关信平社会政策概论教案

.z.关信平：社会政策概论〔第二版〕，高等教育第一章 社会政策的根本范畴第一节政策和公共政策一、政策〔一〕政策的根本特征1、政策是制度化的行动体系2、政策具有明确目的性和方向性3、政策具有明确的行动内容4、政策是规则体系与行动体系的结合〔二〕政策概念的定义1、多元视角*光之"政策科学"："政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进展分配和调节的政治措施和复杂过程。〞林金德之"政策研究方法论"："政策是管理部门为了使社会或社会的一个区域向正确的方向开展而提出的法令、措施、条例、方案、方案、规则或工程。〞张金马之"政策科学导论"中认为："政策是党和政府用以标准、引导有关机关团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动方案与策略等。陈振明之"政策科学"："政策是国家机关、政党及其他政策团体在特定时期为实现或效劳于一定社会政策、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、方法、方法、条例等的总称。〞"辞海"："党和国家为实现一定时期的路线而制定的一系列行动准则。〞2、定义"政策是指政府、政党或其他组织为实现其目标而制定的各种规则和采取的各种行动的总和。〞理解：〔1〕政策的主体可以是社会中的各种组织，但政府和政党的政策体系在社会中的影响最大。〔2〕政策的目标是为了实现组织的目标，以及围绕组织的目标而有序地处理各项日常事务。〔3〕政策包含了规则体系和各种具体的行动。〔三〕政策与制度的关系1、什么是制度制度指在人们的社会生活中形成的，并能够表达在人们的行为模式和社会关系模式之中的有关规则的复合体。由有关的规则集合构成的制度可以分为两类，正式制度和非正式制度。前者指由比拟明确地表达出来的一系列规则构成的，而且有相应的奖惩措施来保障其更有可能得到遵守的制度。后者往往是由没有则明确地表达出来的规则构成的。2、制度与政策的关系相通之处：〔1〕都包含有规则的要素。〔2〕绝大局部政策都是在既定的制度根底上制定和实施的。〔3〕政策行动可以建立一套新的制度或改变现有制度。不同之处：〔1〕制度主要是指一套既定的规则、构造和行为标准，而政策则主要是指一个组织在一个领域中的行动体系。制度概念是从静态的视角，而政策概念则主要是从动态的视角去反响一个领域的状况。〔2〕二者中虽然都包含有标准的要素，但制度概念所包含的标准要素主要是一种客观的、既定的标准体系，而政策概念中的标准要素主要是指一个组织制定和实施标准的行动。〔3〕从产生方法上看，制度既可以是自上而下规定的，也可以是以约定俗成的方式自然形成的；而政策则是一个有组织有目的地制定和实施的。二、公共政策〔一〕公共政策的根本概念1、W．威尔逊〔WoodrowWilson〕认为公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规。2、美籍加拿大学者戴维·伊斯顿〔DavidEaston〕认为："公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。〞3、哈罗德·拉斯韦尔〔HaroldD.Lasswell〕与亚伯拉罕·卡普兰〔AbrahamKaplan〕认为："公共政策是具有目标、价值和策略的大型方案。〞4、托马斯·戴伊〔ThomasR.Dye〕认为："但凡政府决定作为或不作为的事情就是公共政策。〞5、詹姆斯·安德森〔JamesE.Anderson〕认为："公共政策是一个有目的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理*一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。〞6、卡尔·弗里德里奇〔CarlJ.Friedrich〕认为："公共政策是在*一特定的环境下，个人、团体或政府有方案的活动过程，提出政策的用意就是利用时机，克制障碍，以实现既定的目标，或到达*一既定的目的。〞7、拉雷·N·格斯顿〔LarryN.Geston〕认为：公共政策是"由那些掌握或影响官方政府职能的人们所作的根本决策、承当的义务与其行为的结合。在多数情况下，这些组合由那些要求变化者、决策者和受到该政策影响的人们之间相互的作用而产生。由合法当局作出的决定——最为普遍的是一个或多个政府办公室——为了回应政府外部和内部的人的压力，被迫重新做出合理的决定。〞8、伍启元认为："公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引。〞9、王耀才等认为："公共政策是指国家机关或者执政党制定并付诸实施的旨在解决*一问题的具有权威性的行动准则。〞10、胡宁生认为："所谓公共政策，是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向开展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源，到达解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。公共政策是对社会的公私行为、价值、标准所作出的有选择性的约束与指引，它通常是通过法令、条例、规划、方案、方案、措施、工程等形式表达出来的。〞11、关信平：政府或社会公共权威机构为有效管理社会处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则。〔二〕公共政策的要素从系统论的角度来看，公共政策是由相互联系的诸要素按照一定规则组合起来的系统。主要包括：公共政策主体〔Subject〕、公共政策目标〔Goal〕、公共政策客体〔Object〕、公共政策资源〔Resource〕、公共政策形式〔Form〕等。1、公共政策的主体公共政策主体是指在整个公共政策的周期中进展能动活动的组织和人员，这些人包括参加公共政策制定、执行、评估的个人、群体或组织。从政治体制内外关系来区分，公共政策主体可以分为国家公共法权主体，社会政治法权主体和社会非法权主体。〔1〕国家公共法权主体即国家法定的公共权力主体，指的是居于法律规定的法权地位，获得法律授权，享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与个人。主要有立法机构、司法机构、行政机构和执政党。〔2〕社会政治法权主体是指由法律认可和保护的，可参与公共政策的制定、执行、评估，但不具有合法的权力去作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。主要指见诸于公众的利益集团、参政党以及作为个体的公民。〔3〕社会非法权主体是指那些其宗旨并不在于参与制定政策，但却拥有能力在需要时能直接地和强有力地影响公共政策的社会行为主体，主要有不见诸于公众的利益集团、新闻媒体等。社会政治法权主体和社会非法权主体，都是政治体制外的公共政策行为主体。2．公共政策的客体：公共政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象。它包括了三个层面的内容：第一个层面是公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种政策客体就是作为政策问题的社会公共问题。它的第二个层面是公共政策执行中所要直接作用的对象，它主要是处在社会不同层次，不同范围内的政策的行为准则所标准、制约的社会成员。一般称为公共政策的标的群体或目标团体。第三个层面是公共政策所要解决的核心问题――人与人之间的利益关系。3．公共政策的目标公共政策是公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向开展而作出的对社会公私行为的约束与指引，因此，任何公共政策都是具有强烈的"目标取向〞的。从根本上说，公共政策是一项政治措施，是社会政治统治和政治管理的方式。