中国各类投资建设项目审批管理及审核程序（2009年）

中国各类投资建设项目

审批管理及审核程序1目录投资项目周期管理及审核评价总体框架建设项目开工条件及前期工作的联动衔接政府直接投资和资本金注入项目的报批和审核企业投资建设项目的核准申请和审查政府投资补助和贷款贴息资金的申请和审核企业投资建设项目的备案申请和审查外商投资建设项目的核准申请和审查境外投资项目的核准及备案申请和审查企业并购项目的核准申请和审查借用外债项目的审批、核准及备案申请和审查企业投资建设项目可行性研究及决策审查2投资项目周期管理

及审核评价总体框架31、项目周期的界定工程项目周期（ProjectCycle）是指从项目确定开始，到工程实施和终结的全过程。项目周期各阶段的时点不同，工作任务不同，项目管理的要求也各不相同。明确项目周期及各阶段的任务，有利于建立科学完整的项目管理体系。从工程项目管理的角度，项目周期一般划分为策划、准备、实施和完工等四个主要阶段。一、项目周期的划分42、项目周期的五个关键时点项目起始，即根据规划进行投资机会研究，初步筛选备选项目，提出项目建设初步方案；审核批准，即在详细可行性研究的基础上，进行必要的审核以确定项目能否进入实施阶段；项目开工建设，即设备采购及工程建设合同签订并履行，项目进入建设实施阶段；项目竣工验收，即工程建设和设备安装调试完成，项目经过试运行，投入正式运营，并按规定经过决算审计和工程验收；总结评价，即项目投入运营一定时间后，对运营效果进行自我总结、外部评价，总结经验教训等。53、项目周期的不同划分项目周期各阶段的时点划分，实际上代表着从项目周期全过程管理的角度，如何设置关键控制点的问题。因此，不同的机构从其自身项目管理的需要出发，对项目周期进行不同的划分。例如，亚洲开发银行将项目周期划分为项目筛选（ProjectIdentification）、技援和贷款准备（PPTA&LoanPreparation）、贷款谈判（LoanNegotiation）、项目实施（ProjectImplementation）和项目完工（ProjectCompletion）等五个阶段。6亚行项目周期（ADBProjectCycle）ProjectIdentification项目鉴别PPTA&LoanPreparation技援及贷款准备ProjectCompletion项目竣工ProjectImple-mentation项目实施LoanNegotiation贷款谈判7世界银行将项目周期划分为项目筛选、前期准备、项目评估、谈判与董事会批准、项目执行和监督、项目后评价等六个阶段。欧盟将其对外援助的项目周期划分为规划制定（Programming）、项目筛选（Identification）、前期评估（Appraisal）、项目融资（Financing）、项目实施（Implementation）和后评价（Evaluation）等六个阶段。这些划分体现了有关机构对项目周期全过程风险控制的意图及在不同阶段进行项目管理所关注的重点。8世界银行的项目周期：筛选准备评定谈判&申报理事会执行&监督评估9规划识别评估融资实施后评价欧洲联盟对项目周期的划分10我国过去将基基本建设程序序统一划分为为项目建议书书、可行性研研究、咨询评评估、工程设设计、开工准准段、施工建建设、竣工验验收、总结评评价等阶段。。随着投资体制制改革的深化化，我国不再再要求政府投投资项目和企企业投资项目目执行统一的的基本建设程程序，并将核准制和备备案制纳入政政府对企业投投资项目进行行管理的程序序，体现了对不不同类型的项项目进行管理理的理念转变变。我国的基本建建设程序11我国项目周期期各阶段的活活动1、投资意向的的提出2、市场研究与与投资机会识识别3、项目建议书书4、初步可行性性研究5、可行性研究究（项目申请请报告、资金金申请报告））6、工程咨询评评估7、投资决策8、初步设计9、招标投标10、投资准备11、特殊技术方方案设计12、施工图设计计13、施工组织设设计14、施工准备15、施工过程16、生产准备17、中间评价18、竣工验收19、投产运营与与投资回收20、项目后评价价124、项目周期不不同阶段的工工作量项目阶段性工工作项目决策阶段段项目准备阶段段项目实施阶段段项目竣工阶段段项目运营阶段段项目工作量项目工作量曲曲线12345项目可行性研研究项目评估与决决策6项目设计与融融资设备材料采购购项目施工与设设备安装项目试生产与与竣工验收项目运营4项目里程碑图例说明IIIIIIIV13投资项目管理理程序投资意向项目评估可行性研究项目建议书项目可行？