青海省土地荒漠化问题的多元治理模式分析研究 环境工程专业

摘要

近年来，土地荒漠化在治理中取得了一定的积极成效，但其在旧体制下积压的深层次矛盾不断出现，土地荒漠化治理停滞不前的问题日益突出，严重制约着土地荒漠化防治的发展，已经影响到人民的生活环境的安全。土地荒漠化治理所面临的风险不仅有政府自身制度的缺陷，还有盈利性目标与政策性目标的冲突，市场内部体制管理混乱，破产失灵与道德风险，社会的关注度不高等。

本文以荒漠化的治理为背景，研究了荒漠化治理发展中多元主体存在的问题，首先，概述了荒漠化的定义、现状和类型；其次，较为详细的分析了多元治理的概念、机制与实践；在荒漠化多元治理的基础上，提出了相应的解决措施，即从多元主体方面进行改革，建立市场化人力资源管理体制以及健全监督制度，完善政府荒漠化治理管理内控机制，广泛宣传环境保护的重要性，提高社会的环保意识，以利于土地荒漠化治理稳步健康发展，实现青海地区环境与经济持续发展的“双赢”。

关键词：土地荒漠化；多元共治模式；荒漠化治理

Abstract

Inrecentyears,landdesertificationhasachievedsomepositiveresultsinthecontrol,butitsdeep-seatedcontradictionsundertheoldsystemareconstantlyemerging,andtheproblemoflanddesertificationcontrolstagnationisincreasinglyprominent,whichseverelyrestrictsthedevelopmentoflanddesertificationcontrolandhasaffectedthesafetyofpeople'slivingenvironment.Therisksfacedbylanddesertificationcontrolnotonlyhavethedefectsofthegovernment'sownsystem,butalsotheconflictbetweenprofitabilitygoalsandpolicygoals,theconfusionofinternalsystemmanagementinthemarket,bankruptcyfailureandmoralhazard,andthelowsocialconcern.

Basedonthebackgroundofdesertificationcontrol,thispaperstudiestheexistingproblemsofmulti-subjectsinthedevelopmentofdesertificationcontrol.firstly,itsummarizesthedefinition,currentsituationandtypesofdesertification.Secondly,theconcept,mechanismandpracticeofmultiplegovernanceareanalyzedindetail.Onthebasisofdiversifieddesertificationcontrol,thecorrespondingsolutionsareputforward,thatis,toreformfromdiversesubjects,toestablishmarket-orientedsystemofhumanresourcemanagementandperfectsupervisionsystem,toimprovetheinternalcontrolmechanismofgovernmentdesertificationcontrol,towidely

publicize

the

importance

of

environmentalprotection,

to

improve

social

awareness

of

environmental

protection,

to

facilitate

the

steadyandhealthydevelopmentoflanddesertificationcontrolandtorealize"win-win"ofsustainabledevelopmentofenvironmentandeconomyinQinghai.

Keywords:DesertificationofLand;Multipleworkmodel;Desertificationcontrol第1章绪论

研究该课题的依据在于保护和改善我们赖以生存的生态环境、防止污染和其他公害破坏环境，这不仅仅是我国的一项基本国策，也是确保人类正常生活的必要途径。保护环境，是我们每一个人终生奋斗的目标，我们生活在一个人口众多的国家，各项资源并不是取之不尽，用之不竭的。有必要大力贯彻发展可持续路线，实现经济发展和人口、资源、环境相协调。伴随着社会经济的不不断提高，党中央高度重视环境保护工作，不断加大环境治理的力度，促进人与自然和谐共处的可持续发展。进一步发挥社会团体的积极作用，鼓励普通公众参与到环保工作中，大力进行环保知识的普及和宣传，开展多元化共同治理的新局面，以展现祖国绿水青山，繁荣昌盛的美丽画卷。

1.1选题背景和意义

1.1.1选题的背景

长期以来，土地荒漠化问题一直是我们关注的一个重大的社会、经济、环境问题。无时不刻不威胁着我们赖以生存的自然环境，随着人们关注程度的提高，土地荒漠化越来越成为环境问题中热议的话题。从目前来看，单一的治理模式已经不能够保证荒漠化零增长了，多元化的治理开始进入人们的视野，它广泛用于各个组织。李克强总理在2014年《政府工作报告》中首次提出：“推进社会治理创新，注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”，这是我国实践经验的总结和新要求，也是改革的新境界。以政府或市场为主的一元治理模式，早已经不能满足经济和社会的发展需求，由政府、市场与社会组成的多元主体共同治理的社会共治模式跃跃欲试。

多元共治在土地荒漠化问题中探寻出一条适合于解决和预防土地荒漠化的治理道路，提供行之有效的治理措施，具有十分重要的研究意义，以青海省的环境现状为例，深入研究土地荒漠化的治理问题，在此基础上提出多元治理模式的对策和建议。

1.1.2选题的意义

理论意义：就目前关于土地荒漠化多元治理模式的研究成果来看，在研究方法上还停留在政府主导环境保护的层面，环保主体单一，效果往往体现出关注度高，治理效果明显，反之，则难以实现治理的目的。因此，深入分析多元治理模式的内涵，提出多渠道、多方式、适应能力强的治理措施，构建完善的多元治理理论体系便尤为重要。

