对前三季度积极财政政策实施效果的简要评估

对前三季度积极财政政策实施效果的简要评估积极财政政策是今年国家宏观调控的主要措施。因此，对前三季度积极财政政策的实施效果进行科学的评估，对我们准确把握经济形势和完善相关政策具有重要意义。先从财政收入、财政支出和减税降费的实际数据切入，基于此对积极财政政策的实施效果做初步分析。在财政收入方面，1~8月我国一般公共预算收入13.8万亿，同比下降8%，减少1.2万亿。减收的主要致因是实施了留抵退税政策。若剔除实施留抵退税政策因素，1~8月我国一般公共预算收入可比增长为3.7%。其中，税收收入11.32万亿，下降12.6%，减少1.63万亿，同样剔除实施留抵退税因素，可比增长为1.1%；非税收入2.48万亿，同比增长21.2%，增加0.43万亿，主要由国有资源有偿使用收入、国有资本经营收入、石油特别收益金等增长较快所致。政府性基金预算收入4万亿，同比下降25.5%，减少1.36万亿，主要致因是国有土地使用权出让收入只有3.38万亿，减少了1.35万亿。在政府性基金预算收入中，剔除国有土地使用权出让收入后，其他收入为0.62万亿，同比下降3.53%。社会保险费缴费收入近5万亿，同比增长12%，增加约0.5万亿，与个人所得税10%的增幅基本相当。政府债券发行收入6.35万亿，包括一般债2.7万亿和专项债3.65万亿。在财政支出方面，1~8月我国一般公共预算支出16.52万亿，同比增长6.3%，增加1万亿。其中：中央政府支出2.1万亿，地方政府支出14.4万亿，中央政府向地方政府转移支付约5万亿。分支出项目看，科学技术、交通运输、农林水利、卫生健康、社会保障等项目支出增长较快，增速在10%~20%之间。政府性基金预算支出7.3万亿，同比增长23.4%，增加近1.4万亿。其中，与国有土地使用权出让收入相关的支出为3.9万亿，减少0.5万亿。土地使用权出让收入相关支出，主要包括征地拆迁补偿、被征地农民补助支出、土地出让业务支出和城市基础设施改造等，占比90%以上，这部分支出呈下降趋势。政府性基金预算支出的增加，主要由地方政府在交通、市政、产业园区、保障性安居工程等领域的专项债支出规模扩张所致。社会保险基金支出近6万亿，同比增长5%左右，增加约0.3万亿，同时，各级财政对社会保险基金补贴约1万亿。出口退税1.35万亿，同比增长18.2%，与进口代征税的规模相近，但进口代征税的增速较低，只有12%左右。在减税降费方面，1~8月我国减税降费和退缓税总规模为3.3万亿。其中，留抵退税2.15万亿，含去年同期0.4万亿和今年新增1.75万亿；减税降费约0.6万亿，含去年同期0.2万亿和今年新增0.4万亿；缓缴税费约0.5万亿。分行业看，制造业享受了1.2万亿（含留抵退税0.56万亿、缓缴税费0.5万亿和减税降费0.1万亿），交通运输业享受了0.4万亿，批发零售业享受了0.25万亿，电力热力燃气业享受了0.2万亿，科研技术信息服务业享受了0.2万亿。分特殊主体看，小微企业合计享受了约1.3万亿（含留抵退税0.83万亿、减税降费0.2万亿、缓缴税费0.5万亿），困难行业(含交通运输业、餐饮业、服务等行业)合计享受了约0.7万亿。对今年积极财政实施效果的评估，应对标中央的要求来进行。在去年底召开的中央经济工作会议上，中央对积极财政政策提出的要求是：财政支出要提升效能，注重精准、可持续；要保证支出强度，加快支出进度；对中小微企业、个体工商户、制造业和风险化解等行业要加强支持力度；适度超前开展基础设施投资。