因而，制定、执行、评估政策的总体目标就是要保持社会稳定，保证社会公正、、和谐的开展。从具体的公共政策来说，其目标是为了解决已经客观存在并对正常社会构成威胁的各种公共问题，协调平衡公众的利益矛盾和冲突。4．公共政策的资源〔Ｒ〕公共政策是以政府为主的公共机构运用一定的资源进展公共管理的活动过程。公共政策的资源是公共政策运行中可以获得并加以利用的各种支持和条件。充足的可靠的政策资源是政策正常运用的根底。公共政策资源通常分为费用、人力、信息、权威等几大类别。５．公共政策的形式〔Ｆ〕公共政策需要通过一定的形式来表现出来。公共政策的形式有三类，第一类形式是实现政策的手段。第二类形式是其多种多样的表现形态，如路线、战略、方针、规划、方案、方案、措施、工程等。第三类形式是其文字形式，主要有：指示、纪要，决定、条例，章程、方案、批复、工作报告等。6．公共政策的运行环境公共政策自身的各种要素，依据一定的关系与规律组合起来，形成公共政策内部的各种构造，这些构造又有机结合为公共政策系统。公共政策系统与外部的环境产生相互作用。外部的政策环境决定着政策系统内部的构造方式、状态与规模，而政策系统又对外部环境起着作用，改变着环境，塑造着环境。〔三〕公共政策的根本特点1、公共性所谓公共性，即公共政策是面向社会公众，与社会中的公共事务有关的政策，而不是处理政府或其他任何一个组织的内部事务。公共性的表现：政策主体的公共性；政策对象的公共性；政策目标的公共性；政策过程的公共性。2、权威性和合法性政策公共政策的权威性和合法性来自于制定主体的权威性和合法性。3、价值性公共政策的价值选择是指决策者在制定公共政策的过程中首先要对各种政策行动的价值优先性做出判断，然后以此为根底来决定公共政策的走向。所谓政策行动的价值优先性，则是指*种政策行动相对其他行动而言的重要性程度，这种相对的重要性不是纯粹由客观事实来决定的，而是在一定的客观现实的根底上，由社会中的组织、利益群体或个人按其利益及主观偏好为根底而做出的主观判断。4、群体性与社会性的统一〔四〕公共政策的层次与领域1、层次基层社区地方性公共政策体系全国性公共政策体系国际性、区域性及全球性公共政策体系2、主要领域公共政策是由各种具体的政策体系组成的。"公共政策"将公共政策分为如下四大类别：1、经济政策：包括财政、货币、产业、外贸、经济特区、农村经济、可持续开展等政策。2、政治政策：包括社会团体、外交、国防等政策。3、社会政策：包括收入分配、就业、环境、人口、扶贫、社会保障等政策。4、科教文卫政策：文化、体育和卫生政策、教育政策、科技政策等。五、公共政策的目标与意义〔一〕两**论流派功能主义冲突学派〔二〕公共政策制定的原则利益综合性原则、利益分配原则、利益选择原则、利益兼顾原则、利益普遍原则第二节社会政策的根本概念一、社会政策的定义社会政策公共政策的一个领域。〔一〕社会政策的定义1、从概念上看，社会政策中的"社会〞一词是取其狭义的用法2、从政府公共政策实践的角度看，社会政策是政府向社会成员提供社会效劳和实施社会管理的政策体系。3、从运行原则上看，社会政策属于福利性原则的领域。社会政策是指政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了到达其社会目标而采取的各种社会性行动的总和。杨伟民"社会政策导论"："一定范围内的公共权威机构制定的使个人或家庭可以在市场之外以非等价交换的社会供给方式得到可以直接支配或使用的资源，以满足社会性地认识到的个人需求，增进公民的个人福利和社会福利的政策。〞〔二〕社会政策的实质实质是政府在社会福利事务领域中的干预行动。政府"干预〞社会福利事务——剩余式社会福利政府"包揽〞社会福利事务——制度式社会福利二、社会政策的主要领域1、社会保障政策2、公共医疗卫生政策3、公共住房政策4、公共教育政策5、劳动就业政策6、社会福利效劳政策〔直接面向社会成员，尤其是社会中的具有特殊需求的个人或群体而提供的福利性效劳。〕7、针对专门人群的社会政策8、社会政策的其他内容〔越轨的行为矫治〕三、社会政策与其他类似概念的关系〔一〕社会政策与社会福利1、社会福利的概念的含义是在公共资金的支持下向社会成员无偿或低偿提供物质或效劳产品的制度和过程。2、关系联系区别：表达问题的角度不同；各国的外延不同。〔二〕社会政策与社会保护1、社会保护的根本含义是指由政府或其他社会组织建立各种保护性的制度和措施，以防止或减弱*些社会群体在社会经济变迁过程中所受到的利益损害。类型预防性——原则：根本权利保护；增能治疗性——原则：补偿；社会照顾2、关系〔三〕社会政策与社会行政1、社会行政的根本含义一般指政府行政机构在其职权范围内代表国家和社会事务方面采取的各种行动的总和。2、关系〔四〕社会政策与公共政策〔一〕区别所谓社会政策与公共政策的区别，准确地说是指社会政策与不包括社会政策在内的公共政策的区别。1、二者提供的物品和效劳具有不同的性质公共政策主要涉及的是不具有排他性的物品或效劳的公共供给，而社会政策主要涉及的是可以排他性地使用或消费的物品和效劳，即私益物品和收费物品，这是可以通过市场机制供给的物品和效劳。私益物品和收费物品之所以要依据社会政策来供给，是因为对这些物品或效劳的需求中*些局部已经成为社会性地认识到的需要，并以社会供给或公共供给的方式来满足。这样就使社会政策成为一类特殊的公共政策。2、二者增进社会福利的路径不同社会政策供给一局部私益物品和效劳，因此，从道理上说，它增进社会福利主要是通过满足个人的*些需求，通过增进个人福利来增进社会福利；而不包括社会政策的其他公共政策则是通过增进社会福利来增进个人福利的，如维持了社会平安、社会秩序，控制了具有有害的外部效应的社会经济活动，推进了具有有益的外部效应的社会经济活动，协调了公共资源的使用等，都是通过增进一定范围内的公共福利、集体福利来增进个人眼前的或长远的福利。3、决定二者的大前提不同。对公共政策的研究，从一开场提出就是"科学范式〞，通过科学方法来制定公共政策。社会政策研究并不排斥实证研究，而且还需要大量运用实证研究的方法。但是社会政策的产生和形成经常是由于提出它们的人的信仰体系或价值观念。〔二〕共同点主要是指它们的形成过程的共同点。主要表达在：1、一项具体的政策确实定往往是各种社会力量博弈的结果。2、确定下来的政策的设计、执行都应该主要以科学知识和相关技术的运用为主，以此来保证政策的科学性。〔三〕二者之间不确定的界限实际上在社会中发挥作用的政策之间的界限也是模糊的和不确定的。原因之一就是公共物品与私人物品之间的区别不确定。从定义上说二者之间的区别是是否具有使用上的排他性；或者说，如果每个人对*种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少，这种物品就可以被称为纯公共物品。以纯公共物品作为一端，另一端就是私人物品，其特点是一个人消费增加一个单位就使得他人的消费减少一个单位。在这两个端点之间的一些物品往往是既可以由公共供给的方式提供，也可以通过市场获得。第三节 社会政策的法规体系一、社会政策与法律和法规二、我国社会政策的法律法规体系1、国家宪法和法律2、行政法规3、国务院部门规章4、地方性法规5、地方政府规章[资料]社会立法〔一〕社会立法的定义"但凡依据社会政策制定，用以保护*些特别需要扶助人群的生活平安或用以促进社会群众福利的立法，就是社会立法。〞〔二〕社会立法的由来1、社会立法事实上的起源2、社会立法观念上的起源〔三〕社会立法的范围1、狭义的社会立法，是着眼于解决已经出现的社会问题，以保护处于劣势状况下的所谓弱势群体的生活平安所制定的社会平安立法。2、就广义而言，乃着眼于预防社会问题，以改善群众生活状况促进社会一般福利而制定的有关法律都是社会立法。从世界范围内来说，大致是在十九世纪到二十世纪初的百余年间，工业革命后资本主义统治下劳的生活特别艰辛，世界各国基于保护劳工观念而进展的社会立法，大多属于狭义的社会立法的范围。二十世纪三十年代以来，资本主义国家的经济构造逐渐转变，分配趋向社会化，社会立法也逐渐扩及于后一范围。