水土保持监测相关法律法规情况介绍课件

水土保持监测相关法律法规介绍水利部水土保持监测中心蔡建勤2004年7月5日水土保持监测相关法律法规介绍水利部水土保持监测中心1主要介绍三个方面的内容一、《水土保持法》的主要内容二、水土保持监测的地位和作用三、水土保持监测机构的职能主要介绍三个方面的内容一、《水土保持法》的主要内容2一、《水土保持法》的主要内容（一）水土保持立法的必要性（二）《水土保持法》的基本概念（三）《水土保持法》的主要内容一、《水土保持法》的主要内容3（一）水土保持立法的必要性－水土流失是我国的头号环境问题－水土保持是生态建设的主体－人为水土流失恶化的趋势日益严重－依法治国依法行政的基本要求（一）水土保持立法的必要性4水土流失是我国头号环境问题第一，从水土流失面积面积看：1990年公布：367万平方公里，占国土总面积38.2%。其中水力侵蚀179万平方公里，风力侵蚀188万平方公里，另外还有125万平方公里的冻融侵蚀面积没有对外公布。同时还有比较分散的大量的重力侵蚀存在。全国每年入河泥沙至少50亿吨。流失程度最为剧烈的主要分布在黄河上游（以黄土高原为最）、长江中上游和西北风沙草原区第二，从水土流失危害看：一是危害耕地（国土安全），加剧人地矛盾：地力减退、面积减少。二是恶化生态（生态安全）：其一，危害江河湖库，加剧洪涝灾害和旱灾。造成小洪水、高水位、大险情（大灾害）。其二，加剧滑坡泥石流灾害；其三，扩大沙化，加剧风沙灾害；其四，加剧草原“三化”。三是危害工交城市（城交安全），加剧灾害。水土流失是我国头号环境问题第一，从水土流失面积面积看：1995水土保持是生态建设的主体水是生命之源，土是生存之本。水土资源既是生态系统最重要的因子（组成要素），又是人类生存最重要的自然资源，也是社会经济发展的最重要的战略资源。水土资源保护和合理开发利用是生态建设的核心内容。生态环境问题主要表现在两个方面：一个是生态破坏，一个是环境污染。生态破坏的主要表现形式就是水土资源的破坏及土地生产力的降低或丧失即水土流失。水土保持所采取就是水土流失综合防治措施。水土保持是生态建设的主体水是生命之源，土是生存之本。水土资源6主要体现在四个方面第一，水土保持是保护水土资源的基本措施。第二，水土保持是培育资源的有效手段。第三，水土保持是合理开发利用资源的重要途径。第四，水土保持是防御自然灾害的有力保障。

因此，国务院国发（1993）5号文件：各级人民政府和有关部门必须从战略的高度认识水土保持是山区发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础，是我们必须长期坚持的工项基本国策。主要体现在四个方面第一，水土保持是保护水土资源的基本措施。7人为水土流失日益加剧的形势一方治理，多方破坏一家治理，多家破坏甚至破坏大于治理等现象比较普遍存在。人为水土流失主要表现：陡坡开垦，顺坡种植开垦草原，过度放牧乱挖滥采，乱堆乱放林木采伐，乱砍滥伐社会经济发展与水土流失的矛盾人民生活水平的提高对生态环境的需要人为水土流失日益加剧的形势一方治理，多方破坏8依法治国依法行政的基本要求党的十五大确立了“依法治国”的基本方略提出了各级机关要依法行政的基本要求1987年全国人大法制工作委员会将制定水土保持法列入立法计划，要求水利部组织起草班子，着手调查研究，开始起草工作。1989年形成送审稿所国务院。之后，国务院法制局（现为法制办）又组织力量进行修改，并征求了各地和各有关部门意见，1990年1月将草案提交全国人大常委会审议。全国人大法制工作委员会即着手进行调研和修改。总共十易其稿，于1991年6月29日七届全国人大第20次常委会审议通过，并于当天颁布实施。依法治国依法行政的基本要求党的十五大确立了“依法治国”的基本9（二）《水土保持法》的基本概念（一）水土保持法的概念－广义的概念：有关法律规范的总称－狭义的概念：人大颁布的水土保持法（二）水土保持法规体系——宪法——法律——行政法规——地方性法规——规章——规范性文件（二）《水土保持法》的基本概念（一）水土保持法的概念10法律效力《立法法》第七十八条宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。第七十九条法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。第八十条地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。第八十二条部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。法律效力《立法法》第七十八条宪法具有最高的法律效力，一11法律效力第八十三条同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。第八十四条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。法律效力第八十三条同一机关制定的法律、行政法规、地方性法12法规体系关系的处理第八十六条地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：（一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；（二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。（三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

