9000深圳市弱势群体就业援助的思考

目录

内容摘要

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一、有关弱势群体的概述就业援助对于构建和谐社会的意义

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（一）弱势群体的界定

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（二）弱势群体的特征

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（三）弱势群体就业援助对于构建和谐社会的意义

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1、有利于消除不稳定因素，维护社会稳定和谐

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2、有利于充分吸纳就业，推动经济迅速发展

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二、深圳市弱势群体就业现状

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三、深圳市弱势群体就业援助方面存在的问题

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（一）就业援助政策不到位

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（二）缺乏适当的就业岗位

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（三）相关法律的缺失

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（四）非政府组织的就业援助不足

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四、分析弱势群体就业援助方面存在问题的原因

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（一）产业结构的调整

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（二）体制不健全

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（三）非正规就业的作用发挥不充分

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（四）个人原因

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五、改善深圳弱势群体就业援助的对策

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（一）加强就业援助政策法规的制定

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（二）建立政企保障机制，为弱势群体提供就业岗位

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（三）为弱势群体提供法律援助

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（四）加强对弱势群体就业保障建设力度

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结论

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参考文献

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内容摘要

改革开放３０年来，深圳取得了举世瞩目的成就，但由于各种原因，有一些特定群体今天依然处于相对贫困且艰难的生存状态。深圳市政协委员们提出，特定人群服务管理是一项复杂的社会系统工程，涉及各个方面、众多领域，需要政府进一步采取加强和完善措施，也需要整个社会给予特别的关注和关怀。朱镕基总理在2002年的政府工作报告中，首次提出了“弱势群体”的概念。虽然国家出台了一些就业政策，加强了就业的保障力度，但是弱势群体的就业问题与经济和社会发展间的矛盾仍然存在，因此进行弱势群体就业援助的研究具有重要的意义。本文通过简述深圳市弱势群体就业援助方面的现状，分析弱势群体就业援助过程中存在的问题，并且针对深圳市弱势群体就业状况提出一些建议性的策略，旨在为深圳市弱势群体就业援助工作提供一定的参考。

关键词：弱势群体就业援助就业状况

对深圳市弱势群体就业援助的思考

朱镕基总理在2002年的政府工作报告中，首次提出了“弱势群体”“稳固社会和谐，必须保障具有刚性需求却又无法得到社会保障的人群的需求，包括残疾人、中等及中低收入家庭、外来和新就业职工、下岗职工、高龄老人等等”，呼吁全社会都来关爱特定弱势群体。进入21世纪中国开始了全面建设小康社会，加快推进现代化进程新的发展阶段，而小康社会建立的一个重要标志就是实现“全体社会成员共享经济发展成果”，确保每个人生存权、发展权利得到充分实现。显然实现这一宏伟目标的关键或困难是：如何让那些因为某种原因而被排斥在现代化进程以外，处于社会边缘的弱势群体亦能参与到分享经济发展成果的队伍中来，其生活状况能随着社会进步而不断改善？弱势群体在任何国家、任何社会都是存在的，只是其规模和程度不同。随着深圳市经济的快速发展，一部分社会成员由于缺乏权力和竞争能力或不适应社会的变化，在社会利益新的分配格局中被弱势化，并被变为社会弱势群体。

一、有关弱势群体的概述就业援助对于构建和谐社会的意义

（一）弱势群体的界定

弱势群体也叫社会脆弱群体、社会弱者群体。“弱势群体”是一个用来分析现代社会经济利益和社会权利分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念。郑杭生：《中国人民大学中国社会发展研究报告2002弱势群体与社会支持》，6页，北京，中国人民大学出版社，2003。

概而述之，它是指依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准，需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。二00二年三月，九届全国人大第五次会议上，国家总理朱镕基在他的《政府工作报告》第一次使用了“弱势群体”这四个字，“弱势群体”从此引起了国际国内人士的广泛关注，并逐渐广为流行的起来。

（二）弱势群体的特征

分析研究弱势群体的现状，我们可以发现其主要具备以下三个基本特征：第一，弱势群体的成因，既可能受客观自然方面因素的制约，像社会制度方面的安排，健康低下的生理特征，残疾等；也有可能是受主观人为因素的制约，像对女性性别上的歧视，对进入

