拆迁政策法规讲义课件

住房和城乡建设部政策研究中心

赵路兴

研究员2011年3月

房屋征收与补偿及相关问题的处理住房和城乡建设部政策研究中心房屋征收与补偿1最新房地产调控政策解读一、加大保障性安居工程建设力度，对房屋征收补偿及安置提出新要求三次房地产调控提出的增加住房供应、保障性安居工程目标，对国有土地上房屋征收、补偿及被拆迁人员的安置问题提出了新任务、新要求最新房地产调控政策解读一、加大保障性安居工程建设力度，对房屋2一、保障性住房建设与增加住房供应，对房屋征收、搬迁补偿提出的新要求（一）加快推进保障性建设，房屋征收与补偿安置责任重大

1.房屋征收补偿是加大保障性安居工程建设力度的前提条件

2011年目标任务：廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品房约1000万套，5亿平方米。中央加大对保障性安居工程建设的支持力度，提高对中西部地区廉租住房建设的补助标准，2011年共补助1400万元。

一、保障性住房建设与增加住房供应，对房屋征收、搬迁补偿提出的3（一）加快推进保障性建设，房屋征收与补偿安置责任重大

2.《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发〔2011〕1号）要求：各地要通过新建、改建、购买、长期租赁等方式，多渠道筹集保障性住房房源，逐步扩大住房保障制度覆盖面。3.增加土地有效供应保障性住房、棚户区改造住房和中小套型商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%;保障性住房用地做到应保尽保;商品住房用地供应计划总量不得低于前2年年均实际供应量;推广以“限房价、竞地价”方式供应中低价位普通商品住房用地。（一）加快推进保障性建设，房屋征收与补偿安置责任重大4（一）加快推进保障性建设，房屋征收与补偿安置责任重大4.公共租赁住房是增加保障性住房供应的重点供应对象：中低偏下收入住房困难家庭，新职工、居住一定年限的外来务工人员租金水平：统筹考虑住房市场租金水平和供应对象的支付能力等因素合理确定，一般低于市场租金租赁期限：一般为3至5年面积标准：严格控制在60平方米以下政策支持：土地、资金、税收、金融等多项优惠政策拆迁政策法规讲义课件5（二）调整完善房地产相关信贷、税收政策

1.发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用上海、重庆二城市的房产税征收试点调整个人转让住房营业税政策加强对土地增值税征管情况的监督检查加大应用房地产价格评估技术加强存量房交易税收征管工作的试点和推广力度严格执行个人转让房地产所得税征收政策（二）调整完善房地产相关信贷、税收政策6

（二）调整完善房地产相关信贷、税收政策2.强化差别化住房信贷政策

（限贷政策）对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍。可根据当地政府新建住房价格控制目标和政策要求，在国家统一信贷政策的基础上，提高第二套住房贷款的首付款比例和利率。（二）调整完善房地产相关信贷、税收政策7（三）合理引导住房需求

直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，要从严制定和执行住房限购措施（限购政策）

1.原则上对已有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房。

2.对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，暂停在本行政区域内向其售房。拆迁政策法规讲义课件8

（四）落实地方政府责任，住房保障和稳定房价的问责机制

1.2011年各城市政府要根据经济发展目标、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，确定本地区年度新建住房价格控制目标，并于一季度向社会公布（限价政策）。

2.对于执行差别化住房信贷、税收政策不到位，房地产相关税收征管不力，以及个人住房信息系统建设滞后等问题，也纳入约谈问责范围。

拆迁政策法规讲义课件9

二、国有土地上房屋征收补偿有关法规及政策演变（一）国有土地上房屋征收补偿应当遵循的法律原则

1.《中华人民共和国宪法》有关保护公民私有财产的规定宪法是国家的根本大法，其中有关规定是规范房屋征收补偿行为的最高法律原则。

2004年十届全国人大二次会议通过的《宪法（修正案）》第22条规定：“公民合法的私有财产不受侵犯”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。

2.《土地管理法》有关土地性质、征收与补偿的规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿（第二条）。城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有（第八条）。

103.《城乡规划法》有关规划建设管理的规定《城乡规划法》从规划的编制到组织实施，始终贯穿着对耕地、自然资源、文化遗产资源、风景名胜资源的保护，而且对规划区内的各类资源进行多种形式的保护。4.《城市房地产管理法》有关开发活动的规定房地产权利人的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯;城市房屋应当包括“土地上的房屋等建筑物及构筑物”；国家根据社会、经济发展水平，扶持发展居民住宅建设，逐步改善居民的居住环境。3.《城乡规划法》有关规划建设管理的规定115.《物权法》中有关所有权保护的规定

《物权法》是社会主义市场经济条件下规范财产关系的基本法律。所有权是所有制在法律上的表现，是物权的核心和基础。

“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”,应给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。但这一法律规定的权限和程序并未得到即时确定（第42条）。

拆迁政策法规讲义课件12

《物权法》对土地征收，包括房屋拆迁都规定了补偿款，其中“足额支付”，是针对补偿款不到位提出的。《物权法》规定：要安排被征地农民的社会保障费用，要保证城市居民被拆迁人的居住条件。在有关征收法律出台前，通过修改《城市房地产管理法》，授权国务院就征收国有土地上单位、个人房屋与拆迁补偿先制定行政法规。《城市房地产管理法》（修正案）总则中增加第六条：为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。

《物权法》对土地征收，包括房屋拆迁都规定了补13（二）城市房屋征收与拆迁补偿有关法律法规政策的演变发展《1990年条例》与《2001年条例分》分析

2004年以来，在房地产调控、住房保障的一系列文件中，国家在保障民生方面作出了重大的制度性安排，在房屋拆迁和土地征收问题上作出了许多保障城市居民和广大农民合法权益的规定。（二）城市房屋征收与拆迁补偿有关法律法规政策的演变发展142.《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》难点，在国家发展与私权保护间寻求协调与平衡

2001年《拆迁条例》缺陷：首先，补偿是征收合法有效的构成要件，应当在房屋拆迁之前完成，实践中却将应在征收阶段完成的补偿延至拆迁阶段解决。其次，征收、补偿主体是国家，征收补偿法律关系是行政法律关系；而条例却将补偿主体定位为拆迁人，将拆迁补偿关系界定成民事法律关系。第三，对房屋进行拆迁，必须先依法对房屋进行征收，条例却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可。

新的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》修改涉及利益重大，条例修改的最大难点在于寻求城市经济发展与私权保护的平衡协调问题。拆迁政策法规讲义课件15

（1）征收补偿条例解读

公共利益界定。公共利益的界定有两种方式，一种是立法列举，我国更多是用这种方式，把尽可能的情况列举出来；另一种是法院判例制度，即在立法不能穷尽的地方，法院判例有法律效应，我国目前还没有法院判例制度，所以立法列举更现实。新的《条例》在征收环节采取列举的方式界定公共利益。

拆迁政策法规讲义课件16

征收决定的程序。征收、拆迁主体是政府；在拆迁过程中，政府将专门设定拆迁部门，具体负责拆迁和补偿的工作。

补偿标准。按不低于市场价格进行补偿。实践上，补偿有货币补偿和房屋产权调换两种方式。都应当按房产的市场评估价确定被拆迁房产的补偿金额。市场评估价以何种方式计算出需认真研究。征收决定的程序。征收、拆迁主体是政府；在拆迁过程中，17三、城市房屋征收与补偿概述（一）基本概念

1.“房屋拆迁”概念向“征收与拆迁补偿”的演变发展“房屋拆迁”是指因国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护等需要，经政府主管部门批准，由建设单位或个人，对现有建设用地上的房屋及其附属物进行拆除，对房屋所有人和承租人进行动迁、补偿等一系列活动的总称。应注意以下四点：首先，拆迁活动的发生是由对土地用途的变化需求而引发的；其次，拆迁所涉及的房屋坐落在城市规划区内的国有土地上；第三，拆迁是一系列活动的总称，其实质是涉及到拆迁当事人的经济关系，而不仅仅是拆除房屋这一行为本身；第四，拆迁行为的发生，会导致经济权益的重新调整和重新分配，既有经济行为，又有法律行为、行政行为。拆迁政策法规讲义课件18