法规体系关系的处理第八十六条地方性法规、规章之间不一致13法规关系处理第八十五条法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。法规关系处理第八十五条法律之间对同一事项的新的一般规14（三）《水土保持法》的主要内容－确定了预防为主的水土保持工作方针－明确了各级人民政府对水土保持工作的职责－明确了人为水土流失的防治责任－确定了开发建设项目水土保持管理的基本制度－规定了水土保持规划的法律地位－确定了水行政主管部门和水土保持机构的执法主体地位－确定了水土保持重点分区防治战略－确立了水土流失综合治理的基本方略－确立了水土保持监测的法律地位－明确了有关水土保持优惠政策－规定了水土保持的法律概念（三）《水土保持法》的主要内容－确定了预防为主的水土保持工作15第一，确立了“预防为主”的水土保持工作方针水土保持法第四条规定：国家对水土保持工作实行预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益的方针。其核心内容是“预防为主”。预防措施归纳为三类：1、坚决禁止（无条件禁止）行为。2、积极控制（有条件禁止）行为。3、积极预防措施（义务要求）。第一，确立了“预防为主”的水土保持工作方针水土保持法第四条规16第二，明确了各级政府的水土保持职责水土保持法第五条规定：国务院和地方人民政府应当将水土保持工作列为重要职责，采取措施做好水土保持工作。实施条例第三条水土流失防治目标责任制度国务院1993年5号文件进步明确了各级政府的职责。由此确立了水土保持政府行为的法律地位第二，明确了各级政府的水土保持职责水土保持法第五条规定：国务17第三，明确了人为水土流失的防治责任水土保持法第八条规定：从事可能引起水土流失的生产建设活动的单位和个人，必须采取措施保护水土资源，并负责治理因生产建设活动造成的水土流失。由此确定了开发建设单位和个人的两条基本责任：一是保护责任，二是治理责任第三，明确了人为水土流失的防治责任水土保持法第八条规定：从事18第四，确定了开发建设项目水土保持管理的基本制度四项基本管理制度：水土保持方案报告制度水土保持“三同时”制度水土保持设施补偿制度水土保持监督检查制度第四，确定了开发建设项目水土保持管理的基本制度19第五，规定了水土保持规划的法律地位第七条：编制水土保持规划，规划要经同级人民政府批准实施。规划的科学性规划须经同级政府批准规划的组织实施第五，规定了水土保持规划的法律地位20第六，确立了水土流失重点分区防治战略水土保持法第七条第三款县级以上人民政府划定水土流失重点防治区。实施条例第六条规定人民政府公告水土流失重点防治区第六，确立了水土流失重点分区防治战略21第七，明确了水土保持行政执法主体水土保持法第六条水行政主管部门实施条例第四条人民政府另设的水土保持机构第七，明确了水土保持行政执法主体22第八，确立了水土流失综合治理的基本方略第二十二条－在水力侵蚀地区小流域综合治理－在风力侵蚀地区开发水源第八，确立了水土流失综合治理的基本方略第二十二条23第九，确立了水土保持监测的法律地位(监测公告)《水土保持法》第二十九条国务院水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全国水土流失动态进行监测预报，并予以公告。《水土保持法实施条例》第二十二条《水土保持法》第二十九条所称水土保持监测网络，是指全国水土保持监测中心，大江大河域水土保持中心站，省、自治区、直辖市水土保持监测站以及省、自治区、直辖市重点防治区水土保持监测分站。

水土保持监测网络的具体管理办法，由国务院水行政主管部门制定。第九，确立了水土保持监测的法律地位(监测公告)《水土保持法》24监测公告

第二十三条国务院水行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门应当定期分别公告水土保持监测情况。公告应当包括下列事项：

（一）水土流失的面积、分布状况和流失程度；

（二）水土流失造成的危害及其发展趋势；

（三）水土流失防治情况及其效益。

监测公告25第十，明确了有关水土保持优惠政策户包治理小流域“四荒”拍卖治理入股治理保护治理者的合法权益等第十，明确了有关水土保持优惠政策户包治理小流域26另外，还确定了水土保持的法律概念水土保持法第二条本法所称水土保持是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施。这条至少包括4层含义自然水土流失预防自然水土流失治理人为水土流失预防人为水土流失治理另外，还确定了水土保持的法律概念水土保持法第二条本法所称27二、水土保持监测的地位和作用水利部党组新的治水思路明确提出，以水资源的可持续利用支撑国民经济和社会的可持续发展，要加快推进水利信息化，以水利信息化带动水利现代化。水土保持工作作为水利工作的重要组成部分，必须认真贯彻落实这一思路和要求。水土保持监测预报工作是一项十分重要的基础性工作，也是法律赋予水行政主管部门的一项重要职能。这项工作开展得好坏，直接关系到国家生态建设宏观决策，关系到水土保持事业自身的发展。二、水土保持监测的地位和作用水利部党组新的治水思路明确提28（一）水土保持监测预报是国家生态建设宏观决策的基本依据

我国是世界上水土流失最严重的国家之一，水土流失成因复杂、面广量大、危害十分严重，对经济社会发展和国家生态安全以及群众的生产、生活影响极大。及时、全面、准确地了解和掌握全国水土流失程度和生态环境状况，科学评价水土保持生态建设成效至关重要。水土流失严重地区到底分布在哪里，产生的危害后果到底有多重，对经济社会发展有什么样的影响，对子孙后代的生存和发展会产生哪些不良的后果，防治水土流失所采取的措施效果到底如何，今后水土保持应该如何布局等等，这些都是国家关注的大事、社会关注的大事，也是涉及到民族生存发展的大事。所有这些，只有通过科学的监测才能掌握，才能做出正确的判断和决策。（一）水土保持监测预报是国家生态建设宏观决策的基本依据