实践意义：目前流行与生态和谐共生的趋势，环境治理的问题凸显，全球都在遭受土地荒漠化问题的侵蚀，土地荒漠化的治理迫在眉睫。本文提出的通过多元治理模式进行荒漠化治理，带领西北各族人民步入现代化社会，为本地提供良好的发展基础。为了保障“一带一路”思想指导下的丝绸之路经济带有良好的生态环境和经济基础，启动实施西北生态文明建设和生态环境治理有着十分重要的意义和深远的影响。土地荒漠化多元治理具有针对性、可实践性，以及重要的现实意义。

1.2国内外研究现状及评价

1.2.1

国内研究现状

国内关于荒漠化问题的预防和治理上，虽然开始比较晚，但是学者们多领域共同探索。生态工程学角度，学者杨持在荒漠化防治问题上首先考虑的是自然环境的耐受力，现下开发和未来可持续发展，宏观布局与微观计划，合理开发和防治之间的权衡，遵从自然与人类和谐发展，即满足社会科学经济发展的需要，同时又不超越环境的承载力，对治理工作的开展做出了合理的战略规划。从恢复，景观生态学和生态水文学等学科角度上，提出了众多学科角度对于荒漠化防治工作的理论基础，姜凤岐等学者对于科尔沁沙地的成因以及变化过程做了大量研究，蒋德明科研工作又从荒漠化对于土地植被系统的影响进行了理论运用和科学研究。

慈龙骏认为，防治荒漠化系统是一项系统工程。不仅要考虑与这个整体相协调，而且要考虑与其他系统内部各成分相制约，这一防治主要是通过生物措施和非生物措施重建已被扰乱了的生态系统，恢复其有序状态，让系统内部与外部实现良性循环。王丛霞、欧阳志远，紧扣荒漠化地区水资源稀缺及有限的事实，阐述了水资源在荒漠化防治中以及社会发展中的战略意义，并从困扰荒漠化防治的固沙与保水的矛盾出发，深入分析了这对矛盾的社会转化。

钱学森在书中首次提到了沙产业的概念，提出以太阳为直接的能源，依靠植物的光合作用来进行产品的生产的沙产业体系。对此，刘恕认为，最好的办法是从实际出发，通过先用的技术，进行创建形成。

陈克毅、韩东娥认为，必须突出制度创新，吸引企业参与荒漠化防治，发挥政府调控、协调和服务职能，保障防沙治沙产业健康发展。郭婷、周建华主要是分析相关的政策效果，对未来我国荒漠化治理相关政策的发展进行展望，提出相应的政策建议。因此，土地荒漠化的治理不仅仅是环境学家们需要研究的问题，也是各个领域的专家需要共同关注的问题。

1.2.2国外研究现状

国外学者关于荒漠化研究开始比较早可以作为资料进行借鉴。一方面，“荒漠化”这一概念是由法国科学家LouisLavauden在1927年提出的，但是这一概念却是在22年后由地理学家和生态学家A.Aubreville在有关非洲生态环境的研究中描述了土地沙漠化和大量水土流失导致的生态环境问题时，土地“荒漠化”才真正的得到了社会各界的重视和关注。随后在1992年联合国环境与发展大会上确定和完善了对于荒漠化的定义，随后荒漠化开始频繁应用于世界各地各种研究报告和论文资料中。

另一方面，对于土地荒漠化的治理，二十世纪以后Bagnold和Chepil两位科学家在野外进行了大量研究在流体力学上为荒漠化的研究提供了一定参考价值和理论基础。为土地荒漠化的防治工作提供了理论依据。

学者Spooner和Ahmad对人文因素在土地荒漠化中的作用进行了探析和讨论，另有一些学者分别从社会组织管理、人口的发展、开采矿石、能源稀缺等等社会因素中分析其对土地荒漠化的影响。20世纪末期至今，是荒漠化防治研究飞速发展的时期，目前总的趋势是，必须把土地荒漠化问题当成是一个严重的环境与社会经济问题，通过自然、社会、经济等多个角度进行综合分析。

1.2.3国内外研究现状评价

总的来说，目前学术界对于环境多元模式治理尚未形成统一的意见和看法，多元治理模式也未形成完备的理论体系，具有可研究的空间。同时，关于土地荒漠化的治理措施，学术界所提出的措施十分丰富，这些研究拓宽了研究的视野，深化了对问题的认识程度。本来从多层次、多角度出发，主要分析土地荒漠化的现状问题，不仅注重理论方面的研究分析，而且注重对土地荒漠化治理进程的实践进行动态的考虑。从青海地区的环境治理入手，实地调查研究环境问题的成因、现状及治理情况，在理论和实践结合的前提下，提出具体的措施意见，尽可能的充实土地荒漠化问题的多元治理模式的理论体系。

1.3研究方法

本文拟采取的研究方法主要有文献综述法、案例研究法。

1、文献研究法

搜集和分析研究各种现存的有关文献资料，从中选取信息，以达到本论文调查研究的目的，本文的文献来源主要有相关硕博论文、期刊论文等，通过对文献的整理研究，了解土地荒漠化在我国的现状及特征，存在的问题以及解决措施，在此基础上提出自己的观点。

2、案例研究法

以青海地区为例，分析土地荒漠化治理情况及现存的问题，总结治理的有效经验，并通过系统的研究阐述多元治理模式对于环境治理的利处，最终系统的阐述土地荒漠化环境治理的措施。

