国家预算管理方案分析课件

第十一章国家预算第一节

国家预算体系与原则

第二节国家预算法第三节预算外资金第十一章国家预算第一节

国家预算体系与原则

1第一节

国家预算体系与原则

一、国家预算的含义1、国家预算的概念国家预算是经过法定程序批准的政府年度财政收支计划。第一节

国家预算体系与原则一、国家预算22、国家预算的含义（1）国家预算是政府的基本财政收支计划

国民经济和社会发展计划国家预算收支计划预算外资金收支计划银行信贷收支计划综合财政收支计划现金发行计划（财力保证）外汇收支计划企业部门财务收支计划2、国家预算的含义3（2）国家预算是国家实行计划管理的工具从形式上看，国家预算就是按一定的标准将财政收入和财政支出分门别类地列入特定的表格，可以使人们清楚地了解政府的财政活动范围。（2）国家预算是国家实行计划管理的工具4从经济内容上看，国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政收支的筹措和使用过程，决算是国家预算执行的总结。所以国家预算反映政府活动的范围、方向和国家政策。是国家实行计划管理的工具从经济内容上看，国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排，预5（3）国家预算是具有法律单位的文件国家预算要经过国家权力机关的审议批准才生效，因而又是国家的重要立法文件。体现国家权力机关和全体公民对政府活动的制约与监督。（3）国家预算是具有法律单位的文件6二、国家预算的分类1、以形式差别为依据（1）单式预算。单是把国家的全部预算收支汇编在一个统一的预算平衡表内，形成一个收支项目安排对照表。（2）复式预算。复式预算是把国家同一预算年度内的全部预算收入和预算支出按其性质进行划分，汇编成两个或两个以上的收支对照表。二、国家预算的分类1、以形式差别为依据（1）单式预算。单是把71937年瑞典首先实行复式预算，以满足国家宏观调控的需要。西方国家复式预算的内容:经费预算收入：税收（公共预算）支出：国防、行管复式预算

资本预算专项预算社会保险预算财政融资预算1937年瑞典首先实行复式预算，以满足国家宏观调控的需要。西8

经常性预算:不准出现赤字，收入大于支出部分转建设预算我国的复式预算

建设性预算:收入小于支出的差额为财政赤字，发国债弥补

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2、按预算的编制方法为依据

（1）基数(增量)预算：财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。（2）零基预算：财政收支计划指标的确定，只以对社会经济发展的预测为依据，不考虑以前的财政收支状况。2、按预算的编制方法为依据10

3、按时间长短分类

（1）年度预算。年度预算是指预算有效期为一年的财政收支预算。预算年度大体分为历年制和跨年制两种。所谓历年制，是从公历1月1日起至12月31日止。所谓跨年制，是从上一公历年某月某日起，至下一公历年某月某日止。（2）中长期预算。中长期预算是指时间上长于一年的财政计划。一般一年以上、十年以下的计划，称为中期计划；十年以上的计划，称为长期计划。3、按时间长短分类（1）年度预算。年度预算是指预算114、按预算分级管理的要求分类

（1）中央预算。中央预算即中央政府的预算。它包含中央各部门（含直属单位）的预算及地方向中央的上解收入、中央对地方的返还或补助数额。

（2）地方预算。地方预算即地方各级政府的预算。它包括本级各部门（含直属单位）的预算及下级政府向上级政府上解的收入、上级对下级政府的返还或给予补助的数额。4、按预算分级管理的要求分类（1）中央预算。中央12

5、按预算收支的平衡状况分类

（1）平衡预算。平衡预算是预算收入等于预算支出的预算形式。

（2）差额预算。差额预算是预算收入大于或小于预算支出的预算形式。预算收支间的对比关系，不外乎三种情况：收支相等，收大于支，支大于收。我们习惯上将收支相等称为平衡，收大于支称为结余，支大于收称为赤字。5、按预算收支的平衡状况分类136、按预算项目能否直接反映其经济效果分类，（1）投入预算。是指只反映投入项目的用途和支出金额，不考虑支出的经济效果的预算。因此，它只能用来控制各项支出的用途和金额，而无法根据各项支出的经济效果来进行经济分析和选择。

（2）绩效预算。是指根据成本-效益比较的原则，对每个支出项目进行科学的论证和评估，然后决定支出项目是否必要，以及金额大小。绩效预算所列举的支出项目均能明确反映其成本与效应的关系。6、按预算项目能否直接反映其经济效果分类，147.按收支管理范围和编制程序分类

（1）总预算。总预算是指政府的财政汇总预算。按照国家行政区划和政权结构可相应划分为各级次的总预算，如中央总预算、省（自治区、直辖市）总预算、市总预算、县总预算等。

（2）分预算。分预算是指部门、单位或项目的收支预算。各部门预算由本部门所属单位预算组成，单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。7.按收支管理范围和编制程序分类15三、国家预算体系

