新能源开发利用中的安全机制立法研究

新能源开发利用中的安全机制立法研究摘要：积极推进新能源开发利用是我们国家能源战略的主要内容，建立完善的法律制度是实现新能源发展战略目的的需要保障。新能源开发利用中安全问题不容忽视，能源安全包含宏观意义上的安全和微观意义上的安全，两方面的因素在发展新能源时都应有所考虑。我们国家当前在新能源安全立法方面存在许多不足，以核能安全立法为例，应当从立法体系、基本原则、施行机制、详细内容等方面进行法律制度建构。本文关键词语：新能源；安全；立法；核能abstract：promotingthedevelopmentandusingofnewenergyisanimportantcontentinchina’sresourcestrategy.aperfectlawsystemisnecessarytorealizethegoalofnewenergydevelopmentstrategy.securityisanimportantfactorindevelopingandutilizingnewenergyinchina，anditinvolvestwolayers：macrosecurityandmicrosecurity.therearelotsofshortagesinthesecuritylegislationofnewenergyinchina.thispapertakesthelegislationofnuclearpowersecurityasanexample，andclaimsthatnuclearpowersecuritylegalsystemshouldincludelegislativestructure，basicprinciples，enforcementmechanismanddetails.keywords：newenergy；security；legislation；nuclearpower我们国家经济的迅速发展使得对能源的需求增长，惯例化石能源供给不足的矛盾日益突出，能源安全成为我们国家必需解决的战略问题。发展新能源和可再生能源不仅有利于解决和补充我们国家化石能源供给不足的问题，而且有利于我们国家改善能源构造、保障能源安全、保卫环境，走可连续发展之路。在新能源和可再生能源开发经过中，只要建立完善的法律保障制度，能力更快更好地实现国家的能源战略目的。新能源和可再生能源开发经过牵涉诸多的法律关系，本文重要就新能源开发利用中安全机制的立法问题进行讨论。一、能源安全及其现在状况安全是人们最常见和最常用的词汇之一，通常是指各种(天然的或人为的)事物对人不产生危害、不导致危险、不造成损失、不发生事故、运行正常、进展顺利等安顺祥和、国泰民安之意[1]。其外延既包含个人身心免受外界危害，也包含社会稳定和谐、国家有序运转。对能源安全而言，我们能够从两个层面去理解，一是宏观安全，即在国家能源战略上考虑的能源安全；二是微观安全，即在详细能源开发和利用经过中，避免对居民、环境造成损害。1.宏观能源安全(注：本文重要阐述微观能源安全，对于宏观能源安全不做深切进入探究。)及其状态宏观上的能源安全重要是指能源供应安全。当前范围内能源构造以惯例的化石能源为主，煤炭、石油、天然气等一次性能源占能源消费总量的87%。但化石能源正面临逐步干涸的问题，尤其是石油和天然气，根据当前所探明的储量，只能维持不到一百年的时间。而且，化石能源在利用经过中会排放出大量的污染物，给环境造成极大危害。当前，各国都在积极探寻符合自己国情的新能源开发之路，如德国和西班牙的风能、瑞典的生物质能和英国的光伏发电与潮汐能。但是对于核能，各国的态度则不尽一样。法国是鼎力发展核能的典型代表，大约80%的电力来源为核能，美国、日本的核能占发电量比重也跨越了30%。在德国，固然也曾一度把核能作为发展的重点，但由于前苏联切尔诺贝利核事故等的影响，开始从新审视核能的价值。2002年德国通过〔核能禁止法〕公布放弃核能，计划到2020年逐步关闭所有核电站；瑞典也于1980年通过全民公决决定将于2010年在全国范围内停止使用核能源[2]。但客观地讲，核能相比惯例能源是一种公认的清洁、高效的能源，是一种技术比较成熟，成本相对低廉，适于大量商业开发的能源。