〔三〕社会政策与法规的关系1、政策与法规的区别〔1〕制定的主体不同：法规通常是由立法机关制定或认可的，具有国家意志的属性。而政策的制定主体要广泛得多，政府及其各级组织、执政党、参政党以及个人都有可能成为社会政策制定的主体。我们在前面讲公共政策的制定主体时已经很详细地做到说明。〔2〕表现形式不同：法规是由宪法、法律、行政法规、地方性法规、有权法律解释、自治条例、单行条例等法律标准性形式来表现的。而政策的表现形式，多诸如路线、战略、方针、规划、方案、方案、措施、工程等，多以过去的红头文件的形式下发。〔3〕实施的方式不同：法规是以国家强制力为后盾保证实施的，在法规的背后，有法庭、警察、监狱，而社会政策还可通过政府号召、党纪等保障来加以实施。〔4〕调整的范围不同：一般而言，社会政策的调整要比法规的调整范围要大。而法规相比照拟具体、明确，它标准行为人权利、义务所采取的方式不同：你可以怎么样，你应该怎么样，你不能怎么样。〔5〕稳定程度不同：一般而言，社会政策可以不时调整，因而变化较快，具体政策变化更快。法规则稳定得多。2、社会政策与法规的联系〔1〕二者在本质上是一致的。都是统治阶级意志的表达。这也决定了二者互为依据。〔2〕法规与政策互为依据。一方面，法规的制定，或者说立法要以政策为指导，在一定意义上讲，法规是社会政策的具体化和条文化。另一方面，许多政策又是根据宪法和法律制定的，政策不能违背宪法和法律，不能借口执行政策而违犯法律的规定。〔3〕二者的联系还表达在*些政策可以转化为法规。3、政策转化为法规的条件：〔1〕只有成功的和成熟的政策才能转化为法规。〔2〕只有具有长期稳定性的政策才能转化为立法。〔3〕只有对全局有重大影响的政策才能转化为法规。4、政策转化为法规的程序：政策转化为法规的过程就是立法的过程，这个过程大体可以分为四个步骤：〔1〕立法建议立法建议，也即法规议案的提出，立法机关开会时，具有立法提案权的组织或个人可以就关于法律制定的提案或建议，提请该机关列入议程讨论决定。〔2〕草案讨论〔3〕法规通过〔4〕法规公布三、其他政策文件政府的"白皮书〞、方案纲要、标准性文件党的政策文件[资料]白皮书一国政府或议会正式发表的以白色封面装帧的重要文件或报告书的别称。各国的文件分别有其惯用的颜色，封面用白色，就叫白皮书，如1949年8月美国发表的"美国与中国的关系的声明"为白皮书。封面用蓝色，叫蓝皮书〔如英国〕；用红色，叫红皮书〔如西班牙〕；用黄色，叫黄皮书〔如法国〕；用绿色，叫绿皮书〔如意大利〕等。使用白皮书和蓝皮书的国家最多，特别是白皮书已经成为国际上公认的正式官方文书。不过，一国使用的文件封面颜色也可以有多种。如日本防卫年度报告用白皮，叫防卫白皮书，其外交年度报告则用蓝皮，叫外交蓝皮书。白皮书可能是一本书，也可能是一篇文章。白皮书作为一种官方文件，代表政府立场，讲究事实清楚、立场明确、行文标准、文字简练，没有文学色彩。白皮书既可以是系列的，比方，中国国防白皮书自1998年以来就是每两年一次；也可能是在*个特定环境下专门发表的，如为驳斥西方国家对中国人权政策的攻击，我国相继发表了假设干有关中国人权状况的白皮书。此外，有些具有官方性质的年度报告、资料或情况汇总，原来不作为白皮书发表，后为显示其权威性，扩大影响，也改称白皮书。比方，由外交部政策研究室编辑、介绍中国一年外交工作和对外关系情况的"中国外交"一书，原称"中国外交概览"，每年一本，后改称"中国外交"，自2004年起则以白皮书相称。"皮书〞最早源于政府部门对*个专门问题的特定报告，通常这种报告在印刷时不作任何装饰，封面也是白纸黑字，所以称为"白皮书〞。在不少国家，政府发布报告时使用"白皮书〞已根本成为惯例，比方，我国发表的""中国的民族区域自治"白皮书〞、"中国２００４年国防白皮书〞等。此外，也有一些国家使用"红皮书〞、"蓝皮书〞、"绿皮书〞等形式。"皮书〞这种"官方讲解〞的性质，也使它常常和"权威〞相联系。现在大量研究机构借用"皮书〞带有的权威含义，给一些研究报告冠以"皮书〞之名。这些"皮书〞出自专家学者或科研院校专业人员，发表对现实或未来政治、经济、社会*一方面理解和认知，其看法和观点具有一定的代表性和权威性。对"皮书〞的颜色并没有特别的规定，可以没有任何含义，也可以和书的内容结合起来。除此之外，市场上也有一些图书在书名中使用"皮书〞，只是借用了这个概念。四、各种法律法规之间的关系效力：宪法、一般法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。约束力第四节社会政策的本质一、社会政策是一种政治措施二、社会政策是人们利益的具体表达三、社会政策是人们能动地改造社会的重要手段四、社会政策是人类对理想社会长期追求的结果第二章 社会政策实践的历史开展第一节 兴旺国家社会政策实践的历史开展一、社会政策实践的发端〔一〕1601年"伊丽莎白济贫法"及其影响内容：教区应负责供养区内得不到亲属供养的无依贫民。方法：因人施救。缺点：严格规定受惠人的资格，所提供的援助极为有限，并以短期性为主。同时，受惠者还将以付出个人的尊严和自主权作代价，并且还受到耻辱烙印所带来的负面影响。〔二〕欧洲工业化对社会政策实践的促进作用社会变化：首先，劳动者丧失劳动能力和劳动时机的风险增加。其次，城市产业工人无生产资料，传统农业社会中依靠财产〔土地〕保障生活的模式失去作用。最后，城市生活的流动性增大，家庭趋向小型化，导致传统的社区和家庭在经济保障和生活效劳方面功能降低。贫困观的变化：贫困和风险不再仅仅是由于个人原因而造成，而更主要的是由于社会的原因即社会制度的不合理而造成的。冲突：工业化早期阶段，政府奉行"不干预主义〞导致大规模阶级冲突。马克思主义的推动。学者的调查研究。〔三〕19世纪80年代德国社会保险制度的建立俾斯麦：胡萝卜+大棒社会保险制度二、战后西方"福利国家〞社会政策体系的形成与开展〔一〕欧洲"福利国家〞体制形成的历史背景福利国家一词首见于英国坎特伯雷大主教威廉·邓普"公民与教徒"一书。20世纪初的变革——国民保险方案。二战后对政府能力的反思。20世纪30年代凯恩斯主义经济学的兴起，论证了国家干预经济的必要性和合理性。〔二〕"贝弗里奇报告"的诞生及其影响时间：1942年11月。目的：消除"五大病害〞——匮乏、疾病、无知、肮脏和懒惰。社会保险体制+国民救助系统社会保障体系成功的根本条件：第一，由政府建立一个家庭津贴系统，对第一个儿童以下的每名儿童，每周予以津贴；第二，引入一个综合的安康和康复效劳，为全体人民提供免费的卫生和康复效劳；第三，由政府承当起维持充分就业的责任，借兴办公共工程，维持人民的全面就业。〔三〕欧洲"福利国家〞体制的形成英国的社会福利体制的公民普遍权利原则、最低生活标准与政府全面介入原则产生了很大的影响。〔四〕美国社会政策体系的形成和开展罗斯福社会保障〔包括公共援助〕不应当是一种慈善，而应当是一种公正。在一个文明社会中，每一个人都有权利到达最低水平的生活。自由同保障是同义语，如果人们在经济上没有保障，最终将会绝望和造反。1935年，通过"社会保障法案"。两个社会保险方案：老年及遗属保险、失业保险三个现金援助方案：盲人、孤儿、未列入老年及遗属保险范围内的老人肯尼迪——"新边疆方案〞，1961年约翰逊——"大社会〞〔GreatSociety)三、20世纪70年代中期以来"福利国家〞社会政策的改革〔一〕西方"福利国家〞危机1、理念批判左派：指责保守党政府使福利国家衰退了。右派：批评福利国家制度，认为福利国家体制想通过向所有人提供普遍性的福利效劳去消除贫困只是梦想，应该通过更多地选择性福利模式，将福利帮助更多地对准穷人。右派的质疑以哈耶克和弗里德曼的思想为准则第一，福利国家否认了人们对效劳的选择；第二，福利国家的再分配制度使在经济中创造财富的人受到了损害；第三，福利国家导致了高税收和政府借贷；第四，福利破坏了工作伦理和文化；第五，国民保险的原则是一个骗局。新马克思主义：认为福利国家体制没有从根本上解决资本主义国家中的阶级剥削的问题，因此不可能从根本上消除无产阶级贫困化的问题。女性主义：福利国家体制并没有保证妇女与男子同等的权利和地位，相反，它的所作所为使针对妇女的传统歧视性价值和态度合法化了。