(精)工作心得：“互联网+政务服务”技术-制度网络及治理启示(最新)

精）工作心得：“互联网+政务服务”技术-制度网络及治理启示（最新）一、问题提出“互联网+政务服务”是政府治理创新的实践探索。回顾“互联网+政务服务”发展历程,政府上网工程触发了政府系统快速接入互联网，电子政务网络建设在一定程度上整合了政府信息资源，而推动“互联网+”创新发展阶段则触发政府系统“放管服”。从现有“互联网+政务服务”发展情况看，以一体化政务服务平台为代表的系列改革举措都在探索如何以互联网技术触发各级政府“放管服”，为创新创业加油助力。然而,互联网技术并非机械式地组合到政务服务提供过程中，理解这一过程也远比理解缺少技术逻辑作用的政务服务提供过程还要复杂得多。技术-制度网络模式受到数字调试制度模式启发，用于解释“互联网+政务服务”发展过程中成功经验,相关影响因素包括政府内部参与方、不同部门制定的政策文献、行为数据、决策信息、技术工具，以及各影响因素之间的治理机制。整个研究过程视中央政府及职能部门为“互联网+政务服务”技术-制度网络治理参与方，相关政策文献在一定程度上反映出技术-制度网络治理过程及调试结果。所聚焦的研究问题是，究竟有哪些主要政策制定者塑造了技术-制度网络，持续推动着“互联网+政务服务”发展？以及中国情境中技术-制度网络表现出何种治理特征？通过重新理解1998年到2016年期间“互联网+政务服务”相关政策制定者的协作关系，揭示中国情境中技术-制度网络治理关系。这些研究工作有助于理解“互联网+政务服务”发展路径特征及治理工具，为各级政府部门推动“互联网+政务服务”发展提供加强治理能力的理论支持。二、文献综述（一）相关技术-制度驱动的组织变革研究为了解释技术与组织关系的变迁过程，相关研究经历了从技术驱动，到组织驱动，再到技术-制度交互作用的视角变迁过程。技术驱动方面研究重点关注电子政务技术设计、使用、采纳过程中，规则逻辑系统如何塑造了技术系统角色及其任务。相关研究目的在于，通过刻画技术项目的多元参与方内部治理机制来建立健全项目管理体系。组织驱动方面研究，则侧重于组织规则对行政目标及其技术行为的塑造过程。早期研究人员就已经意识到组织因素所呈现的技术赋能性和可塑性特征这使得作为结构性呈现的技术逻辑和规则逻辑之间存在着双向作用的可能性。由此，互联网技术转换为一种能够触发政府治理创新的载体，且“已经成为系统结构性呈现的组成部分”。然而行政管理领域的互联网技术和政府系统之间蕴含着更为复杂的调试过程。技术-制度交互作用方面研究主张审视行动者、技术与结构之间的调试关系以网络模式重新理解组织变革中技术和制度之间的交互作用。不同于前述两种研究思路，技术-制度交互作用方面研究旨在突出制度对于技术调试组织过程的调试能力。制度调试能力可以理解为制度化建构与制度安排的双重调试，以此实现技术调试组织过程中多元参与方及其治理关系之间的匹配过程。连续的制度安排构成了技术调试组织过程的制度化建构过程，同时制度化建构作用还会持续影响制度安排及技术调试组织过程。简•芳汀认为正是因为制度调试能力的时空机制和网络关系特征,才使得政府内部及不同部门间在长期且复杂的任务协作过程中获得了调试能力。由此，技术-制度网络研究需要兼顾制度调试能力和技术调试能力的双重作用，探索多元参与方所塑造的系统稳定性及其治理过程中的关系张力，并以此得“互联网+政务服务”发展的解释能力。可是，以案例分析为主的相关研究尚较少关注到具有后发优势的发展中国家案例。（二）“互联网+政务服务”多元参与方治理关系研究关于“互联网+政务服务”多元参与方治理关系研究，旨在回答“那些跨越部门之间的界限并且只是通过单个机构难以解决的问题”。“互联网+政务服务”在发展过程中受到制度调试能力和技术调试能力的双重作用，呈现出结果差异性、行为不确定性、关系复杂性特征。制度调试能力的强路径依赖特征影响着参与方不断寻求稳定的治理结构和持续的关联性影响。