民法典物权编关于“国家所有权和集体所有权、私人所有权”规定的解读讲义

民法典物权编关于“国家所有权和集体所有权、私人所有权”规定的解读讲义第二百四十六条法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。【条文要义】本条是关于国家所有权的一般规定，是对国家所有权的定位作出的规定。本条是本章国家所有权部分的统领条款，也是有关国家所有权部分条文应当遵循的一般性规定。在我国，一般认为财产所有权包括国家、集体、私人所有权三种形态。国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。国家所有权具有特殊性，不同于一般意义的所有权。本条第2款规定明确了国家所有权由国务院代表国家行使，法律另有规定的，依照其规定。本款规定的意义在于坚持了国家所有权的统一性，表明国家财产由国务院统一行使国家所有权，从法律上确认了除国务院以外的任何部门和地方任何一级政府都不能成为国家所有权的主体，国家所有权在借助各级政府部门的管理活动来行使和实践时，各级政府部门并不是国家所有权的主体。第二百四十七条矿藏、水流、海域属于国家所有。【条文要义】本条是关于矿藏、水流、海域专属于国家所有权客体的规定。矿产资源是一个国家生存和发展的必要物质基础，具有不可再生性和耗竭性。但是矿产资源的所有权不同于以矿产资源的开发和经营为内容的采矿权，除国家以外的组织和个人不能成为国家所有权的客体，但可以成为开采矿产资源的主体，即成为矿藏使用权的主体。海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。理解本条需要结合《海域使用管理法》第2条和第3条。关于水流，水资源的所有权属于国家，由国务院代表国家行使所有人的权利，除国家外，其他任何组织或者个人都不能成为水资源的所有人。理解本条需要结合《水法》第2条、第3条规定。第二百四十八条无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。【条文要义】本条是关于无居民海岛属于国家所有权客体的规定，是《民法典》新增的条款。依据《海岛保护法》第2条、第4条的规定，海岛是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，包括有居民海岛和无居民海岛。无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。无居民海岛国家所有权制度的建立，可以改变因所有权归属不明导致的“无居民海岛无人管”或者“滥开发”的现状，可以防止“无度、无序、无偿”使用无居民海岛情况的发生。实行对无居民海岛的国家所有，有利于国家或者政府机关出于公共利益的需要对无居民海岛进行统一的规划和长远的建设和开发。第二百四十九条城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。【条文要义】本条是关于国家所有土地的范围的规定。我国《宪法》《土地管理法》对此也作出了相关规定，《土地管理法》明确国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使的规定表明，中央政府对土地实施专有管理权。第二百五十条森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但是法律规定属于集体所有的除外。【条文要义】本条是关于森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有的部分，即成为国家所有权客体的规定。本条保留了《物权法》第48条规定。森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源均是国家重要的自然资源，应属于国家所有权的客体。《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”森林、山岭、草原、荒地、滩涂既能成为国家所有权的客体，也能成为集体所有权的客体。就具体部门法《森林法》《草原法》有相关规定。第二百五十一条法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。【条文要义】本条是关于法律规定属于国家所有的野生动植物资源专属于国家所有权客体的规定。依据《野生动物保护法》第3条的规定，野生动物资源属于国家所有。国家保障依法从事野生动物科学研究、人工繁育等保护及相关活动的组织和个人的合法权益。《野生动物保护法》规定，保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护，适用《渔业法》的规定。据此，野生动物只能成为国家所有权的客体，不能成为集体所有权和个人所有权的客体。第二百五十二条无线电频谱资源属于国家所有。【条文要义】本条是关于无线电频谱资源专属于国家所有权客体的规定。无线电频谱指的是人类现在能够充分利用而且范围最广的、频谱为3000GHz以下的这部分电磁波。无线电频谱可用来进行声音和图像传播，适用于气象预报、导航、无线通信等方面。在无线电频谱国家所有条款下的立法解释中，无线电频谱被看成是自然资源的一种类型，并基于它具有有限性、排他性、易污染性等特点，将其规定为国家所有。按照本条和《无线电管理条例》的规定，无线电频谱只能成为国家所有权的客体，不能成为集体所有权和个人所有权的客体。第二百五十三条法律规定属于国家所有的文物，属于国家所有。【条文要义】本条是关于文物作为国家所有权客体的规定。《文物保护法》第2条规定，规定界定了受国家保护的文物的范围。关于文物所有权的归属，《文物保护法》第5条的规定，界定了属于国家所有的文物范围。此外，《文物保护法》第6条规定：“属于集体所有和私人所有的纪念建筑物、古建筑和祖传文物以及依法取得的其他文物，其所有权受法律保护。