城镇化进程中失地农民就业问题研究

城镇化进程中失地农民就业问题研究——以山西省L市为例

研究背景和意义研究背景当下，我国国民经济持续中高速发展，其中重要的增长动力就是工业化和城镇化，我国城镇化率已经从2010年的47.5%上升至2019年的60%。城镇化的含义就是资源在空间上实现大规模的重新配置，土地资源作为其中一项重要资源，它的重新配置必然会带来大量的农村土地被征用，就会有农村土地从农用转变为非农用，据估计，今后每年征收农地会达到16.7万到20万公顷。同时，截止到2020年我国失地农民总数将会超过1亿，而且以后每年还会再增加400万人左右。人类自古以来与土地相互依存，土地对农民来说是生产和生活的重要资料，因而，在土地被征收后，农民面临着失地又失业的风险。但绝大多数失地农民因自身就业观念较为落后、文化素质较低、就业能力较弱等原因导致就业困难。据国家统计局调查，有80%的失地农民反映就业困难，有56%左右的失地农民迫切希望有就业机会，有50%以上的农民是在失地后应该就业而未能就业，这说明失地农民的就业问题在我国是一个非常严重的问题。①这些大量的无业失地农民涌入容纳能力有限的城镇中，加剧社会贫富的分化，会使城镇化带来的有限经济成果被消耗，使城镇化的效果减弱甚至可能为负。一个科学有序的城镇化应该是每个想就业的失地农民都能实现就业，而且是能够实现高质量的就业，他们应当是能够在城镇化的空间中找到自己的职业归属，享受城镇化带来的红利，实现生活富裕。研究意义城镇化是一个国家经济快速发展的必然现象，中国的城镇化具有鲜明的中国特色。城镇化发展就像硬币具有两面性一样，它在促进经济发展的同时也会带来一些社会矛盾和弊端，这对执政能力提出了新的考验。十九大报告指出：“三农问题是关系国计民生的根本问题,是全党工作的重中之中”。理论认为，只有农民幸福，农村才能真正美好，我们必须继续毫不放松地抓好“三农”工作，完善强农、惠农、富农政策，深化农村的改革，其中惠农政策就包括城镇化进程中农村征地这一关键性问题。农村的征地必然会带来失地农民，因而失地农民就成了三农问题中的重要课题之一，而就业是民生之本，所以失地农民问题中最重要的问题又是就业的问题。所以，研究如何促进失地农民这个游离于“农民”和“市民”之间的夹层群体的就业，对满足失地农民生存需要、实现城镇化进程的顺利推进、实现城乡统筹发展具有重要的意义。国内外研究现状国内研究现状十九大以来明确提出了乡村振兴战略，并要求对“三农”工作重新部署，“三农”工作中失地农民的就业问题是农民问题中避不开的，由于这部分农民的数量越来越多，我国专家学者对此巳经做出了深入的研究，他们对失地农民就业的研究主要是从如下几个方面入手的。（1） 失地农民就业现状的研究。随着经济持续快速地增长，城镇化的速率也在增加，失地农民的数量也与日俱增，但是能够再就业的比率很低，造成了社会的极大不稳定，不同专家学者对失地农民就业现状有着不同的研究，他们的认识也不完全相同。戴中亮（2004）认为：“大多数地方的失地农民就业率偏低，失业率较高，失地农民无地又无业状况普遍存在。”罗遐（2005）认为：“现阶段我国失地农民就业保障制度不完善，失地农民实现再就业的风险大，如果他们在就业中权益受到侵害时找不到制度这个'保护伞'，会加重他们的心理负担。”庞田田（2013）认为：“失地农民的年龄大多数集中在40-55周岁之间，他们接受新技能的能力较弱，实现再就业比较困难。同时，他认为失地农民不仅要同本城镇人民竞争，还要同别省、市来打工的人竞争，由于失地农民自身原因，使得他们在以劳动密集型为主的城镇当中竞争能力较弱。”黄建伟（2010）认为：“失地农民就业现状主要体现在以下几个方面：①大部分失地农民就业稳定性较差，由于他们的就业质量、就业环境较差和就业收入较低，使得他们对工作的忠诚度低、离岗率高。②失地农民自主创业的金融贷款门槛高，扶持力度弱等原因，使得失地农民自主创业的积极性不高。③在竞争日益激烈的劳动力市场中，大多数失地农民的就业信息获取渠道狭窄，获得就业的机会自然就少了。④失地农民自身维权意识较弱，大多数失地农民由于法律意识淡薄和对政府的信任度低，他们在权益受损后选择忍气吞声。⑤政府征地后对失地农民补偿方式过于粗暴简单，不考虑失地农民的可持续发展问题。”王明刚（2012）认为：“失地农民数量逐渐增大，他们在失地后由失业的隐性化逐步向显性化过渡，同时他们的就业意愿有较大的差异性。”①陈园园（2018）认为：“失地农民在失去土地后会面临的养老、就业、住房、子女教育、就业等问题，这些问题中最重要的问题就是就业。”（2） 失地农民就业问题的原因研究。当前，我国专家将就业问题的原因分为三个方面。第一个方面是农民自身因素，他们认为失地农民自身文化素质较低、年龄普遍较大导致了他们的求生技能欠缺。同时他们的思想长期受农耕文化的影响，思想落后，不能适应瞬息万变的时代。第二个方面是政府因素，包括政策制度、政府职能。从政策制度来说，我国当下实行的以户籍制度为基础的城乡二元结构己经不适合我国的国情，造成了大量失地农民游离于城市和农村之间，使得他们农村回不去，城市进不去。此外，我国当下正处于社会主义制度不断发展完善的阶段，土地征收补偿制度也在完善阶段。不完善的土地制度主要表现为征地补偿标准低、安置方式单一、各项社会保障制度落后。在政府职能方面，政府确实做出了许多就业培训，但是失地农民对培训效果的评价较低，许多人表示他们所接受的培训大多不能满足高质量就业，甚至许多只是“形式”培训，政府只是在走过场。①同时，在就业培训的决策、执行、反馈评估等环节的规章制度不完善，权力和责任的界定不明确，存在“踢皮球”的现象。从就业市场环境来说，我国的经济发展已经到了追求高质量发展的阶段，许多企业能够提供给失地农民的就业机会逐渐减少。同时，随着美国单边主义和保护主义的抬头，我国企业为应对美国的打压，开始注重提升自身的核心竞争力和优化自身的产业结构，这就需要高科技的技术型人才助力，这会使得全国范围内的就业形式更加不容乐观，对失地农民更是如此。（3）促进失地农民就业对策的研究。我国学者对于促进我国失地农民就业提出了许多建设性的建议。具体有以下几个建议：①加快发展第二产业、第三产业的步伐，可以增加失地农民就业的机会。②实行“就业+社保”的模式，为失地农民的就业解决“后顾之忧”，同时提高失地农民的就业服务力度，为其提供真实可靠的就业。③正确把握城镇化进程的发展速度，使之与当地的经济发展状况相适应，切不可盲目跟风和冒进。此外，进行专业的市场调研，选择满足当地就业特色的就业培训，最大化地促进失地农民就业。