城市功能区的重新合理布局，旧城区、棚户区或危房的改造，新兴住宅小区、工业园区、商业区、科技区等的建设，公共交通、公用设施、公共绿地的改扩建，以及城市向农村渗透、农村日益城镇化等，都牵扯到土地或房屋的征收与拆迁。就整体而言，这些对于农村村民、城市居民的生活福祉改善是有利的。然而，过于偏重城市发展，忽视个人财产保护，寻求“土地财政收入”的增长，急功近利地进行城市开发、发展，片面地追求经济效率和GDP的增长，忽视社会公平。导致了制度上偏向于拆迁、未区分公共利益与商业利益，导致了拆迁人与被拆迁人行为的不规范。随着国家关注民生和法治进程，一些偏差应该纠正过来。2．拆迁当事人。

是拆迁活动的参与者，包括拆迁人、被拆迁人与被拆迁房屋的承租人。具体而言，拆迁非出租房屋，拆迁当事人是指拆迁人与被拆迁人；拆迁出租房屋，拆迁当事人是指拆迁人、被拆迁人和被拆迁房屋的承租人。拆迁政策法规讲义课件19

拆迁人：是指依法取得拆迁资格证书，自行或接受拆迁人委托对被拆迁人进行拆迁动员，组织签订和实施补偿、安置协议，组织拆除房屋及其附属物的单位。拆迁人获得了待拆迁房屋所占土地的国有土地使用权并获准在该土地上兴建建设项目，可能是专门从事房地产开发经营的房地产公司，也可能是没有房地产开发资质的企业、机关、团体等建设单位。拆迁人的基本义务，是在拆迁活动中依法对拆迁人给与补偿安置。被拆迁人：是指被拆迁房屋的所有人。即对被拆迁房屋拥有所有权的人，包括自然人和法人。在整个拆迁范围内拥有房屋产权的人都是被拆迁人。被拆迁人的基本义务，是搬迁期限内完成搬迁.房屋承租人：是与被拆迁人订有房屋租赁合同的房屋使用人。按照《城市房屋拆迁管理条例》规定，房屋承租人不属于被拆迁人。但由于拆迁涉及到房屋承租人的利益，在租赁关系没有解除，且房屋所有人不能对房屋承租人进行安置的情况下，拆迁人应与被拆迁人、房屋承租人一起签订拆迁补偿安置协议，并对房屋承租人进行安置拆迁活动是一种民事活，也是一种行政行为。被拆迁人通过放弃被拆迁房屋及其附属物，以货币形式或者产权调换房屋的形式而取得拆迁补偿；而承租人通过与被拆迁人解除租赁关系，或者与被拆迁人就产权调换的房屋达成租赁协议而迁出租拆迁人：是指依法取得拆迁资格证书，自行或接受拆迁人委托对20赁协议而迁出租赁房屋；拆迁人通过对被拆迁人进行拆迁补偿而取得拆除被拆迁人房屋及其附属物的权利，从而为进一步开发建设打下基础。在新的条例草案中，以“被征收人”概念取代“被拆迁人”概念，充分体现了社会的进步。（二）城市房屋拆迁的原则

一是要符合城市规划的要求；二是要有利于城市旧区改造；三是要有利于生态环境的改善；四是要保护文物古迹。四条原则要按照时代要求，进行调整

1．房屋拆迁必须符合城市规划。

《城乡规划法》第三章第二十八条规定：地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。规划是建设城市和管理城市的基本依据。它是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标所确定的城市性质、发展规模和发展方向，科学合理地利用城市土地，协调城市的空间布局，对城市内各项建设的总和部署和具体安排。在拆迁过程中，拆迁人首先要取得建设用地规划许可证后方能进入拆迁程序，而且，拆迁人的拆迁行为必须符合城市规划的要求。赁协议而迁出租赁房屋；拆迁人通过对被拆迁人进行拆迁补偿而取得212．房屋拆迁要与旧区（棚户区）改造相结合。《城乡规划法》第三十一条规定：旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。城市房屋拆迁是对旧区进行改造的最有效的方式，城市棚户区改造，城市有机更新发展，都要求拆除旧有的房屋。城市旧区一般都是低收入群体密集、商业密集、交通拥挤的地段，拆迁的难度相当大。为了加快旧城区的改造速度，许多城市都制定了对旧城区危改项目的扶持政策，鼓励棚户区改造的政策，允许在旧城区建设更多的商业、服务设施，允许适当地提高容积率，在开发税费上适当减免等，通过这些政策，可以激活土地市场，充分发挥土地级差地租的作用，既可以改善城市的面貌，又可以改善老百姓的居住环境和居住质量，实现土地资源的优化配置。3．房屋拆迁应当有利于生态环境的改善。《城乡规划法》第三十条规定：城市新区的开发和建设，应当合理确定建设规模和时序，充分利用现有市政基础设施和公共服务设施，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色。2．房屋拆迁要与旧区（棚户区）改造相结合。22生态环境是人类生存和发展的基本条件，也是我国一项重要的基本国策。城市房屋拆迁的实施，应该与生态环境的改善相结合，如保护城市绿地和树木、整治河道水渠、减少拆迁垃圾、修旧利废、减少三废污染等，在拆迁时要格外注意。4．房屋拆迁要保护文物古迹。城市房屋拆迁的原则是建设和保护并重。文物古迹是指革命遗址、纪念性建筑物、古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟、石刻等有历史、艺术、科学、人文价值的文物。对此，1991年《文物保护法》已经有了详细的规定。在拆迁过程中，拆迁人要完全按照有关法律文件，在进行项目选址、工程设计时，将涉及到的文物，会同文化行政管理部门确定保护措施，列入设计计划书。因建设工程特别需要而必须对文物进行迁移或拆除的，应当根据文物保护单位的级别，经该级人民政府和上一级文化管理部门同意。全国重点文物保护单位的迁移或拆除，由省、自治区、直辖市人民政府报国务院决定。上述四个基本原则是所有的拆迁当事人和各级管理机构必须共同遵守的。拆迁行政主管部门在实施对拆迁的管理、审批拆迁人的拆迁方案和拆迁计划时，都要按此四项原则对本次拆迁予以审查和管理。生态环境是人类生存和发展的基本条件，也是我国一项重要的基23（三）城市房屋拆迁估价1.城市房屋拆迁估价的原则为房屋拆迁目的进行的房地产价格评估，要遵循以下原则：

（1）合法原则。房地产估价应以估价对象的合法权益为前提进行。合法权益包括合法产权、合法使用、合法处分等方面。在合法产权方面，应以房地产权属证书和有关证件为依据；在合法使用方面，应以城市规划、土地用途管制等为依据；在合法处分方面，应当以法律、行政法规或合同等允许的处分方式为依据。（2）最高最佳使用原则。最高最佳使用是指法律上许可、技术上可能、经济上可行，经过充分合理的论证，能使估价对象的价值达到最大的一种最可能的使用（3）替代原则。替代原则要求房地产估价结果不得明显偏离类似房地产在同等条件下的正常价格。类似房地产是指与估价对象处在同一供求范围内，并在用途、规模、档次、建筑结构等方面与估价对象相同或相近的房地产。（三）城市房屋拆迁估价24（4）估价时点原则。估价时点原则要求房地产估价结果应是估价对象在估价时点时的客观合理价格或价值。房地产市场是不断变化的，在不同的时间，同一宗房地产会有不同的价格，因此房地产价格具有很强的时间性。估价通常求取估价对象某个时点上的价格。2.城市房屋拆迁估价的方法常用的房地产价格评估的方法包括市场比较法、成本法、收益法、假设开发法、长期趋势法等。房屋拆迁的补偿标准是以房地产市场评估价格确定。因此在房屋拆迁的价格评估宜选用市场比较法。市场比较法应用的前提是房地产市场发展到一定程度，需要有大量真实、可靠的交易实例，才能评估出客观合理的价格。对于市场交易案例较少的公益事业用房的评估，可采用成本法，对经营性用房的评估可采用收益法。（1）市场比较法。市场比较法是将估价对象与在估价时点的近期有过交易的类似房地产进行比较，对这些类似房地产的成交价格做适当的修正，以此估算估价对象的客观合理价格或价值的方法。运用市场比较法估价应按下列步骤进行：搜集交易实例；选取可比实例；建立价格（4）估价时点原则。25可比基础；进行交易情况修正；进行交易日期修正；进行区域因素修正；进行个别因素修正；求出比准价格。（2）收益法。收益法是求取估价对象未来的正常净收益，选用适当的资本化率将其折现到估价时点后累加，以此估算估价对象的客观合理价格或价值的方法。运用收益法估价应按下列步骤进行：