文物的所有者必须遵守国家有关文物保护的法律、法规的规定。”上述规定表明，在一定条件下，国家保护集体和个人的文物所有权。按照本条和《文物保护法》规定，文物通常情况下属于国家所有权的客体，但根据法律规定，也能成为集体所有权和个人所有权的客体。第二百五十四条国防资产属于国家所有。铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。【条文要义】本条是关于国防资产及特定重要基础设施作为国家所有权客体的规定。国防资产涉及国家重大国防利益，应当属于国家所有。依据《国防法》第37条的规定，国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。国防资产归国家所有。关于本条第2款规定的基础设施所有权归属问题,需要结合相关具体法律、行政法规（《铁路法》《公路法》《电力法》《电信条例》《石油天然气管道保护条例》）的内容来认定：铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有；没有特别规定的，实行“谁投资，谁收益”的原则，实现所有权主体的多元化。第二百五十五条国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。【条文要义】本条是关于国家机关对其直接支配的国有财产行使权利的规定。本条规定国家机关享有其直接支配的国有财产的所有权，一方面在于体现其作为所有权的重要类型，也具有所有权的四项基本权能；另一方面，也在于明确国家作为所有权主体，与其他所有权主体或者说经济主体进行相应的市场行为时，要遵循市场经济规律，维护交易安全，促进经济发展，并体现平等保护的原则，避免他人遭受不应有的损失。第二百五十六条国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。【条文要义】本条是关于国家举办的事业单位对其直接支配的国有财产行使所有权的规定。依据《事业单位登记管理暂行条例》第2条的规定，事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。关于本条内容，还要注意的是：1.国家举办的事业单位依法具有法人资格的，是独立的民事主体。2.依法行使国家举办的事业单位行使所有权的占有、使用的权能，至于收益和处分权能要受到一定限制，即行使收益权或者处分权时必须有法律或者国务院的有关规定作为依据。第二百五十七条国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。【条文要义】本条是关于国有企业出资人代表资格的规定。所谓国家出资的企业，是指国家以各种形式的投资所形成的企业，主要包括：（1）资产完全归国家所有，不具有公司形态的企业法人；（2）国有独资公司，即国有资产投资主体单独投资设立的有限责任公司；（3）国有控股企业，即国有资产投资主体投资，居于控股地位而设立的公司；（4）国有参股企业，即国有资产投资主体参与投资，但不居于控股地位而设立的公司；（5）中外合资经营企业，即国有资产投资主体与外商在中国境内共同投资设立的企业；（6）中外合作经营企业，即国有资产投资主体与外商在中国境内共同投资设立的合约式企业。《企业国有资产监督管理暂行条例》的相关规定，企业国有资产属于国家所有。第二百五十八条国家所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。【条文要义】本条是关于保护国家财产所有权的规定。本条规定的“国家所有的财产”是指依法属于全民所有的财产，不仅包括国家拥有所有权的财产，如矿藏、水流、海域，国有的土地以及森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，野生动植物资源，无线电频谱资源，依法属于国家所有的文物，国有的铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，国家机关和国家举办的事业单位依法直接支配的国有财产，而且包括国家依法投入到企业的动产和不动产。还有国家的财政收入、外汇储备和其他国有资金也都属于国家所有的财产。第二百五十九条履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。【条文要义】本条是关于国有财产监管机构及其工作人员的职责和法律责任的规定。本条第1款对履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员履行职责作了规定，第2款针对现实中存在的国有财产流失较为突出问题作了规定。第二百六十条集体所有的不动产和动产包括：（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；（二）集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；（三）集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；（四）集体所有的其他不动产和动产。【条文要义】本条是关于集体所有财产范围的规定。本条通过列举加概括的方式，分四项规定了集体所有的不动产和动产。集体所有权包括城镇集体所有权和农民集体所有权。依据本条规定，集体所有的财产还包括集体企业的厂房、仓库等建筑物；机器设备、交通运输工具等生产设施；水库、农田灌溉渠道等农田水利设施；以及集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等公益设施。这里集体所有的财产主要有两个来源：一是集体自己出资兴建、购置的财产；二是国家拨给或者捐赠给集体的财产。除上述几种常见的集体财产外，集体财产还包括集体企业所有的生产原材料、半成品和成品、村建公路、农村敬老院等，本条并未列举，因此设置了一个兜底条款，即集体所有的其他不动产和动产。