不容忽视的是，不同政治、历史、文化因素也会影响到不同情境中技术-制度双重调试过程。为了不断增强组织系统的稳定性和参与方之间的关系弹性，多元参与方试图理解和影响技术-制度调试过程。有效的分析路径是，通过分析技术-制度网络的政策产出变化过程，重新理解不同情境中多元参与方治理过程。对于“互联网+政务服务”发展历程而言，任何一个独立的部委或者国务院隶属部门都无法掌握充分的信息和资源，甚至都无法及时有效地制定解决方案。“互联网+政务服务”发展背后的技术-制度网络卷入了大量的政府内部及不同部门参与方。面对高度复杂、模糊、不确定与动态变化的环境时，多元参与方需要在共同目标追求过程中推进“互联网+政务服务”发展。可见，政府内部及不同部门参与方在交互过程中才得以实现技术-制度的双重调试作用，凭借治理位势及其网络影响能力进一步实现了多元目标与多元参与方之间的持续交互过程。在社会保障、食品安全、科技政策等研究领域，部分学者也曾使用政策文献制定的社会网络关系来刻画多元参与方交互过程。为此，技术-制度网络研究选择从分析政策文献所呈现的制定者协作关系角度，理解“互联网+政务服务”技术-制度网络治理过程。（三）政策文献分析方法政策文献研究进展为揭示“互联网+政务服务”发展的成功经验提供了可能。技术-制度网络研究需要透过观察政策制定者协作关系，重新理解政务服务提供的内部治理过程。微观情境中参与方交互关系研究通常采集个体行动者行为数据进行网络分析，而宏大背景下的参与方交互关系则难以直接采集部门行动者行为数据。通过政策文献所呈现的网络及治理关系研究，在一定程度上客观反映出某种类型的政策演进路径、效果、发展趋势。技术-制度网络中政府内部及部门间参与方交互关系可以通过政策制定的协作关系进行判断，包括“独立发文”或“联合发文”等形式。基于连续制定过程所形成的协作关系，在一定程度上体现出多元参与方在促进“互联网+政务服务”发展过程中的依赖关系与资源交换能力。政策文献研究为打开政府治理创新过程黑箱提供了可能性，并使制定行为以过程化形态呈现出来。尤其是中国政治生活中较为特殊又经常出现“联合发文”的文献形式，本身就是政策制定者网络位势和动员能力的体现。由政策文献所呈现的技术-制度网络分析能够刻画出政府部门所处位势及部门间影响关系，也能在一定程度上反映出各参与方以信息通报、行政协调、联合实现、服务链条、信息与资源共享等形式的交互过程。三、“互联网+政务服务”技术-制度网络及治理关系形成过程一）案例描述自1998年以来，“互联网+政务服务”经历了政府上网工程、电子政务网络建设和“互联网+”创新发展三个主要阶段。第一，政府上网工程阶段是从1998年到2001年。这项工程启动初期只有30%以上的部委和省级政府在163/169上建立站点。直到由国家信息化工作领导小组调整为国家信息化领导小组后，依据《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》文件，各级政府门户网站普及率才迅速提升。这标志着国家电子政务网络和基础设施支撑能力、信息资源开发与共享、信息安全保障能力等各方面均取得了初步成效。第二，电子政务网络建设阶段是从2002年到2007年。电子政务网络依托于国家信息化领导小组制定的指导意见和发展规划，建立健全了政府门户网站体系和电子政务网络结构。2006年，电子政务网络建设意见和电子政务总体框架，标志着电子政务网络逐步由建网站、扩网络向惠民服务阶段过渡。第三“互联网+”创新发展阶段是从2008年至今。根据国务院机构改革要求，国家信息化工作领导小组合并进入发展和改革委员会,其具体工作由工业和信息化部承担。在工业和信息化部成立到中央网络安全和信息化领导小组成立之前的周期里，工业和信息化部主要以联合发文的形式积极推动电子政务网络建设，再加上政务微博和政务微信的普及应用等创新要素都为“互联网+政务服务”奠定了坚实的制度基础。自中央网络安全和信息化领导小组成立至今，在明确了安全和发展的关系基础上，国务院办公厅又持续下发了多份“互联网+政务服务”政策。