实践,环境等方面应该负担的责任;(2)合同

外包制的当选官员对公共服务的监督,使之失去了

向民众学习的机会,因而难以了解民众的需要和愿

望并做出积极的回应.责任往往意味着要求政府

高层官员对其作为做出解释.显然,合同关系并不

像行政渠道那样运作,但那并不意味着签约能降低

或应该降低政府部门的责任.这种争论相当程度上

源自对回应性与责任的混淆.在公共部门将其某些

责任转让给私部门的地方,并不意味着就会放弃对

其负责.用澳大利亚工业委员会的话说:”不论提供

服务的方式是什么.政府机构必须保持对有政府授

予其职能的绩效负责.”[541学者Mulgan指出,那些

认为合同外包不会降低政府提供公共服务责任的

看法是一种误解.他认为,合同外包不可避免地通

过转移部门对承包商及其雇员日常行为的直接控

制而降低责任.【55_Domberger和Jensen提出了三种

增强责任的不同方法:(1)通过强化对标准与服务

标书的核查:(2)通过引入硬性绩效以对原先的许

诺交易全程监测:(3)通过建立对遭受损失的个人

或组织予以补偿的机制.[561也有不少学者认为,合

同外包并不必然导致责任和公平的丧失,萨瓦斯

在总结自己几十年在民营化中的实践经验后指

出.合同外包至少和市政服务同样公正,甚至可能

更公正

(四)公共服务外包中的腐败问题及其防范与

治理

公共服务合同外包中的腐败问题在西方国家

普遍存在.欧洲国家如英国,法国,澳大利亚,比利

时,西班牙与意大利等,均曾发生过政府部门领导

人接收公司贿赂的事件,以至于有人认为公共部

门合同外包是西方国家腐败产生最主要的原因之

一

,如,据英国警方估算,1996年全国130件公

共部门严重违规案件中,”绝大多数腐败案件与外

包的回扣有关.地方政府强制性合同外包与新’私

人财政计划’使这样的事件激增”.1990—1996年这

些国家发生的大量相关案件也证明了这一事

实——通过行贿得到合同成为一种较为普遍的现

象.[58-59]作为民营化积极倡导者的世界银行也承认

民营化过程中存在腐败问题.正是因为如此.为了

防止民营化/月艮务外包过程中腐败问题的产生.良

好的制度设计一直是西方国家服务外包中的重要

环节.因而对腐败的治理也成为服务外包的重要

工作,腐败问题的防范与治理也成为学术界的关

注焦点之一.如在OECD国家,透明国际Trans.

parencyInternational,TI)就是公司与政府联合成立

的用于对付腐败问题的专门机构.1998年,OECD

国家在国际商务公报中达成了反贿赂协定.这一

协定大量发行.为配合这一协定的实施,有些国家

修订了相关法律.同TI一样,该项举措也有助于

反腐问题.世界银行积极倡导对服务外包中的腐

败问题进行积极防范与治理.如1996年.世界银

行主席JamesWolfensohn在年会上说:”我们将支

持国际反腐和为工业化国家的企业和投资商建立

志愿性标准.世界银行组织不能介入成员国家的

政治事务,但可以建议并鼓励和支持政府反腐的

意愿,这些国家因此也将在长远上得到更多的投

资.世界银行组织不能容忍所支持项目中的腐败

问题:我们将采取行动确保我们自己的行为继续

满足诚实的最高标准.”虽然对腐败问题的防范与

治理一直是公共服务合同外包关注的焦点问题,

但同时也是该领域研究最薄弱的环节,目前的研

究远远落后于合同外包的发展实践.如对外包过

程中腐败问题出现的主要环节,类型以及外包实

践中防范与治理腐败问题的成功经验和不足等重

要问题均缺乏深入系统的总结与研究,对腐败的

防范与治理一直缺乏有分量的研究成果.

