国家财务预算编制讲义课件

第四章国家预算

【本章提要】第一节国家预算概述介绍国家预算的分类和职能；我国的国家预算组成；国家预算的理论依据包括年度预算平衡论、周期预算平衡论和财政职能论。第二节国家预算制度介绍国家预算原则和预算的组织形式。第三节预算程序介绍预算程序即预算编制、预算批准、预算执行和预算事后监督四个阶段。第四节国家预算管理体制

介绍国家预算管理体制的概念；收支划分的原则；收支划分的形式。1第四章国家预算

【本章提要】1第一节国家预算概述介绍国家预算的分类和职能；我国的国家预算组成；国家预算的理论依据包括年度预算平衡论、周期预算平衡论和财政职能论。2第一节国家预算概述介绍国家预算的分类和职能；我什么是国家预算

国家预算是一国政府编制的每一预算年度内财政收入、支出和平衡的计划，是国家的基本财政计划。它是国家管理社会经济事务、实施宏观经济调控的主要手段之一。从具体形式上看，国家预算是一个具有法律地位和技术性的文件，它是所在财政年度的预期收人和支出的一览表，反映政府在年度内进行财政收支活动所应达到的各项收支指标和收支总额之间的平衡关系。在所有政府活动中财政总是起支配作用，法律要付诸实施，政策要贯彻执行，都需要通过财政支付，政府资金的筹集和支出从根本上规定着政府的活动范围与方向。因此，国家预算反映了国家参与一部分社会产品或国民收入分配所形成的分配关系。

3什么是国家预算国家预算是一国政府编制的每一预算一、国家预算的分类和职能(一)国家预算的分类1．按预算内容分类，预算可分为总预算和分预算。有两种理解方式：一是如果从预算项目的划分来看，总预算是指政府财政收支的综合计划，包括一般经费收支和各类特别收支两个项目；而分预算则是总预算中一般经费收支和各类特别收支的明细项目。二是如果从预算的部门分类来看，各部门预算的汇总称为总预算，而国防预算、经济投资预算等部门预算就称为分预算。4一、国家预算的分类和职能(一)国家预算的分类42．按收支范围分类预算可分为普通预算和特别预算。普通预算(也称经费预算)是指政府编制的一般财政收支项目的预算。特别预算(又称专项预算)是指政府对某些具有特别意义的项目特别安排的预算。在西方国家；公司企业投资预算、公共工程投资预算、社会保险预算以及各类特种基金预算都属于特别预算。52．按收支范围分类预算可分为普通预算和特别预算。53．按政府级别分类，预算可分为中央预算和地方预算在单一制国家里，预算可以分为中央政府预算和各级地方政府预算；在联邦制国家里，预算可以分为联邦、州(邦)预算和各级地方预算。4．按立法手续划分，预算可分为本预算、临时预算和追加预算

本预算(又称正式预算)是指政府依法将每年度可能发生的财政收支加以预计，经立法机关通过后公布实施的正式预算。

临时预算是指基于某种原因，在预算年度即将开始前预算审案尚未完成立法程序，为了解决预算成立前的预算开支，有必要事先编制暂时性的预算。63．按政府级别分类，预算可分为中央预算和地方预算在单一制国(二)国家预算的职能国家预算是国家宏观调控的一种政策工具，具有如下职能：

(1)实施国家预算法律、行政管理职能。国家预算是在近代议会制度的基础上产生的，实质上是国家权力、立法部门对行政部门的控制和监督的工具。国家预算可以通过资金的分配和控制有效地对政府行政活动进行管理，并以预算的法规制度来确定政府行政的开支标准，促进各级政府提高行政效率。

7(二)国家预算的职能国家预算是国家宏观调控的一(2)实施财政政策的职能。国家预算是国家权力、行政机构为合理实现公共财政目标的一种政策表现。它本身就具有公共财政配置资源、适度平衡的含义，它是熨平经济波动、促进经济稳定增长的重要财政手段。(3)实施财政监督的职能。

国家预算收入和支出都是法定的指标，对于政府、企业、事业单位的不合理开支或违规行为，可以采用法律手段加以约束。8(2)实施财政政策的职能。国家预算是国家权二、我国的国家预算组成国家预算的组织是指国家预算体系的组成环节。我国国家预算的组成是与我国政权结构和行政区域划分密切相联系的，实行一级政府一级预算的原则。根据我国《预算法》规定，设立以中央为第一级，以省、自治区、直辖市为第二级，以设区的市、自治州为第三级，以县、自治县、不设区的市、市辖区为第四级，以乡、民族乡、镇为第五级的五级预算。不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确立，可以暂时不设立预算。9二、我国的国家预算组成国家预算的组织是指国家预算（一）中央政府预算和地方预算组成从总体上看，我国预算由中央政府预算和地方预算组成。中央政府预算由中央各部门的预算组成。中央预算还包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。地方各级政府预算由本级各部门的预算组成。地方各级政府预算包括下级政府向上级政府上解的收人数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。10（一）中央政府预算和地方预算组成从总体上看，我国预算由中央政三、预算年度预算年度(又称为财政年度)是指国家预算的有效起讫日期，它是编制和执行国家预算所应依据的法定时间期限。各国预算年度均为一年，但起讫日期却不尽相同，可分为历年制和跨年制两种形式。历年制是从1月1日起至12月31日止。采用此种制度的国家为数最多，如中国、法国、比利时、荷兰、西班牙等。跨年制的起讫日期分为三类，第一类从4月1日起至次年3月31日止，采用此类制度的国家有英国、加拿大、日本等。第二类从7月1日起至次年6月30日止，采用此类制度的国家有瑞典、澳大利亚等。第三类从10月1日起至次年9月30日止，采用此类制度的国家为美国。11三、预算年度预算年度(又称为财政年度)是指国家预算的有效起四、国家预算的理论依据伴随着西方国家预算的发展过程，西方国家预算的基本理论大体经历了三个发展阶段：年度预算平衡论、周期预算平衡论和财政职能论。（一）第一阶段1、大危机前的正统预算理论——年度预算平衡论。早期古典学派的经济学家强调政府应是“廉价的”。因此，在预算编制上主张实行平衡的预算，而且要实行严格的年度预算平衡。预算的原则是“以收定支”12四、国家预算的理论依据伴随着西方国家预算的发展过程，西方国2、年度预算平衡的基本原理年度预算平衡的基本原理可概括为四个方面：(1)政府对私人经济部门发行公债会减缓后者的发展，因为这会造成在私人经济部门的可投资资金被政府占用；(2)政府支出是非生产性的，政府的赤字支出将带来巨大浪费；(3)政府的赤字支出必然导致通货膨胀；(4)年度预算平衡是控制政府支出增长的有效手段。年度预算平衡的基本原理遵循亚当斯密的古典经济学理论。132、年度预算平衡的基本原理年度预算平衡的基本原理可概括为四个（二）第二阶段1、周期预算平衡论这一阶段是指1939年的大危机起至70年代止的正统预算理论——周期预算平衡论。周期预算平衡论的出发点是主张政府财政发挥反经济周期的作用，同时也实现预算平衡。但这种平衡不是年度平衡，而是主张在控制经济周期波动的情况下，经济周期内做到预算平衡。14（二）第二阶段1、周期预算平衡论14（三）第三阶段1、财政机能论二十世纪70年代后发展形成的预算理论——财政机能论。70年代以后，出现了“财政机能论’’的预算理论取代了“周期预算平衡论”。