④建立严厉的征地节约机制，调动用地单位在促进当地失地农民就业的积极性，最大程度地减缓失地农民失业问题增加的步伐。⑤应该为失地农民建立就业的风险基金，为他们的权益提供资金保障。⑥改变失地农民的就业观念，使他们树立正确的就业观念，其中街道办、乡镇等基层组织力量应该引起重视，基层组织力量应该有针对性地对失地农民进行常规性的培训，为促进失地农民就业添砖加瓦。⑦全力支持乡镇企业的发展，有目的、有计划地进行劳务输出，来促进更多失地农民就业。⑧提高失地农民的社会心理适应能力，政府应该加强失地农民就业相关法律知识的教育，提高其权益保障的维权意识和就业能力。⑨开展满足失地农民就业需求的就业培训，让失地农民有所专长，实现就业。⑩发展社区服务业，社区服务业具有容量大、需求广、吸纳能力强、就业便捷的特点，如养老服务、生活服务和家政服务等，目前我国社区服务业的发展不足，需要加快其的发展速度，来促进就业。3国外研究现状国外许多发达国家已经先于我国完成了新型城镇化建设，在促进城镇化进程中失地农民的就业有成功的经验可为我们所借鉴。（1）有完善的土地征收制度。在国外，许多国家都是资本主义国家，在宪法的基础上，土地可以在资本主义市场自由交易，除宪法对土地征用有规定外，还有专门针对土地征用的立法。如加拿大、日本和新加坡的《土地征用法》，马来西亚的《土地征用法令》等；越南、多数东欧国家也在《土地法》中有针对土地征用独立的一章存在。（2）政府为地方优势产业提供制度支持。政府对当地优势产业给予财政拨款，给这些企业减免税收，使其有足够的资金发展产业，产业的发展必然会给该地区提供更多的就业机会。（3）政府强化职业教育的培训。目前,世界上普遍认为“授人以鱼不如授人以渔”，加强失地农民就业技能的培训，使其能够实现自主就业，同时政府可以实现“输血”到“造血”的转变。同时，政府加大就业方面的网络化服务，建立以政府为主导的专业帮扶就业机构，针对首次求职者和失业者进行培训，以此来提高其技能，增加其获得就业的机会和拓宽就业面。（4）有完善的社会保障制度。由于西方国家大多属于福利型国家，其社会保障理论比较完善，最具代表性的是德国。德国创造了世界上最早标准意义上的社会保障制度：①改革失业保险和失业救济制度，将领取失业金的门槛提高，以此来刺激大量失业者的迅速就业。②优化以医疗和养老为主的社会保障制度，在养老保障方面提倡私人资本的加入，形成以政府主导、私人机构为辅的并行制度。在医疗保险方面德国也强调全民医保，但是强调个人应该承担的医疗费用应该增多，以减少政府的财政负担，同时建立了“医疗卫生基金”这一专门的组织来确保医疗的改革。①此外，国外许多专家对失地农民就业也提出了自己看法。有专家认为应该建立有针对性的技能培训，此政策可以帮助技能欠缺的人找到合适的工作；也有专家认为提升失地农民人力资本的重要方式是教育，政府应该提高失地农民的人力资本重要性的认识，有目的性地提高失地农民的就业竞争力，且他认为政府应该根据失地农民的个人属性给予必要的分类指导，让失地农民分别进入不同层次、不同类型的就业培训机构，接受与其意愿、兴趣、能力相符合的培训。研究方法文献研究法。借助互联网、政府网站、报纸期刊、硕博论文、著作等收集了大量文献资料。比较分析法。通过对国内外失地农民就业促进措施进行对比、总结经验、分析我国相关制度的缺失，为我国促进失地农民就业提供参考性意见。实地调查法。通过实地调研，取得了近年来L市城镇化进程中失地农民就业的相关资料,并了解到现阶段该市失地农民失地后的就业现状。问卷调查法。笔者为了更好地了解L市失地农民就业现状，选取了L市的X街道办S、L、M三个村，在这三个村中以户为单位发放了问卷，共发放问卷200份，获得有效问卷190份，有效率为95%。研究内容笔者通过大量文献阅读和积累，并实地走访L市S、L、M村，对L市失地农民的就业现状有了大体了解，详细陈述了失地农民就业现状，在此基础上进一步阅读文献和学习相关理论，分析失地农民就业过程中存在的问题和原因，并提出解决促进失地农民就业的对策，具体内容通过引言和四个章节进行详细论述。引言给出本篇论文的研究背景、研究意义，说明国内外研究现状，对此次论文的研究方法、内容做了概述。第一章对城镇化进程中失地农民就业进行概述，给出城镇化、失地农民、失地农民就业的具体内容，分析促进失地农民就业的重要性。第二章描述L市城镇化进程中失地农民就业现状。通过资料调查，了解L市城镇化进程和促进失地农民就业采取的措施，通过问卷调查了解失地农民的就业状况。第三章对L市城镇化进程中失地农民就业存在问题和原因分析。通过问卷调查，分析找出L市城镇化进程中失地农民就业存在问题，具体来说有失地农民就业率较低、就业质量较差、就业渠道窄和满意度低、就业培训效果差、培训反馈机制欠缺。通过分析认为政府履行促进就业的职能弱、失地农民自身的综合素质较低、失地农民就业的市场环境较差是L市城镇化进程中失地农民就业存在问题的主要原因。第四章提出强化政府履行促进失地农民就业的职能、提升失地农民的自身综合素质、完善失地农民就业的市场环境等促进城镇化进程中失地农民就业的对策。创新和不足之处本文以山西省L市为例，对我国城镇化进程中失地农民就业存在问题进行原因分析，并提出了促进失地农民就业的相关对策。在概述中重新定义了失地农民就业，在对策中创新了建立培训反馈机制、构建城镇对失地农民的社会认同体系、改变失地农民就业角色这三个点。但是在搜集资料的过程中受限，自身经验不足、理论水平有限；论文中问题的阐述不具体，论据不够充分；有些表述可能不准确也不明确，各方面还有待提高。第一章城镇化进程中失地农民就业概述1.1基本概念1.1.1城镇化城镇化和城市化概念相近。城市化有两层涵义，一层涵义是指人口从乡村向城市集中的过程，一层涵义指第一产业的人口向第二产业、第三产业转移的过程。总起来说城市化是指人口从农村向城市集中，通过城市第二、第三产业来吸收农村第一产业即农业的人口，其强调的是城市。城镇化是指人口从农村向城镇转移，强调的是城镇。城市化和城镇化只是地理概念的不同，其本质概念是相同的，城镇化概念是对城市化概念的进一步延伸，我国主张用“城镇化”概念来取代“城市化”。因此我国在十五届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十五年计划的建议》中正式采用“城镇化”来代替城市化这一词。城镇化意味着农民身份的嬉变和转型，一个数量庞大的群体正在被强大的社会机制从传统的农业生产方式中、从相识的农村熟人社会中剥离出来，去面对一个陌生的城镇生活。