中国政策制定模式分析

中国政策制定模式分析中国公共政策制定的两个模式：自上而下的政策制定模式和自下而上的政策制定模式。(上下来去的政策制定模式)自上而下的政策制定模式的特点是，权威机关、政治家集团和政治精英从一个伟大的目标（甚至可能是人类的目标、诸如共产主义制度）出发，科学界定所处的历史阶段，正确把握国际国内形势（政策环境），提出适度的目标和历史任务，为实现目标任务确定法定的行动纲领、行为准则，通过自上而下的执行并根据实际情况不断修正目标追加决策的政策制定过程。如我们党在“文革”结束后，科学界定了社会主义初级阶段的历史方位，正确地把握了和平和发展时代特征，提出本世纪末国民经济翻二番建设小康社会的目标，确定了政治、经济、文化等系列基本政策，提出“一个中心两个基本点”的行动纲领，并适时调整发展目标和进程，不断修正政策目标，推动中国特色社会主义不断发展。自下而上的政策制定模式的特点是，基层组织和人民群众从解决基本问题（如民生问题）出发，从不合法到合法，从基层到高层，最后被政治权威、权威机关确认为的政策制定过程。如安徽四川省基层农民组织面对国家贫穷、集体受困、自已吃不饱肚子的问题，自发的以不合法的隐蔽的形式采取“交够国家的、留足集体的、剩下自已的”大包干的举措，受到当时省主要领导万里和赵紫阳的鼓励和支持（时有民谚“要吃米找万里，要吃粮找紫阳”），后来被中央和邓小平同志肯定，并成为中国改革开放在农村的重要政策。

中国两个公共政策制定模式的关系总结中国改革开放以来的政策制定实践，当代中国公共政策制定两个模式之间关系的八个先验假设，也可以称之为我国改革开放以来政策制定模式的特点。归纳起来。主要是指：当代中国公共政策制定以自上而下为主，以自下而上为辅；（2）自上而下的政策制定大多体现其前瞻性、全局性，往往从理论开始；自下而上的政策制定大多体现在现实性、可操作性，往往从试点开始；自上而下的政策制定往往从价值出发，自下而上的政策制定往往从利益出发。自上而下的政策制定往往宣称代表全社会利益，集中了全民的智慧；自下而上的政策制定往往以贯彻上级政策的面目出现。自上而下的政策制定大都使用正式规则运作；自下而上的政策制定大都使用非正式规则运作，诸如习惯做法、信息控制，制度创新。自上而下的政策制定往往往容易偏“左”；自下而上的政策制定往往容易偏右。自上而下的政策制定往往是有威权地位的政治家提出或者由其确认。自下而上的政策制定模式的政策创意往往来自于基层实践。自上而下的政策制定模式往往容易出现“一个地方生病、全国吃药，上层生病、下层吃药”现象；自下而上的政策制定模式往往是“条条”上的或者区域性的。以上理论假设依据是当代中国政策制定实践，在现实中都能找到相应的政策案例。