第2章土地荒漠化概念及多元治理模式

2.1土地荒漠化的概念

土地荒漠化不仅仅是我国关注的生态环境问题，而且也是全球共同关注的环境问题。提到土地荒漠化大家并不陌生，脑海中浮现的是大片大片的沙土地，在这片土地上寸草不生，荒芜人烟。随着荒漠化的不断蔓延，威胁到了我们生活的空间。“荒漠化”这一概念是由法国科学家Louis

Lavauden在1927年提出的，但是这一概念却是在22年后由地理学家和生态学家A.Aubreville在有关非洲生态环境的研究中描述了土地沙漠化和大量水土流失导致的生态环境问题时，土地“荒漠化”才真正的得到了社会各界的重视和关注。

荒漠化，就是指这一层土质的恶化，有机物质下降乃至消失，从而造成表面沙化或板结而成为不毛之地，包括沙漠和戈壁。由于大风吹蚀，流水侵蚀，土壤盐渍化等造成的土壤生产力下降或丧失，都称为荒漠化。地球陆地表面极薄的一层物质，也就是土壤层，对于人类和陆生动植物生存极为关键。没有这一层土质，地球上就不可能生长任何树木、谷物，就不可能有森林或动物，也就不可能存在人类。中国土地荒漠化在世界范围内属于最严重的国家之一，青海是中国荒漠化最严重的地区之一。

2.2土地荒漠化的现状和类型

2.2.1土地荒漠化的概念

全球荒漠化土地中，非洲的撒哈拉沙漠一带荒漠化的土地每年都在扩展，分别向南北两个方向进行吞噬土地。非洲不仅水资源短缺，而且荒漠化的土地也比比皆是。将近5000万公顷的土地退化，变得光秃秃的。欧洲也是深受其害的国家之一，超过一半的干旱土地都被黄沙吞噬，大大减少了耕种用地，导致粮食产量下降，人口分布不均。亚洲是世界上遭受荒漠化影响最严重的国家，总共有35%的生产用地受到了荒漠化的影响，人民叫苦不迭。据联合国发布的消息，目前，全球荒漠化土地的面积已经达到了3600万平方公里，占到整个地球陆地面积的四分之一，相当于俄罗斯、加拿大、中国和美国国土面积的总和。且每年仍以5万-7万平方公里的速度扩展。这就意味着，人们居住的土地变得越来越少。中国荒漠化形式十分的严峻，是世界上荒漠化严重的国家之一。荒漠化面积大，分布广、类型多，全国荒漠化土地面积超过262.2万平方公里，占全国土地总面积27.3%，其中沙化土地面积为168.9万平方公里，主要分布在西北、华北、东北13个省区市。

2.2.2

土地荒漠化的类型

我国主要有风蚀荒漠化、水蚀荒漠化、冻融荒漠化、土壤盐渍化等4种类型的荒漠化土地。我国盐渍化土地总面积为23.3万平方公里，占荒漠化总面积的8.9%。土壤盐渍化比较集中连片分布的地区有柴达木盆地、塔里木盆地周边绿洲以及天山北麓山前冲积平原地带、河套平原、银川平原、华北平原及黄河三角洲形成荒漠化的因素。

第一、风蚀荒漠化。我国风蚀荒漠化面积达160.74万平方公里，在各类型荒漠化土地中面积最大、分布范围最广。主要分布在内蒙古、西藏、新疆、甘肃、青海等地。

第二、水蚀荒漠化。是指在干旱、半干旱、亚湿润干旱区由于水土流失造成的土地退化。我国水蚀荒漠化土地总面积为20.5万平方公里，占荒漠化土地总面积7.8%，主要分布在黄土高原北部的无定河、秃尾河流域、泾河上游、清水河、湟水河下游及永定河的上游；在东北西部，主要分布在西辽河的中下游及大凌河的上游；此外，在新疆的伊犁河、额尔齐斯河上游及昆仑山北麓地带也有较大的连续分布。

第三、草地退化。我国干旱、半干旱和亚湿润干旱地区的草场退化非常严重，退化草地面积达10523.7万公顷，这一地区草地面积的56.6%。

第四、土壤盐渍化。土壤盐渍化是指干旱、半干旱、亚湿润干旱区由于旱地灌溉而形成的土壤盐渍化，是荒漠化的又一种类型。土壤盐渍化属化学作用造成的土地退化，在我国荒漠化地区有着广泛的分布，其总面积为23.3万平方公里，占荒漠化总面积的8.9%。

2.2.3

土地荒漠化的危害

土地荒漠化一般多发生在北方干旱的地区，据《中国荒漠化报告》显示：我国荒漠化土地面积为27,268.8千米，这些土地大多都分布在我国新疆、内蒙古、西藏、青海、甘肃和宁夏等12个省。但是随着近几十年的发展，荒漠化不断地蔓延，我们不得不引起重视。例如，一般在春季时节，是青海高寒地区的大风季节，也是农民开始播种的季节，是关乎一年粮食是否有收成的重要时节，每年的3-4月，大风会时常吹蚀农田，造成农作物的种子裸露在表面，严重影响粮食的产量。此外，青海省地处青藏高原腹地这一地理环境，以及近年来经济的发展，人类活动开始对土地的不合理开发的现象，导致草场退化、生物多样性急剧下降、水土流失严重等问题。严重威胁着本地牧民的生活环境，不得不一次又一次的搬家。甘肃省的民勤县的土地沙化更是严重，加上气候干燥，降水少等原因，农作物长不起来，土地沙化严重，农民生活贫困，一年有一半的时间本地居民生活在黄沙满天中。干旱缺水也是一个大问题，降水量极少，本地村民都是吃井水，但井水污染严重，喝不到清洁的水，导致一部分人身患各种疾病，这些都直接威胁到了人民的生命。土地荒漠的危险系数不亚于海啸和地震，如果，我们不及时去重视这一问题，那么迟早有一天会被黄沙危害。