2、经济冲击：滞胀〔二〕西方国家社会政策的调整与福利改革——以英国为例撒切尔第一任期：以失业为政策工具，放弃充分就业的原则；抑制公共支出。——强调个人责任和反对依赖国家。第二任期：改革社会保障体系。程序上改变计算根底；构造上引入税收措施鼓励私人保险，用收入支持取代补充保险，用家庭信贷取代家庭收入支持，用社会基金取代酌情支付。第三任期：四方面改革。首先，引入人头税代替地方税；其次，允许私人机构管理地方公共住房；再次，强化父母对子女教育应承当的责任，并将地方教育当局的学校转化为直接由中央政府资助的学校。最后，20世纪80年代后期，英国政府建议在国民安康效劳方案中引入一个内部市场或准市场。政府不再向医院提供全额经费，并且不再直接收理医院的内部事务，而是成为医疗效劳的购置者，而医院之间将为了获得更多的经费而展开竞争。第二节 开展中国家和地区社会政策实践的历史演变一、拉丁美洲国家的社会政策〔一〕拉丁美洲国家社会政策开展的一般情况三阶段20世纪初至40年代，为社会保障制度出台时期。20世纪40年代至70年代，这社会保障制度形成时期。20世纪70年代以来，为调整和改革时期。〔二〕拉丁美洲国家社会政策的改革——以智利为例现收现付完全积累主要交由民营机构经营运作。二、亚洲国家社会政策的根本状况〔一〕日本社会政策开展简况第一阶段，1945-1947年的初创期。第二阶段，从20世纪50年代至1973年的扩大期。第三阶段，1974年至20世纪80年代中后期的政策转换期。〔二〕韩国社会政策开展简况第一阶段，20世纪60年代，以开展社会福利为重点。第二阶段，20世纪70年代，以开展社会救济为重点。第三阶段，20世纪80年代以来，以开展社会保险为重点。〔三〕新加坡社会政策开展简况社会保障制度=社会福利+社会保险。[资料]新加坡中央公积金制度中央公积金制度是具有新加坡特色的社会保障制度。它的根本内容是：强制性地规定雇主和雇员将收入的一局部上缴给中央公积金局，通过建立中央公积金来为每一个雇员提供全面的社会福利保障。公积金局每月收缴的公积金经过计算记入每个会员的个人账户中。目前，会员的个人账户分为三个：普通账户，用于购房、投资、教育等；保健账户，用于支付住院医疗费用和重病医疗保险；特别账户，只限于养老和特殊情况下的紧急支付，一般在退休前不能动用。新加坡中央公积金制度是以个人账户为标志，强制储蓄的保障模式。该制度不仅解决了新加坡的养老难题，而且对新加坡的社会经济稳定开展提供了重要的保证，现在通常被认为是东亚乃至世界范围内养老保险制度成功运行的典范。三、中国**和**地区的社会政策〔一〕**地区的社会政策简况第一阶段，20世纪50、60年代的初创时期。第二阶段，20世纪80年代的逐渐完善时期。第三阶段，20世纪90年代以来的重大改革时期。社会保障体系构成：劳工权益保障+医疗安康保险+职业性保障按人群分：公、军、劳、农〔二〕**地区的社会政策简况第一阶段，20世纪60年代中期至70年代中期的形成期。第二阶段，20世纪70年代中期到1997年的增长期。第三阶段，1997年**回归祖国以后的改革期。第三节 中国大陆社会政策开展状况一、我国改革开放以前的社会政策〔一〕方案经济时代社会政策体系的建立1957年我国社会政策的制度框架已根本形成。〔二〕方案经济时代我国社会政策的内容和特点1、内容〔1〕在城市中建立了根本生活资料的定量配给和低价供给制度，以及充分就业制度；在农村建立了依托集体经济的充分就业和根本生活资料保障制度。〔2〕在城乡建立了由政府投资或依托集体经济的公共医疗卫生和公共教育体制。〔3〕在城市中通过国有企业为劳动者提供了充分而稳定的就业，通过方案性的劳开工资制度为职工提供医疗、养老、工伤等方面的保险和高水平的福利性效劳。〔4〕在城市和农村中都建立了根本的社会救助体系。2、特点主要表达了政府根本的政治、经济与社会目标：即在经济不兴旺和人均收入较低的情况下，通过增大根本生活资料分配及根本社会效劳中的福利性而满足人民群众最根本的生活需要；通过建立较为完善的根本社会保障和福利体系调动劳动者的生产积极性，以促进生产效率的提高。社会政策的政治目标：是要表达社会主义的优越性和共产党领导的先进性。二、我国改革开放以来社会政策的改革与开展〔一〕改革初期阶段时间：20世纪80年代。就业制度：统包统配"三结合〞住房制度：政府建房住房出售养老保险：传统年金制度社会统筹机制〔二〕深化改革阶段时间：20世纪90年代。养老保险医疗保险：国家、企业、个人三方合理承当——单位与个人共同负担、实行统账结合的社会医疗保险制度。失业保险〔三〕形成新的框架阶段时间：20世纪90年代后期至新世纪初期。第一：社会保险养老保险医疗保险第二，社会救助标准化第三，医疗效劳市场化第四，社会福利社会化第五，城市住房商品化三、近年来我国社会政策的最新开展〔一〕我国社会政策指导思想的开展社会政策开展新趋势：第一，更加注重以人为本，以民生为根底，以满足民众根本需要和维护社会稳定并重为政策制定的原则。第二，更加强调社会公平和根本权利的保护。第三，更加强调向弱势群体倾斜。第四，在社会政策的主体责任方面，中央政府责任明显增大，中央财政在社会政策行动中的投入增大，地区之间再分配〔转移支付〕水平提高。第五，在福利水平面方面，福利水平总体上升，政府社会开支占GDP的比例明显提高。〔二〕近年来我国社会政策中的主要行动第一，为了解决上一阶段中城市社会保险制度改革中存在的一些问题，从2001年起，陆续在东北三省进展了完善城镇社会保障制度的试点行动，其主要的任务是要通过做实个人账户而解决城市职工根本养老保险中的空账问题，以及通过将"下岗〞与失业保险制度并轨而解决前一阶段国有企业改革遗留的下岗人员问题。2007年，试点扩大更大的范围。第二，为了进一步发挥城市居民最低生活保障制度在反贫困体系中的作用，从2002年起通过中央政府的直接投入而进一步加强了城市低保制度，并着力建立综合性的城市社会救助体系。第三，进一步重视劳动者权利保护，进一步完善了促进就业的政策行动和保护劳动者就业权利的法规体系。第四，进一步重视城市居民的住房保障，2004年起实施了"城镇低收入家庭廉租住房管理方法"，并于2007年修改为"廉租住房保障方法"，同年12月1日起正式实施。此外，各地还针对当前的住房困难问题而以多种方式探索普通居民的住房保障途径。第五，快速推进教育事业开展，进一步重视教育公平和教育保障。第六，反思90年代的医疗卫生改革，酝酿医疗卫生体制的新改革。第七，开场重视农村社会政策，逐步建立和完善农村社会保障和公共效劳体系。第八，开场重视针对农民工的社会政策议题。第九、进一步加强了社会福利效劳和对特殊困难群体的保护和救助。第十，加快社会工作专业体制和社会工作人才队伍建立。第三章 社会政策学科的历史开展及理论体系第一节 社会政策研究的开展一、社会政策研究的缘起〔一〕社会政策概念的提出1873年德学者创立德国"社会政策学会〞，鼓吹劳资协调，主张国家干预经济生活，实施社会政策，保护劳动者正当权益，以抑制共产主义思想，试图在亚当·斯密的旧资本主义学说与马克思的共产主义学说之间开辟一条中间路线。代表人物：新历史学派的休谟纳、瓦格勒、施穆勒、布伦斯坦、桑特巴等。〔二〕社会政策学科的发源归功于英国人。"慈善组织会社〞首先在英国开展起来。贫困的研究："伦敦人民的生活与劳动"、"贫困：城镇生活研究"。费边主义者的推动。[资料]费边主义19世纪后期，流行于英国的一种主张采取渐进措施对资本主义实行点滴改进的资产阶级社会主义思潮。它是英国费边社〔FabianSociety〕的思想体系和时机主义路线。1883年10月24日，以悉尼·韦伯和萧伯纳为首的知识分子团体在伦敦成立。面对19世纪末的英国社会，他们坚信必须通过渐进的——而不是激进的、暴力的——手段到达社会主义。1844年，一位新的参加者FrankPodmore建议以公元前3世纪一位因主张等待时机、防止决战的战略而著名的将军费边的名字命名社名。该社成员认为社会改革应循序渐进，其学说故称为"费边社会主义〔FabianSocialism〕〞简称"费边主义〔Fabianism〕〞。从此费边主义成为缓步前进、谋而后动的代名词。