另外.合同管理与合同管理能力建设等重要

问题开始引起西方学者的重视.如Brown和Po.

toski通过对美国市政府和县政府合同外包活动的

分析.论述了影响政府投资于合同管理能力建设

的多种因素及其对合同外包的重要作用.菲利

普?库珀在《合同制治理》一书中,重点对公共部门

一

57—

《甘肃行政学院学~)2009年第6期政府管理与改革

与其他组织签订合同之后的管理做了研究,并对

合同管理能力建设做了论述.1611

从上述分析可以看出,国外学者对公共服务

合同外包的研究都是围绕”为何外包”,”外包什

么”,”何时外包”以及”如何外包”等问题展开的,

国外对西方国家公共服务合同外包的研究虽然基

本上解决了”为何外包”,”外包什么”以及”外包给

谁”的问题.但在”如何外包”的问题上还远未完全

解决,该领域的众多问题有待进一步深入,这些问

题将继续成为今后公共服务合同外包研究的重大

课题.

三,逆向承包:合同外包研究的新问题

最近.合同外包研究发生了新变化,其重要趋

势就是逆向合同承包究的兴起.该问题的研究

是随着逆向承包的发展而兴起的,代表了目前公

共服务合同外包研究的最前沿领域.

(一)逆向合同承包的发展

虽然逆向承包最近才引起学术界的关注,但

它并非新生事物,可以说是与合同外包相伴而生

的.美国国际市县管理协会(ICMA)④的首次调查

就显示.1982—1988年,美国地方政府就出现了逆

向承包现象,平均每个地方政府拥有逆向承包服

务提供数量为7.1项:1988—1992年每个地方政府

逆向承包服务提供的数量为5.3项.此后每5年一

次的调查中,均反映了逆向承包在地方政府服务

提供中的不同比例(详情见表1).逆向承包在

1997年之前的几次调查中所占的比例不大,变化

也不明显.而在1997—2002年间.其所占比例急剧

上升为l8%,远远超出1992—1997年的比重

(1l%).因此,1997年被该问题的最先关注者

Warner和Hefetz视为合同外包发展的分水岭,

1997年合同外包达到了顶峰,但此后混合公私提

供与公共直接提供的比例开始上升.

表11982—2002年美国地方政府逆向合同承包的发展

年份1982-19881988-l9921992-19971997-2002

数量,比重.1118

资料来源:根据InternationalCity/countyManagementAssociation.

Profil

,

eof

,

Altem

,

S

中e1988199219972002譬霎艘acSuy,,,,中的相关数据整理而成

注:表示此阶段每个政府所拥有的逆向承包平均数量:表示此

阶段逆向承包在所有公共服务提供的比重

长期以来,在有关公共服务合同外包与民营

有人关注公共服务合同外包的动态性和混合(公

私部门)性特征.【蚓公共服务合同外包一直被视为

一

种通向市场的单向过程,而绝大多数研究也只

关注了公共服务合同外包.B旬】虽然这些研究已经

～

58一

他们并未对此作出专门研究.直到2l世纪以来,

逆向承包才开始引起学术界的重视.