2.3多元治理及其实践的基本情况

2.3.1多元化的概念界定

随着时代的变迁，无论是社会问题，还是工作问题，人类在一个组织中生活，多元化的方式变成了一种潮流。组织的生存发展开始离不开多元化，对待一件事，每个人的想法和处理方式都是不同的，出现了差异并不是坏事，这就意味着我们要去合作，当差异被融合后彼此之间的合作机会就会增加。随着越来越多的员工接受多元化培训，许多组织也开始了多元化的管理方式，为组织带来了新的组织体系和结构，并使组织进入了新的市场。随着多元化思想在世界范围内得到了日益广泛的应用，多元化的概念内涵也开始变得宽泛，这为当前组织开展多元活动增添了一些重要的新内容。多元化的定义在最能概括多元化活动中有一个关于多样性的宽泛的包容一切的定义。霍尼韦尔公司：“多样性是认为每个人都是独特的和有价值的个体的信念、哲学和认识，这些将与原有的标准发生冲突并最终融合进去。取得商业成功所必需的能力和精力就来自于这些人。因此，多元化是一种给定的前提，它将伴随我们整个职业生涯和社会生活。”多元化开始在各个领域实施，逐渐扩展壮大了它的内涵。实际上，社会共治是基于法治的多元共治体系是我国实践中形成的要求和制度创新。

2.3.2

多元治理的机制

对话、竞争、妥协、合作和集体行动是多元共治中的五个核心机制，其中最重要的机制之一是合作，这就需要我们对合作机制进行进一步的研究。一方面，改革开放以来我国的市场经济发展态势良好，经济的不断发展导致了社会的两极分化，社会矛盾与冲突也在发展中变得越来越突出；并且，政府开始了改革，自身的职能开始转变和转型，社会转型，国家和社会关系的格局也随之开始新的构建，而公共需求的增长与各级政府公共服务供给出现了严重的不平衡，直接加速了政府和社会合作的进程。另一方面，政府改革的深化、政府职能转变的推进，国家与社会进行合作的推动，得到了全社会人民的热情响应；社会组织新的发展和广阔的发展空间，公民参与社会治理，政治参与等方面热情的进一步提高。多种市场主体随着行政审批制度、工商登记制度、税收制度等一些改革措施的推行和完善，多元共治的功能和作用逐渐形成。国家和社会形成了“你中有我，我中有你”相互融合，共生、共存、共荣的合作局面，这也是共治的发展方向。政府和社会合作有许多不同的模式，以下四种模式：

一是法团主义模式。法团主义旨在将公民社会中是组织化利益联合到国家的决策结构中，寻求在社会团体和国家之间建立制度化的联系通道和常规性互动体系。总的来说，是在国家和社会之间建立有序、稳定、制度化的合作关系，通过合作和协商代替竞争与排斥，解决社会冲突和失序的问题。值得注意的是，法团主义模式下的政府和社会的合作绝不是一种行政上的等级控制关系，社会也不是政府的延伸部分，而是相对独立和平等的合作关系。

二是合作治理模式。近二十年来，一种名为“合作治理”的新的治理理论开始得到广泛的运用。该理论主要是将包括政府在内的多个利益相关者聚集在一个公共舆论的空间，公共和私人部门的界限变得模糊，通过协商达成共识形成决策。安塞尔、戈士等学者认为合作治理包括六个方面的内容，针对公共政策或公共管理问题，合作由政府等公共机构发起，治理主体包括利益相关的公共和私人部门、利益无关者，这些主体直接参与决策过程而不仅仅是公共机构的顾问，协商的公共舆论空间组织化运作并要求共同参与，协商目的在于达成共识，采取共同决策。

三是第三方治理模式。第三方治理强调公共与非营利机构在很大程度上共享责任、公共资金和公共权威，通过开放一部分公共领域让非营利组织参与进来，是公共服务提供具有一定程度的多样性和竞争性，从而有利于提高效率、减少成本。主要是政府和非营利部门为了共同的目标而联合行动，通过协调整合补充资源实现各自目标。在此，政府在效率、成本、责任和公平的需求方面，必须和非营利组织独立性协调统一。

四是契约关系模式。契约关系模式是新公共管理运动的直接产物，被认为是替代传统官僚的公共服务供给模式的最佳选择，指的是政府通过委托或购买等契约方式将公共服务外包给其他政府、私人部门或非营利组织，目的在于减少政府成本、提高效率。根据不同的政策环境，可以采取竞争、谈判和合作三种不同的契约形式，在这里我们需要知道，契约关系模式蕴含着合作参与、民主行政、公平效率等价值内涵。