“财政机能论’’提出了充分就业预算概念，它是以一种假定为前提，即预算的编制要以经济处于所谓“充分就业”(即失业率在4％以内)时联邦政府所能达到的财政支出和财政收入的水平为标准，而不管现实的财政收支是否平衡。15（三）第三阶段1、财政机能论二十世纪70年代后发展形成的预2、“财政机能论’’的基本理论包括四个方面：(1)平衡预算——无论是年度的还是周期的，只是次要性的问题。国家财政的基本机能是稳定经济，这才是首要性的问题。(2)国家预算的首要目标是提供一个没有通货膨胀的充分就业，即经济平衡而不是预算平衡。不应为达到预算平衡而置经济平衡于不顾。(3)如果为达到经济稳定的目的，必须长期坚持盈余或大量举债，国家预算盈余或赤字的问题本身与严重的通货膨胀或持续的经济危机相比是不重要的。(4)鉴于以上所述，国家应该按照“充分就业预算”的概念来编制预算，安排财政收支。以充分就业预算的平衡来代替原财政收支的平衡。可见，“财政机能论”已经完全抛弃了预算平衡的原则，而把着眼点放在预算收支的安排来维持经济的稳定发展上。162、“财政机能论’’的基本理论包括四个方面：(1)平衡预算第二节国家预算制度[本节提要]预算制度是有关预算的各种法规制度的总和。即预算应有怎么样的结构、应该如何编制、怎样建立和执行预算等的全部法规制度。具体地说，预算制度应该包括两方面内容：一是有关在预算体系内处理各经济主体之间的预算关系的制度，这就是以收支划分为核心的预算体制，其主要问题是中央与地方各级政府之间的集权与分权的问题。其实质就是集中与分散的分配关系。二是有关预算制度的其他内容，包括预算原则、预算的组织形式、预算的范围和预算的工作程序。17第二节国家预算制度[本节提要]17一、国家预算原则国家预算原则是伴随着现代国家预算制度的产生而产生的，并随着社会经济和预算制度的发展而发生变化。从13世纪现代国家预算制度形成到20世纪，西方国家奉行古典学派的预算平衡论，所以在编制国家预算时，一般遵循六项原则：18一、国家预算原则国家预算原则是伴随着现代国家预算制度的产生（一）古典学派的预算平衡论的预算原则

(1)完整性原则。即政府预算应该包括它的全部财政收入和支出，反映它的全部财政活动。不应该有预算外的财政收支，也不应该有政府预算规定范围以外的财政活动。(2)包括性原则。即政府预算应该包括预算单位的一切收支。预算单位的收支要以总额列入预算，不应该以收抵支而只列相抵后净额。(3)年度性原则。即政府预算应该按预算年度编造，不应该对本预算年度之后的财政收支作出任何事先的规定。(4)可靠性原则。即政府预算的编制和批准所依据的情况是可靠的。(5)公开性原则。即全部预算收支必须经过议会审查批准，并向社会民众公布。(6)分类性原则。即各项财政收支必须依据其性质分类反映。

19（一）古典学派的预算平衡论的预算原则(1)完整性原则。即政结论：上述原则与早期资本主义国家的“廉价政府”和“预算是健全财政最高原则”的观念相一致。在这种观念下，预算原则强调经费使用的节约化、制度化和效率化。着重于预算的控制。20结论：上述原则与早期资本主义国家的“廉价政府”和“预算是健全（二）垄断资本主义时期西方政府的预算原则20世纪以后自由资本主义过渡到垄断资本主义时期，西方政府加强对经济的干预，特别是30年代大危机后，凯恩斯主义盛行于西方各国，国家干预经济活动不仅成为一种政策，而且成为一种社会思潮。因此，国家预算编制的原则也发生了变化，具有代表性的预算原则是1945年美国联邦政府预算局局长史密斯提出的八项原则：21（二）垄断资本主义时期西方政府的预算原则20世纪以后自由资本(1)预算必须反映行政计划。即预算应反映总统的施政计划。(2)预算必须加强行政责任。立法程序使正式预算成立，成立后的预算的执行属于行政。行政应当负有有效执行预算的责任。(3)预算的编制、批准和执行应当以政府各部门的财政与业务报告为依据。(4)预算要具备适宜的“预算资源”来支撑。预算机构要有足够的编制人员和执行人员，有权规定月度和季度的拨款额，有权建立预备费。这是执行预算的必要权力。22(1)预算必须反映行政计划。即预算应反映总统的施政计划。22(5)预算程序必须多样化。政府活动种类很多，预算程序应该随之而变。(6)预算要有适度的行政主动权。对于已批准的支出项目，不应过分限定，应让行政机构有一定的自由余地。(7)预算要有一定的弹性。预算中应包括随经济形势的变化作适当调整的内容。(8)预算机构必须在预算的编制及执行上相互联系和协调。23(5)预算程序必须多样化。政府活动种类很多，预算程序应结论：上述原则是作为对传统预算原则的修改和补充而提出来的。它反映了现阶段资本主义宏观经济理论和国家干预经济的实践。现代预算原则的特点是强调政府行政机构在预算上的主动性。它是上述原则的灵魂。24结论：上述原则是作为对传统预算原则的修改和补充而提出来的。它（三）我国国家预算的原则我国国家预算的原则也坚持预算的完整性、包括性、年度性、可靠性和公开性原则。另外，我国预算强调以党和国家的路线、方针、政策、年度以及五年国民经济和社会发展计划作为预算编制的依据。强调处理好积累与消费的关系、强调综合平衡的原则。这是我国预算原则的特色。25（三）我国国家预算的原则我国国家预算的原则也坚持预算的完整性二、预算的组织形式预算的组织形式有狭义和广义的区别；狭义的预算组织形式仅指预算的技术组织形式。广义的预算组织形式不仅包括技术组织形式，还包括行政组织形式(即预算级次)。主要介绍单一预算和复式预算。重点理解复式预算26二、预算的组织形式预算的组织形式有狭义和广义的区别；26(一)单一预算1、什么是单一预算单一预算是传统的预算组织形式。即在每一预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项财政收支的经济性质。优点是符合预算的完整性原则，并且由于把全部的财政收入和支出分列于预算表上，单一汇集平衡，从整体上反映了政府年度内财政收支状况，整体性强，便于立法机关审议批准和社会公众了解。缺点是没有把全部的财政收支按性质分列和分别汇集平衡，不利于进行经济分析和有选择的宏观经济控制。27(一)单一预算1、什么是单一预算273、单一预算的理论基础在自由竞争时期，西方国家财政领域中主张“廉价政府”和提倡“健全财政”的原则。单一预算正符合这一要求，在当时的历史条件下起到了监督与控制政府财政收支的作用。在大危机以前主要的西方国家均选择了单一预算制度。大危机以后，西方政府职能扩大，国家预算由消极平衡为目标转向保持经济稳定为目标。大部分西方国家都陆续改进或放弃了单一预算方式而采用复式预算组织形式。283、单一预算的理论基础在自由竞争时期，西方国(二)复式预算1、什么是复式预算复式预算是从单一预算演变而来的。即在每一预算年度内，将全部的财政收入与支出按其经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编制成两个或两个以上的预算。2、复式预算的分类一般来说，复式预算是由经常预算和资本预算两部组成。经常预算包括政府进行日常政务活动所必需的资金支出和为供应这类支出而筹集的税收收入和非税收收入。资本预算包括国有企业投资、公共工程投资、偿还公债本金、归还外国借款等支出和经常预算收支盈余、公债和国外借款等收入。29(二)复式预算1、什么是复式预算293、复式预算的理论基础复式预算是顺应本世纪30年代资本主义经济危机的需要而产生的。它适应了凯恩斯主义的“周期预算平衡”理论的要求。将政府一般行政上经常支出列入经常预算，并主要以税收作为来源，这部分预算要求平衡；同时，编制一个收入和支出都具有一定弹性的资本预算，并适应当时经济形势来权宜变化，它只要求在一个经济周期内的长期预算平衡。4、复式预算的局限性复式预算把预算分为经常预算和资本预算两个部分，破坏了预算的完整性原则，不利于立法机关审查和社会公众监督。303、复式预算的理论基础复式预算是顺应本世纪30年代资（三）我国复式预算应包括以下内容：1．政府公共预算收入项目：主要包括增值税、消费税、营业税、企业所得税、关税、农业税、个人所得税等税种的收入，以及上级财政转移支付用于本级政府公共支出的收入。支出项目：主要包括教育、科学、文化、卫生、农业等各项事业费支出，国家行政、国防、外交、公检法、武警部队等项支出，价格补助支出，抚恤和社会救济支出，其他社会公共支出，预备费列支，以及本级预算转移支付给下级的支出和上解上级的支出。31（三）我国复式预算应包括以下内容：1．政府公共预算312．国有资产经营预算收入项目：主要包括城乡维护建设税、固定资产投资方向调节税、资源税、耕地占用税、土地使用税、土地增值税、证券交易税、遗产税等税种收入，国有企业上缴利润及国有企业计划亏损补贴，以及经常性预算结余和公债收入等。支出项目：主要包括国家预算直接安排的投资建设支出的国家资本金，企业挖潜改造资金支出的国家资本金、科技三项费用、增拨企业流动资金、地质勘探费、支援农业生产支出、城乡维护建设支出、支援不发达地区发展资金、商业部门简易建筑支出和国内外债务还本付息支出。322．国有资产经营预算收入项目：主要包括城乡维护建设税、固定3．社会保障预算及其他基金预算在预算管理中，可以设立专项基金预算来对那些具有专门资金来源，并具有指定专门用途的财政资金进行管理。并用这种办法将预算外管理的资金逐渐引导到预算内来，逐步填补预算内外双轨制产生的裂缝。近几年我国已对一些财政资金实行基金预算管理。有些在预算内列收列支，有些不列入预算。其他基金预算应包括哪些项目，如何进行预算管理?我国正处在探索实践的过程中。333．社会保障预算及其他基金预算在预算管理中，可以设立专项基(四)绩效预算1、概念