29第一次水土流失普查作用建国以后，我国先后开展了三次大规模的水土流失普查工作，都为国家的宏观决策发挥了非常重要的作用。第一次是上世纪五十年代，当时我们采用人工调查的办法，完成了全国第一次水土流失普查，初步摸清了水土流失的主要形态，包括水蚀面积、强度及分布。黄河水利委员会过去对黄土高原水土流失的基本判断，主要是根据这次普查；这次普查对我国生态建设发挥了非常重要的作用。虽然这次普查没有发布公告，但为后来确定黄土高原等地区为治理重点提供了基本依据，有力地指导了建国初期我国的水土保持工作。第一次水土流失普查作用建国以后，我国先后开展了三次大规模30第二次水土流失普查作用第二次是上世纪八十年代末，利用遥感技术，结合地面监测，开展了全国水土流失遥感调查，查清了水土流失主要类型及分布，对全国乃至不同地区水土流失状况有了更为全面、准确的把握，并发布了第一次公告，全国水土流失面积367万平方公里，其中水蚀面积179万平方公里，风蚀面积188万平方公里。第二次水土流失普查作用第二次是上世纪八十年代末，利用遥感31第三次水土流失普查作用第三次是1999年，水利部又利用遥感技术组织开展了全国水土流失调查，发布了全国第二次水土流失公告，全国水土流失面积356万平方公里，其中水蚀面积165万平方公里，风蚀面积191万平方公里，特别划分出水风蚀交错区26万平方公里，从宏观上掌握了水土流失的动态情况。第二次和第三次两次重要成果，为国家制定《全国生态建设规划》和《全国生态环境保护规划》，以及明确长江上游和黄河中游、珠江上游为重点治理区，加大投入力度，决策实施一系列重大生态建设工程，提供了可靠的、权威的依据。这充分说明了水土保持监测预报工作在国家战略决策中的地位和作用，以及这项工作的重要性。第三次水土流失普查作用第三次是1999年，水利部又利用遥32但从目前国家对水土保持监测预报的要求来看，需要定量回答的问题还相当多，许多情况还没有摸清。因此，我们可以说水土保持监测预报仍是一个非常薄弱的环节，面临的任务十分艰巨，尤其是当前按照科学发展观的要求，测算国民经济和社会发展的绿色GDP指标，要分析环境资源成本，水土保持监测预报将具有更加重要的作用，将承担更加重要的职责。所以说，水土保持监测预报工作必须加快发展，以适应新形势的需要。但从目前国家对水土保持监测预报的要求来看，需要定量回答的33

（二）水土保持监测预报是水土保持事业的重要组成部分

水土保持事业的发展离不开监测预报。只有通过监测预报，才能准确掌握水土流失动态，反映水土保持效果，进而有效地防治水土流失。我国水土保持事业正是伴随着监测预报工作的开展而逐步发展起来的。上世纪三十年代，我国相继在福建的长汀和黄河中游的天水、西峰、绥德等地建立了水土保持观测试验基地。建国以后，全国范围内陆续建立了100多个水土保持所（站），对水土流失动态和水土保持措施的防治效果进行了长期监测，取得了一系列重要的成果。黄土高原地区通过多年的监测和试验研究，明确界定出19.2万平方公里的多沙区和7.86万平方公里的多沙粗沙区，为确定黄土高原治理重点提供了重要依据。同时，对黄土高原地区水土保持措施的效益监测表明，黄土高原综合治理每年至少可减少入黄泥沙3亿吨，充分说明了建国以来黄土高原水土保持工作的成效，为在这一区域继续大规模开展水土保持生态建设树立了信心。

（二）水土保持监测预报是水土保持事业的重要组成部分

水34水土保持各项工作都离不开监测预报。开展预防监督，查处违法案件，反映人为造成的水土流失有多少、危害有多大、后果有多严重、损坏的水土保持设施面积数量和应该征收的水土保持规费，需要监测提供定量的数据。实施水土流失综合治理，编制项目规划和进行设计，了解项目区的水土流失特点和规律，水土流失面积和程度，配置防治的措施，评价取得的效果，需要监测来支持。开展水土保持科学研究和制定水土保持规范、标准，也都离不开长期系统的监测。没有长期的动态监测、大量的数据积累和全面科学的数据分析，水土保持工作就成为“无本之木”、“无源之水”。同时，随着全社会水土保持意识的提高，人们更加关注生态安全、环境状况、水土资源可持续利用的情况，水行政主管部门有责任和义务把这方面的事情说清楚，满足公众的知情权。

从当前水土保持事业的发展趋势来看，要逐步实现水土保持信息化，首先必须形成以地面观测为基础、以现代空间技术与计算机网络技术为手段，快速收集、传输和处理水土保持数据，能够及时准确服务于生产实践的监测网络和信息系统，必须不断开发信息资源，促进信息共享，全面提高水土流失预防、监督和治理成效。这种情况下，没有大量的监测数据，信息化就失去了基础和前提，现代信息技术也就无法发挥应有的作用。水土保持各项工作都离不开监测预报。开展预防监督，查处违法35（三）水土保持监测预报是提高水土保持现代化水平的重要基础

我国的水土保持工作与发达国家相比，在预防监督和小流域综合治理方面，所采取的措施和取得的效果，得到了国际社会的认可。但我国水土保持的基础性工作，特别是监测预报落后于发达国家，差距较大。

一是监测网络建设的差距。尽管几十年建设了不少监测站点，但总体布局不合理、覆盖程度低、监测因子少，不能满足监测预报的要求，难以有效反映水土流失动态变化。而水土保持监测网络覆盖最广的美国，在不同水土流失类型区建立了长期监测站，布设了八十多万个监测点，形成的监测网络可以对各种影响因素进行全面观测，及时地了解全国水土流失动态和生态环境状况。

二是监测设施的差距。目前我国大多数监测点仍是采用传统的人工观测取样，数据可比性和时效性较差。而一些发达国家，监测仪器基本实现了自动采集、记录、保存和发送数据，大大提高了数据的可靠性和时效性。（三）水土保持监测预报是提高水土保持现代化水平的重要基础

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三是预测预报应用于生产实践的差距。长期以来，我们虽然建立了一大批小流域和一些区域性的预测预报模型，但多数模型的适用性差，推广应用受到很大限制，难以直接指导生产实践。而美国在长期、大量的试验观测基础上，总结出了水土流失通用模型，在美国甚至世界各地得到了广泛应用。