2.3.3

多元治理实践

多元共治为特征的社会共治是我国在不断地实践和探索中总结出来。在近些年中，得到了深刻的实践。2008年汶川地震后，绵竹政府主导建设和维护，友成企业家扶贫基金会与麦肯锡管理咨询公司等机构提供人力资源、技术平台和能力建设方面的志愿服务与协调支持工作，共建绵竹市灾后援助社会资源协调平台。这一平台的建立改变了政府在应急管理中的一元主体地位，形成了政府、社会组织与企业平等合作关系，开放的平台为融资、各主体间的合作互动提供了条件。随着我们对于生活认知的不断加深，多元化加入了我们的生活，工作的时候，我们的心、手、脑在共同的进行作业，让我们与文化背景不同、语言不同、交流方式不同的人打交道并从他们身上获得不同的体验。然后，与他们能够建立友好的关系，多元化变化引起了我们内心情感的发展。我们作为一个独立的个体，是在不断学习和成长的，每处理一桩重要的事件，我们就向前迈进了一步。与他人交往的加深，逐渐接受并尊重他们，最终加深对一个人的了解和好感，并作出积极地评价。在多元化的团体中，团体的目标在实现的过程当中，多元化提供了一条能够获得大量知识、技能和能力的捷径。在一个多元化管理的组织中，人们能够体验到生活质量的提高。在将多元评价为员工提供同等机会的激励因素的思潮中，泰勒

考克斯总结了提高工作绩效的几个要点。“机会均等”意味着受益者并不局限于机会均等政策中列出的群体。一旦政策所包括的多元化变化付诸实现，每个人都会从中受益，过上质量较高的生活。并且，高级经理们往往发现，在参与个人多元化工作后，他们的领导能力得到了很大的提高，所处的组织也得到了发展。

2.3.4

多元治理试点

党的十八届三中全会首次正式使用“社会治理”的概念，提出要改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。首先在社区开始实施这一理念，深圳是典型的移民城市，福田作为深圳中心城区，历来高度重视社区建设。新的社区治理模式的主要内涵是“一个主题，两个目标，三个多元”。即围绕“多元主体、多元平台、多元服务”为基本架构的多元共治社区治理体系。其中，多元主体包含社区综合党委、社区居委会、社区工作站、辖区单位、社会组织、社区居民等“六类主体”，意在整合社区各种积极力量共同参与社区建设；多元平台包含议事决策、服务执行、评议监督、矛盾调处、信息网络等“五个平台”，意在使社区各类事务都有处置的渠道；多元服务包含社区行政服务、社区基本公共服务、社区公益服务和社区便民服务等“四项服务”，意在让社区居民享受到丰富便捷的公共服务。

通过构建在党委领导、政府主导下的“多元共治”现代社区治理体系，促进了社区良性社会生态的有效建设。社区治理效能大大提高，社区治理主体各归其位、各尽其责、共同推进社区的发展，推动了政府职能转变，实现了“政社分开”，提升了社区治理的效能。通过搭建多元平台，引导各方力量共同参与社区事务，较好的整合了社会资源，实现了从“单一行政管理”向“多方协商治理”的转变。通过优化多元服务，将社区服务的提供由政府主导转变为以居民实际需求为导向，注重供需对接，服务效能大大提高。社区居民对议事、决策、执行、监督等社区事务广泛参与，充分调动了居民的积极性、主动性和创造性，推进基层民主建设。

2.4

本章小结

本章主要是界定基本的核心概念，着重介绍了土地荒漠化的概念、现状和内涵、以及它产生的危害。紧接着探讨了多元共治概念、机制、以及试验点，提高了政府行政效率和服务质量，促进了多元共治的发展。

第3章青海土地荒漠化治理的问题及原因

3.1土地荒漠化治理中的问题

青海地区位于青藏高原腹地，境内有大面积的荒漠化土地。2010年至2014年，青海省荒漠化土地面积減少5.1万公頃，年均減少1.02万公頃；沙化土地面积減少5.7万公頃，年均減少1.14万公頃。经过前期的治理，荒漠化土地的面积日益减少。但近年来，青海地区的荒漠化面积出现了逆转的局面。这说明一成不变的治理方式在实施的过程中出现了一些问题，值得我们进行研究。

3.1.1行政主体权责不清

本地政府根据党中央的关于土地荒漠化治理的文件，对本地的荒漠化进行治理。根据青海省第二次土地调查资料，截止2015年全省现有耕地882.6万亩。人均耕地1.5亩，与全国人均耕地1.52亩基本持平。其中，西宁、海东市耕地面积占全省耕地面积的62.44%，海南、海北、黄南州耕地面积占27.16%，海西州耕地面积占7.9%，玉树、果洛州的耕地面积占2.5%。部分治理办法的文件下达后，实施过程并未进行评估，片面的进行治理，当实施问题出现后，找不到相关负责人，缺少专门的职责范围权限，行政部门内部分工不明。出现问题互相推诿，权责不清。

3.1.2企业参与度不高

近年来随着青海地区经济的持续发展，众多企业看到了市场的曙光，渐渐的另辟蹊径，利用本地丰富的矿产、光能、风能等资源，开始大力发展新型产业，由于开采技术落后，急于一时发展经济，无节制，非科学的经营方式，不仅资源大部分遭受了浪费，而且本地的土地大面积遭受污染。甚至污染指数超过了一些工业城市。导致境内空气质量严重不良，耕种用地面积也逐渐减少。