对标中央的要求，基于上述数据，可以说，今年积极财政政策的贯彻实施总体到位：从数量上看，收入端减收明显，总体减收约4万亿，措施有力，支出端增支耀眼，总体增支约3万亿，规模较大，同时，中央向地方转移支付近10万亿，增速18%；从结构上看，重点突出，财政支出侧重于保民生和激发经济活力，税费减免优惠侧重于制造业、中小微企业和困难行业，政府性基金支出侧重于科技研究、交通运输、社会保障等领域；从进度上看，积极财政政策的落实进度明显超前，留抵退税政策8月底前基本执行完毕，地方政府专项债6月底前完成发行并于8月份全部安排到位，财政资金拨付和转移支付进度也快于往年。从实施效果看，积极财政政策有效地配合了“六稳六保”战略意图的实现。一是稳住了国民经济的基本盘。基于1~8月份的相关分析，企业的经营状况得到改善。不仅是经营总收入在稳步回升，行业间发展不均衡的差异也在缩小。在主要行业中，制造业经营收入增长超5%，批发零售业增长在6%左右，科研技术服务业快速增长，可达15%；同时，被认为属于困难行业的住宿餐饮业则从负增长恢复为约1%的正增长，交通运输业快速恢复至增长10%。只有两个行业为负增长，即房地产业下降约17%和文化娱乐业下降了5%。企业经营状况的改善，与积极财政政策的优惠分布有着明显的相关性。二是缓解了充分就业的压力。积极财政政策减轻了企业的经营压力，稳定了就业队伍，人均报酬同比增长了约5%。三是助推了国民经济的稳步增长。1~8月财政总收支的缺口达5.8万亿，同比增加4.7万亿。依分布将促进投入和拉动投资及消费，推算对GDP增长有1个百分点的效用。当然，在对积极财政政策的实施效果给予基本肯定的同时，也必须指出，积极财政政策仍存在进一步提质增效的空间。首先，当前积极财政政策刺激投资和促进消费的效用仍可提高。今年1~8月固定资产投资的同比增速只有5.8%，其中民间投资同比增速为2.3%，且财政性投资是主要推动力；同期社会消费品零售总额同比增长0.5%。深入分析后发现，消费不振的背后存在着清晰的结构性差异，即实物消费呈现正增长态势，增幅超4%，而服务消费则是负增长，降幅超过3%，可见，消费不振主要是服务消费不足所致。市场主体杠杆意愿的走弱也是有力的佐证。虽然当前宏观杠杆率看似上升，但实际上都是被动上升，由GDP走弱而推高，积极财政政策的纾解效应明显要大于催化效应，因此财政支出扩张的投资及消费的实现率并不高。截至8月底，人民币存款余额与年初相比增加了20万亿。其中：财政性存款余额为5.8万亿，增加0.8万亿；机关团体存款余额为33万亿，增加2万多亿；非金融企业存款余额78万亿，增加5万亿；住户存款余额114万亿，增加超10万亿；非银行业金融机构存款余额24万亿，增加超1万亿。由此可见，尽管财政性资金在加快渗入经济活动，但离真正转化为实际投资和实际消费仍有一段距离。因此，应有针对性地将引导民间投资和促进服务消费作为积极财政政策的主要着力点，并推进财政资金加快进入投资和消费领域。第二，优化经济结构的效用还不充分。从今年积极财政政策基本内容看，供给侧的扶持性财税政策比较充裕，但需求侧扩张性支出政策的实现路径并不十分清晰。在疫情冲击、俄乌冲突、地缘政治恶化的大背景之下，产业链进化、供应链重构和价值链再塑的进程都在不断加速。而在这个加速过程中，积极财政政策引导效用略显不足，可能会延缓经济结构的优化。这一点，应在积极财政政策调整完善时给予更多考虑。第三，进一步提升财税政策调控效应的平滑性，减少过度冲击。分析近30年国有土地使用权出让收入的应用效益可以发现，其对国民经济增长的正向推动是十分显著的。国有土地使用权出让收入，伴随着土地资源的经济性投入。国有土地使用权出让收入增长越快，土地资源的经济性投入就越多，表现为房地产业、建筑业、金融业及与房地产业相关的制造行业，增长也会较快。国有土地使用权出让收入与国民经济增长，存在着显著的正相关关系。