浅析宏观审慎监管政策协调机制的设计与基本思路

浅析宏观审慎监管政策协调机制的设计与基本思路一、引言国际金融危机爆发以来，学术界和各国监管当局已经认识到构建宏观审慎监管框架的需要性，积极进行理论和理论的探寻求索。在理论上，学者们更多地关注系统性风险的监测和辨别以及宏观审慎政策工具箱的开发，对宏观审慎监管组织机构布置与政策协调机制的研究还不够深切进入，尚未达成共鸣。在理论中，各国对选择哪个监管机构担任宏观审慎监管的主体尚无定论。例如，美国成立“金融稳定监督委员会〔FSOC〕〞，英国在英格兰银行下设“金融政策委员会〔FPC〕〞，欧盟成立“欧洲系统性风险委员会〔ESRB〕〞，日本成立“金融系统管理委员会〔FSMC〕〞等。究其原因，一方面是由于宏观审慎监管理论正处于不断发展和完善阶段，理论体系还不成熟；另一方面，影响宏观审慎监管理论与理论结合的因素是多方面的，而评估不同宏观审慎监管形式有效性和合理性的标准还未得到理论的检验。受2008年国际金融危机的影响，我们国家监管当局加强了对宏观审慎监管的理论研究和政策理论。人民银行首先在理论层面上对系统性金融风险管理进行了分析，并在〔2010年中国金融稳定报告〕中系统性地论述了宏观审慎管理的目的、框架等内容。2009年，银监会正式将“施行宏观审慎监管〞作为主要的工作内容之一，开发了一系列宏观审慎监管工具，标记着我们国家开始建设宏观审慎监管工具箱。相比监管工具在理论中的运用，我们国家对宏观审慎监管组织机构布置与协调机制的探寻求索相对滞后。直到2013年，批复建立金融监管协调部际联席会议制度，推动了金融监管协调向制度化和规范化方向发展，强化了宏观审慎监管。当前，我们国家的宏观审慎监管协调机制初步建立，存在较大的完善空间，本文旨在讨论我们国家宏观审慎监管框架的组织机构布置，并就政策协调机制的优化设计提出政策建议。二、中国宏观审慎监管组织机构布置的基本思路宏观审慎监管的组织机构是施行宏观审慎监管的载体，详细负责宏观审慎分析、系统性风险的辨别以及宏观审慎监管政策工具的运用，组织机构布置的合理性直接关系到我们国家整个宏观审慎监管框架的有效性，进而影响金融体系的稳定。在借鉴国际经历体验的基础上，本文结合我们国家实际，提出了我们国家宏观审慎监管组织机构布置的基本思路。1.不改变现行金融监管体制，不消弱有关监管机构现行职责分工。首先需要明确的是，我们国家的现行金融监管制度运行情况基本良好，“一行三会〞各司其职，合理地配置了有限的监管资源，提升了对传统金融业的监管效率，为我们国家的金融稳定作出了主要的奉献。总体上看，现行金融监管体制与我们国家处于初级发展阶段的金融体系基本相适应〔张晓朴等，2012〕。其次，合理的金融监管体制为监管活动提供了良好的组织架构与制度环境，但不能确保有效地监管，改变监管体制也不料味着有效监管的自动实现，简单地将监管机构合并或拆分不能从根本上解决问题〔张晓朴等，2012〕。制度变迁往往具有路径依靠的特征，我们国家现行的金融监管体制是长期历史发展、行政体制改革和金融业发展共同作用的结果。在现行体制没有出现明显失败的情况下，剧烈的监管体制改革可能带来显性或隐性的高昂代价和成本。在权衡金融稳定与金融效率时，中国通常会将金融稳定放在更主要的位置，这也成为我们国家推进金融监管体制改革的出发点。2013年以来我们国家监管当局始终将守住系统性和区域性风险底线作为首要任务。再次，从技术层面上看，对现有监管机构的调整可能存在修改现行法律、布置监管人员、升级基础设备等障碍。最后，对监管本能机能和权利的集中还容易带来寻租问题，可能改变长期以来构成的监管权利制衡关系。因而，我们国家当前还不具备全面推进金融监管体制改革的条件。宏观审慎监管组织机构的布置应在不改变现行金融监管体制的前提下，综合地考量我们国家行政体制的特殊性和金融业发展的实际，不能照搬特定国家的经历体验。2.跨部门的政策协调是现前阶段我们国家宏观审慎监管制度布置的重要特征。一方面，金融监管体制改革具有政治经济学问题的重要特征，往往带有浓烈厚重的政治色彩〔张晓朴等，2012〕，政治因素对监管形式的选择有主要的影响。从体制改革的难易水平考虑，我们国家宏观审慎监管的顶层设计应沿着“增量改革〞的思路，依托现行法律制度框架和金融监管体制，充足发挥现行体制的优势，通过建立新的政策协调机制或设立新的组织机构，行使宏观审慎监管本能机能。