3.1.3民众消极对待

随着近年来青海旅游热的兴起，广大农村的居民取之不予，农民在农业活动中大量使用塑料薄膜、花肥、农药等，日常生活中人畜粪便、生活垃圾等这些都会对农业的生态系统和农业生态环境造成不同程度的破坏，由于农业活动中必不可少施肥、喷洒农药，借助机械动力等，致使附近水源和土壤中残留的有毒有害物质逐年叠加，加之不可降解的塑料薄膜很少有回收，最终造成农田和附近水源遭受不同程度的污染，导致土壤中重金属含量积累，土壤酸性程度增强，造成土壤的肥力不断地下降，农产品重金属超标，粮食产量大幅度减少。另外，本地的牧民大多是以散养的方式进行养殖，草地被牲畜啃食，致使大部分土地变得荒芜，难以进行种植。

3.2造成土地荒漠化治理问题的原因

青海地区土地荒漠化出现逆转的局面，据統计，自2013年国家实施封禁保以来，青海省共完成8个国家沙化土地封禁保护区的实验工程，封禁保护面积53.83万公頃，完成投资1．4亿元。格尔木、都兰、贵南、共和、海晏5个国家防沙治沙综合试点建设共完成治沙造林面积3380公頃，完成投资1500万元。青海省在不断实践总结中，探索出一条适合高寒地区荒漠化治理的模式。但是，也出现了一些问题。

3.2.1行政主体过分注重政绩

在近些年实施退耕还林的过程中，州县政府本着响应全国生态环境规划方案，主要任务是遏制荒漠化的发展，为了实现这一目标，禁止过度开垦土地，大面积种植草和植被，侵吞了耕地，导致粮食大面积的减产，农民失去了土地，纷纷涌向城市，造成城市人口激增，就业压力大。另外，随着本地经济的发展，一些政府官员为了发展区域经济，以GDP的增长作为本地发展的一个目标，过分注重自身的政绩。[14]承接一些项目，公开招标并招聘大量的员工，解决了一些人的就业问题，但是，随之而来的是环境的污染问题。GDP上升了，环境却被污染，给本地的环境造成了巨大的压力。州县政府官员的政绩考核标准，变成了煤矿今年的产量如何，环境治理的问题逐渐被搁置，导致境内大部分的土地荒漠化和沙化问题停滞不前。

3.2.2企业盲目投资建设工程

通过五十年的发展，我省依托优势资源的开发，形成了以盐湖化工、水电、石油天然气、有色金属为主体的四大支柱产业和以冶金、医药、畜产品加工、建材为主体的四大优势产业。四大支柱产业中的三大产业和四大优势产业中的两大产业都是以矿产资源为依托的。近五年来，矿产资源采选业及其后续加工业总产值一直占全省工业总产值的5060%左右，矿产品出口总值占全省出口总值的5070%左右。矿产资源开发在全省经济社会发展中发挥了举足轻重的作用。三江源地区草场大部分区域都被牲畜啃食严重，牲畜承包给个体户，大量投入资金，使得牲畜的数量逐年增加，而荒漠化的土地也随之而增加。草场的管理和使用十分的混乱，大多天然的草场都被牲畜给毁坏了。[17]另外，三江源区内珍贵的冬虫夏草被各种采挖，破坏了本地的植被和药材，让水土流失越来越严重。海北州拥有的矿产资源，企业开矿，建厂，修路及一系列的工程过程中，毫无节制的开采，对于生活垃圾和开采出的废料进行随意的倾倒，不仅矿产资源逐渐的枯竭，而且环境也受到了污染。海西州乌兰县的茶卡盐湖，随着天空之镜的大热，本地盐业工程开始发展，企业开始投资旅游设施的建设，在园区内建设盐场，过度开发盐类资源，工业废水污染周边的水源，大量游客进入，加剧了该地生活垃圾的数量，让景点内垃圾剧增，环境污染。在2015年因景点内环境恶化，关闭营业一年。总的来说，青海的乡镇企业规模小、行业多、设备不足、技术落后、资金不足、三废处理设施不健全、管理水平低等，污染强度明显高于城市企业。乡镇企业污染源点多面广。加上本来就是西北偏远地区，管理人员缺乏环境保护和生态学方面的知识，过分注重眼前的经济利润，忽视了长远的环境及社会效益，盲目投资建设工厂，乱占耕地，滥垦乱采，浪费资源，对环境的破坏及其的严重。

3.2.3

民众环保意识薄弱

青海地区是一个多民族聚居的城市，境内居住的大多是回族、藏族。海南藏族自治州共和县居住的大多是藏族，他们大多是以放牧来谋生，大量的牛羊在一望无垠的大草原上进行生活，因此牲畜啃食草地植被，随处都是粪便。由于藏民缺乏医疗管理的经验，牲畜时常发生瘟疫，影响了本地居民的健康生活，牲畜后续的处理不及时，迫使牧民迁往高海拔的山地进行放牧，本地的草场生产力下降。祁连山脉东段的拉脊山，山上种植着冬虫夏草，夏季是绿草如茵，牛羊成群遍布于此，每年的夏季时分，这里会有大片的油菜花开放，吸引大批游客来此地参观，本地的居民大多不会普通话，难以和游客交流，由于游客众多，大片的油菜花田被践踏，周边各种食品垃圾，本地的居民环保意识薄弱，把垃圾随意倾倒在拉脊山脉附近，由于地势高低不平，水土流失严重，污染物随着山势流向了其他的地方，污染了附近的环境。总的来讲，农村大多不合理使用化肥、农药、农膜等农用生产资料，粗放式农业生产的导致了农村环境污染，农药残留在土壤中，破坏了土壤结构，影响了人民的身体健康。在经济利益的驱动下，滥砍滥采、滥放牧、滥采挖，加剧了土地的退化、沙化和碱化。森林的覆盖率大大下降，导致春季黄沙满天，水土流失严重，风沙每年直接或间接的导致经济损失。畜禽养殖量逐年增加，大量的粪便随意排放，造成地表水和地下水污染严重。农村生态环境恶化，随意倾倒垃圾进入河道，游客进入游玩留下的各种食品包装袋和果皮都随意在农房道路旁边，臭气熏天。每当雨季来临时，各种垃圾被冲到下游的村庄，污染水质的同时，也污染下游村庄居民的环境健康。

