政府组织绩效评估相关之文献探究

65/65政府组织绩效评估相关之文献探讨本章首先讨论平衡计分卡在政府部门之应用，接着探讨其它政府绩效评估相关研究。限于研究时刻以及资料取得性，讨论的相关文献以美国及英国为主。壹、平衡计分卡于政府部门之应用(一)平衡计分卡之概念由于传统治理会计绩效评估指标过度强调财务绩效的缺失，近年学者进展出策略性绩效评估系统，使企业的绩效评估能以策略为导向，关心组织了解本身所处的竞争状态，提供不断改进的方向，并按时评估策略目标的达成度。平衡计分卡为一种策略性绩效评估系统，由美国治理学者Kaplan及Norton(K&N)于1992年所提出。平衡计分卡之差不多概念如下:第一个概念是「你所衡量的确实是你所要达成的目标（Whatyoumeasureiswhatyouget）」，强调绩效衡量的内容必须与组织的目标、策略相结合。来自www...中国最大的资料库下载第二个差不多概念是突破传统单一财务构面的衡量指标，改以财务构面、顾客构面、内部流程构面、学习与成长构面等四个项度，以一套更广泛、更具整合性的评估方式去衡量组织的营运表现，而依照李书行(1995)的研究指出，平衡计分卡明显优于传统的指针系统(如表2-1所示)。

表2-1传统指针系统与策略指针系统之差异传统指针系统策略指针系统财务导向过去财务性纪录结果有限度的制程弹性独立于作业策略外用来作为财务调整部门/个人最大化降低成本垂直沟通资源之片面使用成本、产出及质量均被独立评估无相互取舍问题个人学习提供个人诱因内部时刻序列比较＊内部过去和现在表现比较策略导向以后顾客需求的满足尽量保持制程弹性结合策略考虑用来作为制程调整公司整体的最大化改善绩效平行沟通资源整合同时评估成本、时刻及质量公开讨论相互取舍的问题组织学习提供群体诱因标竿比较＊内部、外部标竿同时考虑资料来源:李书行,1995第三个差不多概念是各构面间彼此有因果关联性，可绘制策略地图引导组织使用策略治理，制造明确的方向。K&N的第二本专书—「策略核心组织」，针对实施平衡计分卡的组织如何成功地达到策略聚焦及获得卓越的经营绩效归纳出五大原则：(1)将策略转换成可操作性名词(2)将组织与策略联成一气(3)将策略变成每人每日的工作(4)使策略成为一个连续性过程(5)以高层领导力动员组织变革一个组织的策略描述其如何为股东，顾客，或公民制造价值，而策略的形成可能来自于组织的使命(为何存在?)，推演至核心价值，再推演至愿景(想要变成什么模样)，最终变成策略。本打算中的各个基金，在当初设立时都有法源依照，这些相关法令能够关心各基金厘清其使命进而订定其策略。治理文献显示组织的无形资产制造约75%的组织价值，因此，如何动员并连结组织的无形资产成为治理者首要之急。此外，组织策略的失败据可能约有70%在于执行的不当，而并非策略本身的错误。而要成功的执行策略，必须先清晰的描写及沟通策略。因此，K&N提出以策略地图作为描写及沟通策略的要紧工具。所谓的策略地图指的是连结组织策略各组成要素的因果关系图(如图2-1)。策略地图也能作为组织各组成要素间关系完整性的检视表(checklist)。例如，实务上经常发觉组织无法连结顾客价值制造的关键指针以及内部营运程序。而组织若缺乏创新活动的目标，也无法对职员学习成长及信息科技进展方向提出清晰指引。这些缺失容易导致令人失望的财务及营运结果。图2-1无形资产必须与策略联结以制造组织价值资料来源:K&N,2004来自www...中国最大的资料库下载平衡计分卡在企业间之应用已行之有年，而在公共部门虽有成功案例，惟数量比企业组织少了许多，在改善绩效面，也较难衡量。在公共部门实施平衡计分卡所面对的挑战绝对比民间企业为大，需要领导者更坚决的支持，更多外围法规的配合，及更长的组织变革时刻。K&N(2001)讨论平衡计分卡应用于政府部门时，特不强调平衡计分卡的构面能够重新调整。因为私人企业是以股东价值极大化为目标，卽以利润为导向；政府部门则以达成任务做为该组织成就的目的，卽以成果为导向。而政府部门要实现使命，往往必须同时达成降低社会成本，制造社会价值及获得立法机关及民意的支持等三项目标，因此政府部门将以完成使命为最上层而进展其它四个构面。故其策略地图可能略异于一般企业(如图2-2所示)：图2-2政府组织之可能策略地图使命學習與成長構面使命學習與成長構面內部流程構面顧客構面立法機關與民意的支持財務構面

(二)平衡计分卡在政府部门应用之实例部分先进国家政府机关已正式实行平衡计分卡，其中美国与英国政府机关施行平衡计分卡成效显著，因此本节谨针对平衡计分卡在公共部门的应用提出两个例子：1.美国商业部所属的经济进展治理处(Economicdevelopmentadministration，EDA)及2.英国国防部。美国EDA经验来自www...中国最大的资料库下载EDA在2001年美国布什总统就职后开始大力改革。EDA所被给予的任务为透过世界级的基础建设规划能力来改善投资环境及吸引私部门资金，协助全国各地策略伙伴增加财宝消灭贫穷。EDA的改革的三大支柱为：建立健全的组织治理体系，进展结果导向的绩效衡量指针，增进与利益相关人的沟通。通过以平衡计分卡为基础的改革后，EDA成为美国联邦政府体系中绩效的佼佼者，其预算额度也不断增加。EDA之策略地图如图2-3。来自中国最大的资料库下载图2-3美国商业部经济进展处之策略地图资料来源：K&N,20042.英国国防部经验英国国防部在1990年代末期采纳平衡计分卡作为国防现代化策略评估的工具。依照英国国防部官员表示，采纳平衡计分卡后，国防部内部的沟通，国际合作及决策的有效性都显著改善。另一个明显的成效是在与财政部沟通预算需求时，由于能够清晰地指出策略重点及达成策略的方法，对各个重大预算案的核准及拨款优先级更能获得财政部的理解及支持。英国国防部之策略地图如图2-4。