绩效预算是由政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划选定执行计划的实施方案，确定实行方案所需要的支出费用，并依此来编制预算。首先进行业绩分类。把业绩分成职能、部门、计划、最终产品、成本和目的等类别，然后评估预算的业绩。考虑按政府职能进行分类；再考虑不同的职能由不同的部门实施；而每一部门有其自己的事业或工程计划；对各项计划从其最终产品成本及目的来衡量和评估其业绩。34(四)绩效预算1、概念342、绩效预算的特点绩效预算有两大特点：第一，绩效预算与传统的着重投入而忽视产出的“投入预算’’不同，重视对预算支出效益的考察，使得预算可以反映支出所产生的预计效益。第二，传统的预算是以支出的具体用途分类，无法表示其计划完成的成本和目的，更无法考核支出的效益；而绩效预算能判断支出是否符合经济原则。绩效预算起源于美国胡佛任总统时期，后西方国家也采用过类似绩效预算形式，但由于一些部门支出的成本、效益评估难以进行，绩效预算组织形式并没有得到普遍推广和运用。352、绩效预算的特点绩效预算有两大特点：35(五)设计规划预算1、设计规划预算步骤反映目标设计、拟定规划和预算编制三者结合的一种预算组织形式，以此来达到政府预算管理经济节约与讲求效率的目标。它的编制可分三步骤：(1)政府机构根据国家现有的各种资源、经济状况和未来政治经济局势等资料来设计长期目标，并制订达到该目标的各种可行的计划，然后对这些计划进行评估筛选。在此基础上排列各种目标和各种计划的优劣顺序。其衡量排列的标准是在一段较长时间内某项计划所需费用与所产生效益的比较。(2)详细计划的编列。根据前一阶段设计的计划，再来预算五年内某项计划可能产生的效果与所需要的费用成本，并根据计划进度在五年内对每个年度作恰当的分配安排。(3)预算的编制。在长期计划设计和详细计划编列的基础上，编制支出经费预算，并安排筹措所需年度经费的预算，最后汇编成年度预算。

36(五)设计规划预算1、设计规划预算步骤362、设计规划预算的特点从上可知，设计规划预算制度是以“设计”为中心，以“分析’’为手段，以“提高行政事业效率”为目的，它与以“控制”为中心的传统预算制度和以“管理”为中心的绩效预算制度是不相同的。设计规划预算制度虽然具有很多理论上的优点，但在实施过程中却遇到很多问题，例如某项行政事业工作所要达到的目标是不易界定的。效益和成本不易数量化，难以精确表示；同时这一制度的决策过程也与很多国家行政管理、监察的机构设立及决策程序不一致。所以这一组织形式除在少数发达国家短期试行过外，几乎没有真正实施过。372、设计规划预算的特点从上可知，设计规划预算制度是以“设计”(六)零基预算1、什么是零基预算零基预算是指政府在编制预算时以零为起点，不受以往各年预算的束缚，任何行政部门的支出预算，都从零开始，重新审定和编制预算内容。38(六)零基预算1、什么是零基预算382、零基预算的特点零基预算的编制程序是：(1)各基层预算的主管单位要先制订预算需要达到的目标。(2)根据预定目标，制订若干个替代方案，并通过成本效益分析，说明其成本、效益、风险程度。(3)从几个替代方案中排列先后顺序，选出最佳方案，并说明各替代方案的利弊及执行步骤。零基预算与传统预算相比较，其优点是：传统预算是将过去年度预算延伸于今年，将金额根据过去的支出数额和物价指数节节提高，并增列新项目，以致预算逐年膨胀。而零基预算不受过去项目及金额的限制，对每一项目及金额都系统地进行成本效益分析，并进行评估，按重要程度拟定各方案的先后顺序。因此，零基预算有利于节约资金，剔除不必要的项目和效益不佳的项目。392、零基预算的特点零基预算的编制程序是：(1)各基层预算的主(七)多年预算多年预算是指政府在编制年度预算以外再编制不同形式的其他年度预算或直接改造原来年度预算而成为多年度预算。即在预算中不仅列出本预算年度的有关数据，还同时列出上个预算年度和未来若干预算年度的一系列数据。多年预算的优点在于：(1)有利于现在与过去、现在与将来的比较，反映发展趋势。(2)有利于预算的编制机构和审查机构用发展的观点和长期的观点看问题，而不是仅局限于某一个预算年度，可以减少因为眼前利益与长远利益的矛盾所导致的判断与决策的失误。(3)有利于财政基本收支计划与国民经济的多年计划相衔接。40(七)多年预算多年预算是指政府在编制年度预算以外再编制不同三、预算的范围世界各国的国家预算范围呈扩大趋势。预算范围扩大有两层含义：一是指作为具有法律地位的政府财政收支基本计划所包括的范围的扩大。二是指作为一般宏观调节与控制的分析计量手段或工具，不具法律地位的国家预算范围的扩大。前者是国家预算口径的扩大，后者则属于国家预算概念的推广或工作范围的扩大。41三、预算的范围世界各国的国家预算范围呈扩大趋势。预算范围扩三、预算的范围世界各国国家预算范围的扩大趋势表现在两个方面：第一，除了编制传统的年度预算外，还编制多年预算，这属于国家预算在所含时间范围上的扩大。第二，国家预算众政府行政预算走向综合预算直至国民经济预算。这种趋势是伴随国家干预经济生活的范围的扩大和程度的加深以及人们对政府财政收支与国民经济运行的互相关系的理解的不断深化而发展的。在前苏联和东欧国家中，其五年综合财政计划就其时间跨度来说，属于多年预算范围，但就其所含项目内容而言，亦属于综合预算。在我国也曾有过类似综合财政计划和多年预算。在西方国家中，从政府行政预算转向国民经济预算的发展趋势更加明显，反映了从资产阶级古典学派的国家观和财政观向现代经济的国家干预经济思想的转变，也反映了国民经济分析理论和技术的发展。