另一方面，在操作层面，系统性风险的监测、辨别和防备牵涉到多个部门的职责，无论在哪个国家，由一个监管机构独立负责制订和履行宏观审慎监管政策都是不现实的〔王兆星，2013〕，这就要求我们国家的宏观审慎监管制度布置应以建立和完善跨部门的政策协调机制为核心内容，在充足调动现有监管机构积极性的基础上，由多个部门共同承当宏观审慎监管的职责。3.人民银行和银监会是我们国家宏观审慎监管制度布置的主要构成机构。维护中国金融体系的稳定既需要银监会对单个金融机构的审慎监管，也需要人民银行采取传统货币政策工具、动态调整差异不同预备金等宏观审慎政策，施行逆周期宏观调控〔夏斌，2010〕。一方面，人民银行和银监会在开展金融稳定评估和系统性风险监测方面具有较高的权威性和较全面的数据积累，能够充足发挥各安闲不同层面和维度上的信息优势，将各自把握的宏观、中观、微观层面的信息进行对接和汇总，有助于提升监测和辨别系统性风险的精确性和可靠性。另一方面，相比其他金融行业，本身的软弱性和风险传染效应使得银行体系更容易累积系统性风险，而我们国家货币政策对银行风险承当的显着影响已经得到了实证研究的支持，怎样协调好货币政策与宏观审慎监管政策成为监管当场面临的主要问题，这一问题的最终解决离不开人民银行和银监会的共同努力。4.人民银行参与宏观审慎监管的方式需要进一步明确。在理论上，宏观审慎监管政策与货币政策具有不同的政策目的和工具，两者的区别非常清楚明晰〔王兆星，2013〕。宏观审慎监管政策既不是货币政策的构成部分，也不会替代货币政策。从我们国家金融监管体制改革的历史看，曾经经历过监管本能机能分离的经过。2003年，进行机构改革，将银行业监管的本能机能从人民银行分离出来，通过重构成立银监会。银行的货币政策与银行业监管两项本能机能存在冲突是成立银监会的主要原因。在成立银监会之前，人民银行在内部进行过自动的部门调整，但除了增长监管环节和人员配置外，没有有效地解决当时银行业监管存在的问题，而银监会恰是在汲取人民银行机构改革教训的基础上成立的。监管本能机能分离后，人民银行的独立性得到了本质性加强〔艾洪德等，2003〕。需要指出的是，虽然人民银行享有一般货币政策事项的权，但是年度货币供给量、利率政策、汇率政策均由决策。能够说，人民银行的目的制订权和工具履行权尚不完备，能否具备独立施行宏观审慎监管的能力有待检验。人民银行的核心本能机能是制订和施行货币政策，并通过政策协调的方式参与宏观审慎监管。银行应在协调机制下发挥主要作用，成为当下国际金融业的普遍共鸣。但银行的作用方式，仍在讨论之中。能够确定的是，人民银行承当的职责包含但不限于：参与系统性风险的监测和辨别；参与宏观审慎监管政策与货币政策的协调；在危机管理中，经受权，发挥最后贷款人的功能，为金融体系提供流动性以及对系统主要性金融机构提供救助等。5.突出银监会在宏观审慎监管框架中的作用和地位。我们国家宏观审慎监管制度布置的多机构特征带来了部门利益冲突问题，这一点能够从我们国家支持央行施行宏观审慎监管的学者均来自人民银行系统看出来。基于对我们国家实际的客观分析，本文以为支持银监会在宏观审慎监管中发挥更主要作用的理由至少有下面四点：第一，银行业金融机构在我们国家金融体系中占领主导地位，是系统性风险的重要承当者。近年来，直接融资的快速发展深刻地影响了我们国家金融体系的格局，但是以商业银行为主导、间接融资为重要融资方式的金融构造未发生本质性改变。第二，银行业金融机构是我们国家开发穿插性金融产品的主体，加速了系统性风险的累积。近年来，在融资和投资双重需求的推动下，以理产业品为代表的穿插性金融产品快速发展。穿插性金融产品是以商业银行为主的银行业金融机构，通过银信合作、银证合作、银基合作、信政合作等形式，开发的穿插性、跨市场、跨行业金融产品。第三，银行业金融机构是我们国家开展金融综合经营的主要力量，部分机构具有系统主要性。在我们国家，银行业金融机构资本实力强，综合经营意愿强烈。2005年至今，五家大型国有商业银行已经拥有相对齐全的金融牌照，全国性股份制商业银行加快了跨业投资的步伐，部分城市商业银行也开始探寻求索综合经营形式。第四，银监会积极开展宏观审慎监管理论，防备系统性风险的监管能力显着提升。经太多年的理论，银监会已经具备较高的宏观审慎监管理论水平，并在相关技术层面积累了丰富的理论经历体验，培养了一批专业的监管人才，能够为我们国家施行宏观审慎监管提供技术支持和指点。三、中国宏观审慎监管政策协调机制的设计无论我们国家采取哪种组织机构布置，信息分享和政策协调是关键〔王兆星，2013〕。