新中国首都规划的初创及其启示

22/22新中国首都规划的初创及其启发都市建设规划是保证都市各项建设事业有秩序地、协调地进展，使都市建设取得良好经济、社会、环境效益的重要依据。其一旦制定与实施，必定会在较长时期产生阻碍和作用。而首都的建设规划与一般都市比较，则关系到国家的形象，阻碍与作用更要深远得多；受历史与环境的制约更加繁重。首都必定是一个国家的政治中心。然而它是否同时是那个国家的经济文化中心，亦或具备历史名胜、旅游胜地等功能，则视各个首都所在的国情地情而定，并受各种历史条件钳制。今日的首都北京，通过半个世纪的沧桑，各个方面早已超越建国初期规划所涵，然而早期规划至今尚存阻碍和作用。半个世纪之后，拂去故纸的尘埃，了解规划初创的背景与缘由，关于今日的首都建设仍能产生联想与启迪。1949年初，随着解放战争的迅速进展，都市接管与建设问题日益成为建设新中国面临的重大问题。在新的形势下，中国共产党改变了28年农村包围都市的战略方针。1949年3月，中共七届二中全会决议中提出了工作重心由乡村移到都市，开始由都市领导乡村的战略方针。如何样才能把都市的工作做好？实施什么方针才能使都市起领导作用？决议指出：中心环节是迅速恢复和进展都市生产，把消费的都市变成生产的都市。这一方针统领着建国初期的各项都市工作。也是今日回忆和评价当初首都建设规划的一条主线。一、建立打算规划机构和法规条例(一)建立打算规划机构新中国建立前夕，1949年7月，北京的前身北平市在全国领先建立了“北平市都市打算委员会”，于7月6日颁布了“北平市都市打算委员会组织规程”。规定该会负责都市打算之调查、研究、设计，订定等工作；草拟与都市打算有关之规章；宣传并指导都市打算之实施。委员会由北平市市长、市人民政府建设局局长、平汉铁路局局长以及专家此后，随着经济建设的大规模开展，1952年10月，北京市与天津、包头、大同、太原、石家庄、唐山、邯郸、张家口九个都市一起成为华北地区最早建立都市建设委员会的都市。都市建设委员会与打算委员会分工，专职领导都市规划设计和监督检查都市的一切建设工作，并设规划设计、监督检查的专门机构。该委员会由党政要紧负责人担任主任，另设专职副主任；统一领导，解决有关问题。[2](二)制定建筑治理规则配合北京市规划治理，1950年6月12日，市政府首次制定了《北京市建筑治理暂行规则》。规定在北京市进行的工程均要经建设局查勘核准发给建筑执照后方得动工。这些工程的范围十分宽泛，涉及公私各类建筑。包括：1.新建、改建、翻修的房屋、棚厂、临街墙垣、门楼、临街篱笆木壁及其他围栏；2.临街房屋挑顶、重修或更换木料；3.院内房屋抽梁换柱；4.向街面或临户开门、开窗；5.修建院内沟道渗井；6.安装动力机器；7.街道或屋顶安设广告牌或广告标柱；8.拆卸房屋或其他建筑物；9.修建门前步道；10.临街支搭凉棚；11.建筑执照分营建、修理、杂项、拆除四种。其有效期限为：营建热照6个月，修理执照3个月，杂项执照1个月，拆除执照1个月。假如违反规则，建设局得处以工程估价的1-10%之罚金，或由建设局会同公安局予以取缔。(三)确立建设北京的三条原则1953年第一个五年打算开始实施以后，都市建设随着工业化的步伐而大大加快。都市建设出现了杂乱无章的局面。1954年11月，中共北京市委提出了改进北京市房屋建筑，加强治理的三项原则：[4]1.严格操纵建设用地，在统一的打算下进行建筑。当时大工厂和高等学校的选址均通过论证，按规划进行；建筑最多最乱的是机关办公室和住宅建筑。出现了在城内有空就挤、遍地开花，在城外则各占一方、互不配合的现象。对此，市委提出：除了在各机关现有院落中，修建一些造价低的车棚、饭厅、厕所等临时建筑以外，凡不在重点改建或建筑地区而与今后规划有冲突或规划还没有把握者，尽可能暂不修建筑价较高的楼房；在公园和今后预备做为公园的地点，在没有通盘打算之前，也不零乱地进行建筑。2.成立首都统一建房委员会。对机关办公、住宅用房，在中央主管机关领导下，实行统一拨款，集中资金，统一建设的方法。此前机关建房资金是按条条逐级下分，分到各单位，各搞各的。这种作法尽管有利于调动各方面的积极性，然而难以统筹兼顾。因此，市委提出成立由齐燕铭为主任的首都统一建房委员会，设立常设机构，调集有关部门原来治理建房工作的干部参加工作。