图2-4英国国防部策略地图资料来源：K&N,2004此外，实施平衡计分卡绩效卓越，被BalancedScorecardCollaborative(K&N所创立之治理顾问公司)列入平衡计分卡名人堂(HallofFame)的公共部门组织，尚包括美国陆军(USArmy)及美国北卡罗莱纳州的Charlotie市等组织。(三)实施平衡计分卡可能遭遇的问题本节将文献中关于实施平衡计分卡可能遭遇的问题，汇总于表2-2：来自中国最大的资料库下载

表2-2各文献陈述实施平衡计分卡可能遭遇之问题

作者年度实施平衡计分卡可能遭遇之问题Olveetal.19991.组织未明示项目优先性。2.项目小组未纳入足够的非会计部门人员。3.项目涵盖太大的范围或太多成员。4.未依照组织策略进展计分卡。5.衡量指标缺乏清晰且一致性之定义。6.衡量指标之间没有平衡及因果关系。7.未依照愿景和整体策略设定个不衡量指针之目标。8.没有与现有操纵系统相连。9.不确定衡量方法和衡量指标的可行性如何。10.没有连结以信息系统为基础的报导和支持系统。11.训练和信息不足。12.组织在学习型组织方面的进展不足。13.没有遵循平衡计分卡的观念。14.高阶主管或组织成员不支持，也不参与。来自中国最大的资料库下载IttnerandLarcker19981.需要投入的时刻和费用太多。2.难以评估绩效指标的相对重要性。3.须量化质性资料。4.大量的绩效指标将稀释整体阻碍力。5.难以将目标细分给组织之基层人员。6.须高度进展信息系统。LingleandSchiemann19961.目标模糊。2.对非正式回馈系统产生不合理的信任。3.组织内部人员坚守原有的衡量系统，不愿改变。4.衡量指针太多，且重视衡量作业本身，而非作业产生的结果。资料来源:本研究整理此外，LipeandSalterio（2000）利用实验设计及问卷调查，发觉治理者面对一般指标和专门指标时，会比较偏向注意一般指标的结果，因为比较各单位的成绩时，使用一般指标比较容易。因此治理者在评估各单位绩效时，往往会专注于一般指标所呈现的结果，因为这能够简化其评估过程。当治理者没有参与专门指标之建构过程、或不重视专门指标代表之意义时，这类情况尤为严峻。忽视专门指标，将会减弱平衡计分卡带来的效益，因为专门指针较能和各单位策略相配合。Lipe之研究结果有下列两项意涵：(1)假如单位的事后绩效评估不考虑专门指标，那么治理者事前在作决策的时候，也较可不能参考专门指标。治理者作决策时，常会受到纳入绩效评估及奖酬打算项目之阻碍，而与绩效评估及奖酬打算无关之项目，治理者就容易忽视它。因此，一般指针较能左右单位绩效评估之结果。(2)一般指标通常属于落后指标，以财务指标居多；而专门指标属于领先指标，以非财务性指标居多。由于治理者较不重视专门指标，由此可见其亦不重视领先指标及非财务性指标，反而较重视财务指标。如此一来，则与平衡计分卡的精神背道而驰。Bankeretal.（2004）连续前述Lipe之研究，发觉平衡计分卡制度下，当治理者对各单位之策略信息有一定程度之了解时，当其对各单位作绩效评估，会考虑与策略连结之指标（专门指标）。亦即，当治理者不了解各单位之策略内容时，其在作绩效评估较容易去考虑一般指标之结果，而忽略专门指标。尽管Lipe和Banker之研究均显示，治理者作绩效评估时，容易倾向于参考一般指标之结果，然而治理者取得关于策略连结信息之多寡，会阻碍其作绩效评估之结果。因此，当治理者拥有详尽的策略信息时，其将注重与策略连结指标之结果，不管该指标为一般或专门指标。上述研究提供一项重要的治理意涵：成功执行平衡计分卡制度之先决条件，系治理者必须充分了解绩效指针和组织策略连结之相关信息，才能在作绩效评估时，参考与策略连结之指标。另外，当治理者了解策略连结之相关信息时，不仅会参考专门指标之结果，亦可不能刻意忽略一般指标，绩效评估结果将更为客观。从平衡计分卡绩效指标衡量效果之文献中，能够发觉评分者容易因为本身的背景、认知、信息撷取程度…等因素，而阻碍其对组织之绩效评分。而且，绩效指针分数，不一定代表组织之真正绩效。非营利组织在推行平衡计分卡时，可能会面临项目负责人不稳定、政策的持续性差异等困境，或因为政府机关对新治理文化改变适应较慢，而使得平衡计分卡无法得到制造绩效的第一线职员认同。这不仅无法期望他们能重视指标与策略间的因果关系，也可不能将平衡计分卡之信息应用到实际工作上，如此将会使平衡计分卡逐渐失去与组织成功策略目标之间结合的紧密度，这也是非营利组织在导入平衡计分卡时常见的瓶颈。贰、其它政府绩效评估文献探讨除了平衡计分卡外，美国联邦政府、美国政府会计准则委员会(GovernmentalAccountingStandardBoard,GASB)，以及美国审计总署(GeneralAccountingOffice,GAO)都已实行一些策略与绩效评估连结的方法，兹讲明如下：美国联邦政府的绩效治理问题美国联邦政府目前正积极进展关键国家绩效指标（keynationalperformanceindicators）体系。