固然出现了数起事故，但大多是人为因素导致而非技术上的问题，正因如此，大多数国家都将核能视为应对能源危机的一项主要手段，即便是明确立法终止核能的德国，随着能源紧缺的加剧和环境污染的压力增大，从新启用核能的呼声也越来越高。我们国家当前是世界上排名第二的一次性能源消费国，但惯例能源的保有量却远远不能知足要求，除了煤炭基本能够自足以外，石油、天然气的供给缺口很大，大多依靠进口，这对我们国家能源安全造成严重威胁。针对这种状态，我们国家的应对之策一方面要积极通过外交手段改善与重要能源输出国的关系以确保惯例能源尤其是石油的稳定供给。另一方面要发展新能源和可再生能源，以实现能源的自给自足，这是久远之计。对此，国家在政策和法律上都具体表现出出了高度的看重。〔中国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要〕明确提出要鼎力发展可再生能源，实行优惠的财税、投资政策和强迫性市场份额政策，鼓励生产与消费可再生能源，提升其在一次能源消费中的比重。要鼎力开发风能，加快开发生物质能，积极开发利用太阳能、地热能和海洋能。2005年2月28日十届人大十四次会议通过的〔中国可再生能源法〕，该法自2006年1月1日起施行。在诸多的新能源种类中，由于分布特点、技术成熟度及本身特性等方面差别显著，在开发利用中也需要区别对待，不可一概而论。针对我们国家惯例能源尤其是石油供给异常紧张、其他新能源和可再生能源技术不成熟、成本过高的现在状况，鼎力开发核能是当下较为可行的应对之策。但当前核能占我们国家一次能源消费总量不到1%，核发电量占我们国家总发电量2%左右，这与世界上核能占一次能源6%～7%、核电占电力总量17%的平均水平相比尚有很大差距，我们国家核电发展仍然显得落后，规模小，发展慢[3]。面对这种现在状况，十一五规划中明确提出：要积极推进核电建设，重点建设百万千瓦级核电站，逐步实现先进压水堆核电站的设计、制作、建设和运营自立化；要加强核燃料资源勘查、开采、加工工艺改造以及核电关键技术开发和核电人才培养。另外，根据国家发改委的能源发展规划，到2020年，核电装机容量争取到达4000万kw，占全部发电装机容量的4%左右，在建核电容量1800万kw左右。提升核能在能源构造中的比重，对我们国家能源安全具有主要的现实意义。2.微观能源安全及其现在状况能源安全从微观方面来说重要是指在能源使用经过中的安全问题，即对人员、社会、环境的危害。在我们国家，惯例能源在利用经过中突出的安全问题，如频繁发生的重大煤矿安全事故、井喷事故、环境污染事故等，使人们的生命产业安全遭遇了极大的损害，给社会环境造成非常晦气的影响。新能源的开发利用能够在一定水平上减少惯例能源所带来的安全威胁。但是新能源并不等同于清洁能源，利用中也会存在安全问题：如太阳能光伏电池的制作经过中会产生大量的污染，生物质能发电时排放的氮氧化物含量也比较高。其中利用核发电时牵涉到的安全问题尤为突出，对核安全管理的任何疏漏和麻木大意都有可能导致严重核事故的发生，酿成灾难性后果。以前苏联切尔诺贝利核事故为例：欧洲受污染的区域到达20万平方公里，遭到核辐射危害的人数到达320万，直接致死的人数为50余人，还有数万人因辐射而致癌，四周大量动植物死亡或出现变异，而且还存在当前尚未明确的潜在危害[4]。由此可见，在核能开发中，安全问题是头等大事。影响核能微观安全的因素重要有下面两个方面：①技术安全。核能利用是一项技术含量非常高的系统工程，从铀矿收集到制成核燃料，再到核反应发电，最后到核废料处理构成一个完好的核燃料环，每个环节都会产生放射性核废料。核能技术安全就是要解决将核废料产生的放射有效隔离在生物圈之外，由于一旦进入生物圈，将会给人类及天然界带来灾难性的后果。当前人类在处置核尾矿和低能核废料方面技术比较成熟，技术安全面临的最浩劫题在于怎样处置高能核废料，高能核废料中所包括的钚有着长达数万年的半衰期，当前只能将其临时浸泡在宏大的水池中冷却和封闭储存，还没有找到一个最终的处置方案。除此之外，在技术开发中会面临开发失败的风险，对于投入大量研发资金的开发方来说，风险的防备或减轻能够通过开发前充足的论证来保证开发方案的科学性，在开发经过中也要时刻关注技术发展动态，同时能够引入商业保险制度，一旦出现风险，能够分散损失。②管理安全。核电厂是一个大规模、复杂的人—机系统，其安全性依从于系统设备(硬件和软件)、环境和人员三方。随着科技进步，设备可靠性不断提升，运行环境大大改善。