初步设计施工图设计实施准备施工物资和设备采购招标竣工建设监理程序投资人终止Noyes咨询公司服务关系方政府：项目审查,合规性审查银行：贷款审查,项目效益与清偿能力潜在投资者：项目盈利前景审查编制项目建议书编制可行性研究报告对项目进行评估推荐项目机会提供工程设计编制招标文件组织项目招标对项目建设进行监理项目竣工验收与后评价设计院：工程设计承包商：工程施工供应商：材料、设备供应监理公司：工程监理银行：贷款使用监督项目业主：接接收14项目周期中不不同阶段对投投资的影响程程度项目决策阶段段项目准备阶段段项目实施阶段段项目竣工阶段段项目运营阶段段项目工作量项目工作量曲曲线12345项目可行性研研究项目评估与决决策6项目设计与融融资设备材料采购购项目施工与设设备安装项目试生产与与竣工验收项目运营4项目里程碑项目阶段性工工作图例说明IIIIIIIV2003.8拉萨影响投资的程程度15费用和人力投投入开始比较较低，然后逐逐渐升高，在项目的实施施阶段，达到到最高峰。此此后逐渐下降降，直到项目目的终止。项目开始时风风险和不确定定性最高，随随着任务一项项项的完成，，不确定因素素逐渐减少，，项目成功完完成的概率将将会逐渐增加加。随着项目的进进行，项目变变更和改正错错误所需要的的花费将随着着项目生命期期的推进而激激增。项目关关系人的影响响逐步降低。。项目周期各项项活动的变动动规律16国内建设项目目前期工作简简图项目建议书审批初步设计工程咨询评估估初步可行性研究可行性研究施工准备机会研究合营合合同、、章程程签字字正式成成立项目法法人办理公公司设立登登记合营合合同、章章程谈判判寻找合合作伙伴与与选定的伙伙伴签意向向书开工工报告告审批批初步步设计计审批批可行性性研究报报告审审批国家计计划行业规规划区域规规划企业战战略171、投资资机会会研究究投资机机会研研究（（OpportunityStudy），也也称投投资机机会鉴鉴别，，是指指为寻寻求有有价值值的投投资机机会而而对项项目的的有关关背景景、资资源条条件、、市场场状况况等所所进行行的初初步调调查研研究和和分析析预测测，是是项目目前期期工作作中的的一种种预备备性的的调查查研究究。选择投投资机机会的的基本本要求求：符合合合理配配置和和有效效利用用资源源的要要求；；符合区区域规规划、、行业业发展展规划划、城城市规规划等等要求求；符合国国家产产业政政策和和技术术政策策的要要求；；符合保保护环环境、、可持持续发发展的的要求求。二、项项目周周期各各阶段段的主主要活活动182、初步步可行行性研研究概念及及特征征初步可可行性性研究究（Pre-feasibilityStudy）,也称预预可行行性研研究，，是在在机会会研究究的基基础上上，对对项目目方案案进行行的进进一步步技术术经济济论证证，为为项目目是否否可行行进行行初步步判断断。研究的的主要要目的的是判判断项项目是是否值值得投投入更更多的的人力力和资资金进进行进进一步步深入入研究究，判判断项项目的的设想想是否否有生生命力力，并并据以以做出出是否否进行行投资资的初初步决决定。。19初步可可行性性研究究的重重点（1）项目目目标标及功功能定定位效益目目标投资规规模目目标项目功功能定定位市场目目标定定位20（2）项目目方案案构思思项目方方案构构思是是指对对未来来投资资项目目的目目标、、功能能、范范围以以及项项目涉涉及的的各主主要因因素和和大体体轮廓廓的设设想与与初步步界定定。（3）项目目方案案初步步论证证论证内内容：：一是项项目的的构成成，包包括产产品方方案、、生产产规模模、原原料来来源、、工艺艺路线线、设设备选选型、、厂址址比较较和建建设速速度；；二是比比较粗粗略地地估算算经济济指标标，进进行财财务及及经济济评价价，并并采用用快速速评价价法进进行社社会评评价。。213、可行行性研研究可行性性研究究(FeasibilityStudy)是通过过对项项目的的主要要内容容和配配套条条件，，如市市场需需求、、资源源供应应、建建设规规模、、工艺艺路线线、设设备选选型、、环境境影响响、资资金筹筹措、、盈利利能力力等，，从技技术、、经济济、工工程等等方面面进行行调查查研究究和分分析比比较，，并对对项目目建成成以后后可能能取得得的财财务、、经济济效益益及社社会环环境影影响进进行预预测，，从而而提出出该项项目是是否值值得投投资和和如何何进行行建设设的咨咨询意意见，，为项项目决决策提提供依依据的的一种种综合合性的的系统统分析析方法法。22主要特特点预见性性。可行性性研究究不仅仅要对对历史史、现现状资资料进进行研研究和和分析析，更更重要要的是是要对对未来来的市市场需需求、、投资资效益益进行行预测测和估估算。。客观性性。