公元前217年，费边接替前任败将的职务，迎战迦太基的世纪名将汉尼拔。费边采取了避其锋芒，改用迅速、小规模进攻的策略，从而到达既防止失败，又打击对方的目的。经过八年的苦战，费边终于击败了汉尼拔。根本信念费边主义者的根本信念认为由资本主义到社会主义的实现，是一个渐进而必然的转变过程。他们看到英国**宪政的扩展以及劳工组织的兴旺，足以促成必要的社会改革，因此排斥马克思阶级斗争及剧烈革命的观点，主张研究社会实况，以**渐进温和的手段，透过选举投票来解决问题。企图以国家做为推动改革的工具，主张废止土地私有制、工业国有化，以及实现各种社会福利。行动策略费边主义者参与协助英国工党〔TheLabourParty〕的成立，并成为工党中颇具影响力的会员，但其重要的奉献，实在于透过各种活动，包括学术的研究出版、演讲、座谈会以及暑期学校的举办，向社会群众进展社会主义思想的教育与传播，唤起社会良知，鼓次改革措施，因而对于教师、公务员、工会领袖、国会议员等等产生很大的影响作用。一八八九年起陆续出版的费边社会主义论文集〔FabianEssaysinSocialism〕。20世纪初，在伯明翰大学和伦敦经济学院等一些较新的大学中，社会工作、社会学和"社会行政〞被融合起来。因而社会政策学科的早期渊源〔或它的前身社会行政〕是和实际行动〔社会工作〕及研究〔社会学〕严密结合在一起的。二、社会政策学科的形成与开展〔一〕社会政策学科的形成1950年，英国著名学者蒂特马斯被聘为伦敦经济学院第一位社会行政学教授，标志着该学科"到达法定年龄〞，并迅速在许多其他大学中被成认是一门大学学科。〔二〕早期社会政策学科的特点蒂特马斯社会政策研究取向的特点：三个长处：首先，肯定了价值在社会科学中的作用，认为社会政策研究不可能是价值中立的。其次，认为社会科学既不是价值中立的，也不能离开客观事实，因此主张把关于社会政策的研究结论与建议建立在事实和可以检验的证据根底之上。最后，社会政策的论题比社会效劳广泛得多。两个缺乏：其一，单一价值取向。其二，非理论的取向。挑战：第一，社会行政学作为一门学科在大学和其他高等教育机构中获得了长足的开展。第二，马克思主义社会科学的复兴，提醒人们注意还存在着具有其他取向的理论。第三，女性主义者的批判把人们的注意力引向了福利国家背后的父权主义的假设。第四，资本主义经济的长期危机进一步降低了社会**主义的形象和人们对社会开展的信心，并促使学术界对当代社会福利体系中的重大问题做出系统的理论反思。社会行政学科的重要开展：首先，社会行政学逐渐从以前那种受单一价值范式支配的社会改革运动，转化为一种成认多元价值立场和力求对它们进展分析的学术事业。其次，认识到对社会政策的建议应该建立在对社会及社会制度的经历研究和理论总结的根底之上。第一个开展对自由、平等、公正、共同体等同政策有关的社会价值进展了重新分析，冲击了原有的标准性理论或社会哲学；第二个开展强调要认真研究社会政策在社会中实际上是如何开展的、有什么预期和非预期的后果，从而冲击了原有的解释性理论。20世纪70年代，"社会政策〞开场取代"社会行政〞作为该学科在大学课程中的名称。〔三〕美国社会政策研究体系的形成和开展1951年美国政治学家拉斯维尔和勒纳撰写出版了"政策科学：范围和方法的最新开展"一书，首次提出了政策科学的概念和体系，从而也第一次使政策研究具有了科学工作者形成，这标志着西方政策科学研究的开端。政策分析的三个阶段第一个阶段是从1930年至1960年的"政策研究的实验期〞。第二个阶段是从1960年至1980年的"探索政策解决方案时期〞。第三个阶段是从20世纪80年代以来的"促进政策过程时期〞。〔四〕西方社会政策学科最近的开展第一，理论研究的多元化并向纵深开展。学科焦点从福利国家转向福利组合。第二，研究对象的范围进一步拓宽。外延扩大。第三，研究范式发生了转移。20世纪60年代：社会政策是由政府决策并实施的对市民福利有直接效果的政策。20世纪80年代，社会政策被理解为"决定不同社会群体的资源、地位及权利的分配〞。90年代以来，从关注经济性资源分配开展到更加关注社会关系〔地位及权利〕的分配，认为正是社会关系的分配影响了社会部门与经济部门〔市场〕之间的关系；社会政策不仅属于政府的行为，还反映了不同社群在社会资源及社会关系方面的分配结果，左右社会政策产生不同结果的是社会、经济及政治部门的制度安排。三、我国社会政策学科的开展〔一〕早期开展的历史先秦时期的诸子百家近代***民生主义新**主义革命时期共产党探索了建立新型劳工福利的制度实践。20世纪早期新中国成立后〔二〕20世纪80年代的社会政策研究〔三〕20世纪90年代的社会政策研究〔四〕进入新世纪以来我国社会政策体系的逐渐形成2007年中国社会学会成立了社会政策专业委员会。〔五〕当前中国社会政策研究的主要任务及开展前景第二节 社会政策的理论根底与理论体系一、社会政策的理论根底〔一〕多学科理论〔二〕经济学——资源的利用。探讨社会政策的本钱、效益及以最小的本钱获得最大的效益。〔三〕政治学——涉及公共权力的使用和政治过程的影响。探讨社会政策的可行性。〔四〕社会学——社会问题、社会阶级和社会统计二、社会政策的理论体系〔一〕描述性理论威伦斯基与黎贝克：剩余性模型/制度性模型。蒂特马斯：工业成就——表现模型。艾斯平—安德森：〔1〕商品化〔2〕三个世界模型——工具：非商品化指数盎格鲁——撒克逊模型〔自由的〕欧洲大陆传统模式〔保守的或合作型的〕社会**模式〔二〕解释或分析性理论一类探讨福利国家产生的原因威伦斯基与黎贝克：剩余性模型/制度性模型。马克思主义理论社会**主义理论探讨福利国家存在的合法性的理论一是公理论〔英国学者马歇尔〕二是集体道德责任说〔英国学者蒂特马斯〕〔三〕标准性理论第三节 社会政策研究的根本方法一、社会政策研究的方法论根底〔一〕社会政策学科的方法论根底〔二〕方法论特点包含强烈的价值诉求，强调价值在社会政策的制定、执行、评估等过程中的重要性。二、社会政策分析的方法〔一〕什么是社会政策分析〔二〕根本视角第一，描述性分析一般是指对现有政策的陈述，它主要答复"是什么〞的问题。第二，过程分析主要答复"如何〞的问题。第三，评估对社会政策做出评判。第四，标准性分析包含着有关"应当是什么〞的价值判断。第五，价值或目的取向——莫罗尼和克里西科强调过程——技术分析强调目的——价值渗透价值渗透在整个政策过程之中，影响着对具体政策议题的选择，以及该议题将如何被界定。价值是确定政策目标、选择政策方案和评估政策等各项工作的根底。三、社会政策研究中收集及分析资料的方法〔一〕定量研究方法〔二〕定性研究方法第四章 社会政策与人的需要及社会问题第一节 社会政策与人的需要一、个人需要与社会政策〔一〕个人需要及其社会含义自然属性与社会属性〔二〕人的需要与需求经济学：有支付能力的需要社会政策：根本需要，假设无能力支付则社会帮助。〔三〕个人需要的内容和类型[英]布莱德萧，1994标准性需要、感觉到的需要、表达出来的需要、比拟的需要[美]马斯洛生理的需要、平安的需要、社交的需要、尊重的需要、认知的需要、美的需要、自我实现的需要〔五〕满足个人根本需要的方式首要的原则：每个人首先应该通过自己的劳动来满足自己包括根本需要在内的各种需要。市场化效劳他人帮助国家〔六〕社会政策在满足个人根本需要中的作用凯瑟琳·琼斯：社会政策是国家/政府应对社会问题，为满足人们的需要而进展的资源配置。满足个人的根本需要在当代社会中已经成为了社会成员的社会权利。人们不再仅仅是作为慈善的对象获得救助，而是作为具有社会权利的公民而要求政府履行起满足他们根本需要的责任。1、有效性2、局限性第一，只能满足人们的根本需要。第二，即使是根本需要也无法完全通过社会政策来满足。第三，社会政策总是表现出非个性化特征。二、社会需要与社会政策〔一〕社会需要首先是社会的整合。其次是维持一定的秩序。第三是社会稳定及和谐。第四是开展，包括经济开展和社会开展。