中国自上而下政策制定模式的合理性分析无论国家制度如何，治理模式怎样，自上而下政策制定都是主流的模式。古今中外，概莫能外。从中国改革开放以来的政策制定实践，同样也是自上而下政策制定模式为主，分析其现实合理性，主要可以从以下几个方面来分析。首先，表现为历史和体制惯性。无论哪个国家和民族都不可能割断历史。革命战争年代（或民主革命时期），中国在一个农民的国度实现社会主义，是一个需要英雄并产生了英雄的时代。一个全党公认的领袖，一个先进思想武装起来的高度集权具有严格组织纪律的党，是革命取得胜利的根本保证。一方面，毛泽东同志把马克思主义普遍真理与中国革命实践相结合，集中了全党的智慧；另一方面，全党的智慧也以制度化的形式用毛泽东同志的名义集中体现出来。这种体制形成了自上而下制定党的政策的雏型。“天大地大不如毛主席的恩情大，爹亲娘亲不如共产党的恩情亲”形成了万众一心对党和毛主席的情感皈依；“听毛主席话，跟共产党走”成为人们的行为准则。这种体制的优势在于执行中“有条件要上，没有条件创造条件也要上”所体现的巨大执行力所带来的成功。当然这种体制的成功有赖于政治领袖政治家集团有效地集中民智、体现民意，制定正确政策的能力。毛泽东的成功重要一点在于把“李文林式、朱毛式、贺龙式、方志敏式等各个根据地”的成功做法正确地集中起来。邓小平的成功也在于此。从心理学角度分析，一再体验体制力量带来的成功快感是再正常不过的事了。其次，表现为政策环境的要求。共产主义不可能一蹴而就，社会主义还很漫长。中国革命成功国家独立民族解放，万里长征走完了第一步。但落后就要挨打的历史教训要求我们走赶超、跨跃式的发展道路，中国要用几十年走完资本主义国家几百年走过的路，中国人面临的是充分利用国际和平的外部环境，抢抓机遇，迅速提高综合国力、快速占领科技制高点，还要关注民生、社会和谐。这些关系国计民生的前瞻性强的大政方针、基本政策、方面政策只能通过自上而下的方式来制定；再者，中国革命和建设的一个重要特点是“不平衡”。中国现代化建设不可能同时发展，国家的公共资源财力有限，是采取“东部沿海——西部开发——中部崛起”战略还是采用“中心城市——幅射周边”战略，建设和谐社会如何构建两头小中间大的“纺棰形”社会阶层利益格局等这些带有全局性规划也只能通过自上而下的方式来决定。第三，表现为西方民主国家的通例。美国著名公共政策专家托马斯.R.戴伊指出，“正如在所有的国家一样，美国的公共政策反映了统治阶级精英集团的价值观念和兴趣偏好。那种宣称公共政策反映了民众的的要求和呼声的断言，与其说是表达了民主的真谛，倒不如说是描述了一种神话。无论人们多么广泛地相信这一神话，也无论学者们多么巧妙地维护这一神话，但事实却是：公共政策是自上而下地制定的。”他在其专著中论证了即使在民主政体下，公共政策也是自上而下制定，政策合法化也不是来自民众对这些政策本身的广泛支持。第四，表现为转型时期现实要求。十一届三中全会党和国家实现了战略中心转移，我们抛弃了传统社会主义建设模式实行社会转型。如何转是“摸着石头过河”，如果实行自上而下的方式制定政策，改革失败的成本太高，从基层或划定区域进行政策（制度）创新，成功以后全面推开。这种政策制定模式是中国典型自下而上的政策制定模式。深圳特区实行市场经济模式的成功进而上升为国家政策就是一个最好的例证。当然，这种模式也被认为是自上而下制定政策的一个试点或步骤。需要提出的是，中国公共政策制定自下而上模式是居于辅助地位，相对处于弱势，除非被确认为试点（成本由上层担承），政策创新都有一个不合法到合法的艰难过程。完善中国自上而下公共政策制定模式的几个环节

一是政治家、政治家集团、行政官员；如前所述，中国的政治和行管体制以共产党组织领导和监督为依托，其历史优势在于巨大的执行力。这个体制要求具有统一思想，以一个声音说话（无杂音），政治家、行政权威的口头讲话往往蕴含着重要的政策导向，甚至是制定政策的依据，这就对政治家、政治家集团、行政官员提出很高要求，为避免面对毛泽东晚年错误而集体失语的状况，从邓小平时代开始从终身制到任期制、从最高领导逐步过渡到不设党的最高领导而采取政治局集体领导总书记执行体制。体制要求政治家和政治家集团必须具有深厚的马克思主义理论基础和现代政策知识、宽阔的世界眼光和历史知识、高瞻远瞩的战略思维和党性修养以及创新能力。作为行政官员要修炼广泛吸纳传媒和民意的能力、政策方案选择能力、决断力和承担责任意识，如何培养、选拔、任用、监督政治家和领导干部成为执政党的首要而艰巨的任务。