（1）搜集有关收入和费用的资料；（2）估算潜在毛收入；（3）估算有效毛收入；（4）估算运营费用；（5）估算净收益；（6）选用适当的资本比率；（7）选用适宜的计算公式求出收益价格。（3）成本法。成本法是求取估价对象在估价时点时的重新购建价格，然后扣除折旧，以此估算估价对象的客观合理价格或价值的方法。运用成本法估价应按下列步骤进行：搜集有关成本、税费、开发利润等资料；估算重置价格或重建价格；估算折旧；求出积算价格。可比基础；进行交易情况修正；进行交易日期修正；进行区域因素修26（4）假设开发法。假设开发法是预计估价对象开发完成后的价值，扣除预计的正常开发成本、税费和利润等，以此估算估价对象的客观合理价格或价值的方法。假设开发法适用于具有投资开发或再开发潜力的房地产的估价。运用此方法应当把握待开发房地产在投资前后的状态，以及投资开发后的房地产的经营方式。待开发房地产在投资开发前的状态，包括生地、毛地、熟地、旧房和再建工程等；投资开发后的状态，包括熟地和房屋等；投资开发后的房地产经营方式，包括出售、出租和自营等。运用假设开发法估算的待开发房地产价值应为开发完成后的房地产价值扣除开发成本、管理费用、投资利息、销售税费、开发利润和投资者购买待开发房地产应负担的税费。运用假设开发法必须考虑资金的时间价值。在实际操作中适宜采用折现的方法。在难以采用折现方法时，可采用计算利息的方法。（5）基准地价修正法。基准地价修正法是政府确定公布了基准地价的地区，由估价对象所处地段的基准地价调整得出估价对象宗地价格的方法。基准地价修正法是我国土地估价的主要方法之一，其估价过程是，利用政府已经确定公布的基准地价，依据替代原理，通过交易日（4）假设开发法。27日期、区域因素和个别因素的比较修正，由基准地价调整得出估价对象宗地价格。由于房地产市场具有区域性的特点，加上城市规模大小不一，各地的基准地价水平之间可比性差，在运用基准地价修正法评估宗地价格时，应以当地政府公布的基准地价水平和基准地价修正系数为准进行评估。3.城市房屋拆迁估价的具体依据（1）区位。是指某一房屋的地理位置，包括在城市或区域中的地位，与其他地方往来的便捷性，与重要场所（如市中心、机场、港口、车站、政府机关、同业等）的距离，周围环境、景观等。（2）用途。是指被拆迁房屋所有权证书上标明的用途，所有权证书未标明用途的，以产权档案中记录的用途为准。产权档案也未记录用途的，以实际用途为准。实际用途的界定以是否依法征得规划等部门同意，是否取得合法手续为依据。拆迁人与被拆迁人对被拆迁房屋的性质或者面积协商一致的，可以按照协商结果进行评估。对被拆迁房屋的性质不能协商一致的，应当向城市规划行政主管部门申请确认。日期、区域因素和个别因素的比较修正，由基准地价调整得出估价对28按用途划分，房屋可分为：（1）住房，包括普通住宅、公寓、别墅；（2）非居住用房，可分为经营性与非经营性两类，经营性用房包括商业营业用房、写字楼等。非经营性用房包括政府办公楼以及公益事业用房等。（3）建筑面积。被拆迁房屋建筑面积的认定，以《房屋所有权证》上载明的建筑面积为准；公有住宅房屋用《公有住房租赁合同》中载明的计租面积换算成建筑面积；被拆迁房屋的所有权证上未标明面积的，以产权档案中的记录为准。各地对被拆迁房屋的面积认定有特别规定的，从其规定；拆迁人与被拆迁人对被拆迁房屋面积协商一致的，可以按照协商结果进行评估。对被拆迁房屋的面积不能协商一致的，可以向依照《房产测绘管理办法》设立的房屋面积鉴定机构申请鉴定；没有设立房屋面积鉴定机构的，可以委托具有房产测绘资格的房产测绘单位测算。拆迁补偿是以建筑面积为计算单位的，建筑面积是套内建筑面积和公摊面积之和。目前建筑面积的计算有两个规则，为《建筑面积计算规则》和《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》。按用途划分，房屋可分为：（1）住房，包括普通住宅、公寓、别墅29（4）其他因素。包括被拆迁房屋的成新程度、权益状况、建筑结构形式、使用率、楼层、朝向等。4.城市房屋拆迁评估机构的选择房地产评估结果的准确与否，与房地产评估机构的水平、评估人员的水平有着密切的关系，因此对房地产评估机构应当有更高的要求。根据国家的有关规定，各地都制定了相应的拆迁评估单位的准入制度，使拆迁人能够选择水平比较高、社会信誉比较好的房地产评估机构进行城市房屋拆迁评估。城市房屋拆迁管理部门应当向社会公布一批资质等级高、综合实力强、社会信誉好的评估机构，供拆迁当事人选择。拆迁评估机构的确定应该体现公开、透明的原则，采取拆迁人与被拆迁人共同确定、被拆迁人投票或者拆迁当事人抽签等方式。房屋拆迁许可证确定的同一拆迁范围内的被拆迁房屋，原则上由一家评估结构评估。需要两家或两家以上评估机构评估的，估价机构之间应当就拆迁估价的依据、原则、程序、方法、参数选择等进行协调并执行共同的标准。房屋拆迁管理部门应当加强对评估机构的管理，发现评估机构在拆迁评估中有恶意串通一方当事人，损害另一方当事人利益，或者其他违法违规行为的，应当按照有关规定。吊销评估机构的资质或评估师的资格。（4）其他因素。包括被拆迁房屋的成新程度、权益状况、建筑结构30四、城市房屋征收、搬迁补偿中的几个具体问题（一）、城市房屋拆迁评估问题

1.城市房屋拆迁评估中存在的问题

由于拆迁纠纷的核心问题是拆迁补偿金额的多少，而拆迁评估是确定拆迁补偿金额的重要依据（尽管评估机构作出的拆迁补偿估价只是为拆迁人、被拆迁人协商确定被拆迁房屋的货币补偿金额提供参考，并不能理所当然地被视为被拆迁房屋的货币补偿金额，但实践中该估价是拆迁当事人双方协商被拆迁房屋货币补偿金额的基础），拆迁补偿金额与拆迁评估直接相关，因此，城市房屋拆迁评估已经成为当前拆迁纠纷的焦点。在实践中，存在大量不规范的非市场化的拆迁评估行为，主要表现在以下几个方面：