城市的农民工

的歧视。第二，在社会

经济利益

分配上，社会弱势群体面临的困境都是贫困性。虽然“弱势群体”与“贫困人口”这两个概念存在包含与被子包含的关系，但却不能完全画等号，它们仅仅是高度重叠的。第三，从社会政治层面来看，虽然人数众多，但他们能掌握的资源极其有限，追求和表达自身利益的能力非常低，声音也很微弱，由于他们处于十分弱势的地位，因此自身的利益常常只能靠政府行政力量以及媒体来表达，否则很难在社会中表现出来。

（三）弱势群体就业援助对于构建和谐社会的意义

1、有利于消除不稳定因素，维护社会稳定和谐

和谐社会，应该是人人平等的，其中也包括就业机会的平等。如果弱势群体的就业问题没有得到解决的话，很容易造成社会不稳定，造成社会的不和谐发展。与深圳市涌现的其他就业人员相比较，弱势群体的就业竞争力很低，所以一般弱势群体的人员普遍存在着就业率低、就业质量差的问题。他们在体力和技能上面可能都有些不足，因此深圳市政府对弱势群体进行就业援助是很有必要的，这有利于消除不稳定因素，维护社会稳定和谐。

2、有利于充分吸纳就业，推动经济迅速发展

经济的发展，与充分吸纳就业息息相关。弱势群体对社会的阶段贡献同样是不可忽视的，如果一个社会忽视了绝大多数主体的发展和经济状况的改善，那么即使他能在短时间内获得了迅速的发展，但也难保能获得长足的发展，最终甚至可能停滞不前,因此,我们应对加强对其的特殊保护。如果不能实现弱势群体的充分就业，就不能实现经济的协调发展的。解决弱势群体的就业问题，可以让更多的弱势群体得到工作，填补工作岗位的空缺，充分吸纳就业。一方面，深圳正处于经济的快速发展期，需要不同层次的各类劳动人员，弱势群体可以为产业发展带来劳动力的支持。另一方面，弱势群体就业后，生活水平不断提升，可以促进社会消费品总额的增加，拉动消费，促使经济健康发展。所以，对深圳弱势群体进行就业援助是很有必要的。

二、深圳市弱势群体就业现状

深圳市一个繁华的城市，企业多，人口多是深圳的一大特色。最明显的是深圳的外来打工者占的比重很大。人才型的、农民工型的、学生型的等等都往深圳聚集，所以人口因素制约了深圳的就业，失业，再就业问题。由于弱势群体的主体为失去土地的农民和没有劳动能力的老人，他们中的绝大部分都呈现出劳动能力不高，学历低、技能单一的问题，很难在市场上找到工作，仅靠政策的补助资金每月290元维持生活。此外，他们的就业热情并不高，因此还有一部分人都是处于失业或半失业中的，或者是在家待业的。他们由于自身条件的不足，只能从事简单的保洁、保安等工作，就业形势不容乐观。据统计，深圳市现在的人口超过1200万人，而外来人员占了总量的八成，暂住人口高达1035万人，只有171万人是户籍人口，再加上深圳的快速发展，是很多人向往的地方，还有人口继续增加的趋势，这势必就会给深圳而对就业状况带来一定的压力，目前深圳失业人员已达到200万人，除了那些退休的老人，上学的孩子之外，所占比例相对来说还是很大的。这一现状，给深圳的发展带来了一定的影响，深圳针对这一现状也作出了一些政策。

目前，深圳市很多的弱势群体中的人都不被正规的就业企、事业单位所接受，因此他们从事的一般都是不正规的行业，就业质量相对较差，主要表现为：就业的劳动保障力度不够、就业的收益很少、市场的风险比较大一级、就业的环境比较差等等问题。这些问题就导致了弱势群体就算有稳定的收入，但是生活的根本状况还是没有改变。例如，我们经常可以看到一些弱势群体在居民住宅小区翻捡垃圾桶，捡硬板纸和塑料瓶去卖，收入非常低，工作却非常重。有的在停车场售卖饮料，收入不高，可是工作却非常艰辛。有时候，起早摸黑，工作了一整天甚至换不来一餐温饱。对下岗大龄困难职工而言，一方面他们中的大多数因企业不景气、亏损、停产、倒闭，拖欠、停发工资、离退休金或基本生活费，而又得不到及时的失业救济使生活陷入困境；另一方面又因年龄、技能、文化、性别等自身因素局限被排斥在市场就业竞争以外，再就业困难重重。他们最关心的问题莫过是今后生活的保障将由谁来负责养老。由于医疗费用的不断提高，“因病致贫”也是许多困难职工家庭陷入贫困陷阱的重要原因。