42三、预算的范围世界各国国家预算范围的扩大趋势表现在两个方面第三节预算程序预算程序是指预算从编制、批准、执行、监督和事后审计的全部的步骤。它起于一个财政年度开始前，而止于一个财政年度结束之后。预算程序分预算编制、预算批准、预算执行和预算事后监督四个阶段。43第三节预算程序预算程序是指预算从编制、批准、执行、监督一、预算编制(一)预算编制的一般情况西方国家的政府预算一般是由行政机关编制的，由立法机关编制的情况是例外。由行政机关编制的预算，称为行政预算；由立法机关编制的预算，称为立法预算。预算的编制工作可以分为草案的编制和概算的核定两个部分。44一、预算编制(一)预算编制的一般情况44预算草案的具体编制根据主持具体编制工作的机构的不同又可以分为两种类型：(1)由财政部门主持预算编制工作，内容包括收入和支出两个部分，由政府部门负责指导政府各部门编制支出预算草案并审核和协调这些草案；同时根据各种经济统计资料和预测，编制收入预算草案。最后综合收入和支出两部分，形成预算草案，并将其提交给有法定预算提案权或咨请国会审议权的机构或个人核定。属于这种类型的国家有英国、联邦德国、意大利和日本等。(2)由政府特设的预算机关主持预算编制工作，而财政部门只负责编制收入预算。分开编制的原因是想通过这种方式来加强预算编制工作，保证支出和收入预算有更多的合理性和客观性。属于这种类型的国家有美国和德国等。45预算草案的具体编制根据主持具体编制工作的机构的不同又可以分为编制好的预算草案(概算)的核定也有两种类型：一是由内阁核定概算，如英国、法国、德国、意大利、日本等国；二是由总统核定概算，如美国。一般国家都由内阁掌握核定权。46编制好的预算草案(概算)的核定也有两种类型：一是由内阁核定概(二)我国预算的编制1、编制程序

我国预算编制的要求如下：在新的预算年度开始以前，国务院应当及时向各地、各部下达关于编制下一年预算草案的指示：省、自治区、直辖市政府应当按国务院规定的时间，将本级编制的总预算草案报国务院审核汇总；国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人大财政经济委员会进行初步审查；省、自治区、直辖市，设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会举行一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人大会的专门委员会或常委会的有关工作委员会进行初步审查；县、自治区、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会举行的一个月前，将本级预算草案主要内容提交本级人民代表大会的常委会进行初步审查。47(二)我国预算的编制1、编制程序472、国家预算支出和收入指标的测算方法（1）基数法所谓基数法是以正常或前几年预算收支实际执行数为基数，再分析可能影响本预算年度预算收支的各种因素，以确定各项预算收支的法规为依据，来测算预算收入和支出数额。例如对预算年度税收收入的测定，可以根据上年某项税收的执行数为基数，再以预算年度可能影响该项税收的经济及其他因素对基数进行调整，并以该项税法的规定为依据测算。预算支出测算也可以在上年度支出基数上增减来进步。但基数法来测定地方预算支出存在诸多不合理因素，例如地方原来预算支出的基数越大，相应就可以得到更多的预算收入，造成多支的能多收，而多收的反而不能多支的不合理现象。我国近年针对基数法的弊端提出了确定支出数的一种因素计分法。482、国家预算支出和收入指标的测算方法（1）基数法48（2）因素法A、采用因素计分法的一般步骤如下：(1)确定影响地方预算支出的各种主要因素：例如人口、土地、气候资源、人均国民生产总值或国民收入、社会事业发展水平以及民族构成等因素；(2)按各项影响因素确定计分标准；(3)按归纳出的因素计分法的公式计算各地方预算支出的基数。采用因素计分法对中央预算与地方预算之间的收支划分提出了较规范客观的标准；有利于提高我国财政管理的科学化程度。49（2）因素法A、采用因素计分法的一般步骤如下：49二、预算批准(—)预算批准的一般说明在西方国家中，批准政府预算的权力属于国家立法机构，即议会。议会制从结构上基本上可以分为一院制和两院制两种类型。在实行一院制的国家中，政府预算直接由其批准，属于这种类型的国家有瑞典、葡萄牙、西班牙、荷兰、希腊、丹麦等国；在实际两院制的国家中，大部分国家议会的两院都有批准政府预算的权力。属于这种类型的国家有：美国、法国、德国、意大利、日本和英国等。50二、预算批准(—)预算批准的一般说明50不论是两院制还是一院制，行政机关将总预算草案提交议会后，议会的全院大会首先对草案进行一般性的广泛发言，再由各种常设的委员会进行具体审查。常设委员会一般是预算支出审核委员会和预算收入审核委员会，也有除上述两种委员会以外，还设有综合性的预算委员会，负责进行预算收支的平衡工作。预算支出审核委员会经常又设若干小组审核委员会，对于各个政府机关的部门发生预算草案进行初步审核。经过委员会审核阶段以后，再由全院大会根据审核报告进行审议表决。51不论是两院制还是一院制，行政机关将总预算草案提交议会后，议会(二)我国预算审批全国人民代表大会审查中央和地方预算草案，以及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或撤销全国人大常委会关于预算、决算的不适当的决议。全国人大常委会监督中央和地方预算执行；审查和批准中央预算的调整方案；审查批准中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、命令；撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。52(二)我国预算审批全国人民代表大会审查中央和地方预算草案，我国《预算法》明确规定：全国人民代表大会只批准中央预算；不批准地方预算。地方各级人民代表大会只批准本级政府预算，不批准汇总的下级总预算。这样规定，解决了我国长期存在的同一级预算要由上级和本级人民代表大会重复审批，预算审批法律关系不清的问题。53我国《预算法》明确规定：全国人民代表大会只批准中央预算；不批三、预算的执行(一)预算执行的一般情况政府预算经批准后即进人执行阶段。在财政支出方面，各部门的支出预算由各主管机关负责执行。在执行过程中，除财政部门或专职预算机关进行日常监督外，另由审计机关进行事前、事中审计。在财政收入方面，收入预算的执行机构为税务机关和其他有收入的机关，财政部门对其负有监督的责任。各种财政收入的资金均集中缴人国库，一切财政支出所需资金均由国库统一支付。政府一般不再另设办理出纳业务的国库机构，而由中央银行代理职权。54三、预算的执行(一)预算执行的一般情况54(二)我国预算的执行国家预算执行的组织机构是按照国家行政管理系统，实行“统一领导，分级管理”的民主集中制原则。由国家行政领导机关和职能机构组成的。国务院和地方各级人民政府是国家预算的执行机关；财政部和地方各级财政部门是具体执行机关。此外，国家还设置和指定专门的管理机关参与国家预算的执行工作，税务机关主要负责工商税收征收管理工作；海关总署及其分支机构负责关税的征收管理以及国家交办的涉及进出口增值税和其他税收的征管工作；中国人民建设银行负责办理基本建设的拨款、贷款、结算业务和监督工作；中国农业银行主要负责国家预算中的农业、林业、水利、气象事业费以及国家支援农业生产支出的拨款、贷款、结算业务和监督工作；中国人民银行办理中央级行政事业经费的限额拨款以及代理国家金库业务等。55(二)我国预算的执行国家预算执行的组织机构是按照国家行政管四、预算的事后监督(一)预算事后监督一般说明预算事后监督是整个预算工作程序的最后一个环节，其作用是对全年收支预算的执行情况及其结果进行总结性的检查，从中发觉实际收支数是否符合通过的预算指标，有无超支短收或违反财政法令等情况。事后监督的程序是：由各执行机关在年度终了时编制并提出年度收支情况报告；审计机关审核后，向国会提出审查报告；该审查报告经国会批准后即告正式决算成立。正式决算的成立标志着该预算年度的预算程序结束。56四、预算的事后监督(一)预算事后监督一般说明56(二)我国预算事后监督我国预算事后监督包括预算执行部门的内部审查和国家审计署进行的审计。预算执行部门的内部审查主要是结合在财政部门指导、监督决算编制过程中进行的。决算层层向上汇总，最后由财政部将各省、自治区、直辖市总决算汇编成地方总决算，并连同中央一级决算一起汇编成国家决算。国家决算经国务院全体会议讨论通过后，提交全国人民代表大会审查批准。应为注意的是，我国审计机构所处的地位与其他国家不同。我国审计署隶属于国务院，而不是隶属于全国人民代表大会。所以审计活动限于国务院会议通过决算以前，而国外的审计活动一般是在行政机构通过决算以后。57(二)我国预算事后监督我国预算事后监督包括预算执行部门的第四节国家预算管理体制一、国家预算管理体制的概念国家预算管理体制是在中央与地方政府之间，以及地方各级政府之间划分预算收支的范围和预算管理权限的一项重要制度。国家预算管理体制是财政管理体制的一个重要组成部分，也是预算制度的一个组成部分。国家预算管理体制在国家财政管理体制中占主导地位。从经济基础角度看，国家预算管理体制以制度的形式处理中央与地方政府之间的集中与分散的分配关系；从上层建筑角度看，国家预算管理体制解决中央与地方政府之间的集权与分权问题。集权与分权问题是带有普遍性的问题。从历史上看，无论是资本主义国家还是社会主义国家都曾遇到这个问题。国家预算管理体制中集权与分权问题，主要是通过在中央与地方政府之间的收支划分来解决的。因此，在各级政府之间的收支划分就成为预算管理体制的核心问题。下面我们将围绕收支划分理论进行论述。