国家预算体系，即国家预算的组成，按政权结构和行政区划确定，其原则是有一级政府即有一级预算。在现代社会，大多数国家都实行多级预算。三、国家预算体系

国家预算体系，即国家预算的组成，按政权结构16

中央预算

省、市、自治区设区市、自治州不设区市、县、自治县乡、镇、街（1985年）1、国家预算地方预算

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中央总预算：中央各部门的单位预算组成。

地方总预算：各省、市、自治区总预算组成。省总预算：由本级各部门单位预算以及所属县总预算组成。

县总预算：由本级各部门单位预算组成。乡级预算：正在进行试点，尚未正式全面铺开。2、国家预算

2、国家预算18四、国家预算的原则国家预算的原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想和方针。（一）公开性（二）可靠性（三）完整性（四）统一性（五）年度性四、国家预算的原则国家预算的原则是指国家选择预算形式和体系应19(一)

公开性如前所说，国家预算反映政府活动的范围、方向和国家政策，与全体公民的切身利益息息相关。因此，国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于众，让民众了解财政收支情况，并置于民众的监督之下。(一)

公开性20(二)

可靠性每一收支项目的数字指标，必须运用科学的计算方法，依据充分，资料确实，不得假定、估算，更不能任意编造。(三)

统一性尽管各级政府都设有各该级财政部门，也有相应的预算，但这些预算都是国家预算的组成部分，所有地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序和填列。(二)

可靠性21（四）完整性该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得打埋伏、造假账、预算外另列国家预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。国家预算管理方案分析课件22)

（五）年度性任何一个国家预算的编制和实现，都有时间上的界定，即所谓预算年度。它是指预算收支起讫的有效期限，通常为一年。目前世界各国普遍采用的预算年度有两种：一是历年制预算年度；即从每年1月1日起至同年12月31止，我国即实行历年预算年度；二是跨年制预算年度，即从每年某月某日开始至次年某月某日止，中间历经12月，但却跨了两个年度。所谓预算的年度性原则，是指政府必须按照法定预算年度编制预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。)

（五）年度性23第二节国家预算法

一、

国家预算法的指导思想1、概念：国家预算法是国家预算管理的法律规范，是组织和管理国家预算的法律依据。2、任务：规定国家立法机关和政府执行机关、中央与地方、总预算与单位预算之间的权责关系和收支分配关系。第二节国家预算法

一、

国家预算法的指导思想243、分类：

（1）权责法：以划分各级预算的管理权限为内容。

（2）组织法：以预算组织和管理的基本规定为内容。

（3）程序法：以预算、决算的编制、审批的程序为主要内容。3、分类：254、指导思想（1）强化预算的法律约束力，使预算收支真正成为法令性的刚性指标。（2）规范预算管理程序，明确预算管理权限。（3）把加强预算管理与促进改革和发展经济紧密结合起来。（4）把法律的科学性和可行性结合起来。

4、指导思想26二、国家预算管理体制和管理权限

1、国家预算管理体制的规定（1）国家预算管理体制，实行中央和地方分税制；（2）中央预算和各级地方预算按照复式预算编制；二、国家预算管理体制和管理权限27（3）中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必要的建设投资的部分投资，可以通过举借国内和国外债务方式筹措，但借债应当有合理的规模和结构。地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。（4）各级政府预算应按本级政府预算支出额的1%~3%设置预备费，按国务院规定设置预算周转金。（3）中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必要的建设投资的部28

2、预算管理权限的规定（1）各级人民代表大会的职权（立法机关）A、预算、决算的审批权；B、预算、决算的监督权；C、对预算、决算方面的不适当决定的撤消权。（本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决定）2、预算管理权限的规定29（2）各级人民代表大会常务委员会的职责（立法机关的授权机关）A、预算调整方案的审批权；B、根据授权，对决算进行审批；C、预算执行的监督权；D、对预算、决算方面的不适当决定的撤消权。（本级人民政府和下一级人民代表大会关于预算、决算的不适当的决定）（2）各级人民代表大会常务委员会的职责（立法机关的授权机关）30（3）各级人民政府的职权（执行机关）A、预算管理体制具体办法的确定权；B、预算、决算草案的编制权；C、预备费动用的决定权；D、预算执行的组织和监督权；E、对预算、决算方面的不适当决定的撤消权。（本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定）（3）各级人民政府的职权（执行机关）31（4）各级财政部门的职责（执行部门）A、具体编制本级预算、决算草案；B、具体组织本级预算或总预算的执行；C、提出本级预备费动用方案和预算调整方案；D、定期按预算法规定的程序报告预算执行的情况。（4）各级财政部门的职责（执行部门）32三、预算编制、执行和决算程序1、预算编制（1）预算编制程序A、地方政府对编制下年度预算草案提出建议数字；（自下而上）B、国务院在听取地方政府建议数字的基础上，应及时下达关于编制下一年度预算草案的指标，具体事项由财政部门部署。（自上而下）三、预算编制、执行和决算程序33C、各级地方政府应按国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。（自下而上汇总）C、各级地方政府应按国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务34D、各级财政部门应在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会的专门委员会进行初审，在人民代表大会举行时，向大会作关于预算草案的报告。预算草案经人民代表大会审查和批准，方能成立。中央预算由全国人民代表大会批准，地方预算由本级人民代表大会审查和批准。（自上而下审复）D、各级财政部门应在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前，35（2）国家预算编制方面的改革A、预算科目的改革。预算科目从合理设置的角度来说，要反映支出范围的调整和科学管理的需要。（2）国家预算编制方面的改革36