在新时期，维护社会的稳定与促进深圳经济的繁荣发展，加强对深圳市弱势群体的就业帮扶与援助，已成为摆在我们面前的重要问题。

三、深圳市弱势群体就业援助方面存在的问题

市政协委员、罗湖区妇联主席罗安娜表示，由于社会管理过程中出现的新问题不断增多，特定群体的需求呈现多样化变化趋势，以及体制机制不完善等因素，目前，对特定群体的服务与管理仍存在一些问题。

（一）就业援助政策不到位

新世纪以来，国家有关部门先后颁布了各种促进弱势群体就业的政策，2003年《广东省公益性岗位安置下岗失业人员实施办法》规定:“广东省各级政府应加强公益性岗位的统筹规划、综合开发、调控管理，调整、开发、掌握一批公益性岗位用于安置本地下岗失业人员”。但是，由于多种主观和客观的原因，弱势群体的种类和数量有增无减，如果没有制定完善的法律给予他们保护，弱势群体的正当权益则极易受到侵害，无法可依的情形极不利于维护和保障弱势群体的劳动权益。

从政府出台的对弱势群体就业援助的相关政策、措施来看，就业弱势群体的范围不全面，比较狭窄，重点在大龄就业困难人员、零就业家庭人员、享受低保但又有就业能力和就业愿望的人群中开展。对不断出现的其他弱势群体，却没有给予应有的重视，为数众多的流入城市并从事危重职业的民工、一毕业就失业的弱势大学生的就业权利的实现明显没受到应有的重视。由于城乡二元结构的实际存在及社会资源的有限性，许多有关劳动力方面的政策法规是将农民工与城镇职工区别对待的，由此形成了城镇职工与农民工事实上的不平等，这种人为的将劳动者分别对待的现状长此以往会逐渐激化社会矛盾。

（二）缺乏适当的就业岗位

深圳的弱势群体因为自身的因素和社会的因素导致找不到合适的工作，而社会上提供给他们的岗位也很少。目前深圳市政府一般直接提供岗位给弱势群体，主要是筹集和开发公益性岗位来安排弱势群体进行就业。例如，深圳政府可以安排一些公园的清洁工给弱势群体，让他们可以有事可做。可是很多公益性岗位的工资很低，而且很多都没有达到规定的最低工资标准。从企业方面看，也缺少相关弱势群体的就业岗位。随着工业化进程的不断推进，过去密集型产业逐步向资本密集型和技术密集型产业转移，对技术型人才的需求较大，而弱势群体由于自身缺乏相关技术、学历，难以胜任相关的岗位。

（三）相关法律的缺失

弱势群体就业援助法律制度的建立和完善，能为我国弱势群体就业援助问题提供长效的、稳定的制度保障。任堰郧：《我国弱势群体就业援助法律问题研究》，载《西南政法大学学报》，2009(04)。

法律援助制度在保护弱势群体中起着很重要的作用，可是在实际的使用中却存在很多问题。由于我国缺乏相关的弱势群体就业法律、法规，所以很多地方都是不够完善的。而且弱势群体的维权意识比较差，大多数人不懂得提高法律途径来维护自己的权利。现在已经有一些专门保护弱势群体的法律，可是法律的内容比较抽象，可操作性不强，导致很多法律无法正常生效。所以，需要一定的法律来保障弱势群体的利益。以上这些现象很容易激化社会的矛盾，对社会的发展也是百害而无一利的。

（四）非政府组织的就业援助不足

非政府组织提供的就业援助不足，首先表现在受益者范围狭窄。很多弱势人群表示表示，从没听说过有帮助就业的非政府组织。官办非政府组织仍然占据主导地位，且行政色彩较浓，这些组织不仅其主要的资源来源于政府部门，而且在管理体制、工作模式、人事任免等方面都严重依赖政府部门。其次，草根非政府组织实力较弱，很少为市民所熟悉和了解，能提供的帮助有限。目前在民政府登记的大多是行业协会和政府相关部门下属的民办非企业单位，真正由民间自发形成的专业非政府组织尚未有登记。最后，部分非政府组织管理不规范，缺乏制约和监管机制。这些问题需要非政府组织在政府的扶持和引导下，通过自身的发展和完善加以解决。