〔二〕社会需要与社会政策的关系1、积极性第一，合理的社会政策规划和实施在满足个人根本需要的根底上，能有效调节社会成员之间的社会关系，从而满足社会的整合需要；第二，社会政策已经成为社会政治制度意识形态的有效组成局部，能够标准社会成员的社会行动，从而满足社会的秩序需要；第三，社会政策通过资源的再分配，缩小了不同利益群体和地区之间的不平等，从而有效地消除了社会群体之间的社会紧张状态，从而满足了社会稳定及和谐的需要；第四，通过规划和落实社会政策，可以有效地调节经济开展和社会开展之间的不平衡问题，使社会开展和经济开展能同步进展，使人类社会日益接近既追求"效率〞也追求公平的社会目标，从而满足了社会开展的需要。2、局限性首先，通过社会政策而调节人们的社会关系，总是会影响到原来的利益格局，从而可能引发新的冲突。其次，仅靠社会政策往往并不能保证社会成员行动上的一致性，社会秩序的实现还需要其他社会控制制度的配合。再次，在现代高度分工合作、信息高度兴旺的社会中，很容易由个人风险引发社会系统风险，影响社会稳定及和谐，但仅靠社会政策并不能完全控制个人的社会风险。最后，社会政策是通过政府对市场经济的干预而实现经济与社会的协同开展。但理论和实践都证明，国家干预市场的过程本身往往也会带来一些负面的效果，进而产生新的经济与社会问题。三、个人需要与社会需要对社会政策的导向作用协同：共同决定了社会政策的开展方向和开展速度。冲突：社会目标与个人目标冲突；资源竞争〔不同领域、不同个体〕第二节 当代社会问题与社会政策一、社会问题的根本含义及特点〔一〕根本含义是对社会成员和社会整体造成负面影响、社会主流价值不能承受因而需要采取集体进展干预的社会现象。社会政策视角社会问题是众多的个人或社会整体的*种需要得不到满足，从而对社会运行和社会开展带来负面影响的一种社会状况。社会政策就是试图用集体的行动去改变这种状况。〔二〕社会问题的特点客观性、主观性、社会性、过程性二、当代社会问题的主要方面〔一〕社会不平等〔二〕贫困〔三〕人口老龄化与老年人问题〔四〕环境、资源与生态恶化的问题〔五〕犯罪与其他越轨行为问题〔六〕社会歧视〔七〕安康与疾病〔八〕居住环境中的问题〔九〕其他各种社会问题三、社会政策在解决社会问题中的作用〔一〕积极性首先，政府通过社会政策积极地干预市场和社会生活，可以扭转因市场失灵和社会生活中的功能缺陷而导致的各种社会问题。其次，社会政策具有权威性、严肃性和强制性，因此在解决社会问题方面具有很强的有效性。再次，社会政策可以通过科学的研究方法比拟准确地诊断社会问题，通过比拟科学的政策决策方法来合理地配置资源，以更加科学合理地解决社会问题。最后，社会政策行动可以发动广泛的社会参与，从而形成全社会的力量去解决社会问题。〔二〕局限性首先，社会政策是政府主导的公共行动，但由于各种原因，使政府行动中也存在着"政府失灵〞的危险，因而降低了社会政策解决社会问题中的有效性。其次，在一定的时期和一定的条件下，政府的社会政策往往要重点解决一局部问题，有时候会忽略其他一些社会问题。再次，社会政策行动需要比拟复杂的组织过程，有时候会由于利益群体影响等人为的因素而使决策和实施过程偏离合理的目标和路径，从而影响社会政策的效果。此外，由于社会问题本身的复杂性，当通过社会政策来解决一个问题时，可能带来其他的问题。最后，社会政策在解决社会问题的行动中并不是"包医百病〞的，它一方面有比拟有效的领域，而在其他领域中往往不是很有效；另一方面即使在其有效的领域中也需要与其他各种行动相配合才能更好地发挥作用。第五章 社会政策的根本要素社会政策是政府和社会为满足民众的需要和解决社会问题而采取的公共行动。但是，要完成一项社会政策行动，必须首先要确定由谁〔什么机构〕来提供社会效劳，为谁提供效劳，从哪里获得必要的财政和人力资源，以及以什么方式来提供必需的效劳。这几个方面构成了社会政策行动的根本要素，即社会政策的主体、对象、资源和运行方式。政府的社会政策行动不是一种随意的行动，而是在一定的政治、经济和社会制度框架中采取的制度化的行动。所谓制度化的行动，首先就是指对上述几个方面做出制度化的安排，即通过法制过程规定由特定的机构、按照特定的方式调动所需要的资源、为特定的对象提供特定的效劳。第一节 社会政策的主体一、什么是社会政策的主体〔一〕社会政策主体的根本含义社会政策行动的主体是指发起或参与这一行动过程的行动者。社会政策行动是由"提供效劳〞与"承受效劳〞两个方面构成的行动过程。其中提供效劳一方的行动者即为社会政策行动的主体，而承受效劳一方为社会政策行动的对象。社会政策的主体是一个制度化的行动者体系，在其中每个行动者都被要求按照一定制度标准而担负一定的责任，扮演一定的角色，并具有与其责任和角色相适应的权力。〔二〕社会政策主体的不同角色在现实的社会政策实践中，各类组织、群体和个人以各种方式参与社会政策行动，在社会政策的主体实践中担当着各种不同的角色，为社会政策行动作出了各种不同的奉献。概括起来看，社会政策主体主要包含以下几个方面的角色。1、社会政策行动的责任者。社会政策行动的主体首先是此类行动的责任者，即为满足民众的根本需要和解决社会问题承当责任的组织、群体或个人。在当代社会政策行动体系中，主体的责任是指为推动和完成社会政策行动所负有的法定义务，其中包括总体上的责任和各个方面的责任，前者是为社会政策行动的总体规划和组织行动而负有的责任，后者是指在社会政策的各个环节上的责任，包括为社会政策行动提供各种资源和具体的效劳。在社会分工的条件下，社会政策行动的责任是具体落实到特定的组织或群体，每个社会都以制度化的方式规定各类组织、群体与个人在社会政策行动中应该分担的责任。2、社会政策行动的组织者。社会政策行动是一种有组织的公共行动，它除了需要社会各个方面的参与之外，还需要由特定的机构来承当组织行动的任务。这种组织行动包括制定政策法规、调动各种资源、协调各方行动等等。3、资源提供者。社会政策行动需要大量的资源支持，其中包括财政资源、人力资源和物质资源等。4、社会效劳的直接提供者。社会政策行动包含了大量社会效劳〔例如医疗卫生、教育、老人效劳等〕，这些社会效劳分别由医院、学校、公共养老院等各类专业机构提供。〔三〕社会政策主体的不同层次在社会政策的制度化体系中，每个主体行动者都具有不同的责任、担当不同的角色、承当不同的任务。因此可以从各种不同的角度将社会政策的主体行动者分为不同的层次。1、责任层次。从社会政策主体责任层次的角度看，社会福利的制度模式表达的是以政府为主的责任模式，而补救模式则表达的是其他主体为主的责任模式。2、角色层次。最高的角色层次是社会政策行动的总体责任者，即全面负责社会政策行动规划和总体行动的组织者，在当代各国一般都是由政府，尤其是中央政府，在担当此类角色。其次是社会政策行动的资源提供者，其中最主要的是经费提供者。再次是具体的社会效劳提供者。3、公共行政层次。在公共行政层次上的责任划分有两种相反的原则，一种是"低层次责任原则〞，另一种是"高层次责任原则〞。低层次责任原则要求在满足民众需要的公共行动中首先由较低层次的机构负责，只有当低层次机构确实无法满足需要时，较高层次的组织才介入。因此，人们首先应该通过个人和家庭来满足自己的需要，当个人和家庭无法满足需要时，应该由地方社区，然后是地方政府，而中央政府应该是最后介入。低层次责任原则的最大特点是注重调动各个方面的责任，降低在社会政策行动中可能发生的"福利依赖〞。高层次责任原则持相反的要求，它强调通过较高层次的机构来采取更广泛的社会政策行动，以加强社会政策行动的力度，并到达更好的再分配效果。二、社会效劳领域中的组织体系〔一〕商业性效劳机构：包括各类企业和个体商业化效劳者，他们通过市场交换的方式为消费者提供商业化的效劳，其根本目标是获取利润。〔二〕初级群体：包括家庭、亲属、朋友和邻里等，他们以初级关系为纽带，向其成员提供无偿的或互助的效劳。〔三〕互助组织：包括各种正式建立的民间互助组织，其成员按照权利——义务对等和互惠互利原则相互帮助，或按照风险分担的原则为其中的困难者提供帮助。〔四〕就业组织〔雇主〕：包括各类企事业单位和机关团体，以及一些个体雇主，它们在不同程度上向其雇员提供各种福利性效劳。〔五〕志愿者组织：按照自愿奉献的原则建立的组织，他们向困难者提供无偿效劳。〔六〕民问非营利组织：按照非营利的原则建立的组织，其组织不以营利为目标，他们向社会成员，尤其是困难者提供福利性效劳。