某些特不重要的建筑，如全国人民代表大会、国务院、中央各部永久性的办公大楼等，可按照全市统一的总的规划，由建设单位组织专门力量领导其建设工作。3.加强规划设计工作的统一领导。兼于北京市的设计力量只能担负全市设计任务的1/3，其余2/3特不是某些重大建筑的设计，均由中央设计院及中央各部的设计机构所担负。市委请求中央设计院指定相当力量担负北京的建筑设计，并在市规划设计机构的统一部署下分担若干干线的具体规划和设计工作。为了加强设计的审核工作，在规划设计机构下汲取中央设计院、北京市设计院的建筑师和有关部门的代表组成建筑审核会议，进行审核。特不重要的设计还应做出模型，公开展览，广泛征求意见，更重要者必须送中央审批。国家计委党组和国家建委党组迅速对北京市关于上述原则的报告进行了座谈。同意市委所提出的三条意见的原则：首都建筑用地统一打算，严格操纵；机关建房用款应统一拨付，集中使用，统一建设；整体规划的设计等工作必须加强和统一领导。并要求尽早确定北京市整体规划和建设打算，但不同意成立首都统一建房委员会，只要求北京市市政府下成立一个强有力的办事机构进行工作。并提出要改变以往财政建筑拨款不考虑配套的居民福利设施和公共基础设施经费的问题；在规划时要考虑防空设施；要组织专门小组到莫斯科、华沙学习都市建设的先进经验。还打算将由国务院机关事务治理局负责的中央级的行政用房由北京市政府统一治理起来。[5]二、关于首都行政中心位置的争议平津战役期间，中国人民解放军与国民党傅作义将军共商和平解放北平大计，为保存故都作出了历史性贡献。然而北平解放以后如何建设以后新中国的首都，仍是一个未解的课题。它与新的国家面临的诸多问题一起，摆在了人民政府面前。为了解决新中国建设的一系列重大问题，1949年6月21日，刘少奇率中共中央代表团离北平赴苏联访问。在6月下旬至7月上旬的初步会谈中，中方同意为获得苏联3亿美元贷款斯大林所提出的条件，包括中国向苏联提供其所需要的茶叶、桐油、大米、钨砂、猪鬃及植物油等，并感谢苏联关于中国的关心。[6]81949年底，苏联专家巴兰尼克夫先生提出了北京市以后进展打算的报告。报告内容包括首都建设目标，用地面积，行政中心位置等等。其目标为将北京建设为一个现代的、漂亮的首都；在用地点面，为适应今后人口的适当增加，并减少现有城区人口的密度，主张扩展市街用地面积；并主张差不多不改变原行政中心设置的位置。那个报告引起了关怀首都建设的各方人士的广泛热烈地讨论。在建设目标和扩大用地等方面讨论中意见一致，分歧集中于首都行政中心位置的问题。苏联专家的意见是将行政中心设于原有城区以内，而另外一种意见是将行政中心设于西郊新市区。结果将行政中心设于原城区以内的意见占了上风。这种主张的理由要紧有以下一些：1．能够充分继承以往的设施。认为北京城经六百余年之建设，一切街道、园林、河道、宫殿等差不多成为具有相当规模足以代表中国风格的国际有名都市，并已具有都市各种生产必需的设备(如电、上下水道、剧院……)。在这一基础上接着建设，既有利于保存和改造原有设备，又便于充分发挥其作用。2．能够节约建设经费。据苏联专家的经验，都市建设的经费中，房屋建筑玷50%，基础设施当时称“一切生活必需的设备”占50%，假如因新建房屋而拆除旧房，其损失亦不超过全部建设费的20-30%。因此，假如放弃原有城区于郊外建设新的行政中心，除房屋建筑外还需要进行一切生活必须设备，经费要大量增加。3．有利于行政中心的迅速完善和使用。限于时刻与经费，新建行政中心区一切园林、河湖、纪念物等环境与风景之布置，将不可能与现有城区一切优良条件相比拟；而且新的房屋建筑必须于一切基础设施新建完成后才能使用。4．能够幸免旧城区荒废。受人力、物力、财力等条件的限制，建设新市区势必难以新旧兼顾，将造成旧城区的荒废。5．首都需要集中一切能够积存的资本于工业。依照中央变消费都市为生产都市的方针，首都建设应以进展工业为最中心的任务，要积存一切能够积存的资本投资于工业，必须以最经济的方法进行行政中心建设，以最经济的方法使北京更加漂亮和现代化。[8]综上所述，将行政中心设于原市区，最差不多的缘故是出于经济考虑，即运用尽可能少的都市建设资金，在发挥都市市政差不多功能的基础上将积存的资金用于工业；同时在爱护世界最大规模的宫殿群的基础上在可能的条件下兼顾旧城区的爱护。