二是政策研究机构、政策分析人员。政策研究机构俗称“智库”。由于现代社会治理事务高度复杂而专业化，世界各国政治和行政权威借助“外脑”辅助政策制定成为一种通例。据统计，全球目前共有3000多家智库，发展中国家的智库在上个世纪80年代之后发展尤其迅速。我国在发展开放之初，就在县以上党政机关办公厅室设立政策研究室，国务院和国家各部委也都设立专门的研究部门。近几年来，对专业政策研究机构的受到高度，在中国首届智库论坛上，十大智库高调亮相。“其中，中国社会科学院、国务院发展研究中心，是中央和国务院的主要智囊机构，长期以来，在国家内政外交政策制定方面，发挥着重要作用。中国现代国际关系研究院、中国国际问题研究所、中国太平洋经济合作全国委员会、上海国际问题研究所等，则侧重于外交政策的研究。中国军事科学院和中国国际战略学会则属于军方决策智库，为中国的军事战略，以及中国军队未来的建设与发展走向提供决策服务。”细推之下，这些智库大多属于官方和半官方机构，隶属于行政科层结构之中。反观全球数千家智库，绝大多数是民间性和非营利性的。事实上，只有处在竞争环境中的智库更能使决策者在制定政策中尽可能多的掌握信息，提供更多的政策方案，为决策科学化民主化提供更好地服务。在智库体系发育较为健全的社会，智库的作用恰恰在于突破信息在行政体系内部自我循环的回路，将更大范围内的社会阶层的见识和普通民众的意见导入政策制定过程之中。应该说在我国的大学里政策研究机构并不少，只是没有纳入政策竞争的视野，导致能影响政策制定能力的专家不敢说，能说的大学里的专家在政府里没有影响力；大学里培养的政策分析人员（博士硕士）也不少，一旦进入科层组织（官方的政策机构）制定政策往往按照决策者的思路，成为提供决策正确依据的工具。因此，培育健全的智库体系成为一个迫在眉睫的任务。三是民意表达渠道（人大，党和政府信访机构）、民意表达人。民意渠道表达不畅，政策信息失真，是自上而下政策制定的一个要害问题。（1）是党的系统表达民意渠道不畅。共产党要代表最广大群众的根本利益，革命战争年代如果脱离群众不能代表广大人民利益，革命就面临生死存亡的危险。革命成功后成为长期执政的共产党及其中央集权的政权组织就存在“管僚制”的弊端。体制要求全党以一个声音说话，在党内有代表民意的不同表达往往以牺牲政治生命或生理生命为代价。笔者称之为“工蜂式的表达”。著名的“为人民鼓与呼”的彭大将军给毛泽东同志四千字的长信——《我的意见书》（被衍化为《万言书》），被称之反党的证据。少奇同志肯定的“三自一包、四大自由”政策被称之为修正主义路线。通过隐蔽渠道以内参的形式反映真实情况的可信度也值得怀疑，就连毛泽东同志都不定期派身边工作的情况回乡了解真实情况，同样也反映党内表达民意的渠道不畅。当然，这属于体制原因。这也使笔者联想到抗战时期，我党是在野党，面对敌伪顽我并存的局面，采取的“三三制”的政权组织形式、颁发的《陕甘宁边区保障人权财权条例》、推行的“精兵简政”的政策举措等，至今都值得我们反思。（2）人大系统表达民意渠道不畅。客观上,也造成政策制定过程中，主流阶层集体失语现象。（3）信访渠道表达民意不畅。如深圳立法规定集体上访5人以上就是违法，即不准集体表达意志。相反，体制又要求劳务工集体表达意志，要求规模以上企业必须成立工会组织。事实上，目前的工会是体制内党群组织，代表党的利益和劳务工利益能否有机结合尚需努力。总而言之，在利益多元化、社会阶层日益分化的转型时期，构建社会各阶层意志（利益）表达渠道体系，尤其构建是主流阶层意志（利益）表达渠道成为自上而下政策制定的当务之急。改革开放前中国政策制定的模式分析