尽管美国联邦政府早就有丰富的各项人口，经济，社会统计资料，但如何建立一套简要的关键国家绩效指标来表达美国政府整体的绩效，系联邦政府目前热门的话题（由GeneralAccountingOffice及NationalAcademics负责规划及推动）。其要紧的衡量项目围绕着国家整体进展（nationalprogress），生活水平（standardofliving），生活质量（qualityoflife），及国家持续能力（sustainability）。此重要工作目前进行约一年，仍在持续推动中。早在1993年政府绩效及成果法(GovernmentPerformanceandResultsAct,GPRA)通过前，美国联邦政府关于结合绩效评估与政府预算的制度倡导，事实上差不多有下列的进程(苏彩足,2004)：1949年时由胡佛委员会提出绩效预算制度(PerformanceBudgetingSystem,PBS)1965年约翰逊总统推动设计打算预算制度(PlanningProgrammingBudgetingSystem,PPBS)1973年时尼克松总统实行目标治理(ManagementbyObjectives,MOB)1977年卡特总统则推动零基预算制度(Zero-BasedBudgeting,ZBB)之后一九九O年代进展的绩效预算（Performance-BasedBudgeting）进一步地主张公共组织的预算必须与中长程策略打算相结合，强调以组织整体的目标为导向，并以绩效评估为手段，要求公共组织建立公共策略规划暨绩效预算的中程打算预算架构。而1993年通过的GPRA基于绩效治理的原则，其内容明确规定绩效信息与政府预算结合的具体方式与执行时程，同时能够简述为以下五点：(1)政府机关须提出为期至少五年的「策略规划报告」，以解释所属机关之任务与长期目标。(2)各机关须提出「年度绩效打算」，以描述机关之绩效指标与其衡量方式。(3)各机关须缴交「年度绩效报告」，自己评论前一年度之绩效表现，若有未能达到预定目标情形，则必须在其中提出解释并陈述改进时程表。(4)各机关得在「年度绩效打算书」中，得免除部分法律及命令的约束，，使治理者拥有较大的治理弹性，但机关得在「年度绩效报告书」中详述降低管制后的成果。(5)于1999年度，预算文件中才首度提出各机关衡量之结果。尽管GPRA已于1993年颁布，美国政府采取的是循序渐进的方法，使得大部分机关于1997年时才正式纳入执行范围。布什总统为了更进一步的宣扬GPRA的信念，上任后，先于2001年实行总统治理议程(President’sManagementAgenda,PMA)，包括了五个重要部分:(1)人力资本之策略治理、(2)竞争力之采购、(3)加强财务绩效、(4)推动电子化政府、以及(5)预算和绩效之整合(budgetandperformanceintegration)。该项整合被公认为是最核心的部分，目的在于加强各机关打算的绩效信息质量，协助政府制定预算决策与有效治理资源。而负责统筹执行PMA的是「预算治理局」(OMB)。OMB特不设计了一套PMA评分机制，五项治理议程各有不同的评分标准，而行政机关每季都必须同意评估，评估结果自2003年度开始将随同预算书一并公开。所谓的打算评量工具(ProgramAssessmentRatingTool,PART)，是布什政府于2003年所提出的另一项打算。其目的为评估各部会内各个支出打算的实际表现，并期待PMA与PART能产生辅助与强化GPRA的效果。PART模式有以下几个重点:(1)PART利用问卷调查方法，于问卷上设计了数十个问题，包括了打算的目的与设计、策略规划、打算之治理、打算之成果与课责性四项，而比重分不为20%、10%、20%、50%。(2)假如打算的目的清晰、规划完整、有好的治理，并能具体显示打算的成效，就能获得较高的PART分数。依照分数高低，PART的评等结果分为四级，分不为「专门有成效」、「中等有效」、「尚可」、「没有成效」。另外还有第五类「成效未显示」，是指该打算尚未建立适合的绩效指标，或是未能提供客观数据。(3)PART亦为循序渐进方式，2004年度先评估20%的打算，2005年再增加20%，每年增加20%，如此，至2008会计年度时，所有打算都将纳入评估范围。(4)制订PART之精神与GPRA是相同的，但实施的结果会更为有效的衡量各部门的绩效结果。PMA与PART之评估单位不同，前者关怀的是各机关五项治理「议程」，后者则以每一项「打算」为评估单位。(5)前一年度差不多评估过的打算，必须针对OMB所提供的建议进行改善，来年再重新同意评鉴。整体言之，九O年代可讲是「新绩效预算」（newperformance-basedbudgeting）或「企业精神预算制度」（entrepreneurialbudgeting）的年代。这一波的预算改革虽从五O年代的「绩效预算制度」与六O年代的「设计打算预算制度」中撷取了部份的概念与作法，然而它与这两个制度亦有相当的差异。不同于过去绩效预算关注政府的工作、作为、产出（outputs）、投入（inputs）与过程（process），新绩效预算可称为「任务导向预算」，所关切的重点是政府施政的成果（outcomes）或结果（results）；不同于过去设计打算预算制对「方案」采极为广泛的定义，鼓吹跨部会的预算编制，新绩效预算对方案采以狭义定义，将「方案」定义为在特定机关内之特定相关活动的组合（TyerandWilland,1997）。