（1）估价方法问题。

房屋拆迁估价应尽量使用市场比较法。前些年，由于到部分城市拆迁量四、城市房屋征收、搬迁补偿中的几个具体问题31较大，为了加快评估进度，减少评估工作量，有些省份在地方条例中规定了“基准价格＋修正”的估价方法。但在实践中，地方城市政府往往并未根据城市房价变化及时调整基准价格，造成评估价格与市场价格相差甚远。如浙江省某市在拆除繁华地段的营业用房时，按照政府规定基准价格进行补偿，与市场价相差近一倍，造成被拆迁人多次到京上访。有的城市不经过市场评估，而是由政府公布区位价、房屋重置价、装修补偿标准等，造成补偿标准背离市场价格。如在东部某省按其城市房屋拆迁管理条例，以上一年商品住宅价格为基准测算拆迁评估标准价，每年3月公布。但在实践中，该标准价由地方政府确定，由于目前大量拆迁仍是政府行为，存在地方政府为推进建设速度、降低拆迁成本而压低标准价的可能。另外，由于房价上涨过快，而标准价调整滞后，导致按地方条例补偿计算方法计算的价格远低于市场价。（2）估价机构缺乏独立性，正常估价活动受到干扰

一是政府制定补偿标准，干预拆迁评估。有的城市政府为了降低补偿标准，直接干预评估价格。如河南省某县政府为了确保“政府工程”，要求拆迁评估机构的评估价较大，为了加快评估进度，减少评估工作量，有些省份在地方条例中32格不得超过300元/平方米。有的中小城市以没有评估机构为借口，由政府制定补偿价格。二是拆迁单位干预拆迁评估。长期以来，拆迁评估项目的承接一直沿用托关系、找门路、给回扣等一些不规范的方法，评估项目的配置和流向在较大程度上未能体现“优胜劣汰”的公平竞争原则，有时甚至需要通过暗箱操作才能得到。这就很难保证评估人员能始终奉行独立客观公正的执业原则，直接影响了评估结果的客观公正性，也不利于培育健康的评估市场。由于地方保护主义或拆迁单位的利益驱动，拆迁单位利用房屋拆迁占据主动地位，手中拥有评估业务发包权，指定评估机构，越位干预估价人员的工作，甚至直接参与评估，给房地产估价单位施加压力，迫使房地产估价单位采用拆迁单位提供的结论，使房屋拆迁的评估结果偏离公开、公正、公平原则，估价结论失去应有的公信力。（3）拆迁评估混乱无序

一是不具备拆迁评估资格的机构做评估。格不得超过300元/平方米。有的中小城市以没有评估机构为借口33二是评估机构为了承揽评估业务，违规出具虚假评估报告。有些评估机构经不住利益的诱惑，按照委托人的要求或与拆迁人串通，做不实评估，评估价格与市场价格差距较大，损害被拆迁人的合法权益。而目前对禁止串通评估损害拆迁当事人利益的规定过于原则，不能从根本上扼制串通评估的现象。《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定：“在同一拆迁项目评估中，评估机构不得与房屋拆迁管理部门、拆迁入与被拆迁入有利害关系。评估机构不得串通一方当事人，损害另一方当事人的利益。”第十九条规定：“对被拆迁房屋进行房地产评估的费用，由拆迁入承担。”评估机构付出的是有偿劳动，必定要从拆迁人那里得到相应的报酬，而拆迁人往往从自己的成本出发，自然希望给被拆迁入的补偿越少越好，少数评估者职业道德的疏离、评估市场激烈的竞争和利益的驱动使得他们常常会迎合拆迁人的要求，压低评估价格。三是部分城市评估存在不正当竞争现象。拆迁估价机构之间进行竞争，有利于实现优胜劣汰，激励估价机构提高自身服务质量，是市场经济条件下充分发挥竞争机制的要求。但是，对于这种自发性的市场竞争，必须进行有效的引导和适度的管理，将其置于透明的环境中，否则就容易导致行业内部的恶性竞争，不利于拆迁估价行业的二是评估机构为了承揽评估业务，违规出具虚假评估报告。有些评估34健康发展，不利于保护拆迁当事人的合法权益。由于房地产估价市场的不规范，特别是房地产估价分支机构设立的条件低，致使各地纷纷成立分支机构，各房地产估价单位展开了不正当竞争，有时甚至相互拆台，导致房地产估价市场的混乱，产生不必要的房地产估价纠纷，给房屋拆迁工作带来负面影响。

2.市场化是城市房屋拆迁评估的基本原则

按现行规定，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。这就确立了城市房屋拆迁评估的市场化原则。建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》，对拆迁评估有了更明确的规定。房屋拆迁补偿安置按被拆除房屋的房地产市场评估价补偿，可以充分反映房屋及其土地使用权的实际价值，保障房屋所有人的利益。具体来说，拆迁评估市场化应包含以下几方面内容：（1）拆迁评估价格市场化。房屋拆迁评估价格为被拆迁房屋的房地产市场价格，拆迁估价的价值标准为公开市场价值，不考虑房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。（2）拆迁评估方法市场化。拆迁估价一般应当采用市场比较法。不具备采用市场比较法条件的，可以采用其他估价方法，并在估价报告中充分说明原因。拆迁估价应健康发展，不利于保护拆迁当事人的合法权益。由于房地产估价市场35当参照类似房地产的市场交易价格和市、县人民政府或者其授权部门定期公布的房地产市场价格，结合被拆迁房屋的房地产状况进行。市、县人民政府或者其授权的部门应当根据当地房地产市场交易价格，至少每年定期公布一次不同区域、不同用途、不同建筑结构的各类房屋的房地产市场价格。（3）拆迁评估机构运作市场化。拆迁估价机构的确定应当公开、透明，采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式。大型城市建设拆迁项目要推行房屋拆迁招投标制度。估价机构开展拆迁估价活动应当坚持独立、客观、公正、合法的原则。任何组织或者个人不得非法干预拆迁估价活动和估价结果。

3.实现市场化拆迁评估，切实保障被拆迁户的利益

拆迁评估准确与否，直接关系到拆迁补偿是否公平、公正，关系到被拆迁人的合法权益能否得到有效保证。因此，要按照房地产市场的运行规律和“等价、有偿、公开、公平、公正”等原则，完善房屋拆迁评估方法和程序，规范房屋拆迁补偿评估行为，建立市场化的评估机制和体系。（1）建立城市房地产价格体系。当参照类似房地产的市场交易价格和市、县人民政府或者其授权部门36

为了确保房地产评估公正、科学、合法，保证权威性，要加强对房屋拆迁的评估业务的监督与控制，建立一套完整的监督与约束机制，消除行政手段对房屋拆迁评估的干预与制约，保证行政行为的公正性。比较合理的做法是建立一个符合区域经济发展状况，同时考虑房屋区位、用途、结构等主要因素的城市房地产价格体系，增加城市房地产价格评估的透明度，维护拆迁当事人的合法权益。同时，也便于房地产行政主管部门或房地产交易主管部门对城市房地产评估价格的管理，减少不必要的房地产评估纠纷。（2）规范评估项目承接制度，实行招标制或抽签制，源头上抑制价值操纵。大型城市建设拆迁项目要推行房屋拆迁招投标制度。大型城市建设项目（如城市道路工程、基础设施建设等）在进行房屋拆迁时，具有业务量大、涉及面广、社会影响大等特点，被拆迁人往往处于弱势。为了保护被拆迁人利益，应按照《中华人民共和国招投标法》和有关规定和程序，在拆迁中引入市场竞争机制，实行拆迁项目招投标管理，按照公开、公正、公平、透明的原则，确定建设拆迁项目的拆迁单位、评估单位和房屋拆除施工单位。为了确保房地产评估公正、科学、合法，保证权威性，要加强对37

具体做法是，拆迁管理部门将拆迁评估的信息以公告的方式告知各评估事务所，并制定公开竞标的程序，在拆迁人和被拆迁人的监督下组织公开招标，同时邀请公证部门参加。这样既有利于消除被拆迁人的抵触情绪；也不会打击拆迁人的积极性，进而影响城市改造和建设。如北京市奥运场馆区建设拆迁项目已成功地全面实行招投标管理。被拆迁房屋价格的评估，必须由独立的房地产评估事务所进行。房屋拆迁评估机构不应由政府指定的，而应有多家不同的机构可供市民选择。选择的方式可采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式。在被拆迁人选择评估机构时，政府不能设置任何障碍，不能对评估机构进行地域限制。（3）完善城市房屋拆迁估价方法