而对于人，由于其生理、心理、社会、精神等特性，表现出极大的可塑性和难以控制性，因此由人为失误直接或间接导致的事故发生率相对于设备事故率的下降而趋上升。有专家统计，2060年代到90年代，世界上所有工业事故中包括人为失误的从20%扩大到80%，核电站的平均人为事故率为70%以上。20世纪发生了几次震动世界的严重核事故，重要是由于人为因素导致的，或者是操作规程不科学，或者是操作人员违规操作。这些事故对世界核电发展和核安全水平产生了宏大冲击，但同时也成为促进核安全科学发展的动因，表示清楚核安全法律制度的健全十分是有效施行保障在核能利用中应当占领显著地位。二、对我们国家新能源安全立法现在状况的分析我们国家十一五规划中对新能源开发提出了明确的指点方向，但当前在新能源立法方面只要〔中国可再生能源法〕，伴之以财务部的〔可再生能源发展专项资金管理暂行办法〕和国家发改委的〔可再生能源发电有关管理规定〕等部门规章。在新能源领域的立法还存在很大空白，特别晦气于可连续发展的能源战略。即便是在这样有限的立法文件中，也几乎找不到有关新能源安全方面的规定，能够说这个问题基本上被忽视了。当前我们国家在新能源领域，只要针对核能利用规定了较多的安全立法规范，下面将对此作重点考察。1.我们国家核能安全立法的渊源我们国家核能安全立法的渊源具体表现出在法律、行政法规、部门规章、国际条约与惯例4个方面。以2003年10月1日起施行的〔放射性污染防治法〕为核能立法的基本法；行政法规以〔中国核材料管理条例〕(1987年)、〔中国民用核设备安全监督管理条例〕(1986年)和〔核电厂核事故应急管理条例〕(1993年)三大法规为主；部门规章有〔核材料管制条例施行细则〕(1990年)、〔核电厂设计安全规定〕(1991年)、〔核电厂厂址选择安全规定〕(1991年)、〔核电厂运行安全规定〕(1991年)、〔核电厂放射性废物管理安全规定〕(1991年)、〔民用核燃料循环设备安全规定〕(1993年)、〔民用核承压设备安全监督管理规定〕(1993年)、〔核设备的安全监督〕(1995年)、〔研究堆运行安全规定〕(1995年)、〔核动力厂设计安全规定〕(2004年)等。国际条约重要有〔国际原子能机构特权和豁免协定〕、〔国际原子能机构规约〕、〔及早通报核事故公约〕、〔关于核损害民事责任的1997年维也纳公约〕、〔中国和国际原子能机构关于中国施行保障的协定〕等。2.现行立法之检讨①法律渊源体系构造不合理。从上述渊源情形来看，核能安全的整个立法体系杂乱而且添枝加叶，根本未构成体系构造。整个立法体系以大量的部门规章为主，效力条理太低，与核能安全的主要性不符。而且现有的法律大多是陈腐的，无法适应新的核能开发与利用的要求。虽然有〔放射性污染防治法〕作为新法支撑着整个体系，但它自己也是从管理层面对核能利用进行调整，在技术方面的法律多集中在上世纪90年代初的部门规章中，这对于核能领域新技术的利用是晦气的。②监督管理本能机能分配不足，重要具体表现出在〔放射性污染防治法〕中本能机能分配过于分散。国家环保总局、卫生、公安部门等诸多部门都想在管理上分得一杯羹，而这样潜在的危险是有利益时争着管，一旦发生核污染，就会出现互相推诿的情况，责任追查无法实现。例如，对核设备安全的答应由从属于国家环保总局的核安全局审管；对放射工作的答应则仍根据〔放射性同位素与射线装配放射防护条例〕的规定由卫生、公安部门审管；对储存、处置放射性固体废物的答应则由环境保卫行政主管部门审管。因此，同是有关放射性的答应登记却牵涉多个部门的管理，这样晦气于对整个放射环境的统一监督管理。③奖励制度不够看重。法律的功能奖励与处分是并存的，但是现实运用中往往会出现只重处分而忽视奖励的情况，核能安全立法中也不例外。对于责任以及处分的规定，在每一部核能法规中都有具体表现出，但是对于奖励，在〔放射性污染防治法〕基本上只是在第4条和第7条中提及，相对于第8章的责任规定而言，着实不足以构成奖励制度，不外是流于形式的做法罢了。三、我们国家新能源安全法律制度的构建——以核能为聚点针对我们国家当前在核能安全立法中存在上述众多问题，应当对现行规范性文件进行梳理，构建一套比较完善的核能安全法律制度。笔者以为建立构造合理、条理清楚的立法体系，重要应从下面几个方面考虑：1.