四、分析弱势群体就业援助方面存在问题的原因

对于深圳市现阶段的弱势群体就业援助来说，其形成具有多因性，既有历史的原因也有现实的原因，既有自身的原因也有社会的原因。

（一）产业结构的调整

科学技术的重大突破和进步引起了经济结构的调整和变化。目前深圳市经济处于资金、技术密集型阶段，这种产业结构的变动，必然引起劳动力在不同产业之间的重新配置。新兴的产业需要相应知识和技能的劳动者来支撑，而夕阳产业则由于资本有机构成的提高又逐步挤出劳动力，那些知识、技能有限的劳动者就被市场淘汰，并且难以再就业。

（二）体制不健全

目前，我国各种体制性障碍使就业结构的调整落后于经济结构的调整，也使劳动力

市场的统一、劳动力无障碍流动和就业机会的创造都受到了较大的限制，当前制约就业的体制性因素主要有:市场引导就业的体制不健全，阻碍劳动力流动;再就业服务以及社会保障制度不完善，影响了失业人员实现再就业;教育体制和发展滞后，增大了低素质劳动力的供给压力;传统就业观念的影响和用人体制的僵化，影响了部分人群的就业等。在这种背景下，强势群体的就业都存在一定的缺口。因此，就业弱势群体就业援助困难的局面将持续相当长的时间。

（三）非正规就业的作用发挥不充分

非正规就业现已得到了社会的普遍认可，是解决弱势群体就业的一个重要途径，能

为弱势群体提供了很多就业机会，但我国非正规就业中存在的问题影响了其作用的发挥。非正规就业目前存在的问题主要表现在以下几个方面:管理不规范，我们对非正规

就业的法规政策不够全面，甚至有些政策相互抵触;非正规就业临时性和季节性的特点，

导致从事非正规职业的部分弱势群体就业及其不稳定，就业过程中的合法权益无法得到

保障。目前我国的社会保险也未覆盖到这一层次;缺乏完善的社会支持服务体系，非正

规就业人群在很多方面难以享受税收等国家优惠政策;市场信息服务体系的不完善也制

约了非正规部门的发展，影响了非正规就业空间的扩大等。

（四）个人原因

当传统的就业体制在市场经济条件下发生变化的时候，不少弱势群体的就业观念却停留在旧的水平上。这类人群由于长期受计划经济体制的影响，对短期就业或者动态就业缺乏认识，在重新选择职业时不是根据市场的需求，而是根据自己的不切实际的想法，对工作单位和职业挑三拣四，甚至有的对职业的要求是既要高工资，又要轻松体面，这种两全其美的想法在市场经济条件下是难以实现的。

我国现阶段的弱势群体中大部分弱势人员职业技能欠缺，综合素质较低。企业往往更愿意雇用素质和技能水平高、工作经验丰富的劳动者。正是这个因素，即使他们就业，所从事的工作也经常是一些不需要特别技能和文化的低门槛类工作，而这些工作往往不稳定，一旦碰到经济不景气的时候，很容易成为裁撤人员的对象。

五、改善深圳弱势群体就业援助的对策

扶持和帮助弱势群体实现再

就业

是我国社会主义制度本身的要求，亦是保证市场就业有效运作的条件。

（一）加强就业援助政策法规的制定

实践证明财政、货币、法律上的支持，以及社会保障援助的支持等政策在就业援助中的作用是不可缺少的。不但要注重政策的制定，更要注意政策的执行。在未来的发展中，深圳应对就业援助政策的相关体系进行进一步的完善。例如，可通过一些政策来加强弱势群体的就业率，提高一些简单而有意义的工作给他们。据了解，市委市政府一直高度重视对特定群体的帮扶、服务和管理工作。全市去年共发放低保金４１２１万元；《深圳市低收入居民社会救助暂行办法》从去年７月１日正式实施，确保了高于低保标准但低于低保标准１．５倍的低收入（约５１０元／月）边缘人群可以获得各项专项救助；全市去年共安排了４５９１名残疾人就业，为２１５５４人次残疾人提供了个性服务；建立了１０个阳光家庭综合服务中心，４９个阳光妈妈服务项目。从今年１月１日开始，我市实施了《孤儿最低养育标准》，并建立高龄老人津贴制度，应对正在逼近的“银发浪潮”，对特定群体的帮扶管理进一步提升。