对住宅房屋的评估主要采用市场比较法；对非住宅的评估，首选市场比较法，结合成本法与收益法，按照其性质与用途分类后，进行市场化评估。对于采用“基准价格＋修正”方法的地区，应从三方面加以完善，一是房屋拆迁补偿基准价格的制定，要依据当地的房地产市场实际情况，真正体现出房屋的区位、用途、结构、具体做法是，拆迁管理部门将拆迁评估的信息以公告的方式告38楼层、朝向和建筑面积等因素；二是基准价格的制定要公开、透明，建议采取包括房地产开发商、普通居民和土地、房屋等部门专业人员在内的听证会方式；三是基准价格要定期修订，房价变化较快的地区可半年修订一次，一般地区应每年修订一次。针对根据基准价或区位价偏低的问题，地方政府认为，基准价或区位价提高之后，商品房价格随之水涨船高，对此，地方政府主要实行“暗补”的方法，即补偿价格低，安置房价格也低，政府通过优惠手段控制安置房价格。如绍兴市安置房在1900－2100元/平方米左右，回购商品房2400元/平方米，中间政府贴了400－500元。另外，为了鼓励货币安置，对选择购买商品房的，住宅加20％，商业加15％。在房地产经济发达，拆迁量大而中低价位住宅供应又相对紧缺的地区，的确存在商品房价格随基准价或区位价提高的可能，但不能因为该理由拒绝落实《城市房屋拆迁管理条例》按市场标准进行拆迁房屋评估的要求：在短期内，应该根据市场价格及时调整评估基准价标准，从长期看，应该完全按市场化原则进行评估。当然，为了防止商品房价格随基准价或区位价“水涨船高”，应该将加大经济适用房或中低价位商品房的供应作为必要的配套措施。楼层、朝向和建筑面积等因素；二是基准价格的制定要公开、透明，39（4）加强对房地产评估人员和机构的监督管理加强房地产评估行业自律管理。在规范房地产估价市场工作中，要从方便顾客出发，加强房地产估价机构内部管理，树立品牌，提高市场竞争力，强化职业道德教育，建立健全各项规章制度，完善自我约束机制。一是要求收费自律，明码标价，不能乱收费，或高收费搞回扣；二是从业人员自律，不能乱聘人。不能聘请房地产行政管理部门、拆迁管理部门、拆迁单位的工作人员以及被拆迁人从事兼职的房屋拆迁评估业务人员；三是估价结论自律，不能乱评估，要对自己评估结果负责，不在公共场所评议或指责他人的估价结论。规范房地产评估机构和从业人员的监督管理制度。要规范房地产评估市场，关键要加强对房地产评估机构和估价从业人员的监督管理，建立与房地产评估市场相适应的监督管理制度。一是加强对房地产评估机构和估价从业人员的动态管理，如设立《房地产评估机构管理手册》和《房地产估价从业人员管理手册》，包括正本一本，副本若干本，记载房地产评估机构和人员的从业情况，并实行年检。通过有效的评估监督管理机制，避免拆迁人与评估机构相互串通，损害被拆迁人的合法权益。（4）加强对房地产评估人员和机构的监督管理40

二是对评估机构的评估质量进行监控。如对经专家认定误评、错评报告数量达全年评估总量一定比例（如10％）的评估机构，取消其评估资质，规定此后不得从事评估业务。建立拆迁评估机构和从业人员市场准入和退出机制。对有下列行为之一的估价机构和估价人员，依据《城市房地产中介服务管理规定》、《房地产估价师注册管理办法》等规定进行处罚，或记入其信用档案：出具不实估价报告的；与拆迁当事人一方串通，损害对方合法权益的；以回扣等不正当竞争手段获取拆迁估价业务的；允许他人借用自己名义从事拆迁估价活动或者转让、变相转让受托的拆迁估价业务的；多次被申请鉴定，经查证，确实存在问题的；违反国家标准《房地产估价规范》和本意见其他规定的；法律、法规规定的其他情形。要重点防止房地产评估机构有无同拆迁人互相串通损害被拆迁人利益的行为，一经查实，依据有关规定予以降级或吊销资质证书，对负有责任的估价师，依法追究其责任，情节严重的，要撤销其注册。对构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。二是对评估机构的评估质量进行监控。如对经专家认定误评、错41四、城市房屋征收、搬迁补偿中的几个难点问题（一）“住改非“问题

1.什么是“住改非”。是指合法用途(产权证标明的)为住宅，而实际用于商业或其他经营的房屋，如商店、饭店、美发厅等。这类房屋在县(市)、镇区普遍存在，大多为砖木或砖混平房，其土地使用权性质为划拨，一般临街或处于商业较繁华地带，有较高的收益，其租金收益或市场交易价格高于同区域住宅房屋。按照《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁经营性用房，应以城市规划部门的合法有效的文件为依据，或按产权登记的用途为准，按其批准面积或产权登记面积补偿安置。因此，“住改非”在拆迁补偿时是按住宅用途对待还是按商业用途对待，成为县(市)、镇房屋拆迁的矛盾和焦点之一。从地方实际工作看，各地有关这方面的规定差别较大，有的态度模糊；有的承认其为“非住宅”；有的不承认；有的部分承认。

2.“住改非”形成原因分析四、城市房屋征收、搬迁补偿中的几个难点问题42——历史原因。上世纪80年代初期，为解决城镇居民住房困难问题，我国政府鼓励个人买房、建房，县(市)、镇土地资源相对丰富，私人住房大量建成且平房居多。再加上为了扩大社会就业，政府鼓励个人寻求就业途径，全国范围内纷纷出现了住宅开墙破洞、自行经营现象，大量房屋由住宅用房改为营业用房，特别是一些临街的或通过城市道路建设而处于临街位置的自建或历史遗留公、私产房屋，由于处于城区商业较繁华地段，具备用于商业或其他经营用途的条件，“住改非”现象十分普遍。由于当时居民房屋权属登记意识不强，这些房屋虽然有合法营业执照、并按规定上缴各种税费，但一般未变更使用性质，导致在拆迁时只能按住宅房屋进行补偿。——法律、法规滞后、不完善。城市居民应当按城市规划、土地用途管制的要求使用房屋，“住改非”实质是不合法的行为。但我国的有关法律、法规出台时，“住改非”已既成事实，如《土地管理法》1987年出台、《城市规划法》1989年出台、《城市房地产管理法》1994年出台，与之相配套的规章出台就更晚。另一方面，即使按现行法律规定，以产权登记的用途为准，也存在土地部门和房屋管理部门对房屋用途认定不一致的问题。如1993年国家土地管理局发文要求按实际——历史原因。上世纪80年代初期，为解决城镇居民住房困难问题43用途认定土地用途，这就导致产权证与土地证上登记的用途不一致，产权证为住宅用房，而土地证上为营业用地，这就造成在实际拆迁时，难以认定按何种用途补偿。——政府有关部门管理不到位。一方面，“住改非”对当地经济的发展、解决城市居民就业问题、对资源的合理利用起着一定的积极作用，地方政府往往对“住改非”采取了宽容的态度，在“住改非”时并未严加限制。另一方面，在有些城市，即使房屋所有人申请变更房屋使用性质时，相关职能部门相互推诿，致使房屋使用性质无法及时变更，拆迁引发纠纷。这一问题在许多城市都不同程度存在。