最先对逆向承包进行直接实证研究并将其视

为另一种服务提供方式的是Warner和Hebdon,

他们从地方政府重构的角度,看到了这种服务提

供方式在地方政府重构中的重要地位.不过他们

的分析还只是局限于纽约州.随后,Hefetz和

Warner运用ICMA1992—1997年的调查数据.对逆

向承包现象做了跨城市研究.他们将ICMA五年

间的调查数据进行前后对比,建立了一个纵向数据

库专门分析了合同外包的动态性,惊奇地发现,

1992年到1997年的逆向合同承包已达到了新合

同外包⑤的三分之二(分别为1l%和l8%).他们还

对影响合同外包发展方向的四大因素.即委托代理

问题,政府管理,监督和公民参与以及市场结构做

了回归分析.Hefetz和Wame继续运用该方法,对

ICMA1997—2002年的调查数据进行了分析,进一

步发现,前一阶段,即1992—1997年.新合同外包

的比例(18%)要比逆向承包(1l%)大5O%.而最近

这一阶段.即1997—2002年,这一比例已经发生了

逆转,逆向合同承包超过了新合同外包.前者上升

为18%,后者下降到l2%.为了理解这一动态变

化,他们为新合同外包和逆向承包在各阶段建立了

模型.发现从新公共管理到新公共服务再到沟通性

规划fcommunicativeplanningtheory)的理论转变反

映社会实践发展的变化.其经验分析提供的证据表

明,过去十年的管理和政治学习过程超越了市场与

计划二元对立的理论辩论,而包含了更全面的社会

选择途径(socialchoiceapproach).以平衡市场管

理和公民表达权.Warner进一步从理论和实践

上分析了合同外包与逆向承包动态发展的原因,他

指出,20世纪最后几十年见证了通过在地方政府

服务提供中加大市场作用的深刻试验.然而.这一

试验并不能提供充分的效率,公平或公民表达标

准,从而导致了形势的逆转和逆向承包的出现.[681

在当代城市,由于公共服务的复杂以及社会对公共

服务的需求,公共部门提供仍然必要.政府正在探

索服务提供方法,通过准市场机制提供公共服务.

通过对作为计划工具的公共服务提供的分析.我们

可以看到政府是如何运用这种服务提供过程来提

高效率和公共参与的.

最近,一些比较研究开始出现Warner和Be1

分析了逆向承包在美国和西班牙的差别,结果发

现,西班牙的民营化程度居然比美国更高.但其逆

向承包的比例却很小.[691在2002年的调查中,IC.

MA增加了一个问题,即为什么管理者会将以前的

承包工作收回政府?其原因按重要程度依次是:服

务质量问题,无费用节省,改进内部过程和公民支

《甘肃行政学院学报))2009年第6期政府管理与改革

持将工作收回政府.[阉2004年,一项类似的调查

在加拿大进行,结果显示,加拿大出现逆向民营化

的原因与美国这项调查显示出来的原因的排名完

全一致.[701

总体说来,目前虽然对逆向承包做了一些有

益的探讨,但还没有引起学术界的足够重视,研究

尚处于起步阶段,主要研究还局限于美国,而且仅

在地方政府层次.不仅跨国研究尚未开始,就连国

家层面的研究也非常缺乏,以至于有学者呼吁:

“是超越简单的市场失灵与政府失灵框架,而关注

影响政府外包行为的所有因素的时候了.民营化

不是单向道,政府管理者应该选择合同外包和逆

向承包,以在地方市场的约束条件下寻求效率和

民声(公民表达)的平衡”.[66-67]虽然有关逆向承包

的研究还只局限于美国地方政府,但对”逆向承包

何以率先发生在美国?其他西方国家的发展状况

如何?它是否代表了合同外包与民营化发展的必

然趋势?”等等问题,均缺乏深层次的研究,尤其缺

乏比较分析,例如:比较美国地方政府与联邦政府

和州政府的差异,美国同西方其他国家的不同以

及出现这种差异的原因,等等.

四,研究展望:超越市场与计划的二元对立

公共服务合同外包的早期研究者更多地将其

视为一种通向市场的单向过程.他们主要以公共

选择为理论基础,认为市场和竞争天然优于计划,

将市场与竞争的创立作为政府改革的目标,以此

达到公共服务提供的高效率.因此,他们主张通过

以合同外包为主要形式的民营化达到这一目的.

他们的研究主要是围绕”为何外包”,”外包什么”,

“何时外包”以及”如何外包”等问题展开.随着合

同外包负面问题的不断出现,后来,合同的实施,

终止,转让以及合同管理能力建设等合同管理问

题开始引起学术界的重视.