B、改革预算编制的时间和视野。１月～３月形成了“法律空挡”，解决的办法是预算年度推迟或人代会提前。为使社会各项事业前后的发展的预算中得到较好的衔接，要按标准周期实行预算的滚动编制。最好编３～５年预算。B、改革预算编制的时间和视野。１月～３月形成了“法律空37C、改革预算的编制方法。实行零基预算、编制部门预算、推行复式预算、要形成规范的、科学的转移支付制度。D、改进预算编制程序。组建专门的预算工作委员会，对预算草案通过听政会的方式，接受各种的质询和监督。C、改革预算的编制方法。实行零基预算、编制部门预算、推行复式38E、提高预算的严密性和严肃性。在新的财政改革中，强调淡化决算，强化预算。预算在各个具体项目的设置上，事先经过了专门委员会的充分讨论和取得了公众意愿的反映，是极其严肃的，执行起来是非常严格的，甚至基本不留弹性。E、提高预算的严密性和严肃性。在新的财政改革中，强调淡化决算392、预算执行预算执行是整个预算工作程序的重要环节。收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行。2、预算执行40（1）预算的执行机关是各级人民政府，具体工作由各级财政部门负责。参加预算执行的部门有：税务机关、海关、中国人民银行、政策性银行。县以上各级预算必须设立国库，具备条件的乡、民族乡、镇也应设立国库。中央金库业务由中国人民银行办理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。（1）预算的执行机关是各级人民政府，具体工作由各级财政部门负41（2）预算执行的任务是不断地组织新的平衡。这是通过季度执行计划和预算调整来实现的。（3）预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使总支出超过总收入或使原举债的数额增加的部分改变。预算调整必须经各级人民代表大会常务委员会的审查和批准；未经批准，不得调整预算。（2）预算执行的任务是不断地组织新的平衡。这是通过季度执行计42

经费流用——科目间相互调剂。

动用预备费——临时性急需,一般在下半年使用。预算追加或追减——相对应关系。

预算划转——企业的隶属关系变动、行政区划调整。预算调整经费流用——科目间相43（4）预算执行方面的改革逐步建立国库集中收付制度：现代国库管理制度是对财政资金实现集中收缴和支付的管理制度。其核心是通过国库单一账户对现金进行集中管理，又称国库单一账户制度。其基本特征：（4）预算执行方面的改革44A、财政统一开设国库单一账户，各预算单位不再设有银行账户；今后各预算单位不再开设自己的户头，更多的单位和预算项目将只见数字不见钱。例如，湖北宜昌提出乡一级财政管理改革，叫“零户统管”，乡里“七站八所”都不再有账户，只有财政代表国库的账户与各单位对口，单位需要的钱由国库直达。A、财政统一开设国库单一账户，各预算单位不再设有银行账户；今45B、所有财政收入直接纳入国库，所有支出根据部门预算均集中支付到商品或劳务供应者。政府通过公开采购，中标的供应商可以直接从国库得到预算里安排的资金。其好处是使预算支出减少了之间环节，增强了透明度和规范化，也可以最大限度地减少“吃回扣”、钱权交易等腐败行经的滋生。财政收入国库或财政专户产品和劳务供应者或用款单位直达直达B、所有财政收入直接纳入国库，所有支出根据部门预算均集中支付46C、建立高效率的预算执行机构，科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。2000年7月1日起已实行工资的集中支付；广东省财政2001年对省级单位的人员工资实行国库直接支付，有效杜绝了“吃空额”现象，节省资金1000多万元。2000年10月1日起已实行粮库建设资金的财政直接支付；2001年实行政府采购资金的集中支付。C、建立高效率的预算执行机构，科学的信息管理系统和完善的监督47

3、决算决算是整个预算工作程序的总结和终结。（1）国务院颁发编制决算的规定。（2）各级政府和各部门在进行年终总结的基础上编制决算。A、决算实行现收现付制，以截止日期银行收支数为准B、决算与预算的口径要一致。C、要以实际账面数字为准。3、决算48（3）国家决算由人民代表大会授权常务委员会批准。地方决算由各级人民政府批准，并将批复决算报上级政府备案。（3）国家决算由人民代表大会授权常务委员会批准。地方决算由各49四、监督与法律责任1、监督（1）全国人民代表大会常务委员会对中央、地方预算、决算进行监督。（2）县以上地方各级人民代表大会常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督。四、监督与法律责任50（3）乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。（4）各级财政审计部门对本级各部门、各单位、下级政府预算、决算实行审计监督。（3）乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。512、法律责任（1）未经批准，擅自变动预算，致使财政总支出超过财政总收入，或举借债务的数额扩大。对直接责任者追究行政责任。（警告、记过、停职、降职、开除工职）2、法律责任52（2）违反法律法规，擅自动用国库款，或以其他方式支配已入库的库款。由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。（2）违反法律法规，擅自动用国库款，或以其他方式支配已入库的53（3）隐瞒预算收入或将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出，由上级政府和本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予直接责任的主管人员或其他直接责任人员行政处分。（3）隐瞒预算收入或将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出54第三节预算外资金一、预算外资金的含义（一）预算外资金的性质：属于不纳入国家预算的一种财政性资金。（二）预算外资金的特点：财政性、专用性、分散性。第三节预算外资金一、预算外资金的含义55（三）预算外资金的范围。