城镇化在社会主体层面上直接体现为农民身份向市民城镇化的过程，具体体现在两个方面，一方面是城镇人口数量的增加；一方面是城镇数量的增加。有学者认为城镇化本质是人口现代化的过程和结果，是社会生活的民主、法制的完善、就业的相对充分、社会保障的相对完善、生态环境的可持续性、文化生活的丰富等诸多方面的表现。其特征主要体现在三个方面。第一个方面：乡村人口向城镇聚集和迁移，这是最直接、最显著的表现。城镇是经济发展和社会分工的产物，是随着交易、市场和工商形态出现的,逐渐形成了经济比较集中的地理形态。城镇居民的生活方式、价值观念逐渐向乡村扩散，大量的乡村人口或从乡村迁移至城镇，或在不迁移的情况下已经具备了城镇居民相同的生活方式，或者生活指标巳经达到了城镇水平。第二个方面：社会经济结构的转变。城镇化过程中，农民土地被征收后，农民丧失了土地的使用权，无法继续在农村有稳定的经济来源和固定的居住场所，被迫从农村迁移至城镇，为了生存，他们只能在城镇中选择劳动密集型的工业或者服务业。这必然会使得农业在国民经济中的比重下降，第二、三产业的比重持续上升，社会的经济结构转变为以非农经济结构为主的模式。第三方面：倒逼城乡二元体制逐渐向城乡统筹的一体化转变。改革开放以来，我国为实现经济的快速发展，集中力量推进工业化，需要农村为工业发展提供最基本的生产资料，选择以农促工的方式，为此建立了以户籍管理制度为核心的城乡二元体制，城乡二元体制使得城乡经济水平、生活质量、人居环境、基础设施差距变大。在城镇化进程中会有许多失地农民开始向城镇流动或者他们居住的地方变为城镇，失地农民的市民化是必然趋势。但长期以来由于户籍制度的限制，使得“城”与“乡”的差距越来越大，影响城镇健康发展的同时，也造成农村资源的浪费，影响农业的正常发展。同时优质的生产要素源源不断地流出农村，使得农村资源短缺，影响农村经济和文化的健康发展。故而，要想城镇化的成功推进，就必须尽快打破城乡二元化体制，建立城乡统筹发展的一体化。1.1.2失地农民失地农民是由传统农民转变而来的。传统农民是指农村居住生活，从事农业生产且收入来源于农业的群体，他们世代以农为生，定居是常态，迁移是变态。改革开放前我国的农民是在制度身份、职业、收入来源、居住空间方面都有“农”的特征的人。①演变至今，农民在我国主要泛指具有农村户籍和农村集体经济组织成员身份的公民。当前我国农民大致分为纯农民、一兼农民、二兼农民、纯非农民四种类型。其中纯农民是指完全从事农业生产经营的；一兼农民是经济收入主要依靠农业，非农业收入为补充；二兼农民是经济收入主要依靠非农业，农业收入为补充；纯非农民指完全脱离农业生产经营，专门从事非农产业。失地农民是城镇化进程中出现的一个新词，指农民的土地被依法征收后，农业用地转为非农业用地，失去部分或全部土地所有权、经营权和使用权的农民；人均占有耕地达不到0.3亩,无法依靠剩余的土地继续从事农业生产并难以维持家庭基本生存与未来发展；他们没有从心理和行动上完全接受失地；其最鲜明的特征是被动城镇化。我国经济学家刘易斯认为，一个地区经济是否发展的重要标志就是人口是否向城镇转移？城镇化率是否提高？没有一个地区在不占用土地、不增加城镇人口的基础上推进工业化的发展而实现现代化，失地农民的产生是我国实现民族复兴道路上的必然。1.1.3失地农民就业就业是民生之本。就业的内容包括就业的定义、就业素质、就业能力、就业保障。首先，就业是指达到国家的法定劳动年龄（男“16-60”岁，女“16-55”岁）并具有劳动能力的劳动者,这些劳动者通过劳动可以获得一定的劳动报酬。就业具有以下几个基本特征：第一，劳动者必须达到法定年龄的，而且具有劳动能力的人；第二，劳动者所从事的劳动必须是经过社会和法律认可的；第三，劳动者在劳动之后必须有相应的劳动报酬，这种处于劳动就业的劳动者被称为就业者。其次，就业素质是就业中非常重要的内容。它包括人的素质和职业素质，人的素质指劳动力供给的人在能力与观念方面的素质，它决定就业岗位的层次、就业选择决策的正确度、寻求职业的能力和个人职业的发展。职业素质是指人从事某一职业的专业水准。就业能力可以理解为获得工作和保持工作的能力，就业能力的高低与求职者的文化素质有着直接关系。最后，就业保障是指政府为促进就业而采取的就业培训、就业信息服务，失业保险、工伤保险等措施。就业保障制度是以政府为主导，其他部门为辅的一项具有强制性的制度，其目的是让每个想就业的人都能实现就业，来保证他们基本生活水平不变。其中就业培训是能为求职技能欠缺或技能低下的人提供帮助，就业信息服务是为了弥补求职者社会资本弱的劣势，拓宽他们获取就业信息的渠道，增加就业机会。失业保险是为就业者在失业期间提供物质帮助，以确保失业者能维持基本生活。工伤制度是就业者在工作时发生意外或者患职业病导致永久性或者暂时丧失劳动力、有时甚至是死亡的情况下，为就业者或者其家属提供的物质帮助，其又被称作为职业伤害保险。就业保障制度可以适当地缓解失地农民就业问题，促进政府、企业、失地农民三者之间的关系融洽，从而促进城镇化进程的顺利推进。基于就业内容的理解，本文将失地农民的就业定义为满足就业的基本特征，具有一定的就业能力和就业素质，能享受相应的就业保障的失地农民，他们是可以从事现代农业的“新型职业农民”，也可以是在第二产业和第三产业从事“非农”职业的就业者。1.2基本理论1.2.1职业转换理论职业转换理论是针对人们改变职业的一种研究。该理论认为，就业者在从事任何职业时都要有一定的知识、能力、技术的支撑，它可以使劳动者的社会价值实现，也可以给劳动者带来一定的社会地位。在面临新的职业时，求职者最初肯定会有心理的不适感，需要一定的精力和时间来适应新的工作，所以职业转换存在一定风险，可能在薪资待遇方面有所下降。求职者在进行职业转换时一定要做好预期、做好准备，以防改变职业后带来心理上的落差。随着我国城镇化的持续推进，会有越来越多的失地农民被迫实现职业转换。根据职业转换理论，政府应该在征地之前就建立针对农民的就业培训，为征地后失地农民充分就业提供保障，缓解政府和失地农民因征地带来的矛盾。1.2.2就业公共服务理论就业公共服务是指为了保障公民就业的实现，政府采取就业信息服务，促进职业主体和职业客体间信息的流动，使劳动力资源的配置高效化。政府就业信息服务包括建立劳动中介组织、提供就业咨询服务、就业规划等方面。就业公共服务是公共管理中的一个重要组成部分，是国家实现现代化管理的一项重要制度，是一个国家在上层建筑方面进步的表现。就业公共服务具有公共性、非盈利性的特征，是以政府为主导，社会各方面力量为辅的制度保障，目的是促进人们实现就业。