3.“住改非”房屋拆迁时用途认定的难点。

关于“住改非”房屋拆迁时用途认定，拆迁人与被拆迁人持两种截然相反的态度，拆迁人认为应按住宅用途估价，被拆迁人认为应按商业用途估价。按住宅用途估价的理由：一、估价应遵循的第一个原则就是合法原则，既然房屋的合法用途为住宅，那么即使该房屋具备改为商业用途的条件，只要没有政府有关部门批准，就只能按住宅用途估价。二、住改非房屋高出住宅部分的收益或价格并不是用途认定土地用途，这就导致产权证与土地证上登记的用途不一致，44房屋本身带来的，而是由于房屋所处的区位较好或是由于城市基础设施的改善使房屋增值，其实质是土地的收益。“住改非”房屋土地使用权性质为划拨，那么高出这部分收益或价格应归国家所有。按“商业”用途估价的理由：一是“住改非”房屋较高的租金收益或市场交易价格是客观存在的事实，按照《城市房屋拆迁管理条例》拆迁评估的市场化原则，应该按商业用途估价补偿。二是工商部门发给营业执照，说明房屋符合用于经营的条件；税务部门收取房产税，特别是土地部门收取土地收益金，这说明政府有关部门承认“住改商”房屋具有较高的收益，也可以说是承认或“默认”其“商业”性质。

4.地方解决“住改非”问题的经验

第一种做法，拆除住宅改为商业用的临街店面房屋（没有办理用途变更手续的），按住宅给予补偿安置。考虑到临街底层店面的商业因素，符合条件规定的，由被拆迁人提出申请，可按评估价购买营业用房一间或商场（城）内的营业摊位一个（间）。文件规定购买价给予市场价的8－12％优惠，实际优惠幅度达到市场价的30％左右。房屋本身带来的，而是由于房屋所处的区位较好或是由于城市基础设45第二种做法：以《城市规划法》颁布时间（1990年）作为时间分界线。之前是虽然是住宅，但已经作为营业用房的，可认定为营业用房，按营业用房补偿；1990年之后的，按产权证登记的用途补偿。对于不能按政策认定、现状又是营业用房的，通过房地产开发企业、建设单位以牵线搭桥的形式组织部分营业用房卖给被拆迁人。第三种做法：“住改非”的条件是：①私房自营开业：开业部位在房屋所有权证记载的合法建筑面积范围内，并已办理土地使用权性质变更手续，有所有人、共有人或者直系亲属（含配偶）的营业执照和税务登记证等有效批准文件。②私房、单位自有房屋出租开业：开业部位在房屋所有权证记载的合法建筑面积范围内，有房屋租赁许可证、土地使用权租赁许可证，有与房屋租赁合同户名一致的营业执照和税务登记证等有效批准文件。③直管公房原承租户开业：有原住房租赁证、房屋租赁许可证，有与原承租户或者同住父母、子女及配偶户名一致的营业执照和税务登记证等有效批准文件。第四种做法：要求被拆迁人出具《房屋所有权证》、《营业执照》、《税务登记证》，三证齐全且合法有效方可认定为非住宅。第二种做法：以《城市规划法》颁布时间（1990年）作为时46

5.解决“住改非”问题的进一步探讨对已改变用途的非住宅房屋在拆迁时要本着尊重事实的原则进行有效处理。①高出的收益应视为合法收益。“住改非”房屋的在向工商、税务，特别是土地部门交纳了有关税费后，其收益仍高于住宅，高出的收益应视为合法收益。②应按等价有偿的原则估价。《城市房屋拆迁管理条例》要求按公平、公正、等价有偿的原则，以房屋市场价确定补偿标准，也就是说拆迁人首先通过市场价格将被拆迁房屋购买，然后进行拆除。因此，估价对象的拆迁补偿价格不能低于其在市场上能够形成的价格，这本身并没有损害拆迁人的利益，因为被拆迁人如何要求调换与被拆房屋有同样区位，同样临街状况的“住改非”房屋，拆迁人同样要付出高于住宅的代价。③“住改非”可暂时视为合法。“住改非”现象说明房屋的住宅性质与其占用的土地性质不相协调，如果要达到最高最佳使用，住宅房屋必将被拆除。但城市改造是逐步进行的，在住宅房屋没有被拆除之前，政府没有对“住改非”进行限制，那么就应视为“住改非”暂时合法，而且政府收取土地收益的行为也说明土地使用权性质已由划拨转为没有期限的租赁。5.解决“住改非”问题的进一步探讨47应严格“住改非”管理，“住改非”应按照法律程序进行相应的用途变更。当房屋的使用性质由住宅变更为非住宅房屋或经营房屋，其房屋所有人应主动到规划部门、土地部门、房屋管理部门办理相应变更手续。对房屋使用性质已经变更，且符合变更条件，但又没有办理变更登记的，规划部门应敦促补办房屋使用性质变更手续，并补交国家规定的有关税费。今后在拆迁中，对房屋使用性质，原则上应根据房屋产权证所登记的房屋使用性质确定。

（二）违章建筑与临时建筑问题

1.按有无房屋证照作为界定违章建筑带来的问题。新的《国有土地上房屋征收补偿条例》也规定拆迁违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。这对遏制违章建筑的生成和蔓延，保证城市规划的实施具有积极意义。但是在实际操作中，拆迁人往往忽略对房屋的鉴定环节，直接以有无房屋证照作为界定违章建筑的依据，即对无证照房屋一律视为违章建筑，实施无偿拆除。这种作法容易引发不良的社会后果：一是容易侵害无辜居民的利益。人为地将合法存在的无证照房屋列入违章建筑之列，造成上访、诉讼案件增多，不利于社会稳危。应严格“住改非”管理，“住改非”应按照法律程序进行相应的用48二是是容易使群众对国家政策、法规产生错觉，误以为无证照房屋就是违章建筑，有证照违章建筑是合法房屋，驱使违章建筑当事人违规办照，滋生腐败行为，同时加大了开发项目拆迁成本，最终给房地产的持续健康发展带来不利因素。

2.形成原因。导致按房屋证照界定违章建筑的原因有二，一是对违章建筑、无照房屋的模糊认识，二是历史原因造成旧城区房屋权属状况复杂。对违章建筑、无照房屋的模糊认识。违章建筑是指违反城市规划等法规或部门规章建造的房屋等建筑，《城市规划法》颁布以后，违章建筑视同违法建筑。违章建筑的最大特征是它的存在或始建过程的违法、违规和违章。《城市规划法》规定“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物、或者其它设施……”。所以，违章建筑不受国家法律保护，房产产权管理部门不予登记确权。我国城市规划法还规定：“影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门二是是容易使群众对国家政策、法规产生错觉，误以为无证照房屋就49责令限期改正，并处罚款。”也就是说，违章建筑确权，须首先经县级以上地方人民政府城市规划主管部门处治，采取改正措施，改变其违法、违规性质。对未经处治的违章建筑，即便获准确权，取得房屋所有权证，其违法、违规性质不变。而且，其违法、违规事实一经查档确认，房屋证照自会被房产产权管理部门依法撤消。无证照房屋包括未登记、确权和未被登记、确权的房屋，并不完全都是违章建筑。1987年以后，虽经过多次房屋登记普查，但有些旧城区仍不可避免地存在因漏登或其它原因至今未确权但存在合法的房屋。如持有城管或规划部门建房批件，建成后一直未申请登记确权的房屋：公有住房出售后，现产权人未按规定期限办理初登记的房屋；城市实施规划管理以前建造的有土地使用权证明，具备居住房屋标准，不影响城市交通、消防和邻里关系的房屋；旧区历史遗留的作为居住使用的街基房屋等。这些房屋与违章建筑有着质的区别。尽管依照《城市房屋权属登记管理办法》的有关条款规定，这些房屋也存在违法、违规和违章行为，但这与房屋的合法存在并不矛盾。历史原因造成旧城区房屋权属状况复杂。旧城区是历史形成的，在计划经济时期，由于国家经济技术能力还很薄弱，城市的规划、实施基本处于低层次的停滞状态。另一方面，人口数量在不断增加，住房需求基本靠居民自行解决。责令限期改正，并处罚款。”也就是说，违章建筑确权，须首先经县50历史原因造成旧城区房屋权属状况复杂。旧城区是历史形成的，在计划经济时期，由于国家经济技术能力还很薄弱，城市的规划、实施基本处于低层次的停滞状态。另一方面，人口数量在不断增加，住房需求基本靠居民自行解决。部分城市，尤其是旧城区，由于居住条件紧张，往往在自家院落搭建房屋，解决异性大子女住房及儿女婚嫁问题。改革开放以后，我国旧区改造速度逐年加快，旧区的一些问题也突出出来，如违章建筑的控制问题、无照房屋的鉴定和确权问题等。如在南京市河西等淹水片区，存在着成片的无房户或下放回宁户自行搭建的房屋，但因规划不许可无法办理产权证。这些房屋没有经过规划部分批准，没有合法手续，拆迁时作为违章建筑予以拆除，但拆除后居民的居住问题无法得到有效解决，拆迁矛盾和纠纷非常普遍。