刘昌雄(重庆行政学院教务处,

重庆400041)

[摘要]:

改革开放前,中国政策制定的模式既不同于改革开放之后的政策制定模式,也不同于其他国家的政策制定模式,而是呈现出我国那一时期所独有的一些特征。即政策制定的价值取向以政治浪漫主义为主;政策制定主体主要是政治领袖和少数政治精英;政策制定权属于中央高度集权;政策制定方式以经验决策为主;政策制定的动力主要来源于政治领袖的言论。

公共政策制定模式受制于本国的经济政治体制和社会经济发展水平。改革开放前,中国政策制定的模式既不同于改革开放之后的政策制定模式,也不同于其他国家的政策制定模式,而是呈现出我国那一时期所独有的一些特征。因此,研究改革开放前中国政策制定的模式,并分析其利弊得失,对于改革和完善我国的政策制定体制和机制具有重要的现实意义。

一、政策制定的价值取向:政治浪漫主义

虽然一个国家的政策体系所内含的价值取向,不可能是单一的,而必然是多维的。但是,任何一个国家的政策体系在特定时期内必然存在着一种居主导地位的价值取向,而不可能是多种价值取向的简单堆砌物。改革开放前,中国政策制定的价值取向中政治浪漫主义就居于主导地位。主要表现在以下几方面:

一是政策目标“理想化”。也就是说,政策的目标只存在于理想或政策文本之中,而无转化为现实的客观基础。改革开放前,我们的许多政策目标都脱离了中国的国情,要么将社会主义高级阶段,甚至是共产主义高级阶段的目标作为初级阶段的目标,要么就是没有客观依据的主观臆断。邓小平就曾指出,“建国以来我们犯的几次错误,都是由于要求过急,目标过高,脱离了中国的实际,结果发展反倒慢了。”如实行大跃进、推行“一大二公”式的准共产主义生产、生活模式等。二是政策方案“虚化”。推动人类社会发展的基本矛盾是生产力和生产关系、经济基础和上层建筑之间的矛盾,在这两对矛盾四个要素中,前者对后者起决定作用,后者对前者具有反作用。因此,当我们建立了社会主义社会之后,首先需要解决的根本问题应该是发展生产力,进行经济建设,而主要不是思想观念等上层建筑的变革。然而,我们在选择政策方案时则试图以“灵魂革命”的方式,即通过上层建筑的“革命”来解决其他一切问题,认为只要思想觉悟提高了,其他问题便迎刃而解,从而导致我们的政策方案务虚,不务实。其中最突出的表现就是“文化大革命”。三是政策评估“抽象化”。从理论上讲,包括政策方案在内的所有政策评估,都应该以客观事实为依据。然而,改革开放前,我们评估政策方案的标准是人的动机,政策方案的好坏全在于动机是否纯正,是否符合革命的需要。这就将政策方案的评估标准抽象为一种谁也“看不见,摸不着”的内心感受。四是政策功能“泛政治化”。政策是为解决社会问题和矛盾而存在,任何一项政策都不可能解决所有的社会问题和矛盾,不是万能的。但是,我们过去给政策赋予了太多的功能,并给政策打上了深深的政治烙印。改革开放前的许多政策“不仅仅在于解决社会生活中的现实问题,维持现有的秩序,它还肩负着建立新的社会秩序,颁布新的行为规范,实现理想的社会政治蓝图的历史使命。甚至在必要的时候,要为达成后者而牺牲‘眼前利益’、‘物质利益’。”内含政治浪漫主义价值取向的公共政策虽然对树立社会主义的道德观念和新风尚以及调动人们短期内的建设热情等起到了重要的积极作用。但与此同时也带来一些相当严重的问题:一是忽视了广大人民群众的现实需要,造成人们生活状况长期停滞不前。政治浪漫主义的政策,不仅其目标“高、大、空”,而且政策方案不务实,人们很难从政策的贯彻和实施中得到“实惠”。这样的政策短期内可以激发人们的潜能,但长此以往会使人们失去信心,从而造成社会发展缺乏动力。二是以“动机论”选择政策方案,导致决策者在制定政策时不进行科学分析和论证,出现决策失误也无需承担任何责任。因为只要出发点是好的,愿望是善良的,政策实施后出现问题,即使造成重大损失也没关系。三是决策时不计政策成本,以所谓的“政治效益”、“社会效益”去掩盖决策的重大失误,从而导致资源的巨大浪费,甚至为了达到所谓无价的“政治效益”和“社会效益”而不惜一切代价。