1、1993年以前，预算外资金的范围和特点1993年以前，预算外资金的范围：（1）地方财政部门管理的预算外资金。各项税收附加、集中的企业资金、统管的事业收入和其他杂项收入。可用于城市维护、农村公益事业、企业挖潜革新改造等支出。（三）预算外资金的范围。1、1993年以前，预算外资金的范56（2）行政事业单位管理的预算外资金。有工交商事业收入、农林水气象事业收入、文教科卫事业收入、城市公用事业收入、社会福利事业收入、工商管理事业收入和行政机关收入。主要用于效应事业的需要。（2）行政事业单位管理的预算外资金。有工交商事业收入、农林水57（3）国有企业及主管部门集中的各项专项基金。基本折旧基金、税后留利，主管部门集中的各项基金。（4）地方和中央主管部门管理的预算外资金。包括交通部远洋船队的盈利、以矿养矿收入、以港养港收入、以电养电的小水电收入、地方小铁路收入、中央和地方主管部门所属，但未纳入预算的全民企业的收入、名为集体实为全民的企业收入。（3）国有企业及主管部门集中的各项专项基金。基本折旧基金、税581993年以前，预算外资金的特点：（1）预算外资金增长过快。预算外资金1978年347.11亿元，1992年3854.92亿元，1992年比1978年增长10.1倍。财政收入1978年1132.26亿元，1992年3483.37亿元。预算外资金相当于财政收入的比重，1978年为30.65%，1992年为110.7%。（2）预算外资金历年的增长速度均超过同年的GDP和预算内收入的增长速度。1978~1992年预算外资金年均递增18.76%，同期GDP年均递增15.31%，预算内收入年均递增8.36%。1993年以前，预算外资金的特点：59（3）从结构上看，行政事业性收费的比重由1978年的18.27%提高到22.97%；地方财政收入由8.96%降到2.36%；国有企业和主管部门收入由72.77%微升到74.67%。（4）预算外资金管理不严，财经纪律松弛，化预算内资金为预算外资金；化生产资金为消费资金；化公为私现象滋长和蔓延。

（3）从结构上看，行政事业性收费的比重由1978年的18.2602、1993年以后预算外资金范围的调整和特点1993年以后预算资金范围的调整（1）1993年拥有法人财产权的企业及其主管部门集中的资金不再列为预算外资金。—企业自由资金（2）1996年电力建设基金、铁路建设基金等主要建设性基金纳入财政预算管理。—中央财政2、1993年以后预算外资金范围的调整和特点61（3）地方财政部门按照国家规定收取的各项税收附加，作为地方财政固定收入，统一纳入地方财政预算后，不再列入预算外资金管理范围。——地方财政（4）事业单位和社会团体通过市场获得的并不体现政府职能的经营服务收入，不作为预算外资金管理，但要依法纳税。——事业单位自有资金（5）1996年将乡自筹、统筹资金纳入预算外资金管理。——纳入预算外资金管理（3）地方财政部门按照国家规定收取的各项税收附加，作为地方财621993年以后，预算外资金的特点（1）增长速度先快后慢。1993年~1996年预算外资金的规模由1432.54亿元增长到3893.34亿元，年均增长39.55%，1997年~2000年预算外资金的规模由2826亿元增长到3826.43亿元，年均增长10.63%;1993年以后，预算外资金的特点63（2）相当于预算内资金的比重先升后降。1993年~1996年相当于预算内资金的比重由32.94%继续上升到52.56%。1997年~2000年相当于预算内资金的比重由32.66%下降到28.56%。（3）地方财政管理的预算外资金的比重较低而且呈下降趋势。1993年~1997年由8.01%下降到4.10%。（2）相当于预算内资金的比重先升后降。1993年~1996年64二、预算外资金的管理1、1996年的规定与1986年的通知在广度和深度上都有突破（1）从长远发展和整体管理模式上，提出加强预算外资金管理，不是使其规模不断扩大，而是最终要全部纳入预算内管理。具体实施步骤：“三而二”、“二而一”。二、预算外资金的管理65即:第一阶段，预算内和预算外两个概念仍然保留，但制度外的、包括“小金库”的财力将清理整顿，纳入预算外的轨道。第二阶段，预算外的财力在加强管理的过程中会逐渐规范化，随着条件的进一步成熟，也会分步纳入预算内。即:第一阶段，预算内和预算外两个概念仍然保留，但制度外的、包66（2）性质上明确预算外资金属于财政资金，不是部门的自由资金，必须纳入财政管理。（3）管理方法上改进过去部门和单位自收自支，坐收坐支的管理方法，要求参照预算内资金管理模式，建立预算外资金的预决算制度。（2）性质上明确预算外资金属于财政资金，不是部门的自由资金，67（4）明确财政部门是预算外资金管理的职能部门，财政部门要积极作好各项服务工作，及时拨付预算外资金。（5）社会保障基金在建立社会保障预算之前，暂按预算外资金管理办法进行管理。（4）明确财政部门是预算外资金管理的职能部门，财政部门要积极68