四是信息系统的差距。我国水土保持信息系统建设刚刚起步，很多地方仅仅购置了一些设备，缺少相应的软件支持，即使开发了一些应用软件也没能直接服务于生产实践。而欧洲一些国家建立的空间数据库和信息系统，可以定位、定量地反映水土流失的面积、分布、程度及其动态变化，与生产实践紧密结合起来，有效地提高了水土保持措施配置的科学性、针对性及其防治效果。这些差距就是我国监测预报工作今后的努力方向和面临的艰巨任务，也是我国水土保持现代化水平与世界先进水平的主要差距所在。所以我们必须从基础抓起，从现在抓起，加快全国水土保持监测网络和信息系统建设步伐，缩小与国际领先水平的差距，更好地服务于国家经济建设、生态建设和保护，进一步提高我国水土保持在国际上的影响力。

三是预测预报应用于生产实践的差距。长期以来，我们虽然建立37三、水土保持监测机构的职能

《水土保持法》第二十九条国务院水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全国水土流失动态进行监测预报，并予以公告。《水土保持法实施条例》第二十二条《水土保持法》第二十九条所称水土保持监测网络，是指全国水土保持监测中心，大江大河域水土保持中心站，省、自治区、直辖市水土保持监测站以及省、自治区、直辖市重点防治区水土保持监测分站。

水土保持监测网络的具体管理办法，由国务院水行政主管部门制定。

第二十三条国务院水行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门应当定期分别公告水土保持监测情况。公告应当包括下列事项：

（一）水土流失的面积、分布状况和流失程度；

（二）水土流失造成的危害及其发展趋势；

（三）水土流失防治情况及其效益。三、水土保持监测机构的职能38基本职能：监测公告第三条水土保持生态环境监测工作的任务是通过建立全国水土保持生态环境监测站网，对全国水土流失和水土保持状况实施监测，为实现为国家制定水土保持环境政策和宏观决策提供科学依据，为实现国民经济和社会的可持续发展服务。第四条水土保持生态环境监测工作实行统一管理，分级负责的原则。水利部统一管理全国的水土保持生态环境监测工作，负责制订有关规章、规程和技术标准，组织全国水土保持生态环境监测、国内外技术合作与交流，发布全国水土保持公告。水利部各流域机构在授权范围内管理水土保持生态环境监测工作。县级以上水行政主管部门或地方政府设立的水土保持机构、以及经授权的水土保持监督管理机构，对辖区内的水土保持生态环境监测实施管理。第五条水土保持生态环境监测工作按水利部制定的技术规范和标准进行第六条省级以上水土保持生态环境监测管理机构编制水土保持生态环境监测规划，作为水。土保持生态环境建设规划的重要组成部分，经同级人民政府批准后组织实施。对水土保持生态环境监测规划进行修订的，须经原批准机关审查同意。基本职能：监测公告第三条水土保持生态环境监测工作的任务是39监测网络构成第九条全国水土保持生态环境监测站网由以下四级监测机构组成：一级为水利部水土保持生态环境监测中心，二级为大江大河（长江、黄河、海河、淮河、珠江、松花江及辽河、太湖等）流域水土保持生态环境监测中心站，三级为省级水土保持生态环境监测总站，四级为省级重点防治区监测分站。省级重点防治区监测分站，根据全国及省级水土保持生态环境监测规划，设立相应监测点。具体布设应结合目前水土保持科研所（站、点）及水文站点的布设情况建设，避免重复。部分监测项目可委托相关站进行监测。国家负责一、二级监测机构的建设和管理，省（自治区、直辖市）负责三、四级及监测点的建设和管理。按水土保持生态环境监测规划建设的监测站点不得随意变更，确需调整的须经规划批准机关的审查同意。第十条有水土流失防治任务的开发建设项目，建设和管理单位应设立专项监测点对水土流失状况进行监测，并定期向项目所在地县级监测管理机构报告监测成果。第十一条下级监测机构应接受上级监测机构的业务指导。监测网络构成第九条全国水土保持生态环境监测站网由以下40监测资质及培训上岗制度第十二条水土保持生态环境监测工作，须由具有水土保持生态环境监测资格证书的单位承担。水土保持生态环境监测资格证书管理办法由水利部另行制定。第十三条从事水土保持生态环境监测的专业技术人员须经专门技术培训，考试合格，取得水利部颁发的水土保持生态环境监测岗位证书，方可持证上岗。