可行性性研究究是在在调查查研究究的基基础上上，实实事求求是地地按照照客观观情况况进行行论证证和评评价。。可靠性性。可行性性研究究要确确定项项目的的技术术经济济措施施，以以保证证项目目的安安全性性和可可靠性性，同同时也也要否否定不不可行行的项项目或或方案案，以以避免免投资资损失失。科学性性。可行性性研究究要应应用现现代科科学技技术手手段，，进行行市场场预测测，要要运用用科学学的评评价指指标体体系来来分析析项目目的盈盈利能能力和和偿债债能力力，为为项目目决策策提供供科学学依据据。23主要内内容（（以工工业项项目为为例））（1）项目目建设设的必必要性性（2）市场场预测测（3）建设设规模模与产产品方方案（4）厂址址选择择（5）技术术、主主要设设备和和工程程方案案（6）主要要原材材料燃燃料的的消耗耗和供供应（7）总图图运输输与公公用工工程（8）节能能和节节水措措施（9）劳动动安全全卫生生与消消防（10）组织织机构构与人人力资资源配配置（11）实施施进度度（12）投资资估算算（13）融资资方案案（14）财务务评价价（15）风险险分析析24可行性性研究究报告告的深深度要要求（1）内容容齐全全，结结论明明确，，数据据准确确，论论据充充分，，能满满足企企业投资决决策定定方案案定项项目的的需要要；（2）选用用主要要设备备的规规格、、参数数能满满足预预定货货的要要求；；（3）引进进技术术设备备的资资料能能满足足合同同谈判判的要要求；；（4）重大大技术术、经经济方方案有有两个个以上上方案案的比比选；；（5）确定定的主主要工工程技技术数数据，，能满满足初初步设设计的的要求求；（6）对建建设投投资和和生产产成本本的估估算，，精确确度要要求达达到±10%左右；；（7）推荐荐的融融资方方案能能满足足银行行等金金融机机构信信贷决决策的的要求求。254、项目目核准准或备备案申申请根据国国务院院关于于投资资体制制改革革的有有关规规定，，企业业投资资项目目中若若不涉涉及政政府投投资，，不再再实行行审批批制，，区别别不同同情况况分别别实行行核准准制和和备案案制。。对于实实行核核准制制的企企业投投资项项目，，需要要编写写、报报批、、评价价和核核准““项目目申请请报告告”。。对对于企企业投投资““政府府核准准的投投资项项目目目录””范围围之外外的项项目，，需要要办理理备案案手续续。无论是是核准准制还还是备备案制制，都都需要要从外外部性性角度度进行行审查查，以以获得得对拟拟建项项目的的投资资行政政许可可。265、项目目评估估项目前前评估估是在在可行行性研研究或或项目目申请请报告告的基基础上上，按按照一一定的的目标标，对对投资资项目目的进进行系系统地地分析析和判判断、、权衡衡各种种方案案的利利弊，，向委委托单单位提提出明明确的的评估估结论论。项目评评估包包括企企业委委托对对其投投资项项目的的可行行性研研究报报告进进行评评估、、项目目核准准机关关委托托对企企业投投资项项目申申请报报告的的评估估、项项目审审批机机关委委托对对涉及及政府府投资资的项项目可可行性性研究究报告告的评评估、、项目目审批批机关关对资资金申申请报报告的的评估估、贷贷款银银行自自行组组织的的对项项目可可行性性研究究报告告融资资方案案的评评估，，投资资者委委托的的项目目评估估等各各种形形式。。276、初步步设计计初步设设计的的作用和和依据据初步设设计是是项目目的总总体设设计、、布局局设计计、主主要的的工艺艺流程程、设设备的的选型型和安安装设设计、、土建建工程程量及及费用用的估估算等等。对于政政府投投资项项目，，初步步设计计的依依据是是经政政府批批准的的可行行性研研究报报告。。对于企企业投投资项项目，，初步步设计计的依依据是是董事事会对对项目目的批批准意意见。。初步设设计文文件应应当满满足编编制施施工招招标文文件、、主要要设备备材料料订货货和编编制施施工图图设计计文件件的需需要，，是下下一阶阶段施施工图图设计计的基基础。。28初步步设设计计的的深深度度应满满足足以以下下要要求求：（（1）设计计方方案案的的比比选选和和确确定定；；（（2）土土地地征征用用(或者者受受让让)；（（3）主主要要设设备备材材料料招招标标采采购购；；（（4）建建设设投投资资的的控控制制；；（（5）施施工工图图设设计计的的编编制制；；（（6）施施工工组组织织设设计计的的编编制制；；（（7）施施工工准准备备和和生生产产准准备备等等。。初步步设设计计的的主主要要内内容容（以以工工业业项项目目为为例例））：：（（1）初初步步系系统统设设计计，，绘绘制制各各工工艺艺系系统统的的流流程程图图；；（（2）通通过过计计算算确确定定各各系系统统的的规规模模和和设设备备参参数数并并绘绘制制管管道道及及仪仪表表图图；；（（3）编编制制设设备备的的规规程程及及数数据据表表以以供供招招标标使使用用；；（（4）土土建建工工程程量量的的估估算算；；（（5）项项目目费费用用估估算算。。