2、1996年决定的新措施（1）预算外资金的范围重新界定。（2）严格控制行政事业性收费和政府性基金规模。重申了行政事业性收费（基金）的审批权限的管理规定。各部门和各单位必须按照规定的审批权限设立收费（基金）项目，不得超越权限收费和建立基金，否则，按乱收费行为处理。2、1996年决定的新措施69（3）建立预算外资金预决算制度。首先各部门和各单位要按规定制定预算外资金收支计划和决算，报财政部门审批。其次财政部门要在银行设立预算外资金财政专户，实行收支两条线管理。即各部门和各单位取得的预算外资金收入要缴入财政专户，支出由各部门和各单位按规定的用途安排，财政部门根据预算外资金收支计划从专户核拨资金。

（3）建立预算外资金预决算制度。首先各部门和各单位要按规定制70（4）严格规定预算外资金的使用范围A、专用于公共工程和公共事业的基金和收费以及其他专项资金，要按计划和规定用途专款专用，由财政部门审核后分期拨付资金。B、用于固定资产投资的支出，要按国家规定立项，纳入国家固定资产投资计划，并按计划部门确定的国家投资计划和工程进度分期拨款。（4）严格规定预算外资金的使用范围71C、用于工资、奖金、补贴、津贴和福利等方面的支出，必须严格执行财政部门核定的项目、范围和标准。D、用于购买专控商品方面的支出，要报财政部门审查同意后，按国家规定办理控购审批手续。C、用于工资、奖金、补贴、津贴和福利等方面的支出，必须严格执72三、积极、稳妥地推行税费改革我国税费改革的试点1、清理乱收费项目。1998年~2000年共取消收费、基金项目1800多个，减轻企业和人民负担700多亿元。为了从根本上治理乱收费，保证企业和人民利益，不仅对行政事业性收入严格实行“收支两条线”管理，而且在农村严格制止乱收费。三、积极、稳妥地推行税费改革732、车辆购置附加费已于2001年开始改为“车辆购置税”。3、养路费拟改为“燃油税”。4、农村税费改革于2000年在安徽进行试点。农民负担减轻幅度25%以上。2、车辆购置附加费已于2001年开始改为“车辆购置税”。74第十一章国家预算第一节

国家预算体系与原则

第二节国家预算法第三节预算外资金第十一章国家预算第一节

国家预算体系与原则

75第一节

国家预算体系与原则

一、国家预算的含义1、国家预算的概念国家预算是经过法定程序批准的政府年度财政收支计划。第一节

国家预算体系与原则一、国家预算762、国家预算的含义（1）国家预算是政府的基本财政收支计划

国民经济和社会发展计划国家预算收支计划预算外资金收支计划银行信贷收支计划综合财政收支计划现金发行计划（财力保证）外汇收支计划企业部门财务收支计划2、国家预算的含义77（2）国家预算是国家实行计划管理的工具从形式上看，国家预算就是按一定的标准将财政收入和财政支出分门别类地列入特定的表格，可以使人们清楚地了解政府的财政活动范围。（2）国家预算是国家实行计划管理的工具78从经济内容上看，国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政收支的筹措和使用过程，决算是国家预算执行的总结。所以国家预算反映政府活动的范围、方向和国家政策。是国家实行计划管理的工具从经济内容上看，国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排，预79（3）国家预算是具有法律单位的文件国家预算要经过国家权力机关的审议批准才生效，因而又是国家的重要立法文件。体现国家权力机关和全体公民对政府活动的制约与监督。（3）国家预算是具有法律单位的文件80二、国家预算的分类1、以形式差别为依据（1）单式预算。单是把国家的全部预算收支汇编在一个统一的预算平衡表内，形成一个收支项目安排对照表。（2）复式预算。复式预算是把国家同一预算年度内的全部预算收入和预算支出按其性质进行划分，汇编成两个或两个以上的收支对照表。二、国家预算的分类1、以形式差别为依据（1）单式预算。单是把811937年瑞典首先实行复式预算，以满足国家宏观调控的需要。西方国家复式预算的内容:经费预算收入：税收（公共预算）支出：国防、行管复式预算

资本预算专项预算社会保险预算财政融资预算1937年瑞典首先实行复式预算，以满足国家宏观调控的需要。西82

经常性预算:不准出现赤字，收入大于支出部分转建设预算我国的复式预算

建设性预算:收入小于支出的差额为财政赤字，发国债弥补

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2、按预算的编制方法为依据

（1）基数(增量)预算：财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。（2）零基预算：财政收支计划指标的确定，只以对社会经济发展的预测为依据，不考虑以前的财政收支状况。2、按预算的编制方法为依据84