以美国各州政府为例，在九O年代，大约有32个州政府立法通过建立以绩效为基础的预算制度（PBB;performance-basedbudgeting），立基于策略规划与绩效评估两大概念之上，企图将预算决策者的关注焦点从政府的投入与所从事的活动转移到政府产出所带来的结果（Carter,1994；MelkersandWilloughby,1996）。广义的绩效预算包含绩效基础（Performance-Based）、打算基础（Program-Based）及零基（Zero-Based）的预算方式（NationalConferenceofStateLegislatures,1999）。绩效基础的预确实是指预算依照各机关预期的绩效程度来分配，预算中包含绩效指针（Performancemeasures）及绩效目标（Performanceobjectives）。打算基础的预确实是指预算分配是依照机关的打算或服务，预算中包含打算的目标、活动，及与其相关的打算输入与输出。零基预确实是指预算的编列从零计起，不管目前的预算水平或用度，预算中包含所有支出的评估与分析。完整的预算过程包括预算编制、审议、执行与决算审计四大时期，在每个不同的时期都有许多使用绩效信息的机会与必要性，而不同的预算时期，绩效信息之使用不尽相同，讲明如下:预算编制时期：着重于OMB是否参考绩效指针以为打算经费配置之依据，相对的，各机关内部在编制概算时是否参考组织内部的绩效信息，就未受到应有之重视。但不论是机关内部的概算编制过程、或是OMB分配机关经费的汇整预算案过程，绩效信息所能发挥的参考功能差不多上特不重要的。预算审议时期：由于议员在审查预算时，面对其政策优先级的考虑、利益团体的压力与其它种种因素的交错，必不能记得绩效信息存在的意义。绩效信息虽不一定会改变最后国会的预算审议结果，但常具有改变预算辩论用语的结果。政府机关假如能够在预算案中，详细描述机关目标、打算内容、经费需求与预期成果之间的关系，以表达、沟通和讲服预算请求之合理性，多少能使议员在审议预算时注意到绩效的问题。假如国会也能清晰的表示出它的绩效期望，也会降低机关在执行预算时的困惑与焦虑。预算执行时期：此部分受到绩效评估的阻碍为最大。即使在预算形成时期，绩效信息并未发挥实质阻碍，到了预算执行时期，这些绩效信息仍能够产生极大的关心。事实上，绩效好或不行的缘故多且复杂，不容易认定，因此绩效评估的结果专门难明确回答何以某一打算表现好或不行的问题，但它至少能够协助找出预算执行过程中的各项缺点与弊端，以此拿来监督、评估与改进各项产生与服务的质量。预算审计时期：现在期的要紧意义在发挥回馈与课责的功能。结果必定要能导引机关为其原先设定的策略目标作适当的调整，同时拟定新年度的打算与活动。此结果也是也是政府机关机关持续进步的动力之一；另外一方便，绩效评估结果也可作为人员的赏罚依据，并塑造组织内部的课责文化。美国政府会计准则委员会(GovernmentalAccountingStandardBoard)观点尽管平衡计分卡日益受到重视，但以美国为例，真正采纳平衡计分卡作为策略治理工具者仍为少数。例如在HoandChan(2002)的研究中，美国受调查的132个都市只有11个使用平衡计分卡，但绝大多数都奉行政府会计准则委员会（GovernmentalAccountingStandardsBoard，GASB）的第二号观念公报「服务努力及成果报导」（ServiceEffortsandAccomplishmentsReporting，SEA）。该公报公布于1994年，其重点在强调欲达成政府会计以「负责性」（Accountability）为核心之使命，各州及地点政府必须在年度报告上除了财务数据外，包括其它非财务资料，以彰显政府全体或政府某部门的设定目标是否达成。该公报针对政府环保，医疗，教育，经济进展，警察，捷运等12大项目提供许多具体的衡量指标。GASB除了公布观念公报之外，还透过下列各项研究活动来推广SEA的阻碍力：举办包括5000个各州及地点政府进展及实施绩效评估（或managementforresult）之实务调查。建构专门网站（SEAclearinghouse）提供地点、州、联邦，以及外国政府对绩效评估的相关信息。举办包括1300个政府单位使用绩效评估指针的现况及成效调查；此外GASB亦提供包括26个州及地点政府进行绩效评估活动成果之个案研究（包括Texas,Arizona,Iowa等州及凤凰城等都市）。提供一般民众对政府绩效评估成果之讨论（citizendiscussiongroups）。提出有关沟通政府绩效有效方法的特不报告(2000年)。该报告中建议必须注意16个要点，以便有效的沟通SEA：(1)讲明目的及讨论范围(2)清晰指出部门或打算的要紧目的及目标（goalandobjective）(3)确定目的前所咨询的对象(4)适合不同阶层读者所需注意的信息(5)对结果及面对挑战的简要大纲(6)集中讨论于关键衡量(7)确定资料的可靠性(8)确定资料与结果间的攸关性(9)讨论所使用的资源及效率问题(10)人民或顾客的看法或印象(11)绩效的比较标的（如与过去绩效比或与预期目标比）(12)阻碍结果的要紧因素(13)综合性与细节性的资料(14)各期间的一致性(15)容易搜寻及了解(16)固定及时的数据提供尽管GASB的SEA报导要求着重点大概是在绩效评估，但各州及地点政府在实施时，事实上仍然相当注意SEA在整体政府策略规划中的意义。例如伊利诺伊州产生SEA报告的策略治理制度，针对公共部门的特色便有相当深入的描述(如图2-5)。