（二）研究假设析出上述三个发展阶段的梳理可见，中国情境中领导小组的关键角色是最为鲜明的，但如何解释这一关键作用还需要符合中国情境的理论支持。美国数字调试制度模式主张,以互联网技术为代表的新兴技术驱动了组织网络及其制度安排的相互调试过程。美国国际贸易数据系统及相关案例研究认为，互联网技术引入构成了数字政府建设的动因。而在欧盟商标无纸化管理与服务案例中，专业机构参与或者相关技术标准制定过程都会嵌入到政府系统运行过程中，甚至影响到政府决策过程。简•芳汀通过美国和欧盟相关案例比较分析发现，技术设计、技术专家等因素依然对政务服务提供结构及服务能力产生着关键作用。数字调试制度研究又反思了美国数字政府跨部门合作制定的制度环境形成过程，也重新强调了联邦政府在政策环境形成过程中的重要作用，但这种影响仍局限在相关制度安排对作为治理工具的政务服务技术的作用上。然而，中国情境中以领导小组为代表的参与方持续地塑造了网络环境，甚至影响到参与范围、技术标准，甚至是参与能力。这与数字调试制度模式所使用的发达国家和地区案例是截然不同的。所以第一条研究假设如下：研究假设一：中国情境中领导小组构成了技术-制度网络中的领导者，在塑造网络结构方面持续发挥关键作用。数字调试制度模式的概念化贡献是毋庸置疑的。“互联网+政务服务”发展案例的独特性在于，政府上网工程启动之前，国务院曾先后三次成立专项领导小组来加强信息化工作，即1984年的国务院电子振兴领导小组、1986年的国家经济信息管理领导小组、1996年的国务院信息化工作领导小组。在政府上网工程阶段,1999年成立的国家信息化工作领导小组和2001年成立的国家信息化领导小组,通过监督落实政府上网工程，来推进我国信息化建设和维护国家信息安全。直到2014年为了着眼于国家安全和长远发展，中共中央又成立了中央网络安全和信息化领导小组，统筹协调涉及各领域的网络安全和信息化重大问题，研究制定网络安全和信息化发展战略、宏观规划和重大政策，推动国家网络安全和信息化法治建设,不断增强安全保障能力。那么不同阶段的领导小组是否领导了多元政策制定者的协作关系呢？由此，提出研究假设二。研究假设二：政策文献所呈现的政策制定者网络关系，主要由领导小组持续塑造而来。四、研究方法及数据来源（一）社会网络分析方法本文采取社会网络分析方法来描述政策文献制定关系，分析软件为UCINET6.0。该方法能够较好解释部门间的关系结构，进而理解不同行动者位势及其影响能力。社会网络分析遵循着如下研究步骤：一是政策文献采集和编码，建立二维矩阵:二是采用制定者数量、政策文献数量、合作关系、网络密度等指标，描绘技术-制度网络治理的显著特征三是运用点度中心性、接近中心性、中介中心性三项指标提取核心制定者，分析主要制定者在政策制定过程中的重要作用；四是使用结构洞理论相关测度划分制定关系中的层次。（二）数据来源及描述数据来源于自主开发的“互联网+政务服务”政策文献数据库。该数据库包含发文单位、标题信息、公文号、发布时间等信息。其中，全部数据均来源于中国政府门户网站及国家各部委门户网站。用事件参与法来确定联合发文的制定者范围，选取中共中央和国务院下设的主要党政机构作为基本分析单元。为了保证数据准确有效，作者群体于2017年1月至2017年6月,分成三个小组进行独立搜索再以讨论形式进行数据合并与清洗，最终获得基础信息（如表1所示）。媒文炮-1細!烬!呱9/02M2-MO?14/142008-201WS-20I60「0,11§165253111229!烬!呱9/02M2-MO?14/142008-201WS-20I60「0,11§16525311122910011001110211