58第四节国家预算管理体制一、国家预算管理体制的概念58二、收支划分的原则

(一)影响收支划分的因素影响中央政府和地方政府之间的收支划分因素是：59二、收支划分的原则(一)影响收支划分的因素59(1)国家结构。国家的整体与部分、中央政权机关与地方政权机关之间的相互关系，不仅影响预算的级次，而且也影响中央与地方政府间的收支划分。总的来说，联邦制国家的地方权比单一制国家要大些。(2)国体。社会主义国家是以国家权力的行使者和生产资料公有制的代表者双重身份参与产品的分配。因此，社会主义国家中央政府集中分配度要比资本主义国家更高一些。(3)经济效率的考虑。在财政四大职能中，中央政府应当在收入的合理再分配、稳定经济和促进经济发展方面起主导作用，而地方政府则在资源的合理配置方面起主导作用。因此，对那些需要采取全国性行动去实现的项目或政府职能，可以由中央集权，由中央政府集中分配，例如，国防、对外援助、教育、公共防疫和保健等。60(1)国家结构。国家的整体与部分、中央政权机关与地方政权机关1．巴斯特布尔(F．Bastable)提出了关于划分中央和地方支出的三原则(1)受益原则。凡政府所提供的服务，其受益对象是全国公民，则支出应属于中央政府的公共支出；其受益对象是地方居民，则支出应属于地方政府的公共支出。(2)行动原则。凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划的领域或财政活动，其支出应属于中央政府的公共支出；凡政府公共活动在实施过程中必须因地制宜的，其支出应属于地方政府的公共支出。(3)技术原则。政府活动或公共工程，其规模庞大，需要高技术才能完成的项目，则其支出应归中央政府的公共支出；否则，应属于地方政府的公共支出。611．巴斯特布尔(F．Bastable)提出了关于划分中央和地2．塞利格曼(巳R．A．Seligman)提出关于划分中央和地方支出的三原则(1)效率原则。该原则以征税效率的高低为划分标准。例如土地税的征收，地方税务工作人员比较了解具体情况，征收起来比较方便且不易逃税。因此，西方国家将土地税划为地方税。(2)适应原则。该原则以税基广狭为划分标准，税基广的税种归中央政府，税基狭的税种归地方政府。(3)恰当性原则。该原则以租税负担分配公平为划分标准。例如，所得税在西方国家就是为了使全国居民来公平地负担税收而设立的，这种税如由地方政府来征收，就难以达到上述目标。所以，所得税应归中央政府，这才符合恰当原则。622．塞利格曼(巳R．A．Seligman)提出关于划分中央和3．迪尤(J．F．Due)提出关于划分中央和地方支出的二原则(1)效率原则。其原则的内容同赛利格曼的效率原则相同。(2)经济利益原则。该原则以增进经济利益为标准。认为税收是归中央还是归地方，应该以便于经济发展、不减少经济效益为标准。例如，货物税应划归中央，使货物在全国畅通无阻，不至于妨碍生产力。反之，如归地方政府，则同一货物，每到一省一地，均要课征一次货物税，则难免增加成本，提高物价，对于经济发展的影响是极为不利的。633．迪尤(J．F．Due)提出关于划分中央和地方支出的二原则(三)我国收支划分的原则1．统筹兼顾原则从中国是统一的、民族多、人口多、地域广的国情出发，全面安排，保证重点，照顾一般。例如，应让中央预算保证国防、外交和进行重点经济建设的支出，而地方预算也应有较稳定的收入来保证其资金需要。2．财权与事权统一的原则凡一级政权就应建立一级财政，有必要的资金保证。3．权责结合、收支挂钩的原则以使各级政权行使其职能时即收入完成数制约支出数的原则。64(三)我国收支划分的原则1．统筹兼顾原则64三、收支划分的形式收支划分的形式是具体规定财政分配额在各级政府之间的分配比例、分配形式以及与此密切相连的权责关系。因此，收支划分的形式是预算管理体制的核心的核心问题。中央财政和地方财政之间的关系涉及到税法制定权、委任立法权、税款支配权、税收课征权、税款享用权、税法解释权和立法提案权等7项权力。在综合实施这七种权力的过程中，世界各国政府基本采用分税制和政府拨款两种方式。65三、收支划分的形式收支划分的形式是具体规定财政分配额在各级(一)分税制分税制是中央政府和地方政府之间划分税收收入的一系列制度的总称。具体说来，分税制在不同的国家又有税源划分法、分成法、附加税法和特定税收分配法四种形式。66(一)分税制分税制是中央政府和地方政府之间划分税收收入的一1．税源划分法

税源划分法是对各种税的不同性质加以划分，使中央政府与地方政府各有不同的税源。这种方法优点可以避免重复课税，但缺点是以税源划分的方法与政府提供的公共服务的种类是不完全对应的，因此划分中央税和地方税很困难。2．分成法分成法是把税源属于中央政府的税收给地方政府一部分，或者把税源属于地方政府的税收给中央一部分。其优点是无重复征税的弊端，并可以节约征收费用，避免中央与地方对于税源归属问题的争执。其缺陷是分成比例应如何确定，往往引起中央与地方政府的争执，并且不宜推广。671．税源划分法