同时，提供就业公共服务的政府在求职者和用人单位之间充当着媒介作用，弥补劳动力市场资源匹配不足，确保就业信息的“官方化”，有效减少市场中某些劳动中介组织欺诈、期满现象的发生，使就业者和用人单位建立信任感，提升就业率。1.2.3人力资本理论人力资本理论可以追溯到历史经济学家马歇尔的《经济学原理》，在此书中提出所有投资中最有价值的是对人本身的投资。同时，对人力资本理论进行全新解释的是美国诺贝尔经济学的获奖者舒尔茨，他在从事农业生产中发现，促进农业产量增加的最重要因素不是土地、劳动力或资本存量的增加，而是人的技能和知识的提高。广义的人力资本是指人身上具有的经济价值的知识、技能和健康等质量因素，狭义的人力资本是指劳动者的知识和技能以及其能力。舒尔茨认为，人力资本是推动经济增长的主要源泉，对人力资本的投资应该是最有效果、最重要的投资，且其认为对人力的教育是推动经济增长的源泉和缩小收入差距的重要方式。通过教育可以提高人的知识、改变人的观念、提升个人的工作能力，使个人的工资收入有所增加，从而减少贫富差距，降低“马太效应”。简而言之，人力资本的教育投资在宏观上可以促进经济的增长，增加社会文明的程度，在微观上可以改变个人收入流，增加收入水平。对失地农民而言，其在失地后面临着职业转换，如果能促进其对自身人力资本的投资，将会有效地帮助农民完成职业转换，增加人力资本的存量，提高其竞争能力。其次，失地农民对促进劳动力资本增加有多种效应，具体效应有：一、人力资本与劳动收入存在着正相关，劳动力素质越高，其就业收入就越高。二、人力资本直接影响个人转移决策，一个拥有较高人力资本的劳动力的转移概率大于低素质的农村劳动力，这与水从高处流向低处比较容易，从低处往高处流较难是同一个道理。三、农村外流的劳动力资本可以起到回流效应和示范效应。失地农民将在城镇积累的知识、经验、现金带回到农村，同时优秀的农村劳动力转移后会给滞留在农村的无业农民起到示范作用，激发其自主就业的积极性。1.3促进城镇化进程中失地农民就业的重要性1.3.1有利于满足失地农民生存需要失地农民的土地被征用之后，丧失了最基本的经济来源，重新就业是他们能继续生存的唯一选择。就业与生存息息相关，就业给人们带来稳定的经济收入，可以保障家庭日常生活的开销。具体而言，首先，每个人的健康生存需要建立在稳定的就业基础上。失地农民中大多处于体力健壮，家庭负担比较重的年龄阶段，他们有了稳定的就业，才能有稳定的收入以维持家庭日常开支，来确保生活水平的持续稳定。其次，有利于提升失地农民内心的幸福感。工作的稳定让失地农民从寻找职业的烦恼中抽离出来，让他们有更多的精力去获得新技能、新知识，了解新的资讯来提升自身文化修养和心理素质。最后，失地农民的就业还可以影响下一代的生活和生存方式，他们在获得就业后会从观念、教育、经济方面去影响子女，让子女有更好的机会去提升自己，使他们能获得比父辈们更多、更好的生存和发展机会，实现阶层的跨越。1.3.2有利于城镇化进程的顺利推进从中国的基本国情来看，中国的基层社会是乡土性的，农民在农村居住，种地是最普通的谋生办法，①土地对农民有双重保障作用，因而农民不愿意轻易丧失自己的土地使用权。然而，城镇化进程中土地的征用又是必然之路，这就造成了失地农民在面临城镇化中政府土地征用行为产生抵触情绪，如聚众阻碍土地征收工作和干扰项目建设、集体上访，这些群体性事件在笔者的工作过程中经常遇到，这对城镇化进程的顺利推进极为不利。因此，政府需要促进失地农民的就业，来保证城镇化进程的顺利推进。首先，就业可以部分弥补失地农民对土地征收情绪上的不满。其次，如若实现稳定就业，失地农民会因工作稳定的需要，不愿意轻易加入集体聚众闹事的行列，主动规避被法律处罚的风险，这就可以有效地化解失地农民聚众闹事的风险。最后，失地农民就业的实现能保障政府与广大失地农民关系的融洽，增加民众对政府的信任度以及依赖感，政府的形象能在民众面前保持良好势头，如此，失地农民会成为城镇化进程中坚实的群众基础，为城镇化的顺利推进贡献“群策群力”。1.3.3有利于实现城乡统筹发展过去在以户籍制度为核心的城乡二元结构背景下，我国农村为城镇的发展做出了巨大贡献，大量的农村资源源源不断地向城镇流动，使得“城”与“乡”的差距越来越大。现如今，我国在全国范围内推行城乡统筹发展战略，其目的就是缩小“城”与“乡”的差距，实现“城”“乡”一体化。城乡统筹发展要充分发挥工业对农业的反哺和支持作用、城镇对农村的辐射和带动作用，建立“以工促农、以城带乡”的长效机制，促进城乡协调发展。根据人力资本理论，失地农民实现就业的领域大多是在城镇的第二、三产业，他们为城镇发展贡献力量的同时，也会将城镇的资金、技术、文化、生活习惯带回农村，实现“资本”从城镇向农村的回流。同时，在制度层面上，城镇为了更好的经济发展，就必须有能够吸纳更多包括失地农民在内的劳动力的条件，这就会倒逼城镇建立“公平对待，搞好服务，完善管理”的理念，善待失地农民，为失地农民进城务工创造有利的条件，也会倒逼二元户籍制度的改革，使失地农民在就业过程中享受和城镇职工平等的权利。故而，失地农民的就业有利于实现城乡统筹发展。第二章L市城镇化进程中失地农民就业现状L市城镇化进程L市市情L市位于山西省中部西侧，现辖1区2市10县161个乡镇、街道。2018年度，L市常住人口为388.56万人，城镇化率首次突破50%,从城乡结构看，城镇常住人口196.56万人，占常住人口的50.59%；乡村人口为192.00万人，占常住人口的49.41%oL市历史悠久，文化底蕴深厚，曾是红军东征的主战场，被称作为革命和红色老区，孕育了晋绥精神、胡兰精神等红色文化；L市的资源禀赋优势显著，有40多种矿产资源，其中煤的储有量就有420亿多吨，同时也是全国著名的汾酒、土豆、红枣、核桃等的生产地。其产业多元，发展空间大，2018年全市地区生产总值就达到了1420.3亿元，其中新型产业正处于蓬勃发展中，高新技术企业数量就接近20余户，还建立了军民融合协同发展研究院，并大力引进华为公司建设大数据中心。