法治政府的理念与要求

法治政府的理念和规则西北师范大学政法学院法学博士、硕士研究生导师齐建辉qjh2008@126治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第1页!本讲座的主要内容一、建立法治政府的社会背景和理论依据二、法治政府理念的内涵和功能三、法治政府的基本理念和具体要求法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第2页!一、法治的重点是依法行政所有的道路都通向城市——但却是不同的城市。总会有人找到规则的漏洞——1904年美国圣路易斯奥运会，日本撑杆跳运动员佐间佐富士。我们每个人都是凡人，我们都有缺陷，我们都有私心杂念，即使是伟人也会犯凡人的错误，所以我们不能将个人的事，尤其是大家的公共事务毫无戒备地交由任何人任意处置。法治是无可奈何的选择，法治是一种规则之治，法治更是一种观念之治。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第3页!（二）法治政府产生的历史背景

1、行政与行政国法治政府是19世纪末、20世纪初，随着“行政国”的兴起而逐步形成起来的。“行政国”是指随着科技的发展与生产关系的调整而导致的国家政府行政职能和行政权的大扩张、大膨胀的的趋势。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第4页!（三）法治的本质与功能以民主为基础的法治的重心是宪政关怀下的行政法，它不是驭民之术，而是治官之法。法治于政府的三个基本功能是：1、规范和控制政府权力；2、保护相对人的合法权益；3、维护社会秩序和公共利益法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第5页!1、法治政府首先是有限政府

法治政府的核心是政府必须严格依照法定权限、法定程序行使行政权力，对经济社会进行有效调控、管理和服务。建设法治政府，要求各级政府行使权力于法有据、行使有规，既不越位、也不缺位。法治政府要求其职能与经济社会发展的需要相适应。在市场经济条件下，市场机制成为配置社会资源的基础，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这就要求正确处理政府与市场、政府与社会的关系，凡是人民群众能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府在一般情况下不应当进行干预。因此，法治政府首先是有限政府。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第6页!3、法治政府必须是诚信政府信赖保护是行政法治的一项基本原则，法治是政府诚信的本质要求和根本保障。一个有诚信的政府要做到行政机关公布的信息全面、准确、真实，制定的政策和发布的决定相对稳定，并严格依法进行管理。只有这样，政府的行为才能得到社会公众的信任和认可，这也是提高政府公信力和执行力的关键。因此，法治政府必须是诚信政府。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第7页!5、法治政府也是服务政府服务型政府与法治政府各有特点，相辅相成。法治政府既体现了服务型政府的宗旨，又为服务型政府提供制度保证，二者的根本目标是相同的，都是要加强政府自身建设，推动政府管理创新，保证人民赋予的权力真正用来为人民谋福利。服务型政府着重强调提供公共服务，法治政府着重强调规范政府行为，二者在理念上均来自“人民本位、社会本位、权利本位”的思想，在规范政府行为、保障公民权利方面取长补短、刚柔互动。法治政府的公平、公开、公正、信赖保护、程序正当等原则，也是建设服务型政府必须遵循的基本原则。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第8页!（二）特征与判断标准1、适用范围的普遍性；2、内容的本源性和基础性、抽象性、精神性（在某种意义上是一种信仰）、道德性（它是一种的主观的价值判断和情感）；3、结构的制度性；4、效力的稳定性全局性；5、功能的指导性与补充性。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第9页!三、行政合法性原则及其要求（一）法律优位1、内涵——消极的依法行政，行政机关的一切行政活动，均不得与法律相抵触。“法律”的形式要求是国家最高立法机关制定的行为规则，其内容是规定公共行政的疆域，确定政府究竟要管什么？设立禁讨区、禁止浏览黄色网站、禁止燃放鞭炮、松花江污染（2006）、建设北京地铁、郑州馒头办（2001）、秸秆放倒证（2007）法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第10页!2、何以要求法律优位？（1）人民主权；（2）行政的执行性；（3）确保行政的民主合法性法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第11页!（二）法律保留1、内涵——积极的依法行政（1）宪法层面：凡属于法律规定的事项，只能由法律作出规定，只有在法律明确授权时，才能由行政机关作出规定。（2）行政法层面：行政行为须有法律的明文依据，法无授权不得为。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第12页!乔占祥诉铁道部铁路旅客票价管理案