297、开开工工前前准准备备开工工前前准准备备阶阶段段是是项项目目前前期期工工作作的的最最后后阶阶段段。。为了了确确保保开开工工建建设设的的顺顺利利进进行行，，要要求求项项目目必必须须满满足足一一系系列列开开工工条条件件的的要要求求，，然然后后才才能能开开始始建建设设；；开工工前前准准备备，，通通常常需需要要经经过过各各种种审审批批和和行行政政许许可可程程序序。。308、项项目目中中间间评评价价所谓谓““中中间间评评价价””是是指指投投资资或或项项目目管管理理部部门门对对正正在在建建设设尚尚未未完完工工的的项项目目所所进进行行的的评评价价。。中间间评评价价可可以以是是全全面面系系统统的的，，即即对对项项目目的的决决策策、、投投资资、、目目标标、、工工程程以以及及未未来来效效益益的的全全面面评评价价；；也也可可以以是是单单独独内内容容的的，，即即对对项项目目建建设设中中某某个个问问题题、、某某项项效效益益的的单单项项评评价价；；可可以以是是一一个个项项目目，，也也可可以以是是一一捆捆项项目目，，即即一一个个行行业业、、一一种种产产品品、、一一个个地地区区的的同同类类项项目目的的评评价价。。319、项项目目竣竣工工验验收收竣工工验验收收是是对对完完成成建建设设的的工工程程项项目目所所进进行行的的验验收收。。对对于于一一个个项项目目是是否否已已经经建建成成，，主主要要从从工工程程、、技技术术、、经经济济、、效效果果等等四四个个方方面面考考察察。。工程程建建成成：：项项目目的的实实物物建建成成（（physicalcompletion），，即项项目目的的土土建建完完工工、、设设备备安安装装调调试试完完成成，，装装置置和和设设施施经经过过试试运运行行。。此此时时可可以以进进行行竣竣工工验验收收。。技术术建建成成：：设设施施和和设设备备的的运运行行达达到到设设计计的的技技术术指指标标，，装装置置达达到到设设计计能能力力。。一一般般项项目目需需要要2－3年的的时时间间。。32经济济建建成成：：主主要要是是指指项项目目财财务务和和经经济济指指标标的的基基本本实实现现，，包包括括运运营营（（销销售售））收收入入、、成成本本、、利利税税、、FIRR、借款款偿偿还还期期等等。。一一般般项项目目需需要要项项目目竣竣工工后后3年左左右右的的时时间间。。效果果建建成成：：是是指指项项目目的的经经济济、、环环境境、、社社会会效效益益目目标标的的实实现现，，包包括括项项目目对对国国民民经经济济、、环环境境生生态态、、社社会会发发展展所所产产生生的的宏宏观观或或长长远远的的影影响响。。一一般般需需要要3－5年或更长长的时间间。3310、项目总结结评价项目总结结评价，，即项目目自我评评价，是是指在建建设项目目竣工后后，项目目运营基基本达到到设计能能力时，，项目法法人（业业主）通通过项目目建设全全过程的的回顾分分析，对对该项目目进行的的全面总总结和自自我评价价。项目总结结评价是是项目后后评价的的基础和和重要的的资料来来源。3411、项目后后评价是指对已已经完成成的项目目或规划划的目的的、执行行过程、、效益、、作用和和影响所所进行的的系统客客观分析析。通过对投投资活动动实践的的检查总总结，确确定投资资预期的的目标是是否达到到，项目目或规划划是否合合理有效效,项目的主主要效益益指标是是否实现现，通过过分析评评价找出出成败的的原因,总结经验验教训，，并通过过及时有有效的信信息反馈馈，为未未来项目目的决策策和提高高完善投投资决策策管理水水平提出出建议,同时也为为被评项项目实施施运营中中出现的的问题提提出改进进建议，，从而达达到提高高投资效效益的目目的。35三、政府府审查项项目重点点关注的的内容在新的投投资体制制下，对对于不同同类型的的投资项项目，政政府审查查的重点点不同，，以改变变过去那那种不分分投资主主体、不不分资金金来源，，采用统统一审批批模式的的做法。。对于企业业投资项项目，政政府部门门将其定定位为公公共利益益的维护护者、社社会事务务的管理理者，从从公共性性、外部部性的角角度进行行审查；；对于政府府投资项项目，政政府部门门具有双双重角色色，一方方面是社社会事务务的管理理者，另另一方面面又是资资金的提提供者，，对项目目审查的的内容应应比企业业投资项项目更广广。