L市土地资源及利用结构L市土地总面积为2.1万平方公里，占全省国土面积的13.5%,农用地面积为1473295.94公顷，占全市土地总面积的69.69%,其中耕地面积为513584.87公顷，占农用地面积34.86%,园地面积81304.52公顷，占农用地总面积5.52%,林地面积为769157.69公顷，占农用地总面积52.21%,牧草地面积8214.71公顷，占农用地总面积的0.56%,其他农用地面积为101034.15公顷，占农用地总面积的6.86%o建设用地面积为109753.34公顷，占全市总面积的5.19%,其中城乡建设用地面积为95792.44公顷，占建设用地总面积的87.28%,交通用地面积为10516.42公顷，占建设用的地总面积9.58%,水利用地面积为2181.45公顷，占建设用地总面积的1.15%,其他建设用地面积为1263.03公顷，占建设用地总面积的1.15%,未利用土地总面积为530901.09公顷，占全市总面积的25.11%o①L市未来发展规划L市作为山西省省会城市都市圈的重要组成部分，为了适应全省城镇体系规划的调整和L市经济社会加速发展的需要，L市需全力抓好城区建设，继续坚持主城区的提质改造与新区完善功能相结合，其中新区会有金融小镇、体育中心等项目，预计新区的建设用地指标将会新增538.19公顷，新区建设规模会达到2002.38公顷。同时L市经济开发区会建设大数据产业园区、工业集中区、高新技术开发区等，预计全市经济开发区会新增建设用地3896.67公顷，其中增量指标为426.67公顷。同时，在未来的几年还会压茬性地推进一批重点项目包括交通建设类、水利建设类、能源建设类及扶贫移民搬迁类，合计会新增用地指标42220.67公顷，此外还有“三线划定”包括永久基本农田、生态保护红线划定、城市开发边界划定等也将会有土地被征用，这意味着L市失地农民未就业问题仍会大量出现。L市促进失地农民的就业措施近年来，L市新城建设在持续推进，城市的规模逐渐增大同时，失地农民的不断增加给当地政府增加了许多负担。为了促进失地农民就业，L市新城指挥部打破传统观念，采取了诸多促进失地农民就业的措施，积极为失地农民的就业牵线搭桥，让失地农民能及时找到工作取得了一定成效。221积极出台培训和安置政策，促进失地农民就业L市新城建设指挥部为促进失地农民的就业，出台了就业培训和就业安置政策。就业培训政策（1）将年龄在16-21周岁之间的失地农民作为重点培训对象，允许他们在不经过考试、不交学费的情况下，可以直接到市政府直属的职业类中专或大专去学习。（2）就业培训所需要的经费由市政府和区政府两级财政部门统筹安排。（3）培训内容应该以实际操作为主，同时注重职业技能的训练。（4）将市直属职业技术类学校作为培训的主要负责单位。该单位应该负责制定详细的、切实可行的培训计划、编制培训的教材、负责结业证书和资格证书的发放。（5）确定培训时间时应该根据新城拆迁的特点，制定灵活的培训时间，尽可能的错开学校上学时间和农民的农忙时间。（6）要注重培训效果，培训时间延长至一到三年的时间，确保每个有求职愿望的人能掌握至少一项技能，获得一个资格证书或结业证书。（7）充分调动社会培训机构的积极性，让更多失地农民能获得有效的培训，确保他们与城镇未就业的人享有同等待遇。就业安置政策（1）实行失业登记制度。各级公共就业服务机构将符合劳动年龄的未实现就业但有就业愿望和就业能力的人进行失业登记。（2）将驻新城范围内的机关、事业单位、社会团体、国有和民营企业、集体经济组织纳入到失地农民就业的用工单位。（3）新城建设规划范围内的上述单位招收物业管理员、城市环卫工、保洁员、安保人员、城市公园湿地湖泊花草管理及维护人员、东西两山绿化林木种植及维护人员、宾馆酒店服务员、家政服务人员、水暖电气维修人员等工种，需优先招录符合条件的失地农民。（4）上述用工单位应与招录失地农民签订劳动合同，工资应高于L市L区的最低工资标准。（5）鼓励失地农民的自主创业和自主就业。自主创业的失地农民可以向政府提出资金、税收、收费、场地等方面的帮助，同时政府会对其履行贷款优惠政策。（6）积极开展劳务输出，鼓励失地农民对外就业。（7）探索符合市场经济发展的集体创业新方式，尽可能让失地农民就地就业。如发挥失地农民种植、养殖的优势，建立农业园区、农业基地让他们继续从事农业生产。（8）驻新城范围内的机关，事业单位，社会团体招录事业人员时给符合条件的失地农民一定的专项招录指标或者考试加分的优惠。2.2.2建立失地农民劳动力数据库，实现动态跟踪管理L市L区政府为规范失地农民的信息，建立了劳动力数据库。L市L区政府联合新城所在的街道办和社区走村入户，详细地记录失地农民的基本情况，将获得的原始资料录入劳动力数据库，纳入农村劳动力资源管理系统，并将动态跟踪管理的职责下放到社区，社区将变化的信息及时上报给街道办，街道办再在劳动力数据库中将信息及时更新，提高信息的利用度。凡是新城建设指挥部范围内的用工单位招录人员时，必须先向指挥部上报用工简章，新城指挥部先从劳动数据库中选出符合录用条件的人员，如果劳动数据库中没有符合条件的，经新城指挥部批准，用工单位才可以在社会上公开招聘。2.2.3加强就业优惠政策的宣传，鼓励失地农民就业L市政府为更好地促进失地农民就业，采取多种形式的方式对就业优惠政策进行广泛宣传，如电视广告投放、三微一端、短视频等，提升了L市就业保障政策的宣传效率，让他们知晓政策和学会利用政策的红利；宣传自谋职业、自主创业的先进典型，让先进典型起到示范作用，让失地农民明白失地不等于失业；联系街道办劳动保障机构，开通就业政策咨询电话热线、开通政府门户网站、印制失地农民容易理解的宣传资料。此外，街道办组织相关人员与社区村民代表入户交谈，了解他们的就业需求和就业困难，积极动员他们甩掉“等、靠、要”的思想，建立就业的“智”与“志”，并提升失地农民自主就业的内生动力，激发他们主动投入到就业、创业队伍中去，为城镇化的建设贡献一己之力，为国家经济繁荣发光发热。第三章L市城镇化进程中失地农民就业存在问题和原因分析3.1L市城镇化进程中失地农民就业存在问题3.1.1就业率较低，就业质量较差就业率方面：调查数据显示，L市失地农民的就业率较低，无业率达到32%。其中失业者分为主动性失业和被动性失业，前者是靠拆迁房或安置房的租金为生，这类人有着“小富即安”的心态，不愿意主动进入服务型行业，造成了主动失业。而被动性失业的人主要集中在50岁以上，许多单位担心这类失地农民工年龄偏大，易发生意外事故，为了避免后期的劳动纠纷，用人单位在招工时限定了年龄，使50岁以上的失地农民工没有就业机会，造成这部分人的被动失业。就业质量方面：从失地农民的就业行业看，体力劳动或技术含量较低的职业在失地农民就业中的占比很高，主要是以服务业为主。就服务业从事的具体职业来看，一般服务业有保安、保洁、门卫、清洁工、物业管理、绿化工、园林工、环卫工、电器修理、自行车修理、手机配件维修、水电工、理发师、厨师等，这些行业总体来说技术门槛低、收入都偏低、质量较差。这些岗位只是暂时性地解决了失地农民的生计问题，为失地农民进行职业转换提供了缓冲时间，但从长远来看，不利于失地农民就业的可持续。