确立风险防备原则风险防备原则作为一个明确的法律概念产生于德国，风险预防的定义重要包含四个要素：一是损害应该避免；二是科学研究在确定威胁时有主要作用；三是预防危害的行动是最基本的，即便在缺乏因果关系的结论性证明之前；四是所有的技术发展应当知足不断减少环境负担的要求[5]。风险防备原则强调对安全问题进行认真的提早规划和采用有效办法阻拦潜在的有害行为，这一点对核能安全非常主要，由于核事故一旦发生，可能会造成无法挽回的灾难性后果。因而，核能安全立法的重点应着眼于事前的风险防备，围绕整个核能利用环节，尽可能考虑所有可能的风险因素。风险防备原则还有一个关键的内容是，当对某一行为的安全后果尚不能得出一个科学的结论时，应当采用慎重的态度。在核能利用中，对于一些可能会造成潜在威胁，但当前尚不能科学证明的行为，不该贸然施行，而应临时搁置，等待科学的发展和论证。2.以法律规范明确各类主体的权利义务核能开发利用中牵涉到诸多的法律关系主体，包含核能的行政主管部门、核设备营运单位、核技术利用单位、铀(钍)矿和伴生放射性矿开发利用单位以及在上述单位的涉核工作人员。如前所述，人为因素是造成核事故的重要原因，因而对各类涉核主体行为作出严格的法律规范对于核能安全至关主要。我们国家当前核能监管体制是由环境保卫行政主管部门、卫生行政主管部门和安全行政主管部门等实行多头管理，因而，能够借鉴国际上通用的理论和法则，根据“一件事由一个部门负责〞的原则，由一个独立于其他各类主体的国家统一机构来进行安全监管。我们国家可由国家核安全局作为全国统一监管机构，负责对相关放射性活动的答应登记，以加强对放射环境的统一监督管理，其他行政主管部门应配合核安全局的监管工作。国家核安全局应具有较强的独立性，应享有受权立法权和独立的履行权，其详细的职责权限应以法律的形式予以确定。对于其他主体包含核设计单位、核设备的建造单位、运营单位以及涉核工作人员，也应制定相应法律规范，明确其权利义务。3.安全制度应包含事前预防、事中应对及事后救济①事前预防制度。在技术安全方面重要是在工程设计上要尽可能考虑到一切可能会出现安全隐患的环节，确保设计的安全、科学。首先是选址安全，民用核电站建设有它要求的地理和地质条件，核燃料和核废料运输安全条件、紧急事故疏散条件等。核设备不能间隔城市太近以免引起社会不安；不能设在人群密集的地区以便紧急事故疏散。核废料处置设备的建造必需考虑适宜的地质条件，防止地震、火山等事故造成放射物质外泄(注：就在本稿即将完成之际，日本又发生了一起核泄露事故：2007年7月16日日本发生里氏6.8级大地震，世界最大的核电站刈羽核电站发生含微量放射性物质的水泄漏事故，设计时的抗震强度不够是造成这起事故的主要原因。有关事故的具体报道可见章冬琴“日本核电站遇强震泄露影响世界〞，〔燕赵都市报〕2007年7月18日。)。比方美国亚卡山脉高能核废料处置项目，就是经过20年的地质调查和科学论证，才确定将位于内华达州的亚卡山脉作为唯一的高能核废料永久深藏库的建造地点[6]。其次是要保障核设备本身的安全，包含核电站、反应堆、冷却池、核废料储存设备、核材料运输设备等。在管理安全方面，在核能运行经过中要制订严格的操作规程，尽可能杜绝一切人为因素产生的危险。从以往的经历体验教训来看，几乎所有的核安全事故都是由于人为因素导致的，因而管理安全是核安全的重中之重。首先要规定相关主体的天资，能够通过颁发答应证的方式来保证具备相应天资的企业从事核设备的建造和运行；相关涉核工作人员必需通过专业资格考试方可获得上岗资格。其次在核设备运用经过中要制定严格、科学的操作规程，工作人员务必严格遵照；同时还应建立核反应堆运行数据实时监控系统，随时了解核运行的情况。除此之外还应健全核能行政主管部门的安全监管制度，比方可设置督察员制度，派遣专门的督察人员定期或不定期地对核设备的安全进行检查。②事中应对制度。一旦出现了核安全事故，要有一套完善的应急处理机制，以便及时控制事态，将影响降到最小，它包含及时确定应急等级、对事故核设备及时采用有效的封闭办法、立即进行周边居民的紧急疏散、组织各个部门之间的协调配合。例如，在切尔诺贝利核泄漏事故发生后，大量的碘和铯等放射性物质外泄，致使四周环境的放射剂量高达200r/h，为允许指标的2万倍，1700多吨石墨成了熊熊大火的燃料，火灾现场温度高达2000℃以上。救援直升机向事故反应堆投放了5000t降温和吸收放射性元素的物质，并通过遥控机械为反应堆修筑了高达几米以上的绝缘罩[7]。这些办法在一定水平上减少了放射性物质扩散的强