监测资质及培训上岗制度第十二条水土保持生态环境监测工作，41各级监测机构职责第十四条省级以上水土保持生态环境监测机构的主要职责：编制水土保持生态环境监测规划和实施计划，建立水土保持生态环境监测规划和实施计划，建立水土保持生态环境监测信息网，承担并完成水土保持生态环境监测任务负责对监测工作的技术指导、技术培训和质量保证，开展监测技术、监测方法的研究及国内外科技合作和交流，负责汇总和管理监测数据对下级监测成果进行鉴定和质量认证，及时掌握和预报水土流失动态，编制水土保持生态环境监测报告。除本款规定的职责外，各级监测机构还有以下职责：各级监测机构职责第十四条省级以上水土保持生态环境监测42水利部水土保持监测中心水利部水土保持生态环境监测中心对全国水土保持生态环境监测工作实施具体管理。负责拟定水土保持生态环境监测技术规范、标准，组织对全国性、重点区域、重大开发建设项目的水土保持监测，负责对监测仪器、设备的质量和技术认证，承担对申报水土保持生态环境监测资质单位的考核、验证工作。水利部水土保持监测中心水利部水土保持生态环境监测中心对全国水43流域监测中心站大江大河流域水土保持生态环境监测中心站参与国家水土保持生态环境监测、管理和协调工作，负责组织和开垦跨省际区域、对生态环境有较大影响的开发建设项目和监测工作。流域监测中心站大江大河流域水土保持生态环境监测中心站参与国家44省级监测总站省级水土保持生态环境监测总站负责对重点防治区监测分站的管理，承担国家及省级开发建设项目水土保持设施的验收监测工作。省级监测总站省级水土保持生态环境监测总站负责对重点防治区监测45重点防治区监测分站第十五条省级重点防治区监测分站的主要职责：按国家、流域及省级水土保持生态环境监测规划和计划，对列入国家及省级水土流失重点预防保护区、重点治理区、重点监督区的水土保持动态变化进行监测，汇总和管理监测数据，编制监测报告。监测点的主要职责：按有关技术规程对监测区域进行长期定位观测，整编监测数据，编报监测报告。重点防治区监测分站第十五条省级重点防治区监测分站的主要职责46开发建设项目监测第十六条开发建设项目的专项监测点，依据批准的水土保持方案，对建设和生产过程中的水土流失进行监测，接收水土保持生态环境监测管理机构的业务指导和管理。开发建设项目监测第十六条开发建设项目的专项监测点，依据批准47监测数据和成果的管理第十七条水土保持生态环境监测数据和成果由水土保持生态环境监测管理机构统一管理。第十八条水土保持生态环境监测数据实行年报制度，上报时间为次年元月底前。下级监测机构向上级监测机构报告本年度监测数据及其整编结果。开发建设项目的监测数据和成果，向当地水土保持生态环境监测管理机构报告。年报内容按有关技术规范编制。监测数据和成果的管理第十七条水土保持生态环境监测数据48监测公告制度第十九条国家和省级水土保持生态环境监测成果实行定期公告制度，监测公告分别由水利部和省级水行政主管部门依法发布。省级监测公告发布前须经国家水土保持生态环境监测机构的审查。监测公告的主要内容：水土流失面积、分布状况和流失程度，水土流失危害及发展趋势，水土保持情况及效益等。国家水土保持公告每五年发布一次，重点省、重点区域、重大开发建设项目的监测成果根据实际需要发布。监测公告制度第十九条国家和省级水土保持生态环境监测成果49监测数据处理责任第二十条各级水土保持生态环境监测机构对外提供监测数据须经同级水土保持生态环境监测管理机构同意。第二十一条对在水土保持生态环境监测中无故不上报监测数据，不按规定开展监测工作，在监测工作中弄虚作假，未经同意擅自对外提供监测数据的，按有关规定处理。监测数据处理责任第二十条各级水土保持生态环境监测机构对外提50欢迎各位批评指正谢谢大家欢迎各位批评指正谢谢大家51水土保持监测相关法律法规介绍水利部水土保持监测中心蔡建勤2004年7月5日水土保持监测相关法律法规介绍水利部水土保持监测中心52主要介绍三个方面的内容一、《水土保持法》的主要内容二、水土保持监测的地位和作用三、水土保持监测机构的职能主要介绍三个方面的内容一、《水土保持法》的主要内容53一、《水土保持法》的主要内容（一）水土保持立法的必要性（二）《水土保持法》的基本概念（三）《水土保持法》的主要内容一、《水土保持法》的主要内容54（一）水土保持立法的必要性－水土流失是我国的头号环境问题－水土保持是生态建设的主体－人为水土流失恶化的趋势日益严重－依法治国依法行政的基本要求（一）水土保持立法的必要性55水土流失是我国头号环境问题第一，从水土流失面积面积看：1990年公布：367万平方公里，占国土总面积38.2%。其中水力侵蚀179万平方公里，风力侵蚀188万平方公里，另外还有125万平方公里的冻融侵蚀面积没有对外公布。同时还有比较分散的大量的重力侵蚀存在。全国每年入河泥沙至少50亿吨。流失程度最为剧烈的主要分布在黄河上游（以黄土高原为最）、长江中上游和西北风沙草原区第二，从水土流失危害看：一是危害耕地（国土安全），加剧人地矛盾：地力减退、面积减少。二是恶化生态（生态安全）：其一，危害江河湖库，加剧洪涝灾害和旱灾。造成小洪水、高水位、大险情（大灾害）。其二，加剧滑坡泥石流灾害；其三，扩大沙化，加剧风沙灾害；其四，加剧草原“三化”。三是危害工交城市（城交安全），加剧灾害。水土流失是我国头号环境问题第一，从水土流失面积面积看：19956水土保持是生态建设的主体水是生命之源，土是生存之本。水土资源既是生态系统最重要的因子（组成要素），又是人类生存最重要的自然资源，也是社会经济发展的最重要的战略资源。水土资源保护和合理开发利用是生态建设的核心内容。生态环境问题主要表现在两个方面：一个是生态破坏，一个是环境污染。生态破坏的主要表现形式就是水土资源的破坏及土地生产力的降低或丧失即水土流失。水土保持所采取就是水土流失综合防治措施。水土保持是生态建设的主体水是生命之源，土是生存之本。水土资源57主要体现在四个方面第一，水土保持是保护水土资源的基本措施。第二，水土保持是培育资源的有效手段。第三，水土保持是合理开发利用资源的重要途径。第四，水土保持是防御自然灾害的有力保障。