个体经营有摆水果摊、开烟酒店、开小饭店、开杂货店、卖鞋、卖早餐、卖菜、烤红薯等。如M村42岁的张某在安置小区的底层车库开了一个烟酒店，小店只有一个很小的窗户对外，室内灯光昏暗、空间狭窄，起初店铺利润还可以，但一年后小区内连续开了好几家类似的店铺，使得张某店的利润空间缩小，勉强维持一家人的基本生活。又如S村53岁的王某，在自己村附近的电缆厂和老伴一起开水果店，所谓水果店是由活动板房临时搭建起来的，随时有可能被城建部门拆除，极具不稳定性。3.1.2就业渠道霍，就业满意度低就业渠道方面：从L市失地农民就业调查问卷得来的数据来看，就业渠道的三种渠道中，个人关系网络获得的就业就接近于3/4,在求职过程中，只要是利用个人的同学、朋友、亲戚等熟人关系获得的工作，都可以视为通过个人关系网络途径获得的就业。它是以个人为核心而展开的血缘、地缘和业缘等社会关系的总和。研究表明，文化程度越低或者社会地位越低的就业者，由于其获得就业信息的渠道较为狭窄，他们不得不依赖于个人关系网络等非正式方式来实现新的就业。①故而，个人关系网络是失地农民就业渠道中所占的比重最大，造成了他们可选择的就业渠道窄的现状。就业满意度方面：数据显示在已经就业的失地农民中，86%的人对自己现阶段的工作不满意。不满意的主要原因是就业质量差，稳定性差，收入低，其中收入低是最主要的原因。大多数就业者在就业收入水平较高的情况下，可以弥补就业质量和稳定性差带来的心理不适感，如果某项工作不仅就业质量、就业稳定性差，其收入水平也不高，就必然导致失地农民工的就业满足度差。其次，就业稳定性是影响就业满足度的次要因素，比如许多北方城市的大学生热衷于考取机关和事业单位的编制，即使这些岗位的薪资待遇不高，但每年报考的竞争相当激烈，有的岗位甚至达到真正的万里挑一，其背后的原因就是稳定。失地农民所从事的职业大多数没有社会保障，具有极大的不确定性、不稳定性等弊端，必然就没有就业的安全感，何谈满意度？此外，由于受当前社会环境的影响，很多失地农民有一种高不成、低不就的浮躁心态，对未来的工作期望值又太高，期望与现实的差距只能导致他们对目前工作的忠诚度低，满意度差。3.1.3就业培训效果差，培训反馈机制欠缺L市在失地农民的就业培训方面做出了许多努力，但从调查数据来看，失地农民工对政府的就业培训评价很低，大约70%的人认为培训没有必要，超出1/4的人认为培训对自己没有帮助，且大多数人对培训提出了建议，认为就业培训不完善。种种数据表明，L市政府的就业培训效果差。同时，笔者在走访中发现失地农民主观上参加就业培训的积极性不高，自觉接受培训的意识弱，就少部分参加过就业培训的人表示是抱着应付性的心态去的，对能学到一技之长不报希望。同时发现L市组织的就业培训，其内容缺乏系统性，许多培训多为注重求职技能、基本礼仪和法律普及等的引导式培训，缺乏具体技能的培训，不满足市场需求，是不能满足失地农民就业需要的。目前，政府提供的技能培训中，就业效果较好的岗位只有电梯维修员、家政服务、社区保安等，然而这些岗位社会地位低、工资普遍较低。而厨师、理发师等需要一定技术的培训，其培训周期短，培训后的就业率不高。如M村的村民候某谈到：“其确实是接受过厨师的培训，但是培训周期过短，在基本技能都没掌握情况下，培训就草草结束了，学到的技术只敢给家里人做做饭，就别说开店营业了。”此外，未建立相应的培训反馈机制来确保就业培训的常态化和科学性。首先，政府部门对培训的重要性认识不足，只是追求“数据”培训，不注重“内容”培训；其次，许多参加培训的人认为培训评估与自己无关，简单地认为培训只是政府部门的事，即使是有这个意识的人就培训提出的意见无人理睬，培训者更不知道去哪反馈；最后培训单位对培训过程中的数据和记录不进行实时记录，使得培训评估受阻。3.2市城镇化进程中失地农民就业存在问题的原因分析3.2.1政府履行促进就业的职能较弱造成失地农民就业存在问题的政府因素有：1.社会保障制度不完善。首先，我国现阶段没有建立系统的社会保障制度，不能有效地保障失地农民的医疗、养老、教育等。其次，失地农民的工伤保险欠缺。失地农民工一般从事的工作具有临时性、季节性，其与雇主之间的劳动关系不确定，故而，雇主不为农民工缴纳工伤保险，失地农民应该享受工伤保险的权利被剥夺。此外，失地农民的工伤认定程序也比较复杂，造成了农民工维权成本加大。2.政府就业扶持力度不足。在就业培训方面，虽然政府增加了失地农民的专业技术培训，但是培训的效果不佳、流于形式，且培训机制不完善、培训内容和培训方法单一，缺乏多样性。在自主创业方面，虽然政府推出了优惠政策，但是没有出台优惠政策的细则，大多数失地农民享受不到自主创业的政策红利。调查发现，许多失地农民表示愿意进行自主创业，但创业启动资金只能是征地补偿款，但征地补偿款是失地农民生活保障的唯一资本，所以对许多失地农民来说，他们不敢轻易使用征地补偿款去创业，一旦创业失败，连最基本的生活保障都维持不了，这就导致他们的创业积极性普遍较低。在就业安置方面，政府对安置的工作很少且质量低，通常是电梯维修工、物业管理、绿化工、园林工、环卫工，真正安置到机关和事业单位、社会团体的事业人员的基本没有，失地农民感觉对政府就业安置的信心不足，政府公信力欠缺。3.2.2失地农民自身的综合素质较低失地农民自身综合素质低表现在：1.传统小农思想和依赖思想严重。农民长期以地为生，农耕文化对其的影响深厚，他们的大多观念落后、眼界狭窄、目光短浅，面对迅速变化的市场环境，仍然按照农村的传统、经验、程式去办事，使得他们与城镇的主流价值观难融合在一起，力不从心。’他们的内心“自卑”，往往看不到自己能力和价值，对政府寄予太多的期望和等待，抱着“等、靠、要”的思想，缺乏自主择业和自主创业的积极性和主动性，缺乏就业的“智”与“志”。此外，很多人的就业心理准备不足，普遍存在着挑剔心理，不屑于做一位普通的打工者，眼高手低。对脏、苦、累的工作不能承受，往往要求轻松、高薪，却又不具备胜任这些工作的能力。2.整体就业素质低、再就业困难。虽然我国农村的素质在改革开放以来得到明显的提高，但是失地农民在文化素质、科技素质和经营管理素质方面仍然较差，他们的市场意识淡薄、信息接收与反馈能力较差、协调能力不强，他们在种植、养殖业以外的其他工作岗位竞争中处于劣势，难找到就业岗位。3.自身机体和经验态度影响。人成长到一定阶段，其智力、体能等诸多因素会限制其接收能力。失地农民普遍处于中年人，此时他们的身体机能巳经不适宜接收城市的新鲜事物，自身就业素质的提升也难有起色，故而新技能的形成较难。