北京市高级法院（2001）年高行终字第39号铁路列车旅客票价直接关系群众的切身利益，依照《价格法》第18条的规定，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。根据《铁路法》第25条“国家铁路的旅客票价……，由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准”的规定，铁路列车旅客票价调整属于铁道部的法定职责。铁道部上报的《实施方案》所依据的计价格（1999）1862号文已经国务院批准，其所作《通知》是在经过市场调查的基础上又召开了价格咨询会，在向有权机关上报了具体的实施方案，并得到了批准的情况下作出的，应视为履行了必要的正当程序。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第13页!合理原则的具体内容（一）国家(政府)辅助性作用原则（二）公平、平等对待原则（三）比例原则——不可用大炮打小鸟（四）信赖保护原则——无赖政府（五）诚实信用原则法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第14页!2、国家辅助作用理念的功用行政法既要力图保持古典自由主义有限政府的合理内核，也要面对现代社会服务行政的要求积极作为。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第15页!（二）公平、平等对待原则1、要求：同种情况同种对待，不同情况不同对待（1）禁止恣意原则：行政主体区别对待或相同对待，不能没有一个合乎理性、得自事物本质或其他事理上可让人明白的理由。（2）行政自我约束原则：行政主体作出行政行为时，如无正当理由应受其行政先例的约束，对于相同的案件不得有不同的处理，相反，如有相当的理由，自可为不同的处理。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第16页!（三）比例原则——不可用大炮打小鸟1、要求（1）合目的性或适当性原则：采取的方法应有助于目的达成（2）必要性或最温和性原则：有多种同样能达成目的的方法时，应选择对人民权益损害最少的（3）合比例性或狭义的比例原则或损益均衡原则：采取的方法所造成的损害不得与欲达成目的之利益显失均衡法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第17页!（四）信赖保护原则——无赖政府1、内涵指在法治行政过程中，在行政主体作出具有一定授益性和可预见性的行为之后，公民、法人或其他组织对此产生了正当合理的信赖，行政主体在变更相应的的法律状态时应对这种信赖加以保护，否则即应承担相应的法律责任。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第18页!（五）诚实信用原则台湾《行政程序法》第8条规定：“行政行为，应以诚实信用之方法为之，并应保护人民正当合理之信赖。”1、诚信原则概括性太强，充满道德色彩，可将其作为一个总的方法上的要求；而信赖保护原则具有更高的明确性与可操作性。2、作用的领域不同。诚信是作为正常行政过程中方法上的要求出现的，而信赖保护则是在行政过程中法律状态发生变更时提出的。3、诚信原则拘束双方当事人，不仅要求行政主体善意行政，也要求行政相对人善意参与；而信赖保护则重点拘束行政主体一方。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第19页!（二）正当程序基本原则1、公开原则2、公正、公平原则3、参与原则法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第20页!2、公正、公平原则（1）行政程序立法应当赋予相对人应有的行政权利；（2）行政主体所选择的行政程序必须符合客观情况，具有可行性；（3）行政主体所选择的行政程序必须符合常规，具有科学性；（4）行政主体所选择的行政程序必须符合社会公共道德，具有合理性；（5）行政主体所选择的行政程序必须符合社户一般公正心态，具有正当性。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第21页!（三）正当程序的要求和制度保障1、行政听证制度2、行政回避制度3、审裁分离制度4、说明理由制度5、信息获取制度6、证据制度7、案卷制度法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第22页!

2、行政回避制度行政回避制度是指行政机关的公务员在行使职权的过程中，因其与所处理的法律事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，依法终止其职务的行使并由他人代理的法律制度。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第23页!4、说明理由制度（1）行政行为的合法性理由事实依据：禁止主观臆断规则；符合证明逻辑规则；主要事实根据规则法律依据：全面展示法律规则；法律冲突择上位阶规则；排除非法性规范规则（2）行政行为的正当性理由筛选事实：排除非法证据规则；遵循因果联系规则；疑惑事实从无规则选择法律：遵守惯例公理规则；体现政策形势规则；符合公共利益规则法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第24页!

6、证据制度（1）证据的种类（2）证据的要求（3）证据的效力法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第25页!（一）法律是现代社会控制的主要手段1、社会控制的基本方法：道德、宗教和法律。2、法律控制的特点：物质性、普遍性和客观性。法律是世俗社会的规则，法律是适用于所有社会成员的规则，法律是陌生人的交待规则。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第26页!2、行政国与法治国行政国的产生是法治政府产生和发展的基本原因，而行政法的产生和发展是法治国形成的基本条件。法治与民主相伴而生，参与民主必须借助于行政法案的规范和保障。法治国时代的重要标志是行政法的发展。法治国家的基础要求：（1）民主转化成人民民主代表制与人民民主参与制相结合；（2）法治在静态宪法、组织法平衡制约基础上，将行政法（行政程序法、阳光法、情报自由法、行政复议法、行政诉讼法）的动态平衡制约为重要补充。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第27页!（四）法治政府建设中的几个重要关系近年来，围绕建设一个什么样的政府，我国各级政府和理论界进行了深入探索，在法治政府之外，还先后提出了有限政府、责任政府、诚信政府、廉洁政府和服务型政府的目标。那么，这些概念之间是什么关系？我认为，有限政府、责任政府、诚信政府、廉洁政府都是法治政府的价值取向。法治政府必然是有限政府、责任政府、诚信政府、廉洁政府，而服务型政府与法治政府则相辅相成，具有密切关系。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第28页!2、法治政府必然是责任政府法治政府意味着政府对权力行使的后果负责，真正成为对国家、对社会、对人民高度负责的政府。政府行使权力的过程，也是履行职能、承担责任的过程。政府行使权力违法、超越权限或者不遵守法定程序，都要承担相应的法律责任，违法不作为也应承担责任；损害公民、法人和其他组织利益的，要依法承担赔偿责任。建设法治政府，要求行政权力与责任紧密挂钩，与利益彻底脱钩；要求行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。因此，法治政府必然是责任政府。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第29页!4、法治政府应当是廉洁政府廉洁是人民群众对政府提出的基本要求，法治政府是实现政府廉洁的根本保证。建设法治政府，就是要通过制度建设，科学合理配置行政权力，加强对权力运行的监督，从源头上防止腐败；建立完善行政权力分解和制衡机制，保证行政权力的授予和运行受到必要的监督与制约，防止因权力过分集中导致滥用；保证行政权力的公开运行，把行政权力的运行置于全社会的监督之下；建立健全包括行政问责制在内的政府责任体系，防止权力“寻租”。因此，法治政府应当是廉洁政府。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第30页!二、法治政府基本理念的内涵和功能