图2-5伊利诺伊州州政府策略规划及绩效衡量体系此外，伊利诺伊州的经验指出政府各部门，各阶层中的人员对同一组绩效指标所欲达成的结果有不一致的解释，故有效沟通的确是一大问题。在HoandChan（2002）的报告中，受调查都市认为自己所实施的平衡计分卡尚称成功者约为一半。而认为阻碍平衡计分卡成功或阻碍其不实施平衡计分卡的要紧缘故为：平衡计分卡及职员的奖励缺乏直接联系。治理阶层忙于解决短期急迫性问题。缺乏高阶领导阶层的有力支持。相对的，受访单位认为平衡计分卡的要紧成功因素在于：高阶领导的承诺及支持。中级及基层职员的充分认知及认同。追求卓越绩效的组织文化。由于GASB的SEA报导对州及地点政府有重大的阻碍力，而SEA尚未在公共部门充分落实前，大部分州及地点政府应该不大可能全力拥抱平衡计分卡。而GASB之SEA架构尽管不及平衡计分卡完整，但不失为改善政府绩效一个较为简单的方法。美国审计总署(GeneralAccountingOffice，GAO)观点GAO的使命（mission）十分简单清晰：「协助国会完成其宪法所给予之职责，确保联邦政府负责性之达成及改善及绩效，以造福人民」。GAO差不多上是依照1993年通过的「政府绩效及成果法案」（GovernmentPerformanceandResultAct）之规范，审查联邦政府之各部门，按照其使命有效率地达成预定目标。GAO尽管未正式采纳平衡计分卡作为分析架构，但在许多审计意见中所表达出来的观点平衡计分卡之精神十分相符。GAO由1999年起进展针对各联邦部会的「绩效及负责性系列：重大治理挑战及项目风险」。以GAO2003年对国防部提出下列的审查意见为例：加强策略规划及预算程序。雇用，支持及保持军事及民间人力。克服支持体系的未具效率。面对及克服数十年来财务治理的老问题。有效地治理信息科技的投资。改善国防部武器采购体系及签约风险。以上这些意见大约与K&N强调人力，科技，组织资本的看法相同。然而在GAO的分析中特不强调的重大趋势的人口，社会，经济对联邦各部会的可能阻碍。例如，在有关社会福利的规划中，GAO特不强调人口老化的大趋势。2008年起，美国二次大战后的婴儿潮将第一次开始领取社会保险金。而在2030年时，美国65岁以上的老年人将由现在的12%暴增到20%，而工作人口的增加率将成为现在的1/3。除非生产力大幅提升，否则工作人口增加率的大幅减少将降低联邦收入成长，进而阻碍社会保险的财务收支平衡。这种长期趋势的掌握对联邦政策的策略规划至为重要。此外，GASB及GAO都十分重视跨代公平性(interperiodequity)的实践。意即每代的公民不能过度使用其资源(例如造成大量预算赤字)，以免损及以后公民之权益。由于以后公民尚未出生，不可能表达其对当前施政之中意度，因此政府单位在进行策略规划时，必须加强当前施政对以后冲击的阻碍，此项专门考虑使公共部门在实施平衡计分卡时涵盖面更为复杂。美国及英国等先进国家，在政府部门的绩效评估上颇有值得学习之处。而亚洲国家中新加坡一直以政府部门绩效卓越著称。因此，本报告将于下一章讨论新加坡推行平衡计分卡之经验。

第三章新加坡政府推行平衡计分卡之经验–以医疗体系为例本章将以医疗体系为例，讨论新加坡政府推行平衡计分卡的经验。新加坡政府医疗体系实施平衡计分卡平均有两年以上的时刻，也差不多有相当大之成效。新加坡政府医疗体系对平衡计分卡在医院绩效治理之运用、医院各部门绩效评估指标之建立、财务、质量指针之衡量、行政单位绩效评核、作业流程改善、信息系统之配合运作等都有相当深刻的经验，这些相信对国内政府部门推动绩效衡量指标之建立时，能有专门大之关心。以下将先简介新加坡的医疗保卫体系，之后再讨论两家具有代表性的医疗组织实行平衡计分卡的过程。一、医疗体系结构新加坡的卫生保健体系分二大类，简述如下：政府提供之公共医疗体系采公办民营方式，分为两大集团(共17所医院，服务量占17%)国立保健集团新加坡保健服务集团心理健康学院全国皮肤中心竹脚妇幼医院国立脑神经医学院亚历山大医院陈笃生医院樟宜综合医院新加坡中央医院国立大学医院全国心脏中心国立癌症中心全国牙科中心全国眼科中心私人大夫提供之私营医疗诊所体系占服务量83%(1200所)新加坡医疗制度的特色：1.落实转诊制度：若病人未经家庭医师或其它诊所转诊，直接前往医院看病，则需完全自负所有医疗费用，政府不予补助。2.实施「医药保健储蓄打算」。此为一种强制性的储蓄打算，每人均设有一个独立的账户，每月自薪水中摊提一定比率（6%）金额于该账户，若生病看医师付钞票时，病人支付部分即由该账户中扣款，该储蓄账户内存款若未用完可转移给继承人。二、新加坡健康促进署与A医院简介◎健康促进署(HealthPromotionBoard,HPB)HPB是新加坡卫生部的一个单位，它的宗旨是透过健康促进与教育，来预防疾病、降低残障及早产儿死亡，促使新加坡人民有高的健康生活质量。HPB的组织架构如下：由專家組成之董事會由專家組成之董事會推舉推舉總裁(CEO)總裁(CEO)進行規劃與治理成人健康促進部門行銷與溝通部門成人健康促進部門行銷與溝通部門學生健康服務部門研究與資訊治理部門服務部門研究與資訊治理部門服務部門五个部门是直接隶属于总裁下面，而各自部门的业务分述如下:部门业务健康促进打算成人健康促进部门健康打算治理、营养打算治理、成人健检禁烟活动、设立营养标准、加强健康食品供应、推行健康食品标示、艾滋病教育活动、成人健康检查打算等学生健康服务部门注射免疫预防针、牙医服务、视力检查健康筛检、预防注射、健康教育、牙齿检查、处理学生专门健康问题(例如视力缺失、1肥胖、气喘、体重过轻、过矮)、牙科保健与教育等营销与沟通部门营销、资源进展、收集健康信息无详细资料研究与信息治理部门研究与评估项目、健康信息治理无详细资料服务部门财务治理、人力资源治理、行政治理等无详细资料另设门诊服务中心要紧服务对象为诊所之专诊个案无详细资料1999年新加坡政府财政部提出平衡计分卡之打算，希望能够适用于政府部门单位。