当时处于下风的不同意见则借鉴国内外保存古都的经验主张旧市区原封不动，将行政中心移往新辟市区，在北京西郊再建一个新北京。梁思成先生也曾设想：旧北京之外，再建一新北京，状如哑铃两个中心。中间用地铁高速路连接。这些设想当时未被采纳。而当年设想的新北京，今日也已成为北京的市区。这一争议的结果决定了北京市50年的建设。今天，北京差不多成为面积、人口均较建国初期进展了十倍以上的国际大都市，同时又是世界历史名城之一，行政中心仍位于原市区。回忆当初的争议，我们不能不钦佩先人对古城、对新生的共和国的高度责任感。今日，人们对古都的建设增加了许多新的视角，视野宽敞多了。如旅游、环境、土地资源利用、可持续进展等。中国政治中心的定位与首都经济建设规划的关系也大大不同于建国初期了。对此，我们既要尊重历史的选择，又要探究现代化的需求。在以后的21世纪，将首都北京建成现代化的国际大都市。三、解决首都水资源问题世界大国首都及中国历史上最闻名的古都如西安、洛阳、开封等都靠大江大河而建。北京没有可依靠的大江大河，但清朝末1911年只有76万人，面积只有今日二环路围起来那么大，仅用地下水就够了。[9]随着人口增多，北京缺水的情况越来越严峻。50年代初那个问题已露端倪。当时尽管北京附近有着永定河和潮白河两大水系，然而由于两大水脉的水流季节性专门强，没有水库蓄存，无法利用。整个市内河湖水系全部依靠玉泉山的泉水水源。其流量只有0.7-1个秒立方米。而市内的自来水则完全依靠地下水提供，其总供水量只有1-2个秒立方米。每逢夏季，自来水已感压力不足。随着人口的增加和工业的进展，缺水问题越来越严峻。50年代初中苏两国协议中，确定由苏联派遣专家来中国关心解决总体利用水力资源的规划勘测工作，其中包括永定河的全然治理和流域开发。永定河尽管沿北京西部流过，但季节性强，雨季洪水成灾，旱季近乎断流，难以利用。治理永定河的重点是在其上游建设官厅水库。该水库操纵永定河全流域的95%，建设目的包括防洪、蓄水、发电、供给首都工业与生活用水，并适当地进展灌溉与航运。其要紧工程含拦河坝、输水道和溢洪道三项建筑。总投资3564万元(不包括移民及交通改线等费用)。1951年9月，国家批准了官厅水库工程的初步打算；1951年11月水库工程正式开工；1954年7月竣工验收，交予中央水利部工程治理局官厅水库治理处接管。官厅水库的竣工，为引永定河水进入北京制造了条件，使北京市不需要专门大的投资和进行复杂艰巨的工程就能够把永定河水引入北京。这不仅能够缓解首都缺水的严峻困难，还有助于把护城河和各小河沟的污水冲洗出去，减少首都的污染。1954年，北京市将引永定河水入京列入第一个五年打算时期市政建设的重要工作，由水利部和北京市设计院共同设计，于1954年9月将打算任务书报送国家计委。国家建委于1955年此举为永定河水系比较丰富的水资源得以蓄存，并可能引进北京，关于此后近半个世纪缓解北京缺水危机，使首都具备差不多生存条件，在20世纪的后半叶日益繁荣兴盛奠定了基础。其难以估价的巨大作用还将跨越世纪之交，在21世纪接着展现。四、有重点地进行市政建设，多方集资建设住宅首都的市政设施与房屋住宅，长期处于供给远远不敷需求的状态。在建国初期资金短绌却又百废俱兴的形势下尤为突出。1951年，北京城区有房屋约百万间，其中机关、部队即住用22万间，尚感紧张。以至存在严峻的房荒。有些房屋的买卖价格，已超过建筑价格，新租房屋的租金不断提高，低薪人员新租房屋的租金有的已占薪资40%以上，一般市民苦于无处找房。中共北京市委、市政府面对这一难题，通过调查研究，决定一方面将有限资金进行重点市政建设；另一方面多方集资建设住宅。后者的方法为组织公私合营的房屋公司，在1951年一年内修建房屋1-2万间，卖给机关或租与工人及公教人员居住。可能集资1000万元，资金来源由市财政开支、人民银行投资及私人入股三方面来解决。为了于汲取私人资金，要使投资者能够得到合理的利润，并同意自由退股。并于1950年组织各区房屋修缮委员会，当年修缮房屋8000间，调整私房租，以爱护房客利益并使房东能够修缮房屋。为了保证如此大规模的修建打算贯彻执行，由北京市组织建筑公司，统一打算，统一采购，派得力党员干部监督建筑及修缮，以免包工才偷工减料。由于各大都市严峻缺房是一个相当普遍的问题。中共中央对北京市委所提组织公私合营的房产公司，修建房屋解决房荒的打算十分欣赏，并将北京市的经验批转各地仿行。