建立和完善针对宏观审慎监管的协调机制，加快协调机制的落实，提升监管协调的效率，构成政策合力都是构建宏观审慎监管框架的重点和难点。自2000年以来，我们国家监管当局对金融监管协调机制进行了屡次有益地探寻求索，但由于明确的责任制和详细的施行细则缺失，监管协调机制并没有到达预期效果。国际金融危机以来，构建微观审慎监管和宏观审慎监管相结合的金融监管体系成为我们国家监管当局的目的，涵盖宏观审慎监管协调在内的金融监管协调机制得到了我们国家的高度看重。2013年8月，同意建立金融监管协调部际联席会议〔简称联席会议〕制度。联席会议将“维护金融稳定和防备化解区域性系统性金融风险的协调〞作为重要任务之一，具有宏观审慎监管政策协调的功能，与宏观审慎监管改革的方向相一致。联席会议制度的建立标记着我们国家宏观审慎监管的政策协调机制获得了本质性进展。当前，我们国家宏观审慎监管协调的长效工作机制还需要不断细化，协调的详细办法和细节有待进一步完善。本文提出如下思路：〔1〕现前阶段，我们国家施行宏观审慎监管应尊敬现有监管机构的自立权，受权银监会等微观审慎监管机构防备其职责范围内的系统性风险，负责宏观审慎监管政策的制订和工具的运用。同时以联席会议为载体，建立专门的、多条理的宏观审慎监管协调机制。根据特定的宏观审慎监管本能机能，有针对性地设计一系列专项协调机制，确定各项本能机能的牵头监管机构，由其负责协调其他参与机构，并就该项本能机能签订监管协调备忘录。除此之外，需要对宏观审慎监管权利建立约束机制：一是提升宏观审慎监管经过的透明度，由监督；二是建立和完善宏观审慎监管的责任制。责任制不该简单地与结果相联络，更需要关注监管经过，包含：①政策制订者整体策略的事前沟通；②关于特定政策的制订进行沟通；③对采用的行动进行事后有效性评估。〔2〕短期内，监管协调的重点应是加强金融信息分享和推进金融业综合统计。信息分享机制是进行宏观审慎分析和系统性风险辨别的基础性制度。因而，联席会议构成单位应共同签署信息分享协议，明确各单位负责提供的信息内容、形式、频率以及实现信息分享的流程。在流程上，各监管机构分别负责向其监管对象采集信息和数据，并由各单位联席会议联络员负责本单位所分享信息的定期采集和整理工作，最后联席会议办公室负责对各监管机构提供的信息进行统一汇总和编制，可建立中国金融监管数据库，为联席会议的各构成单位效劳。在内容上，分享的信息应该至少包含经济金融统计数据和金融监管信息。除此之外，需要建立面向特定金融机构〔如系统主要性金融机构〕的额外信息采集机制。〔3〕在将来条件成熟时，考虑赋予联席会议政策建议权。联席会议一方面应关注国内外金融改革中存在的问题，就可能引发系统性风险的因素，向提出相关的政策建议；另一方面，能够对构成单位之间的争议构成书面的建议，但建议不具有强迫效力。为提升监管机构对建议的采用，监管机构能够参与建议的构成。需要强调的是，当协调宏观审慎监管政策与货币政策等宏观经济政策时，应遵守独立性原则，即允许联络会议对货币政策等宏观经济政策的影响进行评估并表达观点，但必需尊敬人民银行的独立性，由人民银行保留最终决策权。假如政策建议权能够顺利施行并有效地发挥作用，可考虑进一步鼓励监管机构在制订和出台可能牵涉其他监管机构的宏观审慎监管政策时，通过“会签〞的方式向联席会议的构成单位征询意见，并由联席会议对该项政策对金融稳定可能造成的负面影响进行评估。对监管活动中出现的不同意见，通过协调解决，由负责最终决策。除此之外，为充足调动各监管机构的积极性，保障宏观审慎监管协调机制发挥作用。建议以多部门联合发布政策文件的数量和质量作为宏观审慎监管协调的结果，纳入相关部门官员的政绩考核内容。通过改革政绩考核评价制度，促进监管机构构成“合作提升政绩〞的观念。〔4〕能否建立一个得到法律受权的、负责宏观审慎监管协调的独立实体，例如更高层次条理的金融稳定委员会〔李文泓，2010〕，需要根据我们国家金融监管改革的推进情况、金融体系的系统性风险特征以及现行金融监管协调机制的施行效果而定。四、结论关于宏观审慎监管的制度布置，政策界与实务界的讨论可能比学术界的理论分析与经历体验总结更有针对性和时效性。这一问题在一定水平上不能完全依靠金融理论来解释和分析，而是需要在监管理论中不断地探寻求索、总结和反思，进而选择现前阶段最符合中国国情的形式。学术界对这一问题展开研究时，既不能盲目地照搬西方发达国家的形式，也不能单纯依靠统计数据总结规