HPB为了建立适用于新加坡国民健康的愿景并配合财政部提出之打算，于2002年执行平衡计分卡项目，并于2003年成立平衡计分卡跨部门工作小组，成员包括院长与其它相关服务部门人员；同时由总裁与相关部门主管组成组织最高执行委员会（OrganizationExcellenceSteeringCommittee），共同推展与执行平衡计分卡。HPB认为平衡计分卡是一种治理系统，它在财务、沟通、任务与策略治理下达成企业策略目标、同时能够测量企业绩效。平衡计分卡包括财务/股东、顾客、内部程序、及学习与成长等四个构面。HPB亦认为平衡计分卡可作为以后的挑战目标、平衡计分卡是结合工作过程系统，而朝向HPB的使命及愿景进展，同时平衡计分卡也是结合行动与协助我们作对情况。HPB订定的绩效衡量指标有:免疫追踪达标率、筛检达标率、文件纪录完成率、父母参与率、转诊完成率、转诊错误率等。推行平衡计分卡人人有责，必须做到全员参与，且讯息能够透过幽默方式传递给每位职员，HPB实行的方式例如玩游戏、举办平衡计分卡活动营、院内网络、及宣传工具（如原子笔…等）。◎新加坡A医院本打算接着介绍新加坡推行平衡计分卡绩效卓著的A医院。A医院的背景资料如下:

新加坡A医院之背景资料愿景让国人延年益寿，生活更健康使命在一个终身学习、研究进展的环境中，通过以患者为中心的优质保健服务，促进国人的健康，减少疾病，我们服务的宗旨「随手可得，始终无间」「全面周到，效高质优」历史60年床位(2003年差不多数据)397床入院人数(2003年差不多资料)16,295人平均住院天数(2003年差不多资料)5.2天专科门诊人数(2003年差不多资料)130,389人急诊人数(2003年差不多数据)48,675人A医院在四年前曾经面临关闭的危机，当时该医院医疗技术不佳、环境也十分脏乱，因此没有人情愿到此看病。由现任院长接任之后，进行了一项工程浩大的组织重整，院长带着使命感来经营这家医院，同时也要求职员积极配合。重整后，该医院情况改善专门多，职员分区认养庭园，自行打扫，从院长到职员看到垃圾一定主动检起；而足球场、停车埸开放给民众使用；厨房比照空中厨房按病人不分装，并有保温之设备。该院时常与厂商合作，免费进行空间设备之改善，例如：老人中心旁则设计一个老人之居家设备，像桌子、椅子、柜子、浴室之扶手..等，让病人于等候看病时，能够参观设备，并选择适合自己之家具。职员也往往亲自参与改造，只要职员们觉得任何能够改善之情况，会主动去执行，执行完后才向院长报告。例如：在接待外宾办公室之墙壁上，设计医院目前实施之治理工具及监测指标，像平衡计分卡、品管圈、病人看诊等候流程之改善等；候诊区之布置；老人之居家设备之布置，皆是职员主动参与。同时A医院引进了许多治理工具，以改善服务质量，进而提升经营绩效，兹讲明如下:质量治理A医院的质量概念是：「对待病人像对待我们的母亲一样，为病人提供优质的照护和服务，而无需特不安排。」，院长常挂嘴上讲:「当职员情愿把自己母亲放心交给你(医院)治疗就表示我们质量做得好。」，该院也进行持续质量改进活动，例如:全天主动性(我看到，我做)、团体主动性(我们看到，我们做)、质量圈、临床路径、六标准差(界定、衡量、分析、改进、操纵)、流程再造：如门、急诊就医流程再造、争取认证如通过ISO9002、ISO14001等等。标竿学习主动到全世界医院或企业进行学习，如TOYOTA、McDonald、KamedaMedicalCenter、MayoClinicRochester、知名航空公司及饭店等。平衡计分卡之实施A医院在两年前引进平衡计分卡，依照医院之使命、愿景以财务、顾客、内部程序、学习成长建构全院及各部门绩效治理之指标，上至院长下至职员均乐于推动，且随时监测指标，约每月一次。以院长办公室为例，同仁将KPI及统计或成长图放在会议室之墙壁上，以便随时提醒、随时监测、未达目标时以红色表示，达目标时以绿色表示。下表是A医院实施平衡计分卡之步骤:步骤A医院之实施步骤一定义使命与愿景。→澄清组织使命、愿景与核心价值我们致力透过以病人为中心的高质量医疗服务来提升健康，减少疾病，同时冀望该服务能够达成容易取得同时完善，以及全面性、适当性同时具成本效率性两个特性，而该医疗环境是持续学习并有相关研究信息。步骤二决定组织策略以及计分卡的形式。→有系统地阐述组织的策略、描述策略构面(strategicperspectives)步骤二决定组织策略以及计分卡的形式。→有系统地阐述组织的策略、描述策略构面(strategicperspectives)顾客构面“该医院期望所有的顾客都能享受容易取得、完善、全面性、适当性，且具成本效率的高质量医疗服务”。学习与成长构面“为了成功，我们必须提供职员一个持续学习的环境，同时提供相关的医疗研究”。步骤三为组织建立策略目标。→建立要紧广泛的目标、建立策略地图策略目标部分请参阅表3-1策略地图请参阅图3-1步骤四建立衡量指标。→衡量指针是衡量策略目标的达成程度→衡量指标必须与职员绩效衡量做联结→假如没有合适直接的衡量指标，则须有代替指标(proxies)参阅表3-2步骤五实行平衡计分卡以利达成策略目标。→必须与职员沟通衡量指标，并确定所需信息持续被追踪参阅表3-2步骤六修订动态的平衡计分卡。→平衡计分卡必须时常被检查，以确定策略目标为攸关的，而所追踪的信息也为攸关的→将平衡计分卡视为一个学习的工具A医院定期举办主管会议，随时检讨并修正平衡计分卡的执行状况。