虽然做了大量研究,但合同外包的问题仍在不

断发展.2O世纪最后几十年见证了在政府服务提

供中市场作用不断加强的深刻试验.然而,这一试

验并未能带来充分的效率,公平和表达标准,从而

致使形势发生逆转.民营化对效率和服务质量的诺

言远未实现.如ICMA2002年对245个地方政府

的调查显示:其中73%对合同外包的服务质量不

满意:51%认为合同外包没能带来明显的费用节

省:15%认为合同外包存在合同说明难题;22%强

烈支持将服务收回政府.[241经过了十多年的民营化

试验之后.人们尤其是地方政府管理者开始走出早

期对民营化盲目热衷和主要受意识形态驱使的不

理性行为,开始变得更加理性和务实.他们在对原

来市场化改革反思的基础上,开始重新关注公民参

与与公民满意度等问题.如今,越来越多的人开始

意识到,合同外包过程并不像其倡导者所声称的那

么顺利,[711~同外包也不是单向道.[67,721

市场是动态发展的,政府服务提供的决定也

是如此.公共服务合同外包并不是一种简单的决

策,它涉及到了一系列广泛的选择.【73j并需要以一

种动态的眼光长远地看待外包行为.Hefetz和

Warner最先对美国合同外包的动态性进行了研

究,发现地方政府采取合同外包和逆向承包的方

式来回应市场和政治因素.叨这种逆向承包在美

国不断增长.所反映的是一种更为务实的”社会选

择”的市场管理途径.

如果说在二十世纪八九十年代,城市管理者

更具创新精神,他们通过检验更具市场导向的服

务提供方式的潜力积极探索新公共管理改革.那

么,二十世纪九十年代末以来公共服务提供从市

场向政府回归的转变,则表明管理者开始超越公

共服务提供过程中只关心交易成本和效率,而转

向同时重视效率与公民表达.这种更为广泛的关

注反映了同时包括了市场管理和计划的社会选择

途径对寻求接近最优社会方案的努力.

在实践上,政府服务的合同外包(民营化)试

验在二十世纪八九十年代不断增长.但如今开始

看到这一趋势的逆向发展:英国和澳大利亚已经

废除了强制性竞标.新西兰的新总理重视重建内

部政府服务能力,美国地方政府管理者开始在逆

向民营化过程中将以前外包的服务收回政府.不

过.”重申公共部门的作用并非要回到以前的政府

直接垄断,相反,我们看到了地方政府利用市场,

但将市场结构的作用用于创造竞争,管理垄断和

减少合同外包的交易费用”.[681当然,这种去民营

化(de—privatization)的过程并非是要回到过去直

接的公共垄断提供服务模式,相反,它预示着同时

运用市场,民主和计划进行决策而实现效率和更

大的社会最优解的新平衡立场的出现.

未来的研究者也应该超越市场与计划的二元

对立模式,走出视合同外包为一种单向市场过程

的传统思维,更多地关注合同外包与逆向承包的

动态发展.关注一种务实的,动态的,市场与政府

混合的公共服务提供方式的发展.

注释:

①合同外包(contracting—out),有广义与狭义之分,

狭义的合同外包仅指承包对象为私部门和非营利部门

的合同外包,而广义的合同外包,是将政府间合作(即公

共服务外包对象是其他政府)也视为合同外包,故广义

上的合同外包往往混同于民营化.本文的合同外包特指

毫鼍

②Wise(1990),Morgan和England(1988)和Haque

f2001)-tg提出了类似的看法,参见参考文献[13,15—16].

③逆向合同外包(reversecontracting),又称收回承

包(contractingbackin),是指政府将以前外包的公共服

一

59—

《甘肃行政学院学报>>20o9年第6期政府管理与改革

务收回而重新由政府提供,是目前逆向民营化最重要的

形式.为了简洁起见,下文将其简称为”逆向承包”.

④美国国际市县管理协会(ICMA)的相关调查始于

1982年,每5年在全国范围内进行一次有关公共服务

提供方式的大规模专项调查,其调查对象涵盖了人口为

25,000以上所有的县和人口超过10,000的所有城市,

主要调查内容为公共工程和交通,公用事业,公共安全,

保健和人力服务,公园和休闲,文化艺术,以及辅助服务

等七大领域中64项服务的公共直接提供方式和六项可

选择性方式,即外包给营利组织,外包给非营利组织,政

府间合作,特许经营,补贴和志愿服务.该调查设计的连

贯性及其对服务和可选择性提供机制涵盖的广泛性,使

之成为追踪地方政府在不同阶段选择与利用可选择性

服务提供方式的最为可靠的资料来源.

⑤新合同外包(newcontractingout)是指以前完全

由政府提供而现在通过承包(包括公私混合提供和完全

承包)提供的服务,参见参考文献【66].

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