3、按时间长短分类

（1）年度预算。年度预算是指预算有效期为一年的财政收支预算。预算年度大体分为历年制和跨年制两种。所谓历年制，是从公历1月1日起至12月31日止。所谓跨年制，是从上一公历年某月某日起，至下一公历年某月某日止。（2）中长期预算。中长期预算是指时间上长于一年的财政计划。一般一年以上、十年以下的计划，称为中期计划；十年以上的计划，称为长期计划。3、按时间长短分类（1）年度预算。年度预算是指预算854、按预算分级管理的要求分类

（1）中央预算。中央预算即中央政府的预算。它包含中央各部门（含直属单位）的预算及地方向中央的上解收入、中央对地方的返还或补助数额。

（2）地方预算。地方预算即地方各级政府的预算。它包括本级各部门（含直属单位）的预算及下级政府向上级政府上解的收入、上级对下级政府的返还或给予补助的数额。4、按预算分级管理的要求分类（1）中央预算。中央86

5、按预算收支的平衡状况分类

（1）平衡预算。平衡预算是预算收入等于预算支出的预算形式。

（2）差额预算。差额预算是预算收入大于或小于预算支出的预算形式。预算收支间的对比关系，不外乎三种情况：收支相等，收大于支，支大于收。我们习惯上将收支相等称为平衡，收大于支称为结余，支大于收称为赤字。5、按预算收支的平衡状况分类876、按预算项目能否直接反映其经济效果分类，（1）投入预算。是指只反映投入项目的用途和支出金额，不考虑支出的经济效果的预算。因此，它只能用来控制各项支出的用途和金额，而无法根据各项支出的经济效果来进行经济分析和选择。

（2）绩效预算。是指根据成本-效益比较的原则，对每个支出项目进行科学的论证和评估，然后决定支出项目是否必要，以及金额大小。绩效预算所列举的支出项目均能明确反映其成本与效应的关系。6、按预算项目能否直接反映其经济效果分类，887.按收支管理范围和编制程序分类

（1）总预算。总预算是指政府的财政汇总预算。按照国家行政区划和政权结构可相应划分为各级次的总预算，如中央总预算、省（自治区、直辖市）总预算、市总预算、县总预算等。

（2）分预算。分预算是指部门、单位或项目的收支预算。各部门预算由本部门所属单位预算组成，单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。7.按收支管理范围和编制程序分类89三、国家预算体系

国家预算体系，即国家预算的组成，按政权结构和行政区划确定，其原则是有一级政府即有一级预算。在现代社会，大多数国家都实行多级预算。三、国家预算体系

国家预算体系，即国家预算的组成，按政权结构90

中央预算

省、市、自治区设区市、自治州不设区市、县、自治县乡、镇、街（1985年）1、国家预算地方预算

91

中央总预算：中央各部门的单位预算组成。

地方总预算：各省、市、自治区总预算组成。省总预算：由本级各部门单位预算以及所属县总预算组成。

县总预算：由本级各部门单位预算组成。乡级预算：正在进行试点，尚未正式全面铺开。2、国家预算

2、国家预算92四、国家预算的原则国家预算的原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想和方针。（一）公开性（二）可靠性（三）完整性（四）统一性（五）年度性四、国家预算的原则国家预算的原则是指国家选择预算形式和体系应93(一)

公开性如前所说，国家预算反映政府活动的范围、方向和国家政策，与全体公民的切身利益息息相关。因此，国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于众，让民众了解财政收支情况，并置于民众的监督之下。(一)

公开性94(二)

可靠性每一收支项目的数字指标，必须运用科学的计算方法，依据充分，资料确实，不得假定、估算，更不能任意编造。(三)

统一性尽管各级政府都设有各该级财政部门，也有相应的预算，但这些预算都是国家预算的组成部分，所有地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序和填列。(二)

可靠性95（四）完整性该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得打埋伏、造假账、预算外另列国家预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。国家预算管理方案分析课件96)

（五）年度性任何一个国家预算的编制和实现，都有时间上的界定，即所谓预算年度。它是指预算收支起讫的有效期限，通常为一年。目前世界各国普遍采用的预算年度有两种：一是历年制预算年度；即从每年1月1日起至同年12月31止，我国即实行历年预算年度；二是跨年制预算年度，即从每年某月某日开始至次年某月某日止，中间历经12月，但却跨了两个年度。所谓预算的年度性原则，是指政府必须按照法定预算年度编制预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。)

（五）年度性97第二节国家预算法

一、

国家预算法的指导思想1、概念：国家预算法是国家预算管理的法律规范，是组织和管理国家预算的法律依据。2、任务：规定国家立法机关和政府执行机关、中央与地方、总预算与单位预算之间的权责关系和收支分配关系。第二节国家预算法