3.地方在解决拆迁违法建筑和超过规定期限的临时建筑时的部分做法第一种做法：①根据规定，拆除违法建筑和超过规定期限的临时建筑，不予补偿。如黄岩江北滨江三村的拆迁户，一般违章面积都较大，建成后每平方米已经罚款80－100元/平方米，并在产权证上注明违章面积，在需要拆除时不作补偿。但在实际处置违法建筑时，给予不高于240元/平方米的材料费补偿。②1972年以前建造的历史原因造成旧城区房屋权属状况复杂。旧城区是历51房屋，因历史原因建房手续不全的，经有关部门鉴定后计入补偿安置面积。③违法建筑大户，安置面积不足一大套的（85平方米，实际110－12平方米），最多给予一大套安置指标，安置面积超过一大套的，违法面积不计入安置面积。第二种做法：①80年代以前的违章建筑，在城市房屋拆迁时予以认定，可加以补偿；另外，对违章建筑的罚款处理不代表规划部门承认其合法性，必须在补办相关手续后才能成为合法建筑，已罚款但未补办手续的在拆迁时仍按违章建筑处理。②2年内的临时建筑在拆迁时承认，2年之后的不补偿。第三种做法：有证的按证（包括宅基地证）、无证的按批文、无证无批文的按有权批准部门的证明或按原允许建造面积的有关文件执行（如农村建房，苏州原有规定每人土地面积20平方米）。如以上全无，则按违建处理。第四种做法：对同时符合下列情形的无证照房屋允许参照有证房屋给予适当补偿：①被拆迁居民在所在城市范围内既无他处住房又无有证照住房，在无证照住房内实际居住，且具有同址常住户口；②无证照房屋是指未经产权部门登记，或未经规划部门办理建房许可手续，实际使用5年以上（或90年规划法实施前建成），室内净高不低于房屋，因历史原因建房手续不全的，经有关部门鉴定后计入补偿安置522.2米,四面有墙，墙体有基础，有正式门窗，有正规屋顶基本符合建筑规范的房屋。河南省信阳市：本着“实事求是、慎重对待、区别情况、合理补偿”的原则，由被拆迁人出具情况说明，当地居委会签署意见，在没有产权纠纷的情况下，根据被拆迁房屋的具体情况予以补偿。一是对有《建筑许可证》而没有《房屋许可证》的，补办《房屋所有权证》税费后按合法建筑赔偿；二是对有规划部门处罚通知的新建、改建、扩建房屋，按合法建筑适当赔偿。

对拆迁范围内未办理建房批准手续的自建房屋，凡符合规定的，督促相关部门补办有关手续，并给予合理的拆迁补偿。上海市到12月中旬，已经有51％、176户拆迁矛盾得到化解。

4.实事求是的解决因历史原因造成的违章建筑和临时建筑拆迁问题城市房屋拆迁工作中规划部门的作用应前置。规划部门应加强对违章建筑的清理工作，督促使用者自行拆除；对严重影响城市面貌或损害房屋使用安全又拒不拆除的实施强制拆除；对确有住房困难、情有可原的，虽不拆除但应加以处罚，并向使用者明确违章建筑不受法律保护，消除部分群众“教了罚款便等于承认其合法性”的误解；2.2米,四面有墙，墙体有基础，有正式门窗，有正规屋顶基本53对符合补办规划手续的，及早促使其补办手续。如何在拆迁中做到准确界定违章建筑而又不侵害无辜居民的权益，关键是在拆迁程序中增加房屋鉴定环节。对有争议的房屋通过委托技术鉴定，确认其房屋的存在是否合法与违规。其次是提高房屋鉴定的准确程度。通过完善房屋鉴定的方法、手段，保证鉴定结果的准确性。对规划、土地、产权等手续不全的房屋实施拆迁时，应采取谨慎和实事求是的态度进行处理。针对被拆迁居民居住在历史形成的无证照房屋中的特定情况，从尊重历史、面对现实、实事求是的原则出发，从实施社会帮助，本着有利于解决特殊群体住房问题的角度考虑，对由拆迁人与被拆迁人通过民事协商达成一致的行为给予认定。在实践工作中，对违章建筑的拆除可本着解决群众实际困难的原则采取如下变通措施：将违章建筑作房屋附属物评估，给予一定的建筑造价补偿，如材料费。

对符合补办规划手续的，及早促使其补办手续。54（三）农村集体土地征用与房屋拆迁问题

1.集体土地房屋拆迁尚缺乏法定依据

《土地管理法》第四十三条明确将土地的使用情况分为国有和集体两类：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”

（三）农村集体土地征用与房屋拆迁问题55《国有土地上城市房屋征收补偿条例》也未将集体土地上的房屋拆列入适用范围。另一方面，《土地管理法》对未征地的集体土地房屋拆迁问题也未涉及。因此，在集体土地上进行房屋拆迁时，就出现了无法可依的现象。由于集体土地上房屋拆迁没有法律明确进行规范，一旦发生纠纷，无法通过法律手段或行政手段加以调整。如拆迁任何一方为此提起诉讼，法院认为应由房屋拆迁行政主管部门处理而不予受理，而拆迁行政主管部门受理裁决又无法可依，拆迁双方的矛盾难以解决。

2.城乡结合部集体土地房屋拆迁依据法律不同，导致补偿标准差异大，由此引发的纠纷日益突出就是“两种性质（集体土地、国有土地），两个政策（征用、拆迁），两个部门（土地部门、建设部门），两个许可证（征用、拆迁）”的问题。拆迁政策法规讲义课件56由于《土地管理法》及《拆迁管理条例》调整的对象范围不同，使城市规划区域内不同性质土地上的房屋拆迁补偿适用于不同的政策。现行的《拆迁管理条例》仅适用于城市规划区内国有土地，对于集体土地上房屋拆迁尚无明确的法律规定，目前集体土地房屋拆迁一直依据的是土地征用条例。这就造成了同一项目或相近地块，由于土地级差和级别交叉，国有土地与集体土地的性质不同，房屋有无证照等原因，适用于不同的补偿标准和拆迁政策，群众所获补偿存在明显差异，有的地方能相差数倍，主要表现为集体土地上房屋拆迁补偿价格明显低于其实际市场价值。以南京市相对区位较好的五级地上的房屋拆迁为例，区位补偿标准仅为200元/平方米；如属国有土地，其区位补偿标准为1200元/平方米。部分地区还存在集体土地转为国有土地多年后，房屋拆迁仍执行集体土地拆迁补偿标准的现象，被拆迁人抵触情绪明显。如东部地区某市国土局规定，原集体土地转为国有后，仍按照征用农村集体土地的办法补偿。一些集体土地已转为国有约10余年，房屋拆迁时却按集体土地上房屋进行补偿，群众无法理解与接受，强烈要求执行国有土地房屋拆迁补偿政策。由于《土地管理法》及《拆迁管理条例》调整的对象范围不573.农村集体土地房屋拆迁与城市房屋拆迁相比的特殊问题