1?19320101ol00110011表11998年-2016年技术-制度网络基础信息表1998年到2016年的政策文献所呈现的网络如图1所示，图中共有43个制定者所对应的点和254条联合发文关系所对应的边，网络密度为0.198。整个网络的中介中心势为0.16,反映出中介中心性最高的制定者与其他制定者差距较小，而且凝聚子群成分分析显示较弱，说明尚未形成凝聚子群。联合发文频次最高的前五名政策文献类型依次为“通知”、“意见”、“办法”、“规定”、“指南”。上述分析结果显示，一是政策制定者数量较多，但关系结构较为复杂；二是少数制定者的联合发文占全部发文的比重较大，少量制定者在联合发文过程中较为活跃；三是政策文献所呈现的制定者关系较为松散，尚没有形成比较清晰的层次体系。■中国人氏舫■农业样■怦人民辭国曄关总署•由克财敖锁寻小齟族於宣ammH吆炖对盟字*川琳见务总爲/■中国人氏舫■农业样■怦人民辭国曄关总署•由克财敖锁寻小齟族於宣ammH吆炖对盟字*川琳见务总爲/严泄也血敏町斡■一申出卅•国¥樓倉鳥丄丄」国才施巫^牙甲IM直讯握检適家QSXfiA?-'人力贵辭社丹轴S*1*#«UH—*♦#»爭卒牡MJHF啊約卿委”办鸟宣•、‘「扌摞舍拾理姜頁会杯宣咧阿协5椒亦扁时翔曲时毎电谢电皿图11998-2016期间技术-制度网络关系图示图中大多数制定者都存在联系，而林业局、密码管理局、中国人民银行、农业部、中国银行业监督管理委员会、海关总署、中央财经领导小组、民族事务委员会、粮食局、文化部10个参与方是独立行文的。独立行文的制定者占总数的24%。联合发文的政策文献的部门包括，中共中央办公厅、国务院办公厅、国务院组成部门（22个）、国务院直属特设机构（1个）、国务院直属机构（8个）、国务院直属事业单位（1个）、国务院部委管理的国家局（4个）、中央直属工作部门及办事机构（6个）。在技术-制度网络形成过程中，各制定者联合发文的次数变化保持着不均匀特征，少数制定者联合发文频次较高，多数制定者联合发文频次较低。

五、实证结果及讨论（一）不同阶段的领导小组及其关键政策文献的作用分析由中共中央办公厅和国务院办公厅（以下简称“两办”）成立的领导小组及其政策文献在政府上网工程、电子政务网络建设、“互联网+”创新发展阶段都发挥了领导型作用。在政府上网工程阶段，国家信息化领导小组要求“中央和省级政府网站普及率达到100%,地、市级达到99%以上，区、县级超过85%”。这种结果导向的发展举措加速了各级政府门户网站层次体系的建立健全。电子政务网络建设阶段，国家信息化领导小组又在举行政府门户网站绩效评估活动基础上，以“指导意见”、“建设意见”、“总体框架”、“信息公开条例”等形式指导建设和制定发展规划。通过持续使用结果导向和绩效评价两种政策工具，国家政府门户网站体系和电子政务网络得以建立健全，这些基础性工作为“互联网+”创新发展奠定了坚实的硬件基础。遵循着领导小组持续作用的路径特征,2014年成立的中共中央网络安全和信息会领导小组继续加强了网络安全和信息化的领导能力。从另一方面看，这种路径依赖特征也显著降低了技术-制度网络中技术结构性调试能力。比如虽然1999年初曾由中国邮电电信总局和国家经贸委经济信息中心等40多家部委（办、局）信息主管部门联合策划发起了政府上网工程，但直到1999年末国务院成立国家信息化工作领导小组后，政府上网工程才由中央到地方快速推广。又如,2008年国务院机构改革后，国家信息化领导小组工作由发展和改革委员会、工业和信息化部分头承担时，相关发展规划和绩效评价的影响力呈现弱化趋势。除了两办及领导小组的关键角色之外，工业和信息化部、发展和改革委员会、财政部三个部委（以下简称三部委）保障了“互联网+政务服务”技术-制度网络的稳定性。由表2可知，三部委在“互联网+政务服务”技术-制度网络的三项中心性测度上排名靠前。这说明，与其他制定者相比，三部委处于整个网络的核心位置。再通过三项中心性指标进行衡量，各制定者在网络中的联结程度、资源控制能力、受控制能力都保持领先。第一，三部委的点度中心性明显高于其他部门。点度中心性测度理解为网络中某节点与其他直接相连的节点个数，该测度表明三部委与其他部门具有频繁的联合发文关系。