因此，土地供应的快速萎缩，对国民经济的冲击过于严厉。因此，相关政策调整时应更加注意平滑性。第四，关注对价格水平的影响。1~8月，我国价格水平保持低位并呈回落态势，CPI是2.5%，PPI是2.3%。特别是PPI，前8个月的累计平均为6.6%，回落更为明显。应当关注财税政策对物价水平的抑制影响。1~8月企业销售端销项收入增长3.6%，购进端进项支出增长6.3%，这与国家统计局发布的工业产品进销项的相关数据基本吻合。表明在有效需求不充分的背景下，减税降费产生了一定的通缩效应，会对物价水平形成一定的抑制。考虑到全部企业的总营收约为240万亿，新增减税降费约为2.6万亿，占比1.1%左右，进销项增速差率为0.973，推算对PPI的抑制效用约为1%。这应引起我们关注，特别是未来财政性支出若持续大量增加，且难以有效转化为生产性投资及生产性消费，将会增加滞胀的风险，而滞胀又会进一步扰乱供给与需求的关系。因此，需要从机制上对积极财政政策做统筹优化的考虑。进入四季度后，预计积极财政政策将会对国民经济运行产生新的影响，只是影响可能是双向的。积极的方面，政府性基金预算支出将对国民经济增长产生更为明显的拉动作用。考虑到现在支出项目刚落地，有些资金还没有形成实际支出，四季度的实际支出率会更高，正向拉动效应会更加明显。消极的方面，留抵退税、缓税缓费的短期效应会慢慢呈现出减退的势头，企业的负担水平会有所回升。对此，党中央、国务院也决定出台新政策，一是对制造业新增增值税留抵税额实行即申即退政策，二是将制造业、中小微企业、个体工商户的缓缴税费政策延长至年底，以对冲短期效应减退而产生的负面影响。期望对冲政策能产生较好的效果。展望2023年，客观环境依然复杂多变，积极财政政策仍然重任在身，不能轻言退出。但存续环境已产生了一定的变化，应考虑进一步优化积极财政政策的框架设计。一是加大对需求侧的影响，提振消费，促进投资，激活主体。随着国内经济状况改善，国民经济系统已得到一定的修复，积极财政政策的宏观目标应适当调整，可考虑强化对提升经济系统运行效率的引导。内容方面，增加支出端政策，减少收入端政策；政策侧重点上，从“保和稳”向“引和催”侧重调整，同时继续坚持以制造业为重点的扶持取向。在世界经济大动荡的背景下，中国制造业保持稳健发展，产业链稳定、供应链连续、价值链升级，这对于对未来的经济增长和长远利益是很重要的。二是对积极财政政策的资金规模做合理控制。积极财政政策今年实施的资金规模预计将超9万亿，主要靠政府发债、预算稳定调节基金调入和特定国有金融机构及专营机构依法上缴近年结存利润来支撑。预计到今年年底，政府债务余额将增至65万亿（中央政府债务余额27万亿+地方政府债务余额38万亿），现价GDP预估在121万亿元左右，占比约53.42%，已逼近60%的警界线，还本付息压力陡增；预算稳定调节基金年初余额约0.4万亿，年中已调入使用0.28万亿，所剩无几；特定国有金融机构及专营机构依法上缴的结存利润均为一次性收入，不具备可持续性。可见，积极财政政策不能再依赖规模发力，应在提高效率方面做文章。三是防止财税政策的期望固化所形成的效益递减。许多减税降费政策已执行多年，已被许多经济主体在做投资决策时，习惯性地纳入预期。预期固化导致减税降费的调控效果在明显递减。需要加强对减税降费政策的动态调整，以再度激发减税降费政策的调控效应。四是对支出效应开展短期目标与长期目标结合的精细化管理，加强对政府专项债支出的项目管理和效益考核。五是提高财税政策的精准度和适用度。今年一些财税政策过于粗化、泛化，调控目标的针对性不强。比如增值税留抵退税政策，出台初衷是重点扶持制造业、助企纾困。但实际执