因此，国务院国发（1993）5号文件：各级人民政府和有关部门必须从战略的高度认识水土保持是山区发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础，是我们必须长期坚持的工项基本国策。主要体现在四个方面第一，水土保持是保护水土资源的基本措施。58人为水土流失日益加剧的形势一方治理，多方破坏一家治理，多家破坏甚至破坏大于治理等现象比较普遍存在。人为水土流失主要表现：陡坡开垦，顺坡种植开垦草原，过度放牧乱挖滥采，乱堆乱放林木采伐，乱砍滥伐社会经济发展与水土流失的矛盾人民生活水平的提高对生态环境的需要人为水土流失日益加剧的形势一方治理，多方破坏59依法治国依法行政的基本要求党的十五大确立了“依法治国”的基本方略提出了各级机关要依法行政的基本要求1987年全国人大法制工作委员会将制定水土保持法列入立法计划，要求水利部组织起草班子，着手调查研究，开始起草工作。1989年形成送审稿所国务院。之后，国务院法制局（现为法制办）又组织力量进行修改，并征求了各地和各有关部门意见，1990年1月将草案提交全国人大常委会审议。全国人大法制工作委员会即着手进行调研和修改。总共十易其稿，于1991年6月29日七届全国人大第20次常委会审议通过，并于当天颁布实施。依法治国依法行政的基本要求党的十五大确立了“依法治国”的基本60（二）《水土保持法》的基本概念（一）水土保持法的概念－广义的概念：有关法律规范的总称－狭义的概念：人大颁布的水土保持法（二）水土保持法规体系——宪法——法律——行政法规——地方性法规——规章——规范性文件（二）《水土保持法》的基本概念（一）水土保持法的概念61法律效力《立法法》第七十八条宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。第七十九条法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。第八十条地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。第八十二条部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。法律效力《立法法》第七十八条宪法具有最高的法律效力，一62法律效力第八十三条同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。第八十四条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。法律效力第八十三条同一机关制定的法律、行政法规、地方性法63法规体系关系的处理第八十六条地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：（一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；（二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。（三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

法规体系关系的处理第八十六条地方性法规、规章之间不一致64法规关系处理第八十五条法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。法规关系处理第八十五条法律之间对同一事项的新的一般规65（三）《水土保持法》的主要内容－确定了预防为主的水土保持工作方针－明确了各级人民政府对水土保持工作的职责－明确了人为水土流失的防治责任－确定了开发建设项目水土保持管理的基本制度－规定了水土保持规划的法律地位－确定了水行政主管部门和水土保持机构的执法主体地位－确定了水土保持重点分区防治战略－确立了水土流失综合治理的基本方略－确立了水土保持监测的法律地位－明确了有关水土保持优惠政策－规定了水土保持的法律概念（三）《水土保持法》的主要内容－确定了预防为主的水土保持工作66第一，确立了“预防为主”的水土保持工作方针水土保持法第四条规定：国家对水土保持工作实行预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益的方针。其核心内容是“预防为主”。预防措施归纳为三类：1、坚决禁止（无条件禁止）行为。2、积极控制（有条件禁止）行为。3、积极预防措施（义务要求）。第一，确立了“预防为主”的水土保持工作方针水土保持法第四条规67第二，明确了各级政府的水土保持职责水土保持法第五条规定：国务院和地方人民政府应当将水土保持工作列为重要职责，采取措施做好水土保持工作。实施条例第三条水土流失防治目标责任制度国务院1993年5号文件进步明确了各级政府的职责。由此确立了水土保持政府行为的法律地位第二，明确了各级政府的水土保持职责水土保持法第五条规定：国务68第三，明确了人为水土流失的防治责任水土保持法第八条规定：从事可能引起水土流失的生产建设活动的单位和个人，必须采取措施保护水土资源，并负责治理因生产建设活动造成的水土流失。由此确定了开发建设单位和个人的两条基本责任：一是保护责任，二是治理责任第三，明确了人为水土流失的防治责任水土保持法第八条规定：从事69第四，确定了开发建设项目水土保持管理的基本制度四项基本管理制度：水土保持方案报告制度水土保持“三同时”制度水土保持设施补偿制度水土保持监督检查制度第四，确定了开发建设项目水土保持管理的基本制度70第五，规定了水土保持规划的法律地位第七条：编制水土保持规划，规划要经同级人民政府批准实施。规划的科学性规划须经同级政府批准规划的组织实施第五，规定了水土保持规划的法律地位71第六，确立了水土流失重点分区防治战略水土保持法第七条第三款县级以上人民政府划定水土流失重点防治区。实施条例第六条规定人民政府公告水土流失重点防治区第六，确立了水土流失重点分区防治战略72第七，明确了水土保持行政执法主体水土保持法第六条水行政主管部门实施条例第四条人民政府另设的水土保持机构第七，明确了水土保持行政执法主体73第八，确立了水土流失综合治理的基本方略第二十二条－在水力侵蚀地区小流域综合治理－在风力侵蚀地区开发水源第八，确立了水土流失综合治理的基本方略第二十二条74第九，确立了水土保持监测的法律地位(监测公告)《水土保持法》第二十九条国务院水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全国水土流失动态进行监测预报，并予以公告。《水土保持法实施条例》第二十二条《水土保持法》第二十九条所称水土保持监测网络，是指全国水土保持监测中心，大江大河域水土保持中心站，省、自治区、直辖市水土保持监测站以及省、自治区、直辖市重点防治区水土保持监测分站。

水土保持监测网络的具体管理办法，由国务院水行政主管部门制定。第九，确立了水土保持监测的法律地位(监测公告)《水土保持法》75监测公告

第二十三条国务院水行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门应当定期分别公告水土保持监测情况。公告应当包括下列事项：