此外，失地农民早期的生活经验以及早期从事农业生产累计的潜意识会对他们的重新就业形成看不到、摸不着的阻碍。4.社会资本薄弱，影响就业信息获取。社会资本包括社会社会关系的质量和数量，失地农民工是否能顺利找到工作与其拥有的社会资本强弱有密切关系。传统的农村社会是以的“业缘、地缘、血缘”为核心组成的群体，失地农民在土地被征收之前，交往的对象大多数也是农民，他们从自身关系网络中获取的信息本身比较单一，再加上土地被征用后，许多失地农民被迫离开了原来的居住地，与原来关系较近的交往对象出现地缘上分离，使原本较弱的社会资本又被削弱了。所以，事实上失地农民拥有的社会资本对他们的就业信息获取帮助不大。3.2.3失地农民就业的市场环境较差造成失地农民就业存在问题的市场环境因素有：1.城镇化压缩了失地农民的生存空间。城镇化过程中对农民土地的征收，使得农民无法继续从事土地依赖型的职业，如种植业和养殖业。同时，城镇化使得适龄劳动力总量增大，他们在各方面的素质和经验都差不多，具有同质性，他们的就业的门槛又较低、就业竞争性大，所以导致就业率低。2.城镇对失地农民的社会认同感低。社会认同既包括客观上相似或相同的特征，也包括心理认识上的一致性及由此形成的关系，失地农民虽然在户籍身份上转变为了城镇居民，但是许多企业仍然将其与城镇居民区分开来，给与他们和“真正的”城镇居民不同的待遇，具体表现在两个方面。一方面：劳动报酬不同，不能实现同工同酬。大多数失地农民的劳动报酬和城镇正式职工的劳动报酬体系完全不同，失地农民虽然从事着和城镇职工一样的工作，但城镇职工有的加班费、工资、奖金、社会福利、医疗补贴、养老保障等，这些失地农民通通没有。另一方面：失地农民的经济消费习惯与城镇中灯红酒绿的休闲娱乐方式格格不入，而且他们也没有经济基础去实现那样的消费，自然而然的与城镇居民融不到一块去，更别提城镇对他们的认可。3.经济结构的转型造成的就业岗位不足。过去，经济短缺时期，我国企业以劳动密集型为主，有“中国制造”、“世界加工厂”之称，那时农村剩余劳动力被大量的吸纳，人口红利的优势显现。现阶段，我国发展模式已经由粗放型向集约型转变，巳经在在“中国制造”向“中国智造”路上转变，我国企业需要在提高自身核心竞争力的同时，还要走出国门与别国的品牌进行竞争。因此，就业的市场正逐步向专业型、复杂型、技能型转变，这将导致用人单位对农民工的吸收能力在减弱，自然综合素质较低的失地农民就业难度就不断加大了。4.针对失地农民的劳动力中介组织缺乏且不规范。目前我国劳动中介组织形式有线下和线上两种形式，线下有职业介绍所、线上有58同城、智联招聘、前程无忧等网络招聘。但无论是线上还是线下，针对失地农民的劳动中介组织很少。现实状况是：一方面，用人单位急用人时找不到劳动力的信息，同时失地劳动力确找不到职位，劳动信息的不互通，造成了劳动力资源浪费。另一方面是大量的劳动中介组织不规范，存在着欺诈、欺骗行为，降低了劳动力市场的信用，使得原本社会资源欠缺的失地农民不敢轻易相信劳动中介组织，造成他们获得就业信息的渠道更闭塞了。第四章促进城镇化进程中失地农民就业的对策4.1强化政府履行促进失地农民就业的职能失地农民凭借其传统的劳动技能很难在竞争激烈的劳动力市场中胜出，他们与城镇劳动力同处于一个就业竞争的市场中，这本身就是一种不平等的表现，而要解决这种不平等需要依靠政府，政府需要为失地农民提供完善的政策保障，为失地农民提供公平有利的就业环境。4.1.1完善失地农民社会保障制度促进失地农民的就业，需要让社会保障制度先行。首先，完善失地农民的最低生活保障制度。①农民在失地前即使没有工作，至少可以进行低成本的生存和发展，他们可以依靠自己种植的农作物来满足基本生活需要。而失去土地后，某些蔬菜和粮食等的需要只能通过购买的方式获得，这部分消费对失地农民来说是一笔不小的开支。如若失地农民在失去土地后不能及时找到工作，这无异于给他们的生活添加了经济负担，这就需要政府建立针对失地农民的最低生活保障制度，确保失地农民的基本生活水平不变。同时，在制定最低生活保障金时，应充分考虑当地经济发展水平和居民消费习惯，还要确定资金的来源，保证资金的稳定性，实现公平和效率的统一。其次，完善失地农民医疗保险制度。由于疾病具有不确定性和风险性，特别是遇到重大疾病时，大多数个人是无法负担的，这就需要政府建立一套全社会共同负担的医疗保障机构来应对疾病风险。我国的医疗保险制度自1998年建立以来得到了逐步完善，2003年建立的新型农村合作医疗制己经实现了全国范围内的覆盖。但是针对失地农民的新农合，政府应该适当的增加失地农民的医疗报销比例，减少失地农民“因病致贫，因病返贫”的情况发生。再次，完善失地农民相关工伤制度。一方面，由于失地农民大多从事的是临时性的、季节性的工作，用人企业为了降低成本不与其签定劳动合同，以此来逃避社会责任。没有劳动合同，失地农民的劳动权就很难受到法律的保护，因而我国政府应该弱化劳动关系和劳务关系，建立符合失地农民就业的工伤保险。另一方面，将工伤认定的程序简化。明确工伤认定的范围和简化认定环节，缩短认定的时间，提高工伤认定的效率。效率低的工伤认定不仅是政府职能弱的表现,而且会给失地农民带来心理上的二次伤害。最后，建立完善的失业保险制度。②失业保险是指有工作能力的人因意外事件发生后丧失工作，国家社会为保证其维持正常生活而给与的保障。同时，失业保险制度的实行也需要稳定的资金做保障，政府可以建立失地农民的失业保险基金,该基金的政府和村集体共同出资比例应不低70%,个人或其他组织的出资比例不高于30%。4.1.2健全失地农民就业培训体系古人云：“授人以鱼不如授人以渔”，政府给失地农民再多的失地补偿不如给与其完善的就业培训，建立完善的就业培训是为了解决失地农民发展权的问题。失地农民的就业培训是一个长期的系统工程，需要大量人力、财力和物力。因此，为了提高培训质量，应该从如下几方面着手：1.建立以政府出资为主，个人、社区、其他社会组织共同出资为辅的专项资金，以保证就业培训资金的稳定。2.引入市场竞争机制，可以倒逼培训机构以市场需求为导向，根据企业用工和失地农民需求制定培训计划、完善培训内容、提高培训质量，促进就业。3.培训内容应该满足失地农民的个体差异性，让培训的内容多样化；应由专业人员在进行大量调查研究的基础上，对培训内容进行不断地调整和完善。如加入创业培训机制，提高失地农民的创业能力，以创业带动就业。更具体地说，针对失地农民的培训可以分为三个层次：第一层次的失地农民培训界定为公益性培训，主要包括知识技能培训，政府必须充分认识到提高失地农民自身素质和技能是解决就业问题的关键，帮助失地农民树立与市场经济相适应的新择业观，鼓励其通过劳动力市场寻找就业机会。