集体土地房屋拆迁在安置补偿时的特殊要求。由于集体土地上绝大多数是农民，而乡镇农民与城区居民在传统习惯、经济活动、住房条件、生活方式等方面存在差异，如安置房源与生产基地的距离、房屋布局设计等，与城区居民相比有着特殊要求。因而在拆迁时，建设单位应充分考虑这些因素，在安置补偿方面体现农户的特殊要求。在目前集体土地房屋拆迁中，由于忽视这些实际情况，如安置房源为多层，不符农户生活要求，房源远离生产基地等，致使拆迁双方矛盾较大，甚至拆迁工作受阻。集体土地房屋的产权人和产权面积较难认定。在国有土地上拆迁房屋，被拆迁人一般房地产权证齐全，确认房屋所有权人及房屋面积相对容易。由于历史的原因，集体土地上房屋绝大部分未登记发证，在房屋总登记时，农村住房未列入登记发证范围，两证合一后，农村的房地产权证登记也未开展，因此绝大多数农民无房地产权证或未登记办证。面对这种现状，拆迁时如何依法认定房屋所有人、房屋面积，也是拆迁中的突出问题。一旦有纠纷，由于产权人不明确，面积不确定，就很难处理。主要表现在，有的只有农村宅基地土地使用证，有的只有土地使用征而无建房执照，有的建房执照面积与房屋评估面积不一致等。3.农村集体土地房屋拆迁与城市房屋拆迁相比的特殊问题584.目前集体土地房屋拆迁的几种做法第一种做法：在一个城市，无论对国有土地上的房屋拆迁，还是对城市规划区内集体土地房屋拆迁，都由市、县人民政府确定的房屋拆迁管理部门实施统一管理执法，在拆迁许可证办证时，以政府纪要或政府关于拆迁人的建设用地批复做为土地使用的批准文件办理拆迁许可证。遇到集体土地的房屋拆迁在拆迁结束后由拆迁人给予集体土地所有者(农村集体经济组织或村民委员会)一定的货币补偿(也有的地方没有补偿)，土地管理部门将集体土地所有权仅在手续上变为国有土地，并同时将国有土地使用权划拨给拆迁人使用。这一种做法是1998年《土地管理法》生效前和《城市房屋拆迁管理条例》颁布前的一种通行作法，许多地方仍在延用。这是一种经过多年实践在许多地方被普遍接受的作法，这种方法可以使同一拆迁区域对被拆迁人的拆迁是一个规定、一种标准，尽可能多的考虑集体土地上的房屋被拆迁人的心理感受。能够较为顺利的完成对此类房屋的拆迁。在实际工作中效果是明显的，但这种做法也存在不足：未将集体土地征为国有先办理拆迁手续的做法不符合现行有关法规。虽然拆迁人已拥有项目建设用地的批

4.目前集体土地房屋拆迁的几种做法59复或政府会议纪要，但它并不能等于国有土地使用权批准文件，若据此就将集体土地的房屋拆迁纳人城市拆迁条例的使用范围办理拆迁许可证，那必然出现两个问题：由于土地征用程序未完全履行，集体土地的性质尚未变更，根据《拆迁条例》第二条规定，集体土地的房屋拆迁不适用《城市房屋拆迁管理条例》。城市拆迁管理部门所签发的拆迁许可证没有法律效力，遇有争议或诉讼，政府就属于违规。新《土地管理法》对征用土地的含义与原《土地管理法》征用土地的含义有所不同，原《土地管理法》征地的含义包括征用农民集体所有的土地和将国有土地使用权拨给建设单位使用两层意思。新《土地管理法》认为国有土地使用权划拨是不属于征用土地范畴的另一种行为，征用土地是国家为了社会公益利益的需要，将集体所有土地转变为国有土地的强制手段，征地是一种政府行为，是政府的专有权力，其他任何单位和个人都没有征地权。由拆迁人办理征用土地与新的《土地管理法》相抵触。第二种做法：遇到城市规划区内集体土地的拆迁由市、县人民政府土地行政主管部门(即国土局)组织实施完征用土地，将集体土地国有化后，再按国有土地的房屋以拆迁条例标准进行补偿安置。复或政府会议纪要，但它并不能等于国有土地使用权批准文件，若据60这种做法是根据《城市房屋拆迁管理条例》第二条的释义的内容“需在集体土地上进行开发建设的，应当先行征用土地，将集体土地国有化，然后再进行房屋拆迁。”是一种先征地后拆迁，在征用土地过程中土地补偿安置费和地上附着物补偿分离的形式，即征用土地过程撇开地上附着物(即房屋)通过对集体土地所有者进行补偿后，将集体土地征用变为国有后，按照城市规划区内国有土地上的房屋进行拆迁补偿的方式。这也能确保同一拆迁区域的被拆迁当事人按同一规定、同一标准进行拆迁，这种方法是对第一种方法的完善和补充，解决了第一种方法存在的主要问题，但是这种方法也有一些不足之处：集体土地的所有权和使用权分离，房屋所有者和土地所有者在实际中如何计算各自的货币价值、如何评估?难度较大。根据土地管理部门的法规，土地征用有严格的程序和规定，征地过程的公告内容必须含地上附着物的补偿标准即房屋拆迁补偿安置的标准，而且《土地管理法》等土地法规中没有拆迁法规中提到的只征地不拆迁的模式。先补土地所有者，后补房屋所有者，村民集体和个人是否都能接受，不同部门操作起来问题较多。这种做法是根据《城市房屋拆迁管理条例》第二条的释义的内容“需61第三种做法：将城市规划区内集体土地房屋的拆迁由土地管理部门依据土地法律法规在土地征用中完成。这是现行法律法规体系的首选。根据土地法律法规，集体土地上的房屋拆迁是《土地管理法》及《土地管理法实施条例》调整的范围，属于土地征用过程中对附着物的补偿范畴。国家建设征用土地，也即土地征用，是国家因社会公共利益的需要，强制收用集体所有土地并依法给予一定补偿的行为。国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体——国家和土地被征用的集体组织(农村集体经济组织或者村民委员会)的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和协商一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政指令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。征地是一种国家行为，而且是一种行政行为，也是集体经济组织对国家的一种义务，不是集体经济组织向国家“卖地”。因此国家只要依法对被征用土地的集体经济组织及使用权人给予一定的补偿。第三种做法：将城市规划区内集体土地房屋的拆迁由土地管理部62由于长期以来许多城市集体土地的拆迁都由城市拆迁管理部门负责实施，在被拆迁人的补偿安置标准上套用城市房屋拆迁标准的执行。同时，旧土地法对此类问题的规定可操作性较差，造成土地主管部门在城市集体土地房屋拆迁上介入较少，回避拆迁争议。但是随着新《土地管理法》、《土地管理法实施条例》实施的深人，及其配套法规的不断完善，土地部门依法统一征地拆迁是完全可行的，对待集体土地拆迁争议可以通过裁决，及《土地管理法实施条例》第四十五条规定“责令”、“及申请人民法院强制执行”，确保拆迁顺利完成。至于此类拆迁的补偿安置与城市拆迁标准不一的问题，政府完全可以制定标准时统筹协调解决，同时由于土地法规的效力比《城市房屋拆迁管理条例》高，且有一定的强制性。相信在土地征用过程中一并办理对附着物的拆迁补偿更符合法律规定，更有利于加快城市建设。5.完善集体土地房屋拆迁的探讨实行城乡房屋统一拆迁。在一个城市，无论对国有土地上的房屋拆迁，还是对城市规划区内集体土地被依法征用后实施对村民住户的房屋拆迁，都应当由市、县人民政府确定的房屋拆迁管理部门实施统一管理执法，并相应制定统一规范的补偿安置政策规定，这样有利于城市建设的推进，有利于依法维护被拆迁人的正