税源划分法是对各种税的不同性质加以划分，使中3．附加税法

附加税法是指在不同等级的政府之间对于某一个统一的基础税率再分别加成不同的税率。在实施这种手段时，高一级的政府首先决定某一个基础税率，再由地方政府决定附加税率。附加税法虽使用较普遍，但一定要严格加以控制，否则失控造成税负过重。4．特定税收分配法特定税收分配法是指在同一税源之上各自独立征税。中央政府与地方政府从国际通行的分税制来看，依集权和分权的程度划定，大体可分为三种类型：一是管理权限分散的联邦国家的分税制，如美国、丹麦、意大利、挪威、瑞典。二是管理权限集中的单一制国家的分税制，如法国、英国、匈牙利等。三是发展中国家的联邦预算体制，如巴西、印度、马来西亚等。683．附加税法

附加税法是指在不同等级的政府之间对于某一个统一(二)各级政府之间的转移支付各级政府之间的转移支付是一种非常重要的财政手段。政府间的转移支付通常是指上级政府向下级政府的转移支付，是上级政府将一部分财政收入以一定的方式拨付下级政府使用。69(二)各级政府之间的转移支付各级政府之间的转移支付是一种非1．政府间转移支付的作用政府间的转移支付是许多国家财政管理体制的重要内容之一，它的作用在于：(1)财政管理体制的基本原则要求事权与财权一致，各级财政负责与本级政府事权相关的开支，并有相应的独立收入来源。但采用分税制划分收入时，只能做到各级政府事权和财权的大体相符，特别是随着政府对经济干预的加强，许多国家中央政府集中的财力大于事权，地方政府的财力小于事权。因此，需要通过中央政府向地方政府的转移支付来达到政府事权和财权的一致。701．政府间转移支付的作用政府间的转移支付是许多国家财政管理(2)平衡各地方政府的财力，缩小不同地区的收入差别，保证各个不同地区的居民能够享受大体相同的公共服务水平，促使各地区经济平衡发展。(3)帮助地方政府建设与全国利益有关的重大项目。地方政府由于受到财力的限制，很难独自进行重大项目建设，来自中央政府转移支付的资金则有助于解决地方的困难。同时，从中央政府的角度来看，则是通过转移支付，吸引了地方财力与中央财力结合，参与解决全国性的问题。(4)在政治方面，通过中央政府向地方政府的转移支付，形成地方政府对中央政府在财政上一定程度的依赖关系，从而加强中央政府对地方政府的控制力量，以达到政治上的稳定和有利于推行中央政府的经济政策。71(2)平衡各地方政府的财力，缩小不同地区的收入差别，保证各2．政府间转移支付的形式上级政府向下级政府的转移支付是财政资金从上向下的流动，主要采取补助拨款的方式。其具体形式有三种：(1)有条件的拨款。有条件的拨款是指附带条件的拨款。当上级政府把款项拨给下级政府时，专门指出该拨款用途和使用要求。有条件拨款可细分为配套拨款和非配套拨款两种形式。(2)分类拨款。分类拨款是上级拨款政府对于接受拨款的下级政府规定拨款的使用方向，但不具体指明下级政府应该使用款项的具体用途及细目。(3)无条件拨款。无条件拨款是上级拨款政府对于下级政府不限定拨款使用范围与要求的财政性拨款。722．政府间转移支付的形式上级政府向下级政府的转移支付是财政(三)我国分税制预算体制的内容我国进行分税制预算体制改革，必须结合中国的国情。但是，既然是改革，就应该在某种程度上有突破或进展，而长期以来采用“基数法”来核定收支基数尤其是支出基数的办法，在各地区之间造成矛盾较多。因此，基于这一考虑，分税制方案设计采用了“微调”办法，即以“基数”为主，“因素”为辅。73(三)我国分税制预算体制的内容我国进行分税制预算体制改革1．指导思想(1)保留“基数”成份，增加“因素”内容。(2)区域间相互调剂，中央不另外拿钱。(3)压缩财力统一标准、区域调整参照因素。(4)调富济贫保吃饭。741．指导思想(1)保留“基数”成份，增加“因素”内容。(2．具体内容(1)中央与地方事权和支出划分。根据现在中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。752．具体内容(1)中央与地方事权和支出划分。根据现在中地方财政主要承担地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农经费，城市维护和建设费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。76地方财政主要承担地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业(2)中央与地方收入的划分。根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方收入。77(2)中央与地方收入的划分。根据事权与财权相结合的原则，中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所税，铁道部门，各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)，中央企业上缴利润等。外贸企业出口退税除1993年地方已负担20％部分列入地方上缴中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。78中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中地方固定收入包括：营业税，地方企业所得税，地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农业税，农业特产税，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收人等。79地方固定收入包括：营业税，地方企业所得税，地方企业上缴利润中央与地方共享收入包括：增值税，资源税，证券交易税。增值税中央分享75％，地方分享25％。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入，证券交易税，中央与地方各分享50％。80中央与地方共享收入包括：增值税，资源税，证券交易税。增值税

复习思考题一、什么是国家预算?它具有哪些职能?二、什么是国家预算制度?三、何为分税制?政府间转移支付具有什么作用?81

复习思考题一、什么是国家预算?它具有哪些职能?81第四章国家预算

【本章提要】第一节国家预算概述介绍国家预算的分类和职能；我国的国家预算组成；国家预算的理论依据包括年度预算平衡论、周期预算平衡论和财政职能论。第二节国家预算制度介绍国家预算原则和预算的组织形式。第三节预算程序介绍预算程序即预算编制、预算批准、预算执行和预算事后监督四个阶段。第四节国家预算管理体制

介绍国家预算管理体制的概念；收支划分的原则；收支划分的形式。82第四章国家预算

【本章提要】1第一节国家预算概述介绍国家预算的分类和职能；我国的国家预算组成；国家预算的理论依据包括年度预算平衡论、周期预算平衡论和财政职能论。83第一节国家预算概述介绍国家预算的分类和职能；我什么是国家预算

国家预算是一国政府编制的每一预算年度内财政收入、支出和平衡的计划，是国家的基本财政计划。它是国家管理社会经济事务、实施宏观经济调控的主要手段之一。从具体形式上看，国家预算是一个具有法律地位和技术性的文件，它是所在财政年度的预期收人和支出的一览表，反映政府在年度内进行财政收支活动所应达到的各项收支指标和收支总额之间的平衡关系。在所有政府活动中财政总是起支配作用，法律要付诸实施，政策要贯彻执行，都需要通过财政支付，政府资金的筹集和支出从根本上规定着政府的活动范围与方向。因此，国家预算反映了国家参与一部分社会产品或国民收入分配所形成的分配关系。

84什么是国家预算国家预算是一国政府编制的每一预算一、国家预算的分类和职能(一)国家预算的分类1．按预算内容分类，预算可分为总预算和分预算。有两种理解方式：一是如果从预算项目的划分来看，总预算是指政府财政收支的综合计划，包括一般经费收支和各类特别收支两个项目；而分预算则是总预算中一般经费收支和各类特别收支的明细项目。二是如果从预算的部门分类来看，各部门预算的汇总称为总预算，而国防预算、经济投资预算等部门预算就称为分预算。85一、国家预算的分类和职能(一)国家预算的分类42．按收支范围分类预算可分为普通预算和特别预算。普通预算(也称经费预算)是指政府编制的一般财政收支项目的预算。特别预算(又称专项预算)是指政府对某些具有特别意义的项目特别安排的预算。在西方国家；公司企业投资预算、公共工程投资预算、社会保险预算以及各类特种基金预算都属于特别预算。862．按收支范围分类预算可分为普通预算和特别预算。53．按政府级别分类，预算可分为中央预算和地方预算在单一制国家里，预算可以分为中央政府预算和各级地方政府预算；在联邦制国家里，预算可以分为联邦、州(邦)预算和各级地方预算。4．按立法手续划分，预算可分为本预算、临时预算和追加预算