3.3本章小结

本章主要介绍了土地荒漠化的出现的问题及原因，主要介绍的是人为的一些因素，探讨了政府、市场、社会民众存在的问题和不足，该章主要以多元共治的方面入手，分布寻找问题的根源。

第4章青海省土地荒漠化多元治理的措施

4.1政府方面

党的十九报告将“美丽”作为社会主义现代化建设的重要目标，表明了美丽中国建设的决心和魄力。”青海地区应该本着这一理念对各州县的荒漠化情况进行治理，让绿色发展的理念深入人心，建设人与自然和谐共生的现代化。全省制定年、季度荒漠化治理的目标，坚持防治为主，划片区进行管理，定期汇报治理的情况，及时把控追踪进展，避免防治的盲目性。将生态环境作为本地党政领导干部的政绩和岗位考核标准。全省建立行政问责制度，治理的每一环节都落实到相关的负责人员，权责一致。对于污染严重的企业制定奖惩制度，定期组织汇报生产情况，进行行政约谈。定期治理计划应该因地制宜，政府提供一些优惠政策，鼓励广大农村共同参与治理，企事业单位引入投资，鼓励有知识经验的专家来援助治理工作，形成多元主体共同防治的局面。

一方面，应该将绿色GDP纳入考核市、县、乡镇政府主要领导干部的主要指标，并加入到政绩考核当中。建立农村环境村民自治机制。通过村民自治，对本地的环境保护起到管理监督的作用。建立分工协作齐抓共管的多元治理的防治机制。环保部门负责农村污染防治与环境保护的统一管理，农业部门负责各种具体农业劳作的防治与保护工作，各个部门各司其职，分工明确，相互配合来全面开展污染的控制和治理。国家财政、发改等部门应该在资金、政策方面对农村进行支持工作。

另一方面，国家应该健全相关的制度，为防治土地荒漠化提供法律保障。统筹城乡一体化发展，完善各种政策法规，具体到制定《土壤污染防治法》，填补这一方面的法律空白。尽快修订陈旧的各种法律，出台相关的法律法规。从政策和经济层面来鼓励更多的农户采取环保技术，建立农业废弃物资源化利用的支持与优惠政策，吸引外资进入，在用地、税收、信贷等方面加大对牲畜养殖建设的支持力度。

4.2企业方面

企事业单位等主体投入防沙治沙，跨行业、跨地区到荒漠化严重的地区进行治理，本地企业可以和电商平台合作，打造青海特色荒漠化防治的网络平台，通过网络公开招聘人才，援助州县上荒漠化治理。各大企事业单位设立公开环保基金，提出“先治理，再认购”的可持续发展政策，和支付宝内的蚂蚁森林合作，用互联网的方式对用户的消费行为产生影响，激励绿色消费。积攒能量在青海地区荒漠化境内进行种树，实现荒漠化零增长。三江源内的企业应划片管理珍贵的药材，能有效的保持三江源境内的野生环境平衡。组建遥感技术尖端队伍，对于境内的荒漠化土地进行时时的监控。海北州的工厂在处理工业废渣严格按照国家环保标准对污染物进行处理，保障本地生活环境的安全。海西州的茶卡盐湖内的盐业工厂，提高过滤的技术，大力投资旅游设施的建设，制定详细的环保制度，依法对违法的人员进行处理。

运用新型快速的监测和调查技术，传统的监测技术已经不能适应我们现在土壤的变化情况，鉴于土壤污染的探测、检测设备和模式化向便捷化、快速化、现场化的发展，建议综合采用生物技术、开发高精度、多功能、无干扰、多参数的土壤监测技术与装备，满足我国日益发展变化的土壤环境调查、监测、风险评估和修复需要。

尝试符合本地特色的修复技术，应尽快开展污染类大型行业的场地土壤的修复工作，利用高效、实用、低成本修复的工程技术与装备。根据污染物的性质、土地再利用方式、执行难易程度等各方面要求，筛选组合适合不同污染场地的修复技术手段。

构建土壤管理理念和修复效果评价体系，由于土壤的污染类型与修复技术的多样性，本地应该建立以保护人们居住健康为目标的建设用地土壤修复效果评价体系，以保护农产品安全和土壤生态系统为目标的土壤修复评价体系。让人与土壤和谐共生。

企业内部也应该随着市场多元化来进行改革，支持市场多元化的多元化工作，扩大组织的视野，使它能够迅速的发现并抓住新的市场机会。培养企业员工在建立和支持新市场时对文化背景、价值观念和信仰的敏感性。在全球多元化的浪潮中，稳步前行。