改革开放前,之所以政策的政治浪漫主义色彩甚浓,并最终带来比较严重的政策失误,原因是多方面的。择其要者而言,一是国家没有及时实现由革命政策向执政政策的转变。在革命时期,理想色彩甚浓的政治浪漫主义可以为人们描绘美好的未来,鼓舞人们的斗志,有力抑制人们眼前或近期的利益需求,尤其是物质利益的需求,使人们将自己的一切希望和努力都寄托于建立新政权之后。这恰好是革命阶级和政党在尚未掌握国家主要资源的分配权之前,动员社会力量推翻旧政权的有力武器。革命更多地需要激情,然而建设则需要更多的理性和脚踏实地。二是对马列主义的教条化理解,将马克思主义经典作家对未来社会的描述,视为一旦建立了社会主义社会就必须马上达到的状态,未能对经典作家的个别论断作全面、深入、具体的分析。三是缺少现成的社会主义建设模式可供学习和借鉴,唯一可供学习和借鉴的苏联社会主义模式本身也存在严重的弊端。四是建国初期,社会主义改造和社会主义工业化取得的巨大成就,一方面极大地鼓舞了全国人民建设社会主义的积极性,另一方面也容易使人对社会主义建设盲目乐观,看不到它的艰巨性和长期性。这种盲目乐观的社会精神状态与中国传统文化中的急于求成思想相结合,很容易使人们缺乏冷静思考,犯急躁冒进的错误。比如,大跃进时期的赶超政策就属此例。

二、政策制定主体:政治领袖和少数政治精英

政策制定主体是指通过不同的方式直接或间接地介入政策制定的组织、团体和个人。现代公共政策一般都是以获得法律授权、享有公共权威的特定机构的名义制定并发布的。但是实际作出政策决定的并非是物化的机构本身,而是这一机构内的决策者个体或群体。

改革开放前,我国政策的制定主体主要是执政的中国共产党,并且集中体现于各级党组织中的领导者,即政治领袖和少数政治精英。正如邓小平同志指出,“在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”“一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象,不断滋长。”在改革开放前,之所以长期存在政策制定主体只是政治领袖或少数政治精英的现象,究其原因主要在于“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少。解放以后,我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度,法制很不完备,也很不受重视。”“同我国历史上封建专制主义的影响有关,也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。”在特定历史时期,公共政策制定主体的精英化有助于提高决策效率,有助于防止分散主义现象。但是其弊端也是非常显明的,甚至是非常严重的。正如罗伯特?达尔所言,“政治领袖利用独裁权力可能会达到好的或者坏的结果……我认为……坏结果要远远多于好结果。”首先,妨碍社会主义民主的发展。在社会主义国家,人民是国家的主人,人们有权通过参与政策制定等方式参与国家和社会公共事务的管理。然而政策制定主体的精英化,将绝大多数社会成员,甚至将官方的一些政策制定主体排除在外,致使人们的民主权利难以在现实中得以落实。其次,政策制定主体的精英化,难以避免决策的重大失误。因为当今社会的发展变化速度极快,科学技术日新月异,公共组织所面临的已不再是单一的、简单的或一再重复出现的社会矛盾和问题,而是大量的相互关联、相互制约的愈来愈具复杂性、尖锐性、专业性和变化性的社会矛盾和问题。仅凭政治领袖或少数精英的经验、情智、学识、能力等,很难对这样的社会矛盾和问题的性质、原因等作出准确判断并进行科学决策。最后,政策制定主体的精英化,容易造成官僚主义。因为政策制定主体的精英化,必然造成绝大多数负责实施政策的人和机构不能独立地处理他所应当处理的问题和事情,只好成天忙于请示报告,批转文件,从而造成办事效率低下。