第二百六十一条农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的组织或者个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项。【条文要义】本条是关于农民集体所有内涵以及应经集体成员民主议定事项范围的规定。之前《物权法》第59条明确了“农民集体所有”的含义是“本集体成员集体所有”，“本集体成员集体所有”的含义是，集体组织成员按照法律的规定，对依法属于集体所有的财产共同享有占有、使用、收益和处分的权利。本条第2款分5项针对需要本集体成员经法定程序决定事项的范围作出了规定。综合来看，这些事项都是与集体成员切身利益息息相关，关系本集体重大事务的事项。这里的“法定程序”，就是我们通常所指的民主议定程序。现行法律中有关民主议定程序的规定主要有《村民委员会组织法》《土地管理法》《农村土地承包法》以及《草原法》等。第二百六十二条对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。【条文要义】本条是关于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等不动产所有权行使问题的规定。根据本条规定，集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，由乡镇、村、村内集体经济组织或者村民委员会、村民小组代表集体行使所有权。但不论是哪一级集体经济组织或者村民委员会、村民小组代表集体行使所有权，都应受到一定的程序制约，不能损害被代表的本集体成员的集体利益。第二百六十三条城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。【条文要义】本条是关于城镇集体所有权权能的规定。依据本条规定，集体所有权行使的主体是本集体经济组织。集体所有、集体管理、集体经营是集体所有制的应有之义，因此，行使城镇集体所有权的只能是该集体经济组织，而不能由个别集体经济组织成员独断专行。城镇集体财产所有权的内容，包括对本集体所有财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利。作为本集体所有财产的所有权人，享有所有权的占有、使用、收益和处分全部四项权能，全面支配本集体所有的财产。本条规定要注意与《城镇集体所有制企业条例》的衔接适用问题。第二百六十四条农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。集体成员有权查阅、复制相关资料。【条文要义】本条是关于集体成员对集体财产的知情权的规定。“集体成员有权查阅、复制相关资料”的规定是本条新增内容。集体经济组织或者村民委员会、村民小组的财产属于全体集体成员所有，每个集体成员都应当有权知道和了解集体财产的存在和使用情况。我国《宪法》和其他基本法律、法规也规定了集体经济组织应当对本集体组织成员实行财务公开。如《土地管理法》第49条第1款、《村民委员会组织法》第30条、《城镇集体所有制企业条例》第8条规定。第二百六十五条集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏。农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。【条文要义】本条是关于对集体财产的法律保护以及集体经济组织成员在合法权益受到侵害时享有的司法救济权的规定。我国《宪法》第8条规定，农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。依据本条第2款规定，关于集体成员的撤销权，一方面，每个集体经济组织成员都可以针对农村集体经济组织（或者村民委员会）及其负责人作出的损害其权益决定，向人民法院请求撤销该决定。另一方面，提起撤销权的事由，必须是农村集体经济组织、村民委员会及其负责人作出的决定，侵害了该集体成员的合法权益。第二百六十六条私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。【条文要义】本条是关于私人享有的不动产和动产所有权的规定。私人所有权，是指私人对合法取得的不动产和动产享有的占有、使用、收益、处分并排除他人干涉的权利。这里的私人，是与国家、集体相对应的概念，其不仅包括我国公民，也包括在我国拥有合法财产的外国公民和无国籍人；不仅包括自然人以及由有特定身份关系的数人组成的“户”（如个体工商户、农村承包经营户），还包括个人独资企业、个人合伙等非公有制企业。本条所规定的私人所有权中的“私人”应作上述广义解释。第二百六十七条私人的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏。【条文要义】本条是关于禁止任何组织或者个人侵犯私人合法财产的规定。私人财产权的保护从法律上讲，一方面，要做到禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏；另一方面，也要明确相应的法律责任，特别是有关民事责任，以及时、有效地救济财产所有权人。第二百六十八条国家、集体和私人依法可以出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业。国家、集体和私人所有的不动产或者动产投到企业的，由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务。【条文要义】本条是关于各类所有权主体可以依法设立不同的企业形态并享有相应权利的规定。本条规定涉及所有权主体投资形式及所有权保值增值的内容，也是所有权行使的重要形式，同时明确了所有权与企业法人财产权、股权等权利形态的衔接。本条将国家、集体和私人的出