4.3社会方面

党的十九大报告指出：党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。本省可以借鉴深圳市“社区共治”的经验，各州县组建基层党组织，教育党员、管理党员、监督党员，面对本地的情况，组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众。从荒漠化的源头入手，开始治理并落实相关政策。广大农民积极参与环保活动，选拔环保榜样供大家学习，做好自身建设，爱护环境。建立农村医疗设施，能及时解决村民的各种小病，对于牲畜的各种疑难杂症也能进行治疗救助，出台各种惠民政策。建立健全城乡融合发展机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。出行多使用低碳代步工具，绿色出行，减少纸质的使用，积攒能量参与到蚂蚁森林种树活动，为荒漠化的防治做出贡献。具体措施如下

青海省耕地总体呈现出“三少两多”，即：总量少、平地少、水浇地少，坡地多、旱地多的特点。耕地主要以无灌溉设施的旱地为主，面积603.03万亩，占总耕地面积的68.32%，有灌溉设施的水浇地面积279.79万亩，占31.68%。在土地荒漠化防治的过程中，应加大可持续发展的观念与生态环保理念的宣传。开展多种多样的渠道来进行理念的宣传，让更多的村民了解环境污染的危害，逐渐提高村民对生态保护的重视。应该充分利用网络、报刊、电视等媒体，全方位多领域的宣传环保有关的法律法规以及污染环境的严重性和危害性，对于国家在农业污染防治方面的扶持政策和防治措施进行公开，呼吁村名积极的加入进来，增加民众对于环境保护的责任感。在村委会定期的订阅一些环境防治的科普读物，帮助大家在劳作的时候如何利用化肥和一些塑料膜，设置举报电话以及投诉信箱，发现污染情况及时汇报，并进行监督广大干部，让村民能参与到环境保护与防治的监督中来。

化肥农药给土壤带来的污染问题，应该为广大农村推行国际上先进的施肥技术和用量，根据本地种植的作物的品种，来规划施肥时间，针对性的制定一些生产技术规范，进一步指导农民根据土壤的肥力进行结构配比。大力推广无害防治技术，减少化学农药的使用，选择一些对人体比较好的农业防治技术，推广生物肥料，有机肥料的使用，以减少化学肥料的使用。

针对牲畜养殖污染方面，要以“预防为主、防治结合”为原则，在保持经济性的前提下，提高防治技术的实用性，在贯彻落实技术措施的同时，提高管理措施的水平。应该从源头上消减污染，优化资源配置与利用，实现清洁生产，对于粪便进行二次利用，减少生活的污染。

在农膜污染防治的问题上来讲，应该选择可以降解的农膜产品，例如生物降解农膜、光降解农膜等。有效的处理农膜的收集和利用，利用天然纤维产品生产技术研发的产品代替塑料农膜。

在农村生活垃圾处理上面，可以借鉴城市垃圾分类的方式，对于垃圾实行分类收集、有机垃圾堆肥、无机垃圾填埋等。在旅游的景区或农家乐区域，应当采用集中处理的方式减少对生活环境的污染，鼓励农户进行自我管理和自我监督的方式。

4.4

农村扶贫

“以茶卡盐湖旅游为辐射圈，带动和发展了全州的旅游业，并带动了全州1000多名贫困人口直接参与到旅游服务当中，享受到了旅游发展红利。”据乌兰县扶贫局负责人介绍，随着旅游脱贫的深入推进，茶卡镇8个农牧业村自发组建了“乌兰县茶卡镇旅游发展协会”，通过开办家庭宾馆、餐饮服务、加快脱贫进程的步伐。

针对“茶卡盐湖、茶卡羊是当地的两个金字招牌，周边几个贫困村脱贫致富的产业就要靠这两个了。”

据茶卡扶贫产业园副主任、乌兰县吉仁生态农牧业有限公司董事长张国辉介绍，

吉仁公司依托“茶卡羊”优势资源，积极推行“公司+合作社+牧户”的产业化经营模式，巴里河滩村47户200名社员将1.47万只羊和部分草场，以入股的形式流转给吉仁公司统一经营管理，吉仁公司每年按照每只羊350元的标准为社员分红，每年按照每只羊80元的标准为社员发放管理费。同时，吉仁公司积极吸纳茶卡镇周边劳动力300余人到示范园务工，并优先使用贫困户劳动。

因地制宜制定贫困地区特色产业发展规划，将贫困户纳入现代农牧业产业发展体系，实施“一户一法”“一村一策”。提高户均产业扶贫投资标准，对有劳动能力和生产发展愿望的贫困人口，重点扶持特色种养业，充分尊重群众自主选择产业的权利，适宜发展什么就扶持什么，宜农则农，宜牧则牧，宜林则林，宜商则商，宜游则游。对有劳动能力，但自身没有经营能力的贫困人口，通过扶持农牧民专业合作社和龙头企业，发展特色种养、民族手工、乡村旅游、特色文化等优势产业，强化与贫困户的利益联结机制，通过扶持发展生产，实现就地脱贫。大力发展县域经济，支持发展农畜产品加工业，加快一二三产业融合发展，让贫困户更多分享农牧业全产业链和价值链增值收益。加大对贫困地区农畜产品品牌推介营销支持力度。有条件的县要积极建立扶贫产业园，扶持建设一批贫困人口参与度高的特色农林牧业生产基地，辐射带动贫困地区和贫困