第二，三部委中间中心性明显高于其他制定者。中间中心性测度衡量的是网络中某行动者对资源控制的程度。这项测度表明，三部委构成了专门领导小组和其他制定者之间的桥接关系，在技术-制度网络中制定者联合发文发挥了关键作用。从案例分析中也不难看出,2008年国务院机构改革后，国家信息化领导小组曾一度合并进入发展和改革委员会，领导小组办公室曾合并进入工业和信息化部，直到2014年成立中共中央网络安全和信息化领导小组之后，整个技术-制度网络结构才逐渐形成了清晰的层次关系。第三，三部委的接近中心性明显低于其，如果距，如果距离近意味着传递信息更加容易。这项测度表明，三部委在技术-制度网络中扮演着重要的资源控制者角色，大多数制定者需要在联合发文过程中借助三部委力量。普罗万等学者曾提出网络具有三种典型的形式，其中一种就是领导型网络，即在网络成员中具有一位在资源、权力、地位等各方面具有综合优势的成员，其领导着该网络合作。“互联网+政务服务”技术-制度网络近似于领导型网络，但整个网络领导者并不是单一成员，而是由两办和三部委共同构成的，这比单一领导者的领导型网络更为复杂。复杂性来源于两办、领导小组、三部委之间关系、三部委和其他制定者关系，以及三部委之间的关系捲近中心崔申间中心•惶漆g載伉哉值工业和信息忆部66.00工业和績总代部5乱胸工业和倍息纜剧263.3042,00540,00172KI旃皿544.00m国务薦驱斤23.0054珈8Q.0Q22JD0548,0062.30住鯛爲建踊20,00548.0020,00食监药品益督督理总覇19.00食乙药為鉴督令哩薦局551.00人力资谏和社会保後部14.0019.00住皋和4,乡建设部10.2018.00人力責浊和社会棒岸部551.00皿*17,00吐树壯真勲会中决儿徇编緞跆办於宇607.004J0表21998-2016期间的技术-制度调试网络测度上述实证分析结果部分支持了研究假设一。不仅是领导小组，两办和三部委也在技术-制度网络形成过程中发挥了领导型作用。同欧盟和美国案例相比，技术调试能力在中国案例中并未呈现决定性作用。两办和三部委及其他参与方的政策制定关系主要通过领导小组实现。尤其是三部委的技术和资源保障能力自2008年国务院机构改革以来，其路径依赖特征非常显著。由此可以判定，两办联合发文、不同领导小组成立、三部委关键作用都在“互联网+政务服务”技术-制度网络形成过程中发挥了关键作用，其载体主要来源于政策文献或关键政策活动行为。比如，为了政府上网工程阶段的建设成果，国家信息化领导小组从2002年开始委托赛迪顾问股份有限公司和中国信息化绩效评估中心对全国政府网站进行调查和评估又如,中央网络安全和信息化领导小组进一步明确了兼顾网络安全和信息化发展主线,制度促进了互联网技术和政务服务融合。（二）相关政策文献所呈现的多元参与方治理层次分析由图1可知，两办联合发文关系独立于其他制定者，究其原因在于领导小组通过联合发文之前的政策活动实现了不同类型制定者之间的沟通协调。两办联合下发的绝大多数文件都在2008年国务院机构改革实施之前，多以国家信息化领导小组名义下发政策文献，多集中在技术项目指导意见和政务服务发展规划方面。在技术-制度网络治理过程中，两办更加关注信息层面的安全问题和政务服务层面的提供问题，如《国家信息化领导小组关于加强信息安全保障工作的意见》、《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》、《关于进一步推行政务公开的意见》等（以发布时间为序）。2008年国务院机构改革之后，两办以《政府信息公开条例》为法律依据，鼓励政府部门间的联合行动，曾在2011年6月联合下发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、公安部、民政部、教育部在整个网络中表现出结构洞特征。结构洞的相关测度有助于厘清技术-制度调试网络的层次关系，而子网络的关联节点排序有助于呈现不同参与者与三部委的联合发文关系。