表3-1A医院策略目标顾客构面策略目标提供全面性、适当性，同时具成本效率的医疗服务1.维持并扩大现有的服务。例如:糖尿病2.介绍新的服务。例如:精神病治疗法、肿瘤学3.抑制成本。例如:裁撤过剩的人力、外包非核心技术功能提供完善且取得容易的照顾保证病人能够容易取得治疗安排。例如:设立病人预约中心结合各种服务以提供最为完善的照顾与服务。例如:直接与其它医护机构共同磋商、引进电子医疗纪录提供以病人为中心，且高质量的医疗服务1.设立系统及流程时均以病人为主。例如:引进AH标准、提供个人化食物配送、以及提供病人心灵支持团体等2.设立病人个人化系统。例如:引用顾客治理关系以及个案治理等引进以病人为中心的看护系统。例如:将现行看护系统转换为更便利的系统主动提供信息给病人。例如:分送健康医疗传单、办理医疗教育讲座学习与成长构面策略目标建立以质量为标竿的学习组织1.建立提高质量的组织架构。例如:5S,QC,SSS,ISOandSQA以及平衡、计分卡持续追踪系统2.培养学习的文化。例如:采纳PDS、奖励研究等

图3-1A医院策略地图表3-2A医院绩效衡量指标构面绩效衡量指标顾客构面患者推举整体患者支付财务构面营业毛利每天花在每个患者上的医护人员成本市占率内部流程构面预约挂号的平均等待时刻平均账单大小来电询问放弃率重制(重复工作)学习成长构面每人每月平均训练时数每个职员，每月平均受训地点三、结论新加坡医疗体系实施平衡计分卡的过程，有许多地点值得我们学习，政府部门在推动绩效衡量指标之建立时，亦能引以为借镜。兹以以下两点讲明新加坡医院推行平衡计分卡的特色:(一)由院长领导，全员参与A医院在实施平衡计分卡过程中，均为院长主持，带领各单位主管共同参与，共同建立目标，并随时监测。同时定期举办平衡计分卡会议，主管均须参加，一同讨论执行结果、互相支持。A医院更将平衡计分卡四个构面流程图及监测指标贴再会议室墙壁上，以便随时提醒、随时监测，未达目标时以红色表示，达目标时则以绿色表示。而为了达到「全员参与」之组织文化，许多医院加强教育训练，让每位职员明白院方之目标，以及平衡计分卡之内容，有些医院也将平衡计分卡之内容放在走道上，让职员随时能够见到并加深印象，期望做到上至院长，下至工友，甚至外包人员都能了解平衡计分卡在日常活动中之应用，以及它带给医院的价值。(二)绩效考核与绩效奖金之连结新加坡医院实施平衡计分卡相当大的特色，即是绩效考核与绩效奖金之紧密连结。主管的绩效是以部门年度策略目标达程度来考核，而个人部份则为每年单位主管会与职员讨论年度目标，并定期考核，使个人绩效奖金与考核结果相关，例如新加坡大学医院将绩效指针分为五个等级:A+、A、B、C、D，每年发放一次绩效奖金，A+级有三到四个月的红利，若为D级则无红利，三个月未改善即开除。同时平衡计分卡应结合「科部及个人绩效」治理，例如院方跨科项目执行，则应加强科部及个人绩效给予。在参考新加坡政府医疗体系实施平衡计分卡的经验后，本报告在下一章中，将以台大医院为主讨论事实上施平衡计分卡的状况。结论由于各基金成立意旨及任务都不相同，因此无法共同适用单一的绩效评估体系。故本研究打算于93年10月、11月、12月各举办一场平衡计分卡与绩效评估研讨会，动员所研究之10个基金，对平衡计分卡进一步的探讨之外，同时使各基金藉由相互学习，更深入的考虑各基金整体进展的愿景与目标。毫无疑问的，通过这三次研讨会的举办，各基金大致上关于绩效衡量指标的订定、操作性定义的掌握、配分权重的给予、策略地图的描绘等方向，都有明显的了解与进步。本报告所提供的各基金策略地图及绩效衡量指标，呈现这三次研讨会的要紧成果，也证明激励各基金自行订定绩效衡量指标是一个有效的方法。在各基金订定其策略地图与绩效衡量指标时，遇到了一些问题，大部分的问题通过其努力之后获得解决，以下简述解决各项问题之过程，以供以后扩大平衡计分卡的实施范围之参考。◎部份基金仍未厘定中程打算。由于部分参与基金尚无中程打算，因此无法确认其绩效评估指标是否与策略规范相联结。然而，中程规划并非短短数个月内所能厘清，因此各基金应自行就其中程打算欠缺之环节深入研究后，再回来修正目前之策略地图及绩效衡量指标。◎部分基金尚未加入共同之绩效衡量指标。在财务构面，行政院主计处提供的共同指标例如:剩余达标率、短绌减少率、资本支出预算执行率、负债比率、流淌比率、速动比率、投资酬劳率