（一）水土流失的面积、分布状况和流失程度；

（二）水土流失造成的危害及其发展趋势；

（三）水土流失防治情况及其效益。

监测公告76第十，明确了有关水土保持优惠政策户包治理小流域“四荒”拍卖治理入股治理保护治理者的合法权益等第十，明确了有关水土保持优惠政策户包治理小流域77另外，还确定了水土保持的法律概念水土保持法第二条本法所称水土保持是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施。这条至少包括4层含义自然水土流失预防自然水土流失治理人为水土流失预防人为水土流失治理另外，还确定了水土保持的法律概念水土保持法第二条本法所称78二、水土保持监测的地位和作用水利部党组新的治水思路明确提出，以水资源的可持续利用支撑国民经济和社会的可持续发展，要加快推进水利信息化，以水利信息化带动水利现代化。水土保持工作作为水利工作的重要组成部分，必须认真贯彻落实这一思路和要求。水土保持监测预报工作是一项十分重要的基础性工作，也是法律赋予水行政主管部门的一项重要职能。这项工作开展得好坏，直接关系到国家生态建设宏观决策，关系到水土保持事业自身的发展。二、水土保持监测的地位和作用水利部党组新的治水思路明确提79（一）水土保持监测预报是国家生态建设宏观决策的基本依据

我国是世界上水土流失最严重的国家之一，水土流失成因复杂、面广量大、危害十分严重，对经济社会发展和国家生态安全以及群众的生产、生活影响极大。及时、全面、准确地了解和掌握全国水土流失程度和生态环境状况，科学评价水土保持生态建设成效至关重要。水土流失严重地区到底分布在哪里，产生的危害后果到底有多重，对经济社会发展有什么样的影响，对子孙后代的生存和发展会产生哪些不良的后果，防治水土流失所采取的措施效果到底如何，今后水土保持应该如何布局等等，这些都是国家关注的大事、社会关注的大事，也是涉及到民族生存发展的大事。所有这些，只有通过科学的监测才能掌握，才能做出正确的判断和决策。（一）水土保持监测预报是国家生态建设宏观决策的基本依据

80第一次水土流失普查作用建国以后，我国先后开展了三次大规模的水土流失普查工作，都为国家的宏观决策发挥了非常重要的作用。第一次是上世纪五十年代，当时我们采用人工调查的办法，完成了全国第一次水土流失普查，初步摸清了水土流失的主要形态，包括水蚀面积、强度及分布。黄河水利委员会过去对黄土高原水土流失的基本判断，主要是根据这次普查；这次普查对我国生态建设发挥了非常重要的作用。虽然这次普查没有发布公告，但为后来确定黄土高原等地区为治理重点提供了基本依据，有力地指导了建国初期我国的水土保持工作。第一次水土流失普查作用建国以后，我国先后开展了三次大规模81第二次水土流失普查作用第二次是上世纪八十年代末，利用遥感技术，结合地面监测，开展了全国水土流失遥感调查，查清了水土流失主要类型及分布，对全国乃至不同地区水土流失状况有了更为全面、准确的把握，并发布了第一次公告，全国水土流失面积367万平方公里，其中水蚀面积179万平方公里，风蚀面积188万平方公里。第二次水土流失普查作用第二次是上世纪八十年代末，利用遥感82第三次水土流失普查作用第三次是1999年，水利部又利用遥感技术组织开展了全国水土流失调查，发布了全国第二次水土流失公告，全国水土流失面积356万平方公里，其中水蚀面积165万平方公里，风蚀面积191万平方公里，特别划分出水风蚀交错区26万平方公里，从宏观上掌握了水土流失的动态情况。第二次和第三次两次重要成果，为国家制定《全国生态建设规划》和《全国生态环境保护规划》，以及明确长江上游和黄河中游、珠江上游为重点治理区，加大投入力度，决策实施一系列重大生态建设工程，提供了可靠的、权威的依据。这充分说明了水土保持监测预报工作在国家战略决策中的地位和作用，以及这项工作的重要性。第三次水土流失普查作用第三次是1999年，水利部又利用遥83但从目前国家对水土保持监测预报的要求来看，需要定量回答的问题还相当多，许多情况还没有摸清。因此，我们可以说水土保持监测预报仍是一个非常薄弱的环节，面临的任务十分艰巨，尤其是当前按照科学发展观的要求，测算国民经济和社会发展的绿色GDP指标，要分析环境资源成本，水土保持监测预报将具有更加重要的作用，将承担更加重要的职责。所以说，水土保持监测预报工作必须加快发展，以适应新形势的需要。但从目前国家对水土保持监测预报的要求来看，需要定量回答的84

（二）水土保持监测预报是水土保持事业的重要组成部分

水土保持事业的发展离不开监测预报。只有通过监测预报，才能准确掌握水土流失动态，反映水土保持效果，进而有效地防治水土流失。我国水土保持事业正是伴随着监测预报工作的开展而逐步发展起来的。上世纪三十年代，我国相继在福建的长汀和黄河中游的天水、西峰、绥德等地建立了水土保持观测试验基地。建国以后，全国范围内陆续建立了100多个水土保持所（站），对水土流失动态和水土保持措施的防治效果进行了长期监测，取得了一系列重要的成果。黄土高原地区通过多年的监测和试验研究，明确界定出19.2万平方公里的多沙区和7.86万平方公里的多沙粗沙区，为确定黄土高原治理重点提供了重要依据。同时，对黄土高原地区水土保持措施的效益监测表明，黄土高原综合治理每年至少可减少入黄泥沙3亿吨，充分说明了建国以来黄土高原水土保持工作的成效，为在这一区域继续大规模开展水土保持生态建设树立了信心。