第二层次是初级职业教育和技能培训，其具有私人属性，该培训原则上是由个人承担部分培训费，但政府可以采取补贴参与的方式促进培训。第三层次的培训是高级技能培训，这个层次的培训主要是针对一些年轻的失地农民展开的培训，促使其利用自身年龄的优势，多学习知识，掌握技能，提高自我发展能力。同时，还要适时关注失地农民的精神和心理状况，对出现相关问题的人进行及时的心理疏导，将心理疏导贯穿于就业培训的整个过程中。4.丰富培训方式。将培训分为基础培训与技能培训、临时培训与长期培训、面授培训与网络培训，让失地农民逐渐成为“学习型农民”。①5.建立严格的奖励和惩罚考核制度。成立专门的职业资格评审委员，对承担教育和培训任务的教员和辅导员的各方面素质进行考核，对于参加各类培训的学员进行严格的考试，避免滥发资格证书现象发生，确保证书的含金量。6.建立培训反馈机制。目前，一些地方在对失地农民培训时出现“有培训、无就业”的现象，浪费了极为宝贵的培训资源和机会。因此，政府在培训之后应该建立就业培训的反馈机制。正所谓“一回生两回熟”，就业培训反馈机制是为了有效地提高培训效果，通过反馈机制的建立,可以从已做过培训中获得经验和教训，为下一次培训更好地完成做好准备，同时也畅通了失地农民就业培训的反馈渠道。4.1.3开辟失地农民灵活就业新领域所谓灵活就业是指在工作时间，工作报酬、福利待遇等方面不同于传统主流就业方式的总称，它也是建立在现代化工业的基础上的就业方式。灵活就业形式包括小手工业、街头贩卖等区别于传统的、全日制的、典型的工作，它几乎涵盖了国民经济和社会生活的各个领域。如现阶段政府可以宣传农村电商，通过建设完善的乡村网络基础设施和加强失地农民懂网、用网的能力，树立“互联网+”理念，建立农村淘宝、农村拼多多，农村微商等，使失地农民实现灵活就业。同时，政府可以鼓励用地单位优先安排符合条件的失地农民，建立使用失地农民数量与用地规模数相关的制度，实现“订单”或“定岗”就业。①如农业园区、工业园区建设征地时，政府强制性的和企业签订用工指标，把用工指标全部指定给被征地的农民，让用地规模和失地农民的就业数挂钩，并签订固定时间的就业合同，使企业和失地农民实现“双赢”。此外,发挥社区服务业在吸纳劳动力就业方面的作用o随着城镇化的发展，人口的聚集度会越来越高,对政府的管理和服务能力的要求也会越来越高，这就需要建立社区服务业来满足城镇化需求，社区服务业应该逐渐成为失地农民或其他弱势群体实现就业的重要领域。所以，应该根据城镇居民的要求，适当开发社区就业岗位，让社区服务水平的提升和促进失地农民就业并行不悖。如依托社区，有意识的扶持和培育养老服务、生活服务、家政服务等岗位，增加社区服务业的吸纳能力，以促进失地农民的就业。4.1.4鼓励失地农民自主创业失地农民自主创业面临的主要问题是自主创业能力弱和筹资渠道窄o当前某些政府虽然出台了贷款优惠政策，但是贷款优惠政策细则是什么，并没有具体说明，而且基本上没有专门针对失地农民贷款的机构，即使是农村信用社这样的银行机构也对相关贷款限制了很多条件，对失地农民而言其门槛太高。所以，政府应该成立专门针对失地农民就业的小额担保贷机构，公布具体的贷款细则，增加小额贷款的额度，发挥其促进失地农民自主创业的撬动作用。此外，影响失地农民就业的因素还有自主创业能力弱。调查发现，许多有创业想法的农民因担心自身能力不足，不敢轻易创业。这就需要政府承担主体责任，政府应该邀请相关专家指导他们选取创业项目、创业产品，传授经营、管理、运行和市场定位等相关理念，并对他们的项目实行动态跟踪和指导，组织有创业意向的失地农民到有成功经验的地方去实地学习或者邀请成功者过来给有自主创业意向的农民进行经验分享和指导。鼓励失地农民自主创业在于“好政策”的制定，更在于“好政策”的落实，如果得不到落实，就只是躺在文件上的政策，没有任何意义。失地农民在土地征收后进行自主创业，从事第二产业和第三产业，不仅可以减少政府负担，方便城镇人的生活，也为自己谋得了一些收入，实现政府、企业、城镇、失地农民的“多赢”。4.2提升失地农民自身的综合素质4.2.1转变失地农民的就业观念转变失地农民“等、靠、要”的就业观念。首先，要充分发挥妇联、共青团、工会等群团组织的宣传作用。针对不同年龄层次、不同类别失地人群的特点，通过各种媒介、利用各种渠道、采取多种形式的宣传方式广泛传播，引导失地人员转变就业观念，树立正确的择业观。此外，通过宣传自谋职业、自主创业的先进典型，让先进典型起到示范作用，使失地农民意识到就业是改变自身命运的方式，激发他们的就业、创业热情，摒弃自愿失业状态，积极参与再就业。其次，要积极加强农村的基础文化教育，不断提高失地农民的自主就业的意识。同时，了解失地农民的就业需求，积极发展农村文化事业建设与文体基础设施的建设，丰富失地农民的精神文化生活，开阔失地农民的眼界，这样更容易使失地农民转变思想观念，让他们与时俱进,适应当今的社会和市场需求，从根源上树立正确、积极的就业观念。4.2.2提升失地农民的就业能力随着城镇化建设步伐的持续加快，失地农民能否顺利实现就业，往往依靠自身文化素质与专业技能的提升。失地农民应该对自身各方面条件进行分析，确定合适的就业目标。目标确定之后，努力提升学习、沟通、交际、合作、办事等能力，培养多样化的兴趣来丰富精神生活，同时有针对性的参加技能培训，让自己能获得一技之长，这样失地农民才能容易实现就业。在实现就业后，失地农民应该提升竞争意识、创新观念、适应变化的能力。竞争意识是推动个体努力学习、提高职业素质的动力；创新观念有利于打破听天由命、得过且过的人生观；适应变化的能力是为了确保就业者在面对不断更新的科学技术和飞速发展的现代社会时，能迅速应对变化，做出调整。此外，还要注重完善自身法律知识，提高法律维权意识。随着自身文化素质和专业技能的提升，失地农民的就业能力就会有所改观，获得就业的机会也会有所增加，收入将随之提升。4.2.3改变失地农民的就业角色失地农民的就业角色改变是指他们从以农为生模式中脱离出来，改变为以非农为生的生活生产方式。在这角色改变过程中，原来的就业角色所具有的行为规范与变化后的角色格格不入,甚至对就业角色的成功转变带来重重阻碍，造成了失地农民就业角色的中断。这就要求失地农民对自身的客观情况进行分析，从实际出发规划就业角色，切记眼高手低、好高鹫远。具体而言：一方面，失地农民在征地补偿后要科学规划自己的长远生活，不能坐拥征地补偿款无所事事，要学会利用政府专门为失地农