361、政府部部门重点点关注事事项：发展规划划、产业业政策和和行业准准入资源开发发、资源源节约和和综合利利用节能方案案建设用地地；征地拆迁迁和移民民安置；；环境和生生态影响响；经济影响响；社会影响响；自主创新新能力；；设备国产产化；37产业及经经济安全全影响；；公共安全全影响；；消防保障障措施；；地震、地地质灾害害影响；；生产安全全；军事安全全影响；；循环经济济问题；；资源供应应安全；；水土保持持；项目用海海影响；；自然及文文化遗产产影响；；压覆矿床床及文物物；38防洪、通通航安全全影响；；生态自然然修复；；项目的社社会需求求和市场场可接受受性；政府投资资项目建建设方案案是否合合理；政府投资资项目建建设配套套条件是是否具备备；政府投资资估算和和资金筹筹措方案案是否合合理；政府投资资项目的的盈利能能力、债债务清偿偿能力；；项目对公公共财政政的影响响；项目实施施方案（（包括政政府出资资人代表表、项目目法人机机构及管管理模式式、项目目招标方方案、政政府项目目的代建建方案等等）；风险及规规避措施施分析。。39政府部门门对上述述事项的的关注，，通过以以下方式式来实现现：间接管理理方式。。即通过过制定和和完善有有关政策策法规，，并加强强执法检检查，确确保项目目业主单单位按照照政府意意图来实实施项目目，这是是我国行行政体制制及政府府投资体体制改革革继续努努力的方方向；行政许可可审查，，包括对对投资项项目的审审批、核核准和备备案。这这是目前前我国对对投资项项目进行行管理的的主导方方式。2、政府管管理和审审查项目目的方式式40行政许可可审查，，通过三三种渠道道来完成成：地方政府府职能部部门的审审查。按按照属地地管理的的原则，，由项目目所在地地的相关关政府职职能部门门层层审审查，并并上报到到最终有有决定权权的部门门做出最最终审核核。行业部门门的前置置性审查查。各行行业职能能部门对对特定事事项进行行审查。。如环保保部门对对环评文文件进行行审批，，水利部部门对水水土保持持论证报报告进行行审查；；国土资资源部门门对项目目用地进进行预审审；城乡乡建设主主管部门门对选址址规划进进行审查查等等。。对于完成成行业职职能部门门前置性性审查及及地方政政府审查查的项目目，最终终报送投投资主管管部门进进行项目目最终审审查，以以便决定定是否予予以投资资建设的的行政许许可。41投资主管管部门对对投资项项目的管管理分别别实行审审批、核核准和备备案的管管理方式式。对于政府府直接投投资和资资本金注注入的政政府投资资项目，，实行审审批制，，对项目目建议书书、可行行性研究究报告、、开工报报告进行行审批。。对于不使使用政府府直接投投资和资资本金注注入的企企业投资资项目，，若属于于《政府核准准的投资资项目目目录》范围内，，实行核核准制，，对项目目申请报报告进行行核准；；对于不使使用政府府直接投投资和资资本金注注入的企企业投资资项目，，若不属属于《政府核准准的投资资项目目目录》范围内，，实行备备案制，，一般需需要进行行网上备备案；对于申请请政府投投资补助助及贷款款贴息的的项目，，应对““资金申申请报告告”进行行审批。。42政府投资资项目一一般都要要经过符符合资质质要求的的咨询中中介机构构的评估估论证：：特别重大大的项目目还应实实行专家家评议制制度；逐步实行行政府投投资项目目公示制制度，广广泛听取取各方面面的意见见和建议议。完善重大大项目稽稽察制度度，建立立政府投投资项目目后评价价制度，，对政府府投资项项目进行行全过程程监管。。建立政府府投资项项目的社社会监督督机制，，鼓励公公众和新新闻媒体体对政府府投资项项目进行行监督。。【举例】中国环境境影响评评价的公公共参与与制度【举例】奥运场馆馆、国家家大剧院院、国家家博物馆馆方案的的公众咨咨询3、专家评评估、公公众咨询询、听证证制度43建设项目目开工条条件及及前期工工作的联联动衔接接44国务院办办公厅关关于加强强和规范范

新开开工项目目管理的的通知国办发〔2007〕64号国务院办办公厅二○○七年十一一月十七七日45新开工项项目管理理是投资资管理的的重要环环节，也也是宏观调控控的重要要手段。近年来，，新开工工项目过过多，特特别是一一些项目目开工建建设有法不依依、执法法不严、、监管不不力，加剧了了投资增增长过快快、投资资规模过过大、低低水平重重复建设设等矛盾盾，扰乱乱了投资资建设秩秩序，成成为影响响经济稳稳定运行行的突出出问题。。一、加强新新开工项目目管理的必必要性46为深入贯彻彻落实科学学发展观，，加强和改改善宏观调调控，各地地区、各有有关部门要要根据《国务院关于于投资体制制改革的决决定》（国发〔2004〕20号）和国家家法律法规规有关规定定，进一步步深化投资资体制改革革，依法加加强和规范范新开工项项目管理，，切实从源头上把把好项目开开工建设关关，维护投资资建设秩序序，以促进进国民经济济又好又快快发展。