（二）水土保持监测预报是水土保持事业的重要组成部分

水85水土保持各项工作都离不开监测预报。开展预防监督，查处违法案件，反映人为造成的水土流失有多少、危害有多大、后果有多严重、损坏的水土保持设施面积数量和应该征收的水土保持规费，需要监测提供定量的数据。实施水土流失综合治理，编制项目规划和进行设计，了解项目区的水土流失特点和规律，水土流失面积和程度，配置防治的措施，评价取得的效果，需要监测来支持。开展水土保持科学研究和制定水土保持规范、标准，也都离不开长期系统的监测。没有长期的动态监测、大量的数据积累和全面科学的数据分析，水土保持工作就成为“无本之木”、“无源之水”。同时，随着全社会水土保持意识的提高，人们更加关注生态安全、环境状况、水土资源可持续利用的情况，水行政主管部门有责任和义务把这方面的事情说清楚，满足公众的知情权。

从当前水土保持事业的发展趋势来看，要逐步实现水土保持信息化，首先必须形成以地面观测为基础、以现代空间技术与计算机网络技术为手段，快速收集、传输和处理水土保持数据，能够及时准确服务于生产实践的监测网络和信息系统，必须不断开发信息资源，促进信息共享，全面提高水土流失预防、监督和治理成效。这种情况下，没有大量的监测数据，信息化就失去了基础和前提，现代信息技术也就无法发挥应有的作用。水土保持各项工作都离不开监测预报。开展预防监督，查处违法86（三）水土保持监测预报是提高水土保持现代化水平的重要基础

我国的水土保持工作与发达国家相比，在预防监督和小流域综合治理方面，所采取的措施和取得的效果，得到了国际社会的认可。但我国水土保持的基础性工作，特别是监测预报落后于发达国家，差距较大。

一是监测网络建设的差距。尽管几十年建设了不少监测站点，但总体布局不合理、覆盖程度低、监测因子少，不能满足监测预报的要求，难以有效反映水土流失动态变化。而水土保持监测网络覆盖最广的美国，在不同水土流失类型区建立了长期监测站，布设了八十多万个监测点，形成的监测网络可以对各种影响因素进行全面观测，及时地了解全国水土流失动态和生态环境状况。

二是监测设施的差距。目前我国大多数监测点仍是采用传统的人工观测取样，数据可比性和时效性较差。而一些发达国家，监测仪器基本实现了自动采集、记录、保存和发送数据，大大提高了数据的可靠性和时效性。（三）水土保持监测预报是提高水土保持现代化水平的重要基础

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三是预测预报应用于生产实践的差距。长期以来，我们虽然建立了一大批小流域和一些区域性的预测预报模型，但多数模型的适用性差，推广应用受到很大限制，难以直接指导生产实践。而美国在长期、大量的试验观测基础上，总结出了水土流失通用模型，在美国甚至世界各地得到了广泛应用。

四是信息系统的差距。我国水土保持信息系统建设刚刚起步，很多地方仅仅购置了一些设备，缺少相应的软件支持，即使开发了一些应用软件也没能直接服务于生产实践。而欧洲一些国家建立的空间数据库和信息系统，可以定位、定量地反映水土流失的面积、分布、程度及其动态变化，与生产实践紧密结合起来，有效地提高了水土保持措施配置的科学性、针对性及其防治效果。这些差距就是我国监测预报工作今后的努力方向和面临的艰巨任务，也是我国水土保持现代化水平与世界先进水平的主要差距所在。所以我们必须从基础抓起，从现在抓起，加快全国水土保持监测网络和信息系统建设步伐，缩小与国际领先水平的差距，更好地服务于国家经济建设、生态建设和保护，进一步提高我国水土保持在国际上的影响力。

三是预测预报应用于生产实践的差距。长期以来，我们虽然建立88三、水土保持监测机构的职能

《水土保持法》第二十九条国务院水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全国水土流失动态进行监测预报，并予以公告。《水土保持法实施条例》第二十二条《水土保持法》第二十九条所称水土保持监测网络，是指全国水土保持监测中心，大江大河域水土保持中心站，省、自治区、直辖市水土保持监测站以及省、自治区、直辖市重点防治区水土保持监测分站。

水土保持监测网络的具体管理办法，由国务院水行政主管部门制定。

第二十三条国务院水行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门应当定期分别公告水土保持监测情况。公告应当包括下列事项：

（一）水土流失的面积、分布状况和流失程度；

（二）水土流失造成的危害及其发展趋势；

（三）水土流失防治情况及其效益。三、水土保持监测机构的职能89基本职能：监测公告第三条水土保持生态环境监测工作的任务是通过建立全国水土保持生态环境监测站网，对全国水土流失和水土保持状况实施监测，为实现为国家制定水土保持环境政策和宏观决策提供科学依据，为实现国民经济和社会的可持续发展服务。第四条水土保持生态环境监测工作实行统一管理，分级负责的原则。水利部统一管理全国的水土保持生态环境监测工作，负责制订有关规章、规程和技术标准，组织全国水土保持生态环境监测、国内外技术合作与交流，发布全国水土保持公告。水利部各流域机构在授权范围内管理水土保持生态环境监测工作。县级以上水行政主管部门或地方政府设立的水土保持机构、以及经授权的水土保持监督管理机构，对辖区内的水土保持生态环境监测实施管理。第五条水土保持生态环境监测工作按水利部制定的技术规范和标准进行第六条省级以上水土保持生态环境监测管理机构编制水土保持生态环境监测规划，作为水。土保持生态环境建设规划的重要组成部分，经同级人民政府批准后组织实施。对水土保持生态环境监测规划进行修订的，须经原批准机关审查同意。基本职能：监测公告第三条水土保持生态环境监测工作的任务是90监测网络构成第九条全国水土保持生态环境监测站网由以下四级监