[10]五、关于首都人口进展规模问题都市建设规划的重要内容之一为进展规模问题，它与人口进展规模有紧密联系。1949年初，北京全市人口约200万人，至1954年底已增至335万人，在近5年时刻中，增长了67.5%。人口迅速增长的缘故有三方面：一是中央一级机关的建立和扩大，1954年底包括军事机关与军事学校已达22.6万人；二是差不多建设规模的扩大，1954年底差不多建设职工已达18.2万人；三是工业的恢复和进展以及高等学校的进展。除去郊区农业人口和流淌人口外，在335万都市常住人口中，都市常住人口约267万人。其中工交建筑业职工、高校师生约占20%左右，服务业职工约占25%左右，被抚养人口约占55%左右。1955年中，北京市聘请了8名苏联都市建设专家来京工作。按照苏联的经验，都市人口分为差不多人口、服务人口和被抚养人口三类。其中差不多人口指现代工业职工、建筑业和对外交通运输业职工、中央一级机关工作人员、高等学校师生职员等。大都市的差不多人口应占百分之三十或百分之三十以上，其余为消费人口。也确实是讲，服务业与被抚养人口要降至70%以下。关于苏联都市人口构成的经验，国家计委、建委与北京市的意见均认为不能完全照搬，但又可资借鉴。从而提出需要改变人口构成的不尽合理之处。主张“今后在社会主义建设和改造过程中，需要对现有消费人口中的一部分采取逐步转业、就业或迁移等措施。如此，既可使人口的组成逐渐趋向合理，也可相对地降低人口的增长速度。”[11]同时，可能今后人口增加的因素会有一些变化。如中央一级机关精简以后，尽管还可能再增设一些新的机构，但干部可能可不能像以往几年那样大量增加；差不多建设职工由于劳动效率的提高，人数也不应再增加，或者还可能减少一些；工业和高等学校原进展，是今后北京市人口增长的要紧因素，但在今后一定时期内工业和高等学校建设的规模可不能专门大，同时还考虑有一些多余的劳动力可供利用，因此如能采取一些有效的措施，人口的增长速度可能比以往几年能够慢一些。依照这些预测，认为在此后15年，即到七十年代初能够将北京市都市人口操纵在350万左右。这一数字不包括京西矿区、长辛店等规划区外工矿区的人口、流淌人口和郊区农业人口。假如在此后15年间郊区的行政区划没有变动，假定农业人口按65万人计算(1954年底有53万人)，规划区外的工矿区人口按20万人计算(1954年底有15万人)，都市流淌人口按15万人计算(1954年底有15万人)，则规划区内外的人口总数可能可达到450万人左右.六、启发半个世纪之后的今天，我们回忆建国初期的这段历史，缅怀新中国首都建设的先驱们在都市规划中的作为，以下启发至今仍是专门有意义的：1.都市建设必须认真制定与严格实施整体规划。都市规划不是主观任意的构想，而是受客观规律约束支配的。新中国建立初始，从战火硝烟与农村依照地走进北平(北京)的革命者，虚心向国内外专家求教。确立了制定都市规划、实施都市规划、按照都市规划建设首都的指导思想。这与20世纪中叶，各国的都市化进程由盲目无序转变为自觉有序，由土地投机为主导转变为政府操纵的合理规划这一世界潮流是一致的。在社会主义市场经济的环境下，在都市投资、建设多元化，注重都市开发经营的今日，加强都市规划工作，强调都市规划的科学性；特不是规划一旦制定，就要严格实施，幸免主观随意性等等。其难度加大了，意义也更大了。2.都市规划要因地制宜，发挥都市综合功能。为了实现使中国工业化、现代化，摆脱一百年来落后挨打的夙愿，为了集中资金恢复和进展生产，当时曾以“变消费都市为生产都市”，作为改造首都的指导方针。在大力启动内需的今日看来，将消费与生产对立起来，不论在理论上依旧实践上均不妥当。而且关于首差不多上否一定是“生产都市”，今天差不多有许多不同看法。首都的功能更要紧的不在于直接的物质生产。在都市规划中，需考虑其作为政治、经济、文化中心的综合功能；更需注重都市人居环境，将基础设施中的技术内容（资源进展、环境爱护、污染防治等）与艺术内容（大众行为、环境形象、精神文明等）应融为一体来考虑。尽管当年受历史局限，曾经将消费与生产对立起来，然而在物质条件极端匮乏的条件下，先人关于爱护历史文物、改善首都环境、便利居民生活等诸多方面，尚给予了综合考虑，力图统筹解决。在新时期的都市规划中，我们对发挥首都的综合功能，在规划