《行政强制法》理论与实践

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解读的主要内容一、《行政强制法》的立法过程二、《行政强制法》的立法背景三、《行政强制法》的价值取向四、《行政强制法》的制度框架五、《行政强制法》的特色亮点六、城管执法中的行政强制第一页，共28页。2一、《行政强制法》的立法过程1988年，国务院启动《行政强制执行条例》的起草1996年，行政立法组启动《行政强制法》试拟稿起草1999年，人大法工委启动《行政强制法》草案起草2005年12月，十届全国人大常委会第19次会议一审2007年10月，十届全国人大常委会第30次会议二审2009年8月，十一届全国人大常委会第10次会议三审2011年4月，十一届全国人大常委会第20次会议四审2011年6月，十一届全国人大常委会第21次会议五审并通过第二页，共28页。1、该法涉及公权与私权的平衡，涉及特定相对人权益、自由、安全与他人、社会公众的权益、自由、安全的平衡，此种平衡很难拿捏，必须填之又慎；2、该法涉及行政机关和司法机关的权力配置的调整或重构，各方在立法过程中博弈不断；3、该法旨在加强对行政强制权的限制、控制和规范，这不能不影响有关执法部门、执法者的利益，从而必然会遇到各种有形或无形的阻力；4、学者和实务界对该法涉及的重大问题存在不同观点和主张，存在诸多争议。3

为什么经历了如此长的立法过程？第三页，共28页。二、《行政强制法》的立法背景

行政强制执法领域长期存在“滥”、“乱”、“软”的问题：（1）行政强制权设定主体、权限不明确（2）行政强制手段的具体形式繁多、名称混乱、缺乏规范（名目繁多的行政强制方式据统计达到260多种）（3）超越法律规定或没有法律依据，无权机构自行实施甚至授权、委托他人实施行政强制（4）行政强制缺乏程序约束，行政强制手段不符合比例原则，随意性大，侵害相对人合法权益（5）某些行政机关履行职责缺乏必要的强制手段，不能有效处理严重违法行为（6）行政强制行为与其他行政行为的异同和界限不明晰（7）行政强制执行体制不尽合理，有待改进（8）人们的认识不一致，包括行政公务人员与法官之间的认识差距较大。第四页，共28页。我国1949年至1999年间涉及行政强制的法律法规规章情况统计

第五页，共28页。三、《行政强制法》的立法目的

为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。第六页，共28页。行政权力公民权利公共利益私人利益第七页，共28页。（续）在保护公民权利与保证行政效率之间的矛盾难以调和时，应确立并运用非强制优先、最小伤害性等法律原则加以处置。由于行政强制权具有本能的扩张性和特殊的伤害性，而且这种伤害常常表现为事后难以完全补救的特点，所以需要通过专门立法对行政强制权行使的全过程进行有效监督约束。《行政强制法》应当被解读为“行政强制行为规范法”或者“行政强制行为控制法”。第八页，共28页。四、《行政强制法》的制度框架（一）行政强制设定制度《行政强制法》坚持行政强制权的高门槛理念，规定行政强制措施和行政强制执行由法律设定，仅在极为严格的条件限制下，行政法规与地方性法规可设定有限的行政强制措施，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。从立法上明确行政强制种类与设定的制度，从源头上防止行政强制权力的恣意与滥用。第九页，共28页。第九条行政强制措施的种类：

（一）限制公民人身自由；

（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；

（四）冻结存款、汇款；

（五）其他行政强制措施。第十条行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。具体规定第十页，共28页。（二）行政强制措施程序制度《行政强制法》立足于防止恣意行政、规范权力行使，规定了行政强制措施的一般程序和查封、扣押、冻结的特殊程序，要求行政机关必须按照法律规定的程序步骤和要求采取相应的行政强制措施，否则将承担行政责任、刑事责任和赔偿责任。第十一页，共28页。（三）行政强制执行制度根据行政强制执行实施主体的不同，《行政强制法》将行政强制执行分为行政机关强制执行与申请人民法院强制执行，默认式地延续了我国《行政诉讼法》确定的“申请人民法院为主，行政机关强制执行为辅”的现行强制执行模式。《行政强制法》规定了强制执行的一般程序与代履行、执行罚、直接强制的特殊程序，为强制执行设定了统一的规范。第十二页，共28页。第十二条行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。第十三条行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。具体规定第十三页，共28页。（四）申请人民法院强制执行制度《行政强制法》以行政强制执行的动态展开为序，逐步规定了行政机关提出申请、人民法院受理、对申请进行审查、作出执行决定、实施强制执行的常态程序要求与紧急情况下的非常态程序要求，这是比较符合实际需要的。第十四页，共28页。（五）行政强制行为责任制度《行政强制法》第6章对行政机关、人民法院及其工作人员和具有协助义务的金融机构的法律责任作出了集中规定，责任形式有行政处分、赔偿责任和刑事责任。行政强制法律责任的追究不仅应当以《行政强制法》作为依据，还必须结合《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律文件的规定进行综合考量。第十五页，共28页。思考什么叫“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”？它会导致什么样的后果？第十六页，共28页。

五、《行政强制法》的特色亮点

亮点一：彰显法律保留原则法律保留是指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为必须有法律依据，法律没规定的行政主体不得擅自做出行政行为。法律保留本质上决定着立法权与行政权的界限，从而也决定着行政自主性的大小。第十七页，共28页。（续）行政强制法是通过应用法律保留来实现对行政权设定的控制。该法第10条规定：行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第9条第1项（即“限制公民人身自由”）、第4项（即“冻结存款、汇款”）和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第9条第2项（即“查封场所设施或财务”）、第3项（即“扣押财物”）的行政强制措施。第十八页，共28页。事例重庆对卖淫嫖娼者不再劳动教养行政强制法已于今年1月1日施行。重庆市人大常委会根据行政强制法对地方性法规作了一系列修改。《重庆市查禁卖淫嫖娼条例》中对卖淫嫖娼者实行劳动教养的规定,在这轮修改中被删除。重庆人大常委会将此条款修改为“按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处理”。而治安管理处罚法规定，卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。第十九页，共28页。亮点二：贯彻落实比例原则“行政权追求公益应有凌越私益的优越性，但行政权力对人民的侵权必须符合目的性，并采行最小侵害之方法”。——奥托•麦耶第二十页，共28页。（续）比例原则包括妥当性原则、必要性原则（最小侵害原则）与均衡性原则三个子原则。比例原则以维护和发展公民权为最终归宿，称为行政法中的“帝王条款”，对我国行政法治建设具有很强的借鉴意义。第二十一页，共28页。第五条行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。第四十三条行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。具体规定第二十二页，共28页。亮点三：遵循正当程序美国宪法第五修正案规定“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。正当程序的内涵经诸多判例、学说的阐释与发扬，不断得到丰富和完善，听取申辩、公职人员的回避、说明理由和告知权利，以及公开、透明、公众参与等都成为正当法律程序的重要内容，正当程序正是通过这些具体制度设计，实现限制政府权力和保护公民权利的目的。第二十三页，共28页。第八条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。具体规定第二十四页，共28页。（续）第十四条起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。第十五条行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设