一、

国家预算法的指导思想983、分类：

（1）权责法：以划分各级预算的管理权限为内容。

（2）组织法：以预算组织和管理的基本规定为内容。

（3）程序法：以预算、决算的编制、审批的程序为主要内容。3、分类：994、指导思想（1）强化预算的法律约束力，使预算收支真正成为法令性的刚性指标。（2）规范预算管理程序，明确预算管理权限。（3）把加强预算管理与促进改革和发展经济紧密结合起来。（4）把法律的科学性和可行性结合起来。

4、指导思想100二、国家预算管理体制和管理权限

1、国家预算管理体制的规定（1）国家预算管理体制，实行中央和地方分税制；（2）中央预算和各级地方预算按照复式预算编制；二、国家预算管理体制和管理权限101（3）中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必要的建设投资的部分投资，可以通过举借国内和国外债务方式筹措，但借债应当有合理的规模和结构。地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。（4）各级政府预算应按本级政府预算支出额的1%~3%设置预备费，按国务院规定设置预算周转金。（3）中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必要的建设投资的部102

2、预算管理权限的规定（1）各级人民代表大会的职权（立法机关）A、预算、决算的审批权；B、预算、决算的监督权；C、对预算、决算方面的不适当决定的撤消权。（本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决定）2、预算管理权限的规定103（2）各级人民代表大会常务委员会的职责（立法机关的授权机关）A、预算调整方案的审批权；B、根据授权，对决算进行审批；C、预算执行的监督权；D、对预算、决算方面的不适当决定的撤消权。（本级人民政府和下一级人民代表大会关于预算、决算的不适当的决定）（2）各级人民代表大会常务委员会的职责（立法机关的授权机关）104（3）各级人民政府的职权（执行机关）A、预算管理体制具体办法的确定权；B、预算、决算草案的编制权；C、预备费动用的决定权；D、预算执行的组织和监督权；E、对预算、决算方面的不适当决定的撤消权。（本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定）（3）各级人民政府的职权（执行机关）105（4）各级财政部门的职责（执行部门）A、具体编制本级预算、决算草案；B、具体组织本级预算或总预算的执行；C、提出本级预备费动用方案和预算调整方案；D、定期按预算法规定的程序报告预算执行的情况。（4）各级财政部门的职责（执行部门）106三、预算编制、执行和决算程序1、预算编制（1）预算编制程序A、地方政府对编制下年度预算草案提出建议数字；（自下而上）B、国务院在听取地方政府建议数字的基础上，应及时下达关于编制下一年度预算草案的指标，具体事项由财政部门部署。（自上而下）三、预算编制、执行和决算程序107C、各级地方政府应按国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。（自下而上汇总）C、各级地方政府应按国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务108D、各级财政部门应在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会的专门委员会进行初审，在人民代表大会举行时，向大会作关于预算草案的报告。预算草案经人民代表大会审查和批准，方能成立。中央预算由全国人民代表大会批准，地方预算由本级人民代表大会审查和批准。（自上而下审复）D、各级财政部门应在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前，109（2）国家预算编制方面的改革A、预算科目的改革。预算科目从合理设置的角度来说，要反映支出范围的调整和科学管理的需要。（2）国家预算编制方面的改革110

B、改革预算编制的时间和视野。１月～３月形成了“法律空挡”，解决的办法是预算年度推迟或人代会提前。为使社会各项事业前后的发展的预算中得到较好的衔接，要按标准周期实行预算的滚动编制。最好编３～５年预算。B、改革预算编制的时间和视野。１月～３月形成了“法律空111C、改革预算的编制方法。实行零基预算、编制部门预算、推行复式预算、要形成规范的、科学的转移支付制度。D、改进预算编制程序。组建专门的预算工作委员会，对预算草案通过听政会的方式，接受各种的质询和监督。C、改革预算的编制方法。实行零基预算、编制部门预算、推行复式112E、提高预算的严密性和严肃性。在新的财政改革中，强调淡化决算，强化预算。预算在各个具体项目的设置上，事先经过了专门委员会的充分讨论和取得了公众意愿的反映，是极其严肃的，执行起来是非常严格的，甚至基本不留弹性。E、提高预算的严密性和严肃性。在新的财政改革中，强调淡化决算1132、预算执行预算执行是整个预算工作程序的重要环节。收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行。2、预算执行114（1）预算的执行机关是各级人民政府，具体工作由各级财政部门负责。参加预算执行的部门有：税务机关、海关、中国人民银行、政策性银行。县以上各级预算必须设立国库，具备条件的乡、民族乡、镇也应设立国库。中央金库业务由中国人民银行办理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。（1）预算的执行机关是各级人民政府，具体工作由各级财政部门负115（2）预算执行的任务是不断地组织新的平衡。这是通过季度执行计划和预算调整来实现的。（3）预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使总支出超过总收入或使原举债的数额增加的部分改变。预算调整必须经各级人民代表大会常务委员会的审查和批准；未经批准，不得调整预算。（2）预算执行的任务是不断地组织新的平衡。这是通过季度执行计116