47二、项目开开工建设必必备条件符合国家产业政策、发展建设设规划、土土地供应政政策和市场场准入标准准。已经完成审审批、核准准或备案手手续。实行审批批制的政府府投资项目目已经批准准可行性研研究报告，，其中需审审批初步设设计及概算算的项目已已经批准初初步设计及及概算；实实行核准制制的企业投投资项目，，已经核准准项目申请请报告；实实行备案制制的企业投投资项目，，已经完成成备案手续续。规划区内的的项目选址和布局局必须符合城城乡规划，，并依照城城乡规划法法的有关规规定办理相相关规划许许可手续。。48需要申请使用土地的项目必须须依法取得得用地批准准手续，并并已经签订订国有土地地有偿使用用合同或取取得国有土土地划拨决决定书。其其中，工业业、商业、、旅游、娱娱乐和商品品住宅等经经营性投资资项目，应应当依法以以招标、拍拍卖或挂牌牌出让方式式取得土地地。已经按照建建设项目环境影响评评价分类管理、、分级审批批的规定完完成环境影影响评价审审批。已经按照规规定完成固固定资产投投资项目节能评估和审查。建筑工程开开工前，建建设单位依依照建筑法法的有关规规定，已经经取得施工许可证证或者开工工报告，并采取保保证建设项项目工程质质量安全的的具体措施施。符合国家法法律法规的的其他相关关要求。49各级发展改改革等项目目审批（核核准、备案案）部门和和城乡规划划、国土资资源、环境境保护、建建设等部门门要加强相相互衔接，，确保各个个工作环节节按规定程程序进行。。对未取得规划选址、、用地预审审和环评审审批文件的项目目，发展改改革等部门门不得予以以审批或核准准。对于未履行备案案手续或者未未予备案的的项目，城城乡规划、、国土资源源、环境保保护等部门门不得办理相相关手续。三、各前期期审查环节节的衔接50对应以招标标、拍卖或或挂牌出让让方式取得土地的项目，国国土资源管管理部门要要会同发展展改革、城城乡规划、、环境保护护等部门将将有关要求求纳入土地出让方方案。对未按规定定取得项目目审批（核核准、备案案）、规划划许可、环环评审批、、用地管理理等相关文文件的建筑筑工程项目目，建设行行政主管部部门不得发放施工许许可证。对于未按程程序和规定定办理审批批和许可手手续的，要要撤消有关关审批和许许可文件，，并依法追追究相关人人员的责任任。51四、建立新新开工项目目管理联动动机制各级发展改改革、城乡乡规划、国国土资源、、环境保护护、建设和和统计等部部门要加强强沟通，密密切配合，，明确工作作程序和责责任，建立立新开工项项目管理联联动机制。。52实行审批制的政政府投资项项目：项目单位应应首先向发发展改革等等项目审批批部门报送送项目建议议书，依据据项目建议议书批复文文件分别向向城乡规划划、国土资资源和环境境保护部门门申请办理理规划选址址、用地预预审和环境境影响评价价审批手续续。完成相关手手续后，项项目单位根根据项目论论证情况向向发展改革革等项目审审批部门报报送可行性性研究报告告，并附规规划选址、、用地预审审和环评审审批文件。。项目单位依依据可行性性研究报告告批复文件件向城乡规规划部门申申请办理规规划许可手手续，向国国土资源部部门申请办办理正式用用地手续。。53实行核准制的企业投资资项目：项目单位分分别向城乡乡规划、国国土资源和和环境保护护部门申请请办理规划划选址、用用地预审和和环评审批批手续。完成相关手手续后，项项目单位向向发展改革革等项目核核准部门报报送项目申申请报告，，并附规划划选址、用用地预审和和环评审批批文件。项目单位依依据项目核核准文件向向城乡规划划部门申请请办理规划划许可手续续，向国土土资源部门门申请办理理正式用地地手续。54实行备案制的企业投资资项目：项目单位必必须首先向向发展改革革等备案管管理部门办办理备案手手续；备案后，分分别向城乡乡规划、国国土资源和和环境保护护部门申请请办理规划划选址、用用地和环评评审批手续续。55各级发展改改革等项目目审批（核核准、备案案）部门和和城乡规划划、国土资资源、环境境保护、建建设等部门门都要严格格遵守上述述程序和规规定，加强强相互衔接接，确保各各个工作环环节按规定定程序进行行。对未取得规规划选址、、用地预审审和环评审审批文件的的项目，发发展改革等等部门不得得予以审批批或核准。。对于未履履行备案手手续或者未未予备案的的项目，城城乡规划、、国土资源源、环境保保护等部门门不得办理理相关手续续。56对应以招标标、拍卖或或挂牌出让让方式取得得土地的项项目，国土土资源管理理部门要会会同发展改改革、城乡乡规划、环环境保护等等部门将有有关要求纳纳入土地出出让方案。。对未按规定定取得项目目审批（核核准、备案案）、规划划许可、环环评审批、、用地管理理等相关文文件的建筑筑工程项目目，建设行行政主管部部门不得发发放施工许许可证。对于未按程程序和规定定办理审批批和许可手手续的，要要撤消有关关审批和许许可文件，，并依法追追究相关人人员的责任任。57政府直接投投资和资本本金