根据有效规模、个体效率、限制度、个体等级度四项分析结果显示，三部委的结构洞特征最为显著，而公安部、民政部、教育部紧随其后。从有效规模的子网络分析来看，发展改革委员会子网络排名前五名的关联节点依次是工业和信息化部、财政部、教育部、住房和城乡建设部、公安部；工业和信息化部子网络排名前5的关联节点依次是发展和改革委员会、财政部、教育部、住房和城乡建设部、卫生和计划生育委员会；财政部子网络排名前5的关联节点依次是发展和改革委员会、工业和信息化部、教育部、公安部、卫生和计划生育委员会。三者进行比较发现，一是三部委是互为有效规模子网络中的重要关联节点，三者的相互依赖关系显著;二是在三部委的关联节点中，前五名也各有不同。发展和改革委员会的前五名关联节点中没有卫生和计划生育委员会，财政部的前五名关联节点中没有住房和城乡建设部；工业和信息化部的前五名关联节点中没有公安部，而公安部所对应的节点也具有结构洞特征见表3）。有效规模效率限制度等级度限制度排名发展和改革委员会13,910.605024231工业和信息化部13,690.5480.28253财政部10,400.548026192公安部口8.590.5730.281548350.5970.29145教育部7.400.493030156表31998-2016期间技术-制度调试网络的结构洞测度从2008年国务院机构改革之后，整个网络结构呈现出三个层次。第一层由两办和领导小组所组成,2014年成立中共中央网络安全和信息化领导小组之后，领导小组主要在安全和发展两个维度上发布政策文献。第二层由三部委构成，三部委之间依据各自职能相互依赖，共同构成了关键政策文献和政策活动落实的重要参与方，主要从技术、资源、资金方面支撑技术和制度网络治理。三部委与子网络中主要参与者的协作关系尚未能清晰呈现，已经具有一定的分散化趋向。第三层由其他制定者构成，其联合发文所体现出来的治理关系较为复杂。从“互联网+政务服务”发展思路看，这种复杂的治理关系横亘了技术-制度调试整个过程，包括从行政目标到技术目标，从政务服务提供到基础设施建设、从服务产品设计到服务资源组织的全过程。2008年国务院机构改革前后不同层次间治理关系呈现出显著差异（如图2所示）。国务院机构改革前，国家信息化领导小组组长为国务院总理担任，领导小组办公室设在国务院办公厅的信息化办公室；由于工业和信息化部尚未成立，第二层的三部委关系也未建立起来，绝大多数参与方更多是贯彻落实政策；这些政策以建立健全政府门户网站和电子政务网络的层次体系为主，而侧重于前端的指导意见和侧重于结果的绩效评价构成了主要的政策文献。2008年国务院机构改革后，国家信息化领导小组调整到发展和改革委员会，而其办公室则调整到工业和信息化部，这种结构性调整显著增强了三部委联合发文的协作关系；随着互联网技术快速发展,公安部、民政部、教育部等参与方也开始在政务微博、政务微信、信息公开等领域尝试创新；为了加强互联网信息内容监管，国务院又设立了国家互联网信息办公室;2014年，两办成立了新的领导小组，组长为国家主席，副组长由国务院总理担任，领导小组办公室依然设在国务院的互联网信息办公室；从2008年至2014期间,政策文献主要为“互联网+政务服务”营造一个良好的政策环境。研究假设二未能在上述分析过程中得到证实。在两办联合发文独立于其他制定者关系网络的前提下，国务院机构改革之后的三部委成为了关键角色。在具有显著路径依赖特征的技术-制度网络治理过程中，领导小组和三部委之间的治理关系也并非连续渐进式的调试过程。国务院机构改革之前的领导小组办公室设在国务院办公厅信息化办公室，国务院机构改革之后的领导小组办公室设在国家互联网信息办公室，而这些政策制定单位间的协作关系尚未明确。除此之外,三部委和第三层制定者协作关系更为复杂，子网络的层次关系出现了同质化现象，这有可能会持续影响到政务服务提供类型和过程的同质化和简单化。这些难点也在“