经费流用——科目间相互调剂。

动用预备费——临时性急需,一般在下半年使用。预算追加或追减——相对应关系。

预算划转——企业的隶属关系变动、行政区划调整。预算调整经费流用——科目间相117（4）预算执行方面的改革逐步建立国库集中收付制度：现代国库管理制度是对财政资金实现集中收缴和支付的管理制度。其核心是通过国库单一账户对现金进行集中管理，又称国库单一账户制度。其基本特征：（4）预算执行方面的改革118A、财政统一开设国库单一账户，各预算单位不再设有银行账户；今后各预算单位不再开设自己的户头，更多的单位和预算项目将只见数字不见钱。例如，湖北宜昌提出乡一级财政管理改革，叫“零户统管”，乡里“七站八所”都不再有账户，只有财政代表国库的账户与各单位对口，单位需要的钱由国库直达。A、财政统一开设国库单一账户，各预算单位不再设有银行账户；今119B、所有财政收入直接纳入国库，所有支出根据部门预算均集中支付到商品或劳务供应者。政府通过公开采购，中标的供应商可以直接从国库得到预算里安排的资金。其好处是使预算支出减少了之间环节，增强了透明度和规范化，也可以最大限度地减少“吃回扣”、钱权交易等腐败行经的滋生。财政收入国库或财政专户产品和劳务供应者或用款单位直达直达B、所有财政收入直接纳入国库，所有支出根据部门预算均集中支付120C、建立高效率的预算执行机构，科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。2000年7月1日起已实行工资的集中支付；广东省财政2001年对省级单位的人员工资实行国库直接支付，有效杜绝了“吃空额”现象，节省资金1000多万元。2000年10月1日起已实行粮库建设资金的财政直接支付；2001年实行政府采购资金的集中支付。C、建立高效率的预算执行机构，科学的信息管理系统和完善的监督121

3、决算决算是整个预算工作程序的总结和终结。（1）国务院颁发编制决算的规定。（2）各级政府和各部门在进行年终总结的基础上编制决算。A、决算实行现收现付制，以截止日期银行收支数为准B、决算与预算的口径要一致。C、要以实际账面数字为准。3、决算122（3）国家决算由人民代表大会授权常务委员会批准。地方决算由各级人民政府批准，并将批复决算报上级政府备案。（3）国家决算由人民代表大会授权常务委员会批准。地方决算由各123四、监督与法律责任1、监督（1）全国人民代表大会常务委员会对中央、地方预算、决算进行监督。（2）县以上地方各级人民代表大会常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督。四、监督与法律责任124（3）乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。（4）各级财政审计部门对本级各部门、各单位、下级政府预算、决算实行审计监督。（3）乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。1252、法律责任（1）未经批准，擅自变动预算，致使财政总支出超过财政总收入，或举借债务的数额扩大。对直接责任者追究行政责任。（警告、记过、停职、降职、开除工职）2、法律责任126（2）违反法律法规，擅自动用国库款，或以其他方式支配已入库的库款。由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。（2）违反法律法规，擅自动用国库款，或以其他方式支配已入库的127（3）隐瞒预算收入或将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出，由上级政府和本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予直接责任的主管人员或其他直接责任人员行政处分。（3）隐瞒预算收入或将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出128第三节预算外资金一、预算外资金的含义（一）预算外资金的性质：属于不纳入国家预算的一种财政性资金。（二）预算外资金的特点：财政性、专用性、分散性。第三节预算外资金一、预算外资金的含义129（三）预算外资金的范围。

1、1993年以前，预算外资金的范围和特点1993年以前，预算外资金的范围：（1）地方财政部门管理的预算外资金。各项税收附加、集中的企业资金、统管的事业收入和其他杂项收入。可用于城市维护、农村公益事业、企业挖潜革新改造等支出。（三）预算外资金的范围。1、1993年以前，预算外资金的范130（2）行政事业单位管理的预算外资金。有工交商事业收入、农林水气象事业收入、文教科卫事业收入、城市公用事业收入、社会福利事业收入、工商管理事业收入和行政机关收入。主要用于效应事业的需要。（2）行政事业单位管理的预算外资金。有工交商事业收入、农林水131（3）国有企业及主管部门集中的各项专项基金。基本折旧基金、税后留利，主管部门集中的各项基金。（4）地方和中央主管部门管理的预算外资金。包括交通部远洋船队的盈利、以矿养矿收入、以港养港收入、以电养电的小水电收入、地方小铁路收入、中央和地方主管部门所属，但未纳入预算的全民企业的收入、名为集体实为全民的企业收入。（3）国有企业及主管部门集中的各项专项基金。基本折旧基金、税1321993年以前，预算外资金的特点：（1）预算外资金增长过快。预算外资金1978年347.11亿元，1992年3854.92亿元，1992年比1978年增长10.1倍。财政收入1978年1132.26亿元，1992年3483.37亿元。预算外资金相当于财政收入的比重，1978年为30.65%，1992年为110.7%。（2）预算外资金历年的增长速度均超过同年的GDP和预算内收入的增长速度。1978~1992年预算外资金年均递增18.76%，同期GDP年均递增15.31%，预算内收入年均递增8.36%。1993年以前，预算外资金