注入入项目的报报批和审核核58一、政府投投资概述政府投资项项目是指在在中华人民民共和国境境内使用政政府性资金金投资建设设的各类项项目。这里所称““政府性资资金”，包包括：（1）财政预算算投资资金金（含国债债资金）；；（2）国际金融融组织和外外国政府贷贷款等主权权外债资金金；（3）纳入预算算管理的专专项建设资资金；（4）法律、法法规规定的的其他政府府性资金。。591、政府投资资目的政府投资主主要用于关关系国家安安全和市场场不能有效效配置资源源的经济和和社会领域域，包括加加强公益性性和公共基基础设施建建设，保护护和改善环环境条件，，促进欠发发达地区的的经济和社社会发展，，推进科技技进步和高高新技术产产业化。602、中央政府府公共投资资的资金来来源发行基本建建设国债筹筹集的资金金；中央财政预预算投资；；行业基金，，如铁路建建设基金、、交通建设设基金、水水利建设基基金等；主权信用借借款，如借借用世界银银行、亚洲洲开发银行行等国际金金融组织贷贷款，外国国政府贷款款，视同政政府性资金金进行管理理。613、政府投资资方式直接投资：：对于政府府投资占主主导地位的的公益事业业、政权基基础设施和和公共基础础设施项目目，采用直直接投资的的方式，通通过拨款无无偿投入。。资本金注入入：根据实实际需要政政府参与投投资的经营营性项目，，可以采用用资本金注注入方式。。投资形成成的股权或或资产，由由国家授权权经营机构构依法行使使出资人权权利。62投资补助：：根据经济济和社会发发展要求，，对于需要要政府扶持持的项目，，采用投资资补助的方方式，给予予少量或一一定比例资资金支持，，通过拨款款无偿投入入。采用投投资补助方方式投资形形成的资产产，按照有有关规定由由有关机构构行使所有有人权利。。贷款贴息：：根据国家家发展规划划和产业政政策，采用用贴息的方方式，支持持公民、法法人和其他他组织利用用银行贷款款，扩大就就业，进行行产业结构构调整优化化，保护环环境和节约约资源，促促进科技进进步和高新新技术产业业化。转贷：使用用外国政府府或者国际际金融组织织贷款的项项目，采用用转贷方式式的，由政政府提供担担保。634、中央预算算投资建设设项目的主主要领域：：加强新农村村建设，改改善农村生生产生活条条件的项目目；促进社会经经济协调发发展，解决决贫困及地地区发展不不平衡的项项目；与环境保护护、生态建建设有关的的重大项目目；交通、水利利等重大基基础设施建建设项目；；加强民生建建设，维护护人民群众众生命财产产安全和切切身利益的的建设项目目；推动创新型型国家建设设，促进信信息化及产产业升级结结构调整的的项目；其他重大专专项建设项项目。641、政府直接接投资的领领域政府直接投投资项目，，也就是财财政性无偿偿拨款项目目，应为具具有公益性性质的非经经营性项目目。在传统的资资金供给体体制下，财财政投资是是采取无偿偿拨款方式式进行的，，即每年的的财政投资资资金按部部门归口切切块分配和和按地区切切块分配，，由各部门门各地区根根据当年安安排的计划划投资项目目，通过行行政体制层层层下拨到到每一个具具体建设项项目。各部部门和建设设单位无偿偿使用，财财政部门负负责对财政政投资的使使用进行监监督管理。。二、政府直直接投资项项目的审核核评价65这种投资方方式的优点点，有利于于所需资金金的及时到到位，保证证建设顺利利进行，借借助于公共共财政投资资，可使政政府获得所所有者的产产权地位，，并可集中中国家有限限财力进行行重点工程程建设，是是那些具有有较大社会会效益而无无财务效益益的投资项项目的主要要投资方式式。但这种方式式由于对财财政资金无无偿使用，，因此容易易引起建设设单位盲目目争项目，，争投资，，从而忽视视了对投资资项目的可可行性分析析，造成财财政资金使使用上的低低效或无效效，同时也也会造成投投资资金使使用上的浪浪费，不利利于使用单单位管好用用好投资资资金，提高高财政资金金的使用效效益。在新的投资资体制下，，政府财政政直接投资资的范围应应受到严格格限制。66政府财政拨拨款主要用用于公共性性、基础性性和公益性性项目的投投资，主要要包括政权权基础设施施建设，社社会公益项项目以及没没有直接经经济收入的的公共基础础设施项目目，重点包包括：（1）国防军工工、基础邮邮政、防灾灾救灾、卫卫生防疫、、大江大河河治理、重重大科研计计划、消防防、公共博博物馆和图图书馆等提提供纯公共共产品的项项目。