本预算(又称正式预算)是指政府依法将每年度可能发生的财政收支加以预计，经立法机关通过后公布实施的正式预算。

临时预算是指基于某种原因，在预算年度即将开始前预算审案尚未完成立法程序，为了解决预算成立前的预算开支，有必要事先编制暂时性的预算。873．按政府级别分类，预算可分为中央预算和地方预算在单一制国(二)国家预算的职能国家预算是国家宏观调控的一种政策工具，具有如下职能：

(1)实施国家预算法律、行政管理职能。国家预算是在近代议会制度的基础上产生的，实质上是国家权力、立法部门对行政部门的控制和监督的工具。国家预算可以通过资金的分配和控制有效地对政府行政活动进行管理，并以预算的法规制度来确定政府行政的开支标准，促进各级政府提高行政效率。

88(二)国家预算的职能国家预算是国家宏观调控的一(2)实施财政政策的职能。国家预算是国家权力、行政机构为合理实现公共财政目标的一种政策表现。它本身就具有公共财政配置资源、适度平衡的含义，它是熨平经济波动、促进经济稳定增长的重要财政手段。(3)实施财政监督的职能。

国家预算收入和支出都是法定的指标，对于政府、企业、事业单位的不合理开支或违规行为，可以采用法律手段加以约束。89(2)实施财政政策的职能。国家预算是国家权二、我国的国家预算组成国家预算的组织是指国家预算体系的组成环节。我国国家预算的组成是与我国政权结构和行政区域划分密切相联系的，实行一级政府一级预算的原则。根据我国《预算法》规定，设立以中央为第一级，以省、自治区、直辖市为第二级，以设区的市、自治州为第三级，以县、自治县、不设区的市、市辖区为第四级，以乡、民族乡、镇为第五级的五级预算。不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确立，可以暂时不设立预算。90二、我国的国家预算组成国家预算的组织是指国家预算（一）中央政府预算和地方预算组成从总体上看，我国预算由中央政府预算和地方预算组成。中央政府预算由中央各部门的预算组成。中央预算还包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。地方各级政府预算由本级各部门的预算组成。地方各级政府预算包括下级政府向上级政府上解的收人数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。91（一）中央政府预算和地方预算组成从总体上看，我国预算由中央政三、预算年度预算年度(又称为财政年度)是指国家预算的有效起讫日期，它是编制和执行国家预算所应依据的法定时间期限。各国预算年度均为一年，但起讫日期却不尽相同，可分为历年制和跨年制两种形式。历年制是从1月1日起至12月31日止。采用此种制度的国家为数最多，如中国、法国、比利时、荷兰、西班牙等。跨年制的起讫日期分为三类，第一类从4月1日起至次年3月31日止，采用此类制度的国家有英国、加拿大、日本等。第二类从7月1日起至次年6月30日止，采用此类制度的国家有瑞典、澳大利亚等。第三类从10月1日起至次年9月30日止，采用此类制度的国家为美国。92三、预算年度预算年度(又称为财政年度)是指国家预算的有效起四、国家预算的理论依据伴随着西方国家预算的发展过程，西方国家预算的基本理论大体经历了三个发展阶段：年度预算平衡论、周期预算平衡论和财政职能论。（一）第一阶段1、大危机前的正统预算理论——年度预算平衡论。早期古典学派的经济学家强调政府应是“廉价的”。因此，在预算编制上主张实行平衡的预算，而且要实行严格的年度预算平衡。预算的原则是“以收定支”93四、国家预算的理论依据伴随着西方国家预算的发展过程，西方国2、年度预算平衡的基本原理年度预算平衡的基本原理可概括为四个方面：(1)政府对私人经济部门发行公债会减缓后者的发展，因为这会造成在私人经济部门的可投资资金被政府占用；(2)政府支出是非生产性的，政府的赤字支出将带来巨大浪费；(3)政府的赤字支出必然导致通货膨胀；(4)年度预算平衡是控制政府支出增长的有效手段。年度预算平衡的基本原理遵循亚当斯密的古典经济学理论。942、年度预算平衡的基本原理年度预算平衡的基本原理可概括为四个（二）第二阶段1、周期预算平衡论这一阶段是指1939年的大危机起至70年代止的正统预算理论——周期预算平衡论。周期预算平衡论的出发点是主张政府财政发挥反经济周期的作用，同时也实现预算平衡。但这种平衡不是年度平衡，而是主张在控制经济周期波动的情况下，经济周期内做到预算平衡。95（二）第二阶段1、周期预算平衡论14（三）第三阶段1、财政机能论二十世纪70年代后发展形成的预算理论——财政机能论。70年代以后，出现了“财政机能论’’的预算理论取代了“周期预算平衡论”。

“财政机能论’’提出了充分就业预算概念，它是以一种假定为前提，即预算的编制要以经济处于所谓“充分就业”(即失业率在4％以内)时联邦政府所能达到的财政支出和财政收入的水平为标准，而不管现实的财政收支是否平衡。96（三）第三阶段1、财政机能论二十世纪70年代后发展形成的预2、“财政机能论’’的基本理论包括四个方面：(1)平衡预算——无论是年度的还是周期的，只是次要性的问题。国家财政的基本机能是稳定经济，这才是首要性的问题。(2)国家预算的首要目标是提供一个没有通货膨胀的充分就业，即经济平衡而不是预算平衡。不应为达到预算平衡而置经济平衡于不顾。(3)如果为达到经济稳定的目的，必须长期坚持盈余或大量举债，国家预算盈余或赤字的问题本身与严重的通货膨胀或持续的经济危机相比是不重要的。(4)鉴于以上所述，国家应该按照“充分就业预算”的概念来编制预算，安排财政收支。以充分就业预算的平衡来代替原财政收支的平衡。可见，“财政机能论”已经完全抛弃了预算平衡的原则，而把着眼点放在预算收支的安排来维持经济的稳定发展上。972、“财政机能论’’的基本理论包括四个方面：(1)平衡预算第二节国家预算制度[本节提要]预算制度是有关预算的各种法规制度的总和。即预算应有怎么样的结构、应该如何编制、怎样建立和执行预算等的全部法规制度。具体地说，预算制度应该包括两方面内容：一是有关在预算体系内处理各经济主体之间的预算关系的制度，这就是以收支划分为核心的预算体制，其主要问题是中央与地方各级政府之间的集权与分权的问题。其实质就是集中与分散的分配关系。二是有关预算制度的其他内容，包括预算原则、预算的组织形式、预算的范围和预算的工作程序。98第二节国家预算制度[本节提要]17一、国家预算原则国家预算原则是伴随着现代国家预算制度的产生而产生的，并随着社会经济和预算制度的发展而发生变化。从13世纪现代国家预算制度形成到20世纪，西方国家奉行古典学派的预算平衡论，所以在编制国家预算时，一般遵循六项原则：99一、国家预算原则国家预算原则是伴随着现代国家预算制度的产生（一）古典学派的预算平衡论的预算原则