〔七〕政府组织：代表国家向全体社会成员，尤其是向困难者提供必要的福利性效劳。在以上各类组织或群体中，政府组织向全体社会成员提供的效劳属于公共性效劳，这类效劳行动是社会政策行动中最主要的局部。在其他几类组织或群体中，互助组织、就业组织、志愿者组织、民间非营利组织的效劳都在不同程度上具有一定的公共性，因此都可以纳入到政府的社会政策体系中，成为社会政策行动的主体之一。相比之下，商业性组织是以营利为目标的，是专门的一类效劳组织，一般不属于社会政策的范畴。初级群体是以初级关系为纽带，公共性特征很弱，一般也不属于社会政策主体的范畴。从其重要性程度上看，在当代各国的社会效劳体系中仍是以政府的社会政策行动最为重要，但同时民间非营利组织在各类社会效劳方面的作用也明显呈增强趋势。三、政府在社会政策体系中的主体作用〔一〕当代各国政府在社会政策体系中主要的责任和作用作为当代各国社会政策行动主体中最首要的局部，政府组织在社会政策行动中承当着最主要的责任。其责任和作用可以概括为以下几个方面。1、社会政策行动的组织者。政府在社会政策行动中的责任和作用首先表达在它作为社会政策行动的组织者方面。其中包括为满足社会成员的根本需要和解决各类社会问题承当最首要的责任，负责把握社会需要的状况；制定社会政策法规体系和行动方案，标准社会各类组织和个人在社会政策行动中的角色和责任，协调各类组织在社会政策体系中的行动，组织社会政策方案的实施等。2、资源提供者。政府在社会政策行动中的另一个重要角色是资源提供者。当代社会政策是一个庞大的公共行动体系，需要大量公共资源的支持。而在当代社会中，只有政府有能力有效地调动如此庞大的公共资源。政府在资源提供方面最根本的方式是按照法律的规定，依托其公共行政体系，通过税收和公共财政等方式筹集资金，并直接向社会政策行动提供必要的财政支持。同时，政府还负责监视各类组织依法承当其在社会政策行动中应负的财政责任，以及通过各种政策优惠和宣传煽动等方式鼓励各类组织向社会政策行动体系投入一定的资源。3、社会效劳提供者。在当代社会中，政府还在不同程度上扮演着效劳提供者的角色，即政府直接建立和管理公共社会效劳机构，包括公立学校、公共医疗效劳机构、国办养老院、儿童福利院等社会效劳机构，它们向社会成员提供各类社会效劳。〔二〕当代国家福利模式的优点与缺陷所谓"国家福利模式〞是指由国家〔政府〕负责为民众提供各种社会福利效劳的社会福利模式。1、优势首先，依托政府的社会政策行动可以为全社会提供普遍性的社会保障和其他大规模的社会效劳，而其他组织和群体在此方面的能力都不能与政府相比。其次，当代各国政府具有很强的公共行政能力，通过政府的社会政策体系可以更好地调动各类社会资源，包括调动财政资源和协调各类组织，因而能够保证社会政策行动的稳定性与持久性。最后，由政府来组织大规模的社会政策行动能够更好地表达福利性特点，更好地贯彻社会再分配的原则，因此在表达社会公平、社会保护和其他社会价值方面具有更好的效果。2、缺陷首先，政府部门提供的社会福利效劳在经济效率方面常常受到质疑，因为与私人部门相比，政府的许多公共部门常常缺乏改进其工作效率和降低本钱的动力。其次，政府在社会福利方面承当了过多的责任后，有时会导致一些人产生对政府福利的依赖，从而降低他们通过自身努力去改变其困难状况的内在动力。最后，政府过多包办福利事业可能导致在社会效劳领域的垄断，从而抑制在这一领域内的竞争并阻碍受益者个人对效劳的自由选择。〔三〕关于政府在社会政策体系中责任和作用的不同观点关于政府在社会政策体系中应该承当何种责任、扮演何种角色，主要有马克思主义的观点、**社会主义的观点、新自由主义的观点以及"第三条道路〞等学派的观点。在本书关于社会政策的政治分析局部里将简要介绍以上各派关于国家在社会政策中角色的理论观点。四、当代民间非营利组织在社会政策中的角色和作用〔一〕当代民间机构的根本性质所谓"民间组织〞是指政府组织体系之外的各种民间非企业性组织的总称。它们以其民间和非营利两个方面的特点而与政府组织和企业组织区分开来。首先，民间组织在产权和管理上是独立于政府组织体系之外的，它们一般具有独立的法人地位，并有权在法律规定的范围内自我管理和独立活动。其次，民间组织不专门从事商业性的活动，即民间组织不包括企业组织，而是主要包括各类政治、文化、社会效劳及其他类似的组织。在国际上通常将政府组织体系之外的民间组织称为"非政府组织〞〔NoneGovernmentalOrganization〕，或简称为"NGO〞。在我国的官方话语中仍将其称为"民间组织〞，但在日常用语中，以及在学术界的研究中较多地使用"非政府组织〞的概念。在我国，民间组织主要有三种形式：一是社会团体，二是民办非企业单位，三是基金会。〔二〕非营利组织及其特点与"民间组织〞相近的一个概念是"非营利组织〞。所谓"非营利组织〞指不以营利为目标的民间社会效劳组织。这一概念通常只被用到民间的社会效劳组织，而不包括各类民间的政治组织和其他非社会效劳性组织。从提供的效劳内容上看，非营利组织与企业等商业性效劳组织比拟接近，都是向社会成员提供各种效劳产品。二者最大的不同在于是否以营利为目标。同时，与政府组织相比拟，非营利组织是属于民间组织的序列，在产权和管理上独立于政府系列之外。研究者们根据其特点而将此类组织称为"第三部门〞〔TheThirdSector，又称"第三域〞〕。所谓"第三部门〞指的是在社会效劳领域中在公共部门〔政府〕、私人部门〔企业〕之外的另一个部门，即各种非营利性的民间组织。第三部门又被称为"独立部门〞〔IndependentSector〕、"非营利部门〞〔NonProfitSector〕、"利他的部门〞〔AltruisticSector〕等。非营利组织的根本的特征。首先，非营利组织最大的特点是它的非营利性，即它不以营利为目标。其次，非营利组织所提供的效劳具有福利性特征。再次，非营利组织具有公共性的特点。最后，非营利组织有多样化的资源支持系统。〔三〕当代各类非营利组织在社会政策体系中的角色与作用第一种方式是以中介组织的方式介入。所谓"中介组织〞，是指在社会效劳所需资金的筹集和分配中担当中介作用的组织。非营利组织在社会效劳领域的另一种介入方式是直接提供社会效劳。〔四〕民间组织在社会福利事务上的历史演变及当前的趋势民间组织在社会福利事务中发挥作用已经有很长的历史。早在欧洲中世纪后期，教会组织就开展了较为制度化的社会救助活动。在工业革命以后，欧洲国家的各类工会、互助会和慈善会等组织积极帮助失业者和贫困者，在现代社会保险制度建立和政府大规模介入社会福利事务之前曾经在社会福利事务中发挥了重要的作用。第二次世界大战以后，欧洲"福利国家〞制度曾在一定程度上抑制了民间非营利组织的开展，但在美国等国家中非营利组织仍然发挥着重要的作用。最近20多年以来非营利组织在欧洲又有了新的开展。到20世纪90年代末，在德国等欧洲国家中都各有几十万个非营利组织，它们在各类社会效劳及相关事务中发挥着重要的作用。当前各国非营利组织在社会效劳方面的开展趋势可以概括为以下几个方面。首先，从总体上看各国的非营利组织在机构的数量、规模以及在所提供的效劳数量等方面都呈上升趋势；其次，非营利组织在社会效劳方面日趋专业化，效劳质量不断提高；最后，非营利组织的国际化趋势越来越明显，国际非营利组织的数量和规模都在扩大，并且兴旺国家政府及联合国等国际组织对开展中国家社会效劳方面的援助也越来越多地以国际非营利组织为中介。五、其他组织在社会政策体系中的作用〔一〕就业组织在社会政策体系中的主体作用1、承当雇员根本社会保障费用。2、为员工提供必要的社会福利效劳。3、为政府的社会政策行动和社会福利事业提供财政支持。〔二〕社区组织在政府社会政策体系中的作用首先，许多国家的地方社区都被纳入到政府的社会政策体系中，成为了社会政策体系中的一个基层行动组织。政府许多社会政策行开工程都通过基层社区来实施和管理。其次，社区组织为本社区居民提供着广泛的社会效劳。最后，在国家和企业组织的社会效劳相比照拟弱的农村地区，社区组织在社会效劳方面的作用更加明显。农村社区组织的社会效劳活动是传统与现代的结合，它们一方面是传统地方社区社会效劳功能的延续，另一方面也被纳入到现代政府社会政策体系之中，成为整个国家社会政策行动的一局部。