（二）建立政企保障机制，为弱势群体提供就业岗位

建立和促进深圳弱势群体的就业再就业、转移技能培训、基本生活的保障三项制度是解决弱势群体问题的最基本的政策。从教育入手，促进职业学校改善其办学条件，提高弱势群体的基本素质，提高弱势群体在就业市场中的竞争力，让农民工都能成为有知识、有技能的新型产业技术工人。

首先，政府应高度重视，建立健全下岗、失业人员的培训制度，为再就业培训制定相关法规，并在资金上给予支持；其次，应实行多样化的培训方式，如采取讲课、报告、专题讨论等，以促进职业培训正常运转；第三，应根据社区就业岗位的实际情况，有针对性地开办一些短、平、快的培训项目，培养实用型的人才；最后，实行分层次就业培训，建立适应不同市场需求的技术资格证书制度，为其再就业提供有利的资格依据。

目前，深圳机关事业单位中的临聘人员、公立学校代课教师和公立医院的临聘医护人员，民营医院、民办学校、民办幼儿园的在职非户籍人员共约１７万人，是从事公共服务的特定人群。此外，全市的保安员、巡防员、交通协管员等治安辅助队伍，在职非户籍人员约２３万。针对这些群体，市委副秘书长、市政协常委乐正表示，应针对特定人群采取特殊户籍政策。“建议研究出台专项政策，解决他们的入户问题。如采取奖励入户办法，对优秀分子和立功人员，按照一定比例和公开、透明、择优原则，由公安机关直接办理入户。”

（三）为弱势群体提供法律援助

深圳政府可以设立专门机构，组织律师和基层法律工作者等法律服务人员，对符合规定条件的经济困难或特殊案件的当事人提供法律服务。制定相关的法律援助方案。将受援范围扩大至涵盖征地人员、低保户、老、弱、病、残人员等更多的弱势群体，及时化解矛盾，帮助解困。营造氛围，广泛开展法律援助宣传活动，提高弱势群体维护自身合法权益的意识。例如：可在对应援对象进行情况摸底的基础上，指导各法律援助工作站按照职能分工，组织上街宣传咨询、向社区发放法律援助卡等活动，在不同弱势困难群体中开展法律援助知识的普及宣传，为他们指明依法求助的路径。当前主要是通过用人单位市场行为规范化来保证劳动者合法权利与利益。比如对下岗职工解除劳动关系应得的经济补偿金或企业欠债部分，应敦促企业尽快兑付；暂时无法筹集到足够资金支付或偿还的，应由企业出具具有法律效应的债权、债务凭证和分期支付协议，并由政府制定相应的政策法规，督促企业承诺协议，不得发生新的拖欠。另外，对劳动者求职过程中违反规定收取风险金、保证金、抵押金以及随意克扣、拖欠工资，少发或不发加班加点工资等不规范用人行为要加大法律保护与制裁力度，要尽快将过去存在隐患还未相应立法调整的领域尽快纳入劳动法规调整的范围内。对职工个人则应加强自我保护意识的宣传，让他们通过学习充分了解自身拥有的权利与义务。唯此才能确保用人单位市场行为得到有效约束，劳动者利益得到保障，下岗职工就业，再就业也才有相对稳定性。

（四）加强对弱势群体就业保障建设力度

弱势群体的就业问题如果得不到解决的话，那么，很可能导致弱势群体的规模迅速扩散，这样很容易引发很多的社会危机，因此，需要加强对弱势群体就业保障建设力度来帮助弱势群体的就业问题。政府只有在保障弱势群体的基本生活的基础上，才能更好的提高就业质量。在进行弱势群体基本情况调查的基础上，相应的提高社会保障覆盖面，使弱势群体在政策的倾斜下，能够更好的进行自主创业，自主择业，全面提高就业水平。申晓梅：《就业弱势群体与就业保障援助》，72页，载《财经科学》，2003(04)。

首先建立健全失地农民就业保障基金管理制度，将其纳入财政专户管理，实行收支两条线，单独建帐、专款专用。二要进一步完善弱势群体的医疗保障制度。完善医疗保障体系建设。建立失地农民大病、重病救助制度，充分发挥社区医疗卫生服务机构的优势，强化其软硬件建设，使其病有所医。三要完善最低生活保障制度。民政部门要尽量将符合条件的失地人员纳入城市最低生活保障体系，并做到应保尽保。

针对特定人群的服务和管理创新，一些深圳市委员还提出，以社区为单位，根据社区的实际需求，借鉴香港、新加坡等地实践经验，推行个性化的就业服务