(1)完整性原则。即政府预算应该包括它的全部财政收入和支出，反映它的全部财政活动。不应该有预算外的财政收支，也不应该有政府预算规定范围以外的财政活动。(2)包括性原则。即政府预算应该包括预算单位的一切收支。预算单位的收支要以总额列入预算，不应该以收抵支而只列相抵后净额。(3)年度性原则。即政府预算应该按预算年度编造，不应该对本预算年度之后的财政收支作出任何事先的规定。(4)可靠性原则。即政府预算的编制和批准所依据的情况是可靠的。(5)公开性原则。即全部预算收支必须经过议会审查批准，并向社会民众公布。(6)分类性原则。即各项财政收支必须依据其性质分类反映。

100（一）古典学派的预算平衡论的预算原则(1)完整性原则。即政结论：上述原则与早期资本主义国家的“廉价政府”和“预算是健全财政最高原则”的观念相一致。在这种观念下，预算原则强调经费使用的节约化、制度化和效率化。着重于预算的控制。101结论：上述原则与早期资本主义国家的“廉价政府”和“预算是健全（二）垄断资本主义时期西方政府的预算原则20世纪以后自由资本主义过渡到垄断资本主义时期，西方政府加强对经济的干预，特别是30年代大危机后，凯恩斯主义盛行于西方各国，国家干预经济活动不仅成为一种政策，而且成为一种社会思潮。因此，国家预算编制的原则也发生了变化，具有代表性的预算原则是1945年美国联邦政府预算局局长史密斯提出的八项原则：102（二）垄断资本主义时期西方政府的预算原则20世纪以后自由资本(1)预算必须反映行政计划。即预算应反映总统的施政计划。(2)预算必须加强行政责任。立法程序使正式预算成立，成立后的预算的执行属于行政。行政应当负有有效执行预算的责任。(3)预算的编制、批准和执行应当以政府各部门的财政与业务报告为依据。(4)预算要具备适宜的“预算资源”来支撑。预算机构要有足够的编制人员和执行人员，有权规定月度和季度的拨款额，有权建立预备费。这是执行预算的必要权力。103(1)预算必须反映行政计划。即预算应反映总统的施政计划。22(5)预算程序必须多样化。政府活动种类很多，预算程序应该随之而变。(6)预算要有适度的行政主动权。对于已批准的支出项目，不应过分限定，应让行政机构有一定的自由余地。(7)预算要有一定的弹性。预算中应包括随经济形势的变化作适当调整的内容。(8)预算机构必须在预算的编制及执行上相互联系和协调。104(5)预算程序必须多样化。政府活动种类很多，预算程序应结论：上述原则是作为对传统预算原则的修改和补充而提出来的。它反映了现阶段资本主义宏观经济理论和国家干预经济的实践。现代预算原则的特点是强调政府行政机构在预算上的主动性。它是上述原则的灵魂。105结论：上述原则是作为对传统预算原则的修改和补充而提出来的。它（三）我国国家预算的原则我国国家预算的原则也坚持预算的完整性、包括性、年度性、可靠性和公开性原则。另外，我国预算强调以党和国家的路线、方针、政策、年度以及五年国民经济和社会发展计划作为预算编制的依据。强调处理好积累与消费的关系、强调综合平衡的原则。这是我国预算原则的特色。106（三）我国国家预算的原则我国国家预算的原则也坚持预算的完整性二、预算的组织形式预算的组织形式有狭义和广义的区别；狭义的预算组织形式仅指预算的技术组织形式。广义的预算组织形式不仅包括技术组织形式，还包括行政组织形式(即预算级次)。主要介绍单一预算和复式预算。重点理解复式预算107二、预算的组织形式预算的组织形式有狭义和广义的区别；26(一)单一预算1、什么是单一预算单一预算是传统的预算组织形式。即在每一预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项财政收支的经济性质。优点是符合预算的完整性原则，并且由于把全部的财政收入和支出分列于预算表上，单一汇集平衡，从整体上反映了政府年度内财政收支状况，整体性强，便于立法机关审议批准和社会公众了解。缺点是没有把全部的财政收支按性质分列和分别汇集平衡，不利于进行经济分析和有选择的宏观经济控制。108(一)单一预算1、什么是单一预算273、单一预算的理论基础在自由竞争时期，西方国家财政领域中主张“廉价政府”和提倡“健全财政”的原则。单一预算正符合这一要求，在当时的历史条件下起到了监督与控制政府财政收支的作用。在大危机以前主要的西方国家均选择了单一预算制度。大危机以后，西方政府职能扩大，国家预算由消极平衡为目标转向保持经济稳定为目标。大部分西方国家都陆续改进或放弃了单一预算方式而采用复式预算组织形式。1093、单一预算的理论基础在自由竞争时期，西方国(二)复式预算1、什么是复式预算复式预算是从单一预算演变而来的。即在每一预算年度内，将全部的财政收入与支出按其经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编制成两个或两个以上的预算。2、复式预算的分类一般来说，复式预算是由经常预算和资本预算两部组成。经常预算包括政府进行日常政务活动所必需的资金支出和为供应这类支出而筹集的税收收入和非税收收入。资本预算包括国有企业投资、公共工程投资、偿还公债本金、归还外国借款等支出和经常预算收支盈余、公债和国外借款等收入。110(二)复式预算1、什么是复式预算293、复式预算的理论基础复式预算是顺应本世纪30年代资本主义经济危机的需要而产生的。它适应了凯恩斯主义的“周期预算平衡”理论的要求。将政府一般行政上经常支出列入经常预算，并主要以税收作为来源，这部分预算要求平衡；同时，编制一个收入和支出都具有一定弹性的资本预算，并适应当时经济形势来权宜变化，它只要求在一个经济周期内的长期预算平衡。4、复式预算的局限性复式预算把预算分为经常预算和资本预算两个部分，破坏了预算的完整性原则，不利于立法机关审查和社会公众监督。1113、复式预算的理论基础复式预算是顺应本世纪30年代资（三）我国复式预算应包括以下内容：1．政府公共预算收入项目：主要包括增值税、消费税、营业税、企业所得税、关税、农业税、个人所得税等税种的收入，以及上级财政转移支付用于本级政府公共支出的收入。支出项目：主要包括教育、科学、文化、卫生、农业等各项事业费支出，国家行政、国防、外交、公检法、武警部队等项支出，价格补助支出，抚恤和社会救济支出，其他社会公共支出，预备费列支，以及本级预算转移支付给下级的支出和上解上级的支出。112（三）我国复式预算应包括以下内容：1．政府公共预算312．国有资产经营预算收入项目：主要包括城乡维护建设税、固定资产投资方向调节税、资源税、耕地占用税、土地使用税、土地增值税、证券交易税、遗产税等税种收入，国有企业上缴利润及国有企业计划亏损补贴，以及经常性预算结余和公债收入等。支出项目：主要包括国家预算直接安排的投资建设支出的国家资本金，企业挖潜改造资金支出的国家资本金、科技三项费用、增拨企业流动资金、地质勘探费、支援农业生产支出、城乡维护建设支出、支援不发达地区发展资金、商业部门简易建筑支出和国内外债务还本付息支出。1132．国有资产经营预算收入项目：主要包括城乡维护建设税、固定3．社会保障预算及其他基金预算在预算管理中，可以设立专项基金预算来对那些具有专门资金来源，并具有指定专门用途的财政资金进行管理。并用这种办法将预算外管理的资金逐渐引导到预算内来，逐步填补预算内外双轨制产生的裂缝。近几年我国已对一些财政资金实行基金预算管理。有些在预算内列收列支，有些不列入预算。其他基金预算应包括哪些项目，如何进行预算管理?我国正处在探索实践的过程中。1143．社会保障预算及其他基金预算在预算管理中，可以设