六、现阶段社会政策主体开展变化的一般趋势〔一〕社会政策主体模式变化的国际趋势不干预——干预——有限责任〔二〕"多元福利模式〞的开展所谓"多元福利模式〞是指社会政策的主体的多元化。与"多元福利模式〞相近的一个概念是"混合福利模式〞。后者是指各种福利体制的混合，其中包括多种福利主体并存，以及在社会政策及社会效劳中多种机制的同时运用。因此，"多元福利模式〞是指"混合福利模式〞中福利主体多元化的侧面。"多元福利模式〞主要是相对于第二次世界大战以后的国家福利体制和新自由主义主张的私人福利体制两个极端而言的。"多元福利模式〞的主张者认为，国家福利体制过分强调了国家的责任，从而带来了一系列的弊病，而私人福利又可能大大损害社会公平原则和贫弱群体的利益。因此这两个极端都是不可取的，而应该在其间选择一个中间道路，而"多元福利模式〞的理论和实践正是这种努力的结果。"多元福利模式〞的根本要求是政府在整个社会福利体系中仍然扮演最主要的角色，承当最根本的责任，但同时其他各类组织和个人也以制度化的方式参与社会政策行动，并在其中分担责任。〔三〕当代社会政策体系中政府与民间组织的关系政府与民间组织的合理关系可以概括为分工、合作和监视等方面。〔四〕我国改革开放以来的"社会福利社会化〞及政府与民间机构关系的重组20世纪80年代以来的福利改革从各个方面对原来旧的社会福利财政主体关系进展了很大的调整。这种改变主要表达在财政责任主体和社会效劳机构主体等两个方面的变化。1、我国社会政策财政责任主体的变化。目前我国的社会政策行动主体正在从过去根本上由政府负责的模式，转变为以政府为主，包括企业、社区、民间组织和个人在内的多元化的社会政策主体模式。2、我国社会效劳机构主体的变化。最大的变化是社会效劳组织性质和构成的改变。典型特征是组织成分的多样化。以前的社会效劳组织的性质根本上属于公共部门〔全民所有制或集体所有制〕，而现在各种性质的组织都越来越多地参加到这一领域，使社会效劳主体的性质变得越来越多元化。第二节 社会政策的对象政府的社会政策行动主要是针对社会成员的，但是任何一个国家或地区的社会政策都不会是完全无差异地针对所有社会成员，而总是根据各类社会成员的需要状况而有区别地对待。另一方面，由于社会政策行动具有福利性特点，大多数社会成员都希望能够在不同程度上从政府的社会政策行动中分得一定的利益。因此，围绕着社会政策的对象问题就产生了许多的争议，甚至引发许多政治冲突。在各国社会政策实践中，社会政策的对象问题都是社会政策理论与实践中的焦点问题之一。这一问题不仅涉及价值选择和利益分配等根本原则，而且还会影响到社会政策行动的规模和运行机制等具体行动方案方面的问题。一、社会政策对象的界定〔一〕什么是社会政策对象所谓"对象〞，一般是指一个行动所指向的客体，即行动的承受者。社会政策对象就是指社会政策行动的承受者。如果我们将社会政策行动简单描述为一个提供帮助和获得帮助的过程的话．则社会政策的对象即为获得帮助的一方。如果说社会政策主体的问题主要是"应该由谁提供效劳〞的话，则社会政策对象的问题主要就是"应该给谁提供效劳〞"与其他公共政策相比，社会政策的突出特点之一是它更多地直接面向个体社会成员。一般说来，政府公共政策行动都是为了社会公共利益，但其他许多公共政策行动的根本目标更多地是社会整体取向的，更加侧重从整体上改善社会环境，而相对说来社会政策行动则更多的是个体和群体取向的，直接面向个人和群体．其直接的目标就是为了解决社会中个人和群体所面临的各种困难，通过解决个人和群体的问题而促进社会的整合与开展。因此，如何确定对象的问题在社会政策行动中具有更大的重要性。〔二〕社会政策对象的分类1、一般性对象和专门的对象2、普遍性对象和选择性对象。〔三〕社会政策行动中的普惠型福利模式与选择性福利模式1、普惠型福利模式和选择性福利模式。所谓"普惠型福利模式〞〔universalwelfaremodel〕，是指社会政策行动倾向于不加区分地给全社会或*些群体中的所有社会成员都提供一样的福利待遇，而不管他们是否每个人都有没满足的需要。而"选择性福利模式〞〔selectivewelfaremodel〕则是指社会政策行动更倾向于首先要界定社会中或一个群体中哪些人真正具有特殊困难，在此根底上将福利工程集中提供给那些最困难的个人或家庭。普惠型福利模式更多地表达了"普遍性社会权利〞的原则，即享受福利效劳是每个人的权利；而选择性福利模式更多地表达的是"特殊社会照顾〞的原则，即社会首先应该照顾那些特殊困难的成员。持普遍主义倾向的社会政策倾向于增大政策行动的覆盖面，让更多的人受益，哪怕是在较低的平均水平上受益；而持选择性倾向的社会政策体系则希望缩小覆盖面，以保证将有限的资金更多地用到最需要的人群和最需要的地方。2、利弊分析首先，普惠型福利模式的社会福利对象面宽、操作比拟简便、能够防止或降低"贫困烙印〞〔因承受福利救助而被标定为"穷人〞，并因此而感到自卑或受到其他人歧视的现象〕，并且还能够更好地促进社会整合，降低各类群体之间因福利分配的差异而导致的社会矛盾。但另一方面，普惠型福利模式因其对象面宽而常常导致福利开支巨大，并且一些人认为普惠型福利的效率和效果都不好，因为给并不真正困难的人提供福利效劳会导致福利资源的浪费。选择性福利模式最大的优点是能够集中使用福利资源，从而提高社会政策行动的效率，防止或降低福利资源的无效使用，并且还可以降低普通人对福利的依赖。此外，选择性福利专门针对困难者，也可以收到较好的再分配效果。但另一方面，选择性福利因需要有专门的受益者选择机制，因此操作一般比拟复杂。并且一旦对受益对象的选择失误，既可能导致福利资源的无效使用，又可能导致一些真正需要帮助的人被排除在外。同时，这一模式还较难防止"贫困烙印〞现象。3、开展阶段工业化时代早期以前，各国的社会福利一直是以选择性福利模式为主。19世纪80年代社会保险制度的建立标志着普惠型福利模式的出现。第二次世界大战以后，在欧洲的"福利国家〞社会政策体系中，普惠型福利模式占据了主导地位。但最近20多年以来，一些国家的社会政策又逐渐向选择性福利模式倾斜。在学术界，不同的社会福利理论流派对此问题也持不同的理论立场。**社会主义的社会福利理论强烈地支持普惠型福利模式，认为这是满足人们需求、消除贫困和防止贫困烙印的最正确模式；而新自由主义的理论家们则反对普惠型福利模式，主张在社会政策行动中更多地采用选择性福利模式。我国方案经济时代的社会政策体系明显具有普惠型福利模式的特点，但经过最近20多年的改革，选择性福利的特点又逐渐突出。近年来，我国学术界对前一阶段选择性福利的开展倾向有新的反思，提出了应该适度增大普惠型福利供给的建议。二、社会政策的受益者分析在社会政策过程中，"谁是政策的受益者〞是人们普遍关心的问题，也是社会政策分析中最根本的问题之一。〔一〕什么是"社会政策的受益者〞从一般意义上讲，"社会政策的受益者〞是指从一项社会政策行动中具体获得好处的个人或群体。大多数社会政策行动都有其特定的受益者指向。〔二〕社会政策受益者分析的根本视角对社会政策受益者可以从各种不同的角度进展分析。可以将这些分析概括为事实分析和价值及道德分析两大类。1、对受益者的事实分析对社会政策受益者的事实分析是通过对客观情况的分析，发现或预测社会政策事实上的受益者，以及受益者确定的原则及方式。其中包括对受益者人群及范围的事实分析和对受益者确定过程的事实分析。也就是分析"哪些人获得了利益，是如何获得的〞。社会政策的受益者常常是比拟复杂的，许多单项的社会政策虽然有专门的对象，但事实上的受益者往往远超出其直接的效劳对象；从总体上看，一个国家或地区的社会政策体系包含了大量具体的政策行动，而这些行动的受益者既各不一样又穿插重叠。因此需要通过专门的分析来提醒该社会中哪些群体从社会政策的总体行动中获得的利益最大。2、对社会政策受益者的价值及道德分析在受益者分析中，还需要从价值和道德的角度去分析受益的个人或群体的受益是否符合社会公认的价值和社会道德。或者说，应该从价值和道德的角度分析社会中的哪些个人或群体更应该从社会政策行动中受益。首先，从社会价值的角度看，社会政策的受益