三、政策制定权:中央高度集权

权力是决策的基础,决策是权力的表现。根据决策权力使用的特点,可将决策权力结构划分为集权制和分权制两种类型。集权制是指决策权集中于上级政策机关,上级机关包揽较多的决策事务,下级机关只能依上级指令行事的决策体制。分权制是指各级决策机关在各自管辖的范围内享有决策权,上级机关无权干预下级机关决策活动的决策体制。集权制下决策往往依赖于上级的决策或旨意;分权制下决策则有很多来自下级本身的志愿。在改革开放前,中国决策权力的结构除了集权制的基本特征外,还具有自身的独特之处,即中央高度集权。这种决策权力结构的形成有其深刻的历史根源和社会基础。我国的决策权力结构是在革命战争时期形成的,革命与战争的紧迫性、尖锐性、残酷性要求建立以革命领袖、军事领袖为首的高度集权的决策体制。建国以后,我国在经济上建立了以国家所有制和计划经济为基础的经济体制,从生产、分配到消费,从生产过程资金的筹集、原材料的提供到产品的销售,经济活动的每一环节都由国家来计划和管理。这种高度集权的经济体制与革命战争时期形成的决策体制相结合,使本来就高度集权的决策体制变得更加集中和集权了,而且使其有了坚实的经济基础。具体表现在:

从党政关系来看,决策权集中于党委。由于执政党在国家政治权力结构中的特殊地位,使得中国包括决策权在内的政治权力的源泉实际上是在党,党处于国家权力体系的最高层次,掌握最高领导权、决策权。因此,中国的决策权不仅集中于上级,尤其是中央,而且在同级的党政权力结构中,决策权又集中于党委,即中国政策决策的核心结构是中国共产党的各级党委。党中央和各级党委一般通过政府内部的党组织,直接发布有关政治、经济、文化和其他事务的具体指示、命令,各级政府实际上成为党的系统的执行机构。结果造成:一方面法定的政府机关和行政首长无法独立地行使宪法和法律所赋予的决策权力,对国家行政事务实行强有力的领导,履行自己的职责;另一方面,党的各级领导机构超越宪法和法律,直接对国家行政事务实行领导,使对行政决策承受法律和政治责任的政府机关和行政首长,没有相应的决策权力,而不承担任何责任的党的领导机构行使决策权力,严重影响了决策效能。

从中央与地方的关系看,决策权集中于中央。改革开放前,我国的经济体制是一种高度的资源再分配-利益满足体制,国家通过制定计划来全面进行资源配置。在这种体制下,中央对地方具有强制性的指挥权。资源分配权主要集中在中央,地方的权限很小,绝大多数决策由中央一级作出,地方的基本职能仅在于实现全社会利益的一部分。由此“必然造成官僚主义,必然要犯各种错误”。虽然也曾在中央和地方之间进行过几次分权,但终究没有走出“一放就乱,一统就死”的困境。