、净利率;而在顾客构面的共同指标如:顾客中意度;学习成长构面的共同指标如:最低进修时数。各基金应依其特性选取适用的共同指标，通过提醒之后，各基金也都能加入共同指标。◎服务对象(顾客)不够明确。平衡计分卡专门重要的步骤是要确定服务的对象，专门多基金在实施初期无法明确界定其顾客，因此导致无法顺利确定其内部流程以及学习成长构面之策略目标，但在修订之后，那个问题已顺利解决。◎绩效衡量指标应具有明确、可执行的定义，并尽可能给予数量化的指标。各基金第一次着手开始订定绩效衡量指针时，仍然偏重文字性的描述，但透过一次次的修改之后，都已能给予可操作、可执行的衡量指标。◎绩效衡量指标应为与较重要之策略意图结合，且应幸免单纯例行公事性、应遵循的活动，而短期一次性的目标于达成后应做更换。绩效衡量指针应为诱导职员往组织策略方向进行的衡量方法，而非日复一日的例行性工作，亦非职员应遵循的活动，因此应将之排除。◎策略目标与绩效衡量指针间应有直接的因果关系，而策略地图中的箭头应代表直接的因果关系。平衡计分卡强调组织之中的活动是透过四个构面层层的推动(学习成长构面阻碍内部流程构面，进而阻碍顾客构面及财务构面，以达到组织策略)，因此策略地图中的箭头都有其因果意义，仍有些基金尚未解决此问题，待平衡计分卡推行一段时刻之后，各基金应更能掌握策略目标间之因果关系。本研究执行完毕时预期达到两大目标:了解我国目前在非营业特种基金绩效衡量指标现况及其它先进国家之做法。对适合我国非营业特种基金之绩效衡量指标之选择、建立及考核制度提供具体建议。本期末报告所包含的内容，从检讨国内非营业特种基金绩效评估现状，到后续运用平衡计分卡建立绩效衡量指标，相信差不多达成上述两大目标，同时解决许多实际运作上发生的问题。本报告所建议的绩效评估指针仍应由主管单位确认再给予正式施行。此外，本打算建议初期先不进行跨基金之绩效评比，而以各基金就目前架构下是否展现持续进步为要紧考核重点。因此，由中长期的策略考虑，各基金绩效评估的成果，应该纳入政府全盘施政打算之中，并能引导各基金以后预算分配金额及优先级。建议◎一般性建议由于本研究的的研究效果十分良好，建议以后应以循序渐进的方式，于三年内将平衡计分卡扩大推行至其它非营业特种基金。而现行参与本报告研究之10个基金仍应持续修正其若干细节(如精确之计分方式)，使这些绩效评估指标于一年之内正式成为主管单位考核其基金绩效之依据。绩效衡量指标亦为绩效治理制度之重要衡量依据，应与考核制度、奖酬制度相连结，以提升基金整体的运作效能，此外，行政院主计处应与行政院研考会以及人事行政局应进一步沟通，使三个机关对如此进行非营业特种基金的绩效评估能有统一看法，以使以后各基金不必预备三套指标同意绩效评估。◎以后其它基金推行平衡计分卡的十大步骤由于目前尚有约90个非营业特种基金，仍然欠缺明确的绩效评估方法，透过本报告的经验，我们建议这些基金假如也要推动以平衡计分卡为要紧架构的绩效治理，能够采取下列十大步骤:透过研讨会讲明平衡计分卡的差不多观念。举办研讨会是一个能够让其它90个基金快速了解平衡计分卡差不多观念的有效方法，而研讨会的举办能够由行政院主计处再次托付学术机构举办，亦或由行政院主计处自行主导。研讨会的举办可为时期式，惟第一次研讨会时，应讲明平衡计分卡之意义、要紧功能、施行步骤，同时能够由参与本研究的十个基金中选择一个或数个基金当作释例，实际演练一次施行步骤，如此将能够对其他90基金带来较完整的概念。由于参与本次研究的十个基金差不多有了推行平衡计分卡的经验，因此在以后其它基金推行过程中，此十个基金部份业务或主计主管能够扮演种子教官的身分。譬如在研讨会过程中，能够将90个基金依照业务相似性加以分组，每组由一个已参与本打算的基金带领讨论，同时分享推行初期对平衡计分卡的认知、推行过程中面临的困难、解决困难的方法等实战经验。相信如此树枝状的延展，将能够使得90个基金导入平衡计分卡的过程更为顺利、快速。其中应特不注意的是，基金首长的积极参与、全力支持是特不重要的，平衡计分卡的导入不能只是由会计人员或基层职员参与，惟有当基金首长重视并全力地要求职员参与，职员才会认真地加以施行，平衡计分卡才能顺利地进行。成立跨单位绩效治理推动小组。平衡计分卡是基金整体策略的实行工具，因此每个基金都需要组成一个跨单位的绩效治理小组来推动，而那个小组应由首长主持，如首长不克主持，至少应该由首长授权副首长或者是重要资深主管主持，其成员应包括业务、研考与主计单位的成员。那个步骤是许多组织在施行平衡计分卡时所面临的最大困境，因此为了顺利推动平衡计分卡，每个基金都需先厘清此绩效评估制度的建立攸关基金内每个层面，并非只是高层长官，亦或会计人员的工作;同时推动平衡计分卡极需高层主管的支持，在推动初期，假如高层主管能够运用其阻碍力组成此跨单位推动小组，相信关于平衡计分卡的施行大有关心。澄清机关愿景与设立法令间之关系，并进展中程打算。愿景代表任何组织在以后5年、10年，甚至15年所希望达到的目标，各基金因为在成立之时均有其法令依据，因此各基金应依其立法依据考虑其成立之目的、服务之对象、提供服务之过程，并据以进展出各基金愿景。各基金宜以简单明确的陈述来呈现出以后的愿望，例如科学工业园区治理局作业基金的愿景「推动园区成为全球高科技产业研发、制造及服务中心」，或是国军老旧营舍改建基金的愿景「营区腾让、不适用营地出售促进经济繁荣及地点建设，所得款项办理老旧迎社整建，改善官兵生活质量」差不多上能够参考的愿景描述。其中值得注意的是，愿景描述了各基金长期努力的大方向，因此该愿景不应随着首长之更替而有所改变，惟有当政府整体组织变革，亦或基金存在的目的有所改变时，愿景才有变动的可能性。待各基金确定其愿景之后，应以3~5年为一期间进展出中程打算，中程打算是以愿景为背景进展出来的「可执行的」打算，且为后续「策略目标」的前身，因此中程打算之描述必须为能够确实落实的具体打算，参与本次打算的工业区开发治理基金(本报告p.47)以及社会福利基金(本报告p.70~p.74)的中程打算值得参考。描绘基金策略地图。平衡计分卡包括顾客、财务、内部流程、及学习成长四个构面，每个构面都包含多项策略目标，而策略地图即是连结各构面间策略目标的因果关系图，既是因果关系图，就代表策略