（一）界定法治政府的基本理念是法治理念在政府管理和社会管理领域的体现，是行政法人的主观追求和价值认同，是社会大众最一般的行为准则。理念是一种信仰，也是事物的灵魂。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第31页!（三）法治政府理念的功能1、立法准则；2、执法准则；3、司法依据——克服成文法的局限，弥补法律规范的漏洞。指导功能；弥补功能；解释功能；规制功能；整合功能。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第32页!实然的描述政府的边界：（1）国外：警察国家→自由国家（夜警国家）→福利国家（社会国家）（2）中国：中华民国→中华人民共和国：计划经济大一统（无所不管）→社会主义市场经济（有所为有所不为）应然的分析：自由主义与市场失灵（1）提供公共物品Eg:路灯；水利；警察；法院、国家安全；社会秩序，其特征：供给的连带性；排除他人消费的不可能性或无效率。（2）消除外部性外部性：给别人造成的原非本意的影响Eg:生产与污染；建房与采光法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第33页!3、如何实现？（1）确认规范的位阶性，违法和越权无效；（2）法律须具体而明确（明确性原则）；法律明确性的保障；（3）要有方便快捷的校正和救济机制，如违宪审查、司法审查、行政复议行政监督监察“车辆禁止入内”、《妇女权益保障法》第40条：“禁止对妇女实施性骚扰。”如果授权国务院制定反性骚扰的行政法规：性骚扰？何为性骚扰，肢体的骚扰、语言的骚扰、还是信息的骚扰？到什么程度叫骚扰？法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第34页!（三）程序合法（一）内涵：正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。人们对结果的接收往往是基于对过程的接收。（二）要求：主体、权限（管辖权和行为方式选择权）、方法、步骤、环节、时限、形式都要合法。兰州市政府自来水、天然气涨价事件、2007年股市交易税法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第35页!四、行政合理性原则据报载：北京市一出租车司机为了送一位临产孕妇去医院，在途中连闯四次红灯，最终及时赶到医院，使孕妇母子平安。问题：1）如何处理司机的交通违章行为？2）理据？3）情势合理性、形式法治主义vs.实质法治主义。任何行政行为在法律规范的范围内，还要做到客观、适度、合乎理性。其动机要符合目的；行为必须要有正当的考虑；内容合乎情理。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第36页!（一）国家(政府)辅助性作用原则1、内涵一方面，国家要把公民作“成熟公民”看待，轻易不要侵入私人领域，个人、社会能办得了的，国家权力不介入其中。这是消极的一个方面。另一方面，当个人、社会有办不了的事的时候，国家行政要积极作为，想人民之所想，急人民之所急。这是积极的一个方面。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第37页!3、国家辅助作用理念的表现城市社会救济：“依靠集体，依靠基层，生产自救，群众互助，辅之以国家必要的救济。”生产救灾：“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持。”法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第38页!2、平等对待的判断标准和适用条件对情节相似的赌徒的处罚过于悬殊某城市规划部门遵照市政府领导的非法指示，相继对某些违章建筑补办了合法手续，其后，某违章建筑的所有人也据此先例，请求补办合法手续，这种情况可否适用遵循先例原则？法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第39页!2、比例原则的应用禁鞭的比例思考－为何禁鞭？－达到这一目的的方法有哪些？－禁鞭是否为必要的方法？－禁鞭损害了什么？－损害与收益之间是否成比例？有钱人放火，没钱人看灯法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第40页!2、构成要件（1）存在信赖基础，即存在一定信赖客体；（2）有信赖表现，即行政相对人因信赖行政主体而作出一定的行为；（3）信赖值得保护，行政相对人的信赖需基于善意，而不存在下列情况：a、以欺诈、胁迫或贿赂方法，使行政机关作成行政行为的；b、对重要事项提供不正确资料或为不完全陈述致使行政机关依该资料或陈述而作成行政行为的；c、明知行政行为违法或因重大过失而不知的。（4）信赖利益与公共利益的权衡问题。法治政府的理念与要求共48页，您现在浏览的是第41页!五、正当程序原则（一）内涵（dueprocess）自然公正(naturaljustice)：任何人在行使权力可能使别人受到不利