从国家与社会的关系看,决策权集中于政府。从理论上讲,社会主义制度建立后,人民成了国家的主人,公民通过积极的政治参与,控制和影响着政府的公共决策,政府是公民管理社会公共事务的集体机关。换言之,社会主义应当使国家事务社会化,从而实现社会支配国家,公民意志决定政府决策。然而,在缺乏市民社会传统的国家,政府的专制力量强有力的统治着社会的所有领域。社会的所有要素都被纳入到政府的专制体系之中,没有一个始终独立于政府之外的民间社会。社会从属于国家,公民从属于政府,企业成为政府的附属物。因此,在实际的政策制定中,公民往往边缘化了,党和政府直接代替人民作了主。决策权过分集中于政府,往往造成公民和社会失去了独立行为的领域。这样,一方面,社会无法依靠自身的组织结构而独立存在,造成对政府的严重依赖,政府职能无所不包。另一方面,党和政府不得不发展从中央到地方的一整套组织机构以管理社会生活的几乎所有领域,从而造成机构臃肿,财政负担沉重。

四、政策制定方式:以经验决策为主

经验决策是指决策主体(无论是个人,还是集团)对决策对象的认识、决策目标的选定和判断,都是凭借其思想水平、工作能力、生活经验等,决策往往是当机立断,无科学预测分析,无评价论证,也无选择余地。在小生产社会的时代,绝大部分政策都是根据经验作出的。经验决策之所以能在小生产时代通行,并能应付局面,一方面是由于当时经济、科技不发达,未能提供科学决策的方法和手段;另一方面也是由于社会发展缓慢,没有遇到过的新问题少,需要决策的问题也不受那么多的错综复杂的因素的制约。这样的客观环境决定了,即使决策失误也不容易出现重大的灾难性后果。

改革开放前,由于实行高度集中的管理体制,“一言堂”、“个人说了算”已经成为决策中的习惯定式,凭经验决策相当普遍,决策的科学化程度偏低,相当数量的领导干部对科学方法和现代技术手段进入决策领域的战略意义缺乏理解,仍然用小生产的狭义眼光判断事物,进行决策。具体表现在三个方面:一是不少决策者常常犯“倾向性过于明显”的错误,需要决策的问题刚刚提出,他们似乎解决问题的办法就已成竹在胸,便把自己的观点早早托出。于是,专家智囊们尤其是那些受其管辖的政策研究室的研究人员只好去做“命题作文”,或者以论证的形式去诠释,或者只是做一些小的修修补补,领导人的意见便被披上了“科学”的外衣。二是决策方案论证不充分。许多时候只是在拍板前匆匆忙忙开个座谈会,事先并没有让与会者有足够的时间对方案做认真的研究,与其说是“论证”,不如说是“通报”,与会者的意见也就只能是意向性的了。因为决策科学化首先要求民主化,没有充分的民主,就不能广开言路,集思广益,就不能最大限度地发挥创造力,就难以保证决策的科学化。三是战术研究多,战略规划少。许多政府官员仍然习惯于“事务主义”。在他们看来,所谓决策就是项目审批、资金分配、人事任免等等,决策视野狭窄,方案论证就事论事,缺乏宏观性、战略性的决策意识,一遇到问题往往是仓促作出决定。

很显然,1949年之后的中国,尽管生产力发展水平仍然十分低下,但它与小生产社会相比,毕竟有天壤之别。继续沿用小生产时代的经验决策方式必然会造成许多重大的决策失误。实质上,“大跃进”和人民公社化的错误决策;反右严重扩大化的错误决策;史无前例的“文化大革命”;以及在科技发展战略、教育方针、文化政策和知识分子政策等方面的严重失误;中国70年代以前长时期的错误人口政策等等,都与经验决策密切相关。

五、政策制定的动力:以政治领袖的言论为主

公共政策制定的动力主要就是要回答,是什么力量促使有关的政策制定主体去制定政策?是政治领袖的要求,还是公众的政策诉求?改革开放前,公共政策制定的动力主要来自于政治领袖的言论。也就是说,政策的出台主要是根据领袖的指令,而非社会公众的政策诉求。这里需强调指出,政治领袖的指令并不必然就是领袖个人的意愿和要求,更不必然就是代表其个人利益。实质上,在某些关键时期,要想使