（2）生态建设设和环境保保护项目，，解决环境境保护和可可持续发展展方面的建建设投资。。我国生态态和环境破破坏仍在继继续，水土土流失、土土地沙化和和退化仍在在发展，近近海海域污污染问题日日益突出，，城市污染染日益严重重，必须加加大资金投投入。67（3）教育投资资。促进教教育水平的的提高是提提升就业人人口素质、、适应经济济全球化、、降低失业业率的重要要手段。普及义务教教育是中央央政府对贫贫困地区教教育事业宏宏观调控的的重要承诺诺。财政拨款教教育投资应应重点投向向扶持贫困困地区、边边远地区和和县以下农农村地区的的基础教育育，从根本本上改善这这些地区中中小学校的的办学条件件，向农村村义务教育育方面倾斜斜，重视与与基础教育育发展相关关的基础设设施建设投投入。68（4）农村基础础设施投资资。我国城城乡差别由由来已久，，不仅仅表表现在农民民与城镇居居民收入的的差距上，，还表现在在农村与城城镇生活的的各个方面面的不平等等。政府在在加大城市市基础建设设的同时，，应重视农农村基础设设施建设，，努力缩小小城乡差距距，这是解解决“农民民、农业、、农村”问问题的重要要举措。（5）社会保障障领域投资资。包括再再就业工程程、推进医医药卫生体体制改革等等方面的投投资。69（6）公共医疗疗卫生体系系、基层政政权和公检检法司设施施等方面的的投资，包包括党的机机关、人大大机关、行行政机关、、政协机关关、政法机机关、人民民团体的基基础设施项项目。（7）其他，如如煤矿安全全改造、采采煤沉陷区区治理等方方面的投资资，文化、、卫生、体体育、社会会福利等社社会公益事事业投资，，以及政府府直接举办办的没有直直接经济收收益的非经经营性其他他投资项目目。702、政府直接接投资项目目可行性研研究报告的的编写对于使用政政府财政拨拨款的投资资项目，项项目单位应应委托符合合资质的工工程咨询机机构编制项项目建议书书和可行性性研究报告告。可行性性研究报告告的内容一一般应包括括以下章节节：⑴项目概况；；⑵可行性研究究的主要依依据；⑶项目需求及及目标分析析；⑷项目建设选选址；⑸项目建设方方案；⑹外部配套条条件分析；；⑺项目实施方方案（含实实施进度计计划、项目目法人组建建方案、招招标方案、、实施代建建制方案等等）；⑻土地利用与与移民安置置方案；⑼环境影响评评价；⑽投资估算；；⑾资金筹措方方案；⑿费用效果分分析；⒀社会影响分分析；⒁风险分析；；⒂结论和建议议。713、政府直接接投资项目目可研报告告的审查项目审批机机关在审批批可行性研研究报告时时，应审阅阅有关法律律、法规和和文件规定定应提交的的相关附件件。对项目目单位编制制的可行性性研究报告告，项目审审批机关应应根据需要要委托有资资质的工程程咨询机构构和专家进进行评估论论证。咨询询评估机构构应对出具具的评估论论证意见承承担相应责责任。财政拨款直直接投资项项目的建议议书编写和和评估，应应参照可行行性研究报报告的内容容并有所侧侧重，同时时可进行适适当简化。。72评估依据应应为符合资资质要求的的工程咨询询机构编制制的可行性性研究报告告、规划部部门的规划划方案审查查意见和相相关部门建建设规范标标准。根据项目情情况，还应应将土地预预审意见、、环评批复复等作为咨咨询评估的的依据。对于行政事事业单位办办公业务用用房项目、、政法设施施项目、社社会事业项项目和其它它相关项目目，在评估估论证中要要严格把握握按照国家家相关建设设规范标准准执行。应应在规划控控制指标范范围内尽量量优化设计计方案。731、以资本金金方式投资资的政府投投资项目类类型①带有显著外外部效益，，具有明显显公益性特特征，具有有一定的经经济收入但但收入不足足以弥补投投资成本的的准公共产产品项目，，如高速公公路、城市市道路、学学校教育、、医疗卫生生、公有住住房、环境境保护等项项目；②以铁路、电电信、地铁铁、供水、、污水处理理、垃圾处处理、广播播电视等为为代表的自自然垄断行行业项目。。这些项目的的产品和服服务或具有有排他性，，或具有竞竞争性，消消费者愿意意直接付费费，具有一一定的收入入来源，但但由于存在在着超额需需求，收入入难以弥补补全部成本本支出。三、政府资资本金注入入项目的审审核评价742、资本金注注入项目特特点和政府直接接投资项目目一样，采采用资本金金注入方式式的政府投投资项目，，需要编制制项目建议议书和可行行性研究报报告，报送送政府审批批机关进行行审批。审批机关根根据需要，，委托符合合资质要求求的咨询评评估中介机机构对项目目建议书或或可行性研研究报告进进行评估论论证，特别别重大的项项目实行专专家评议制制度，审批批机关根据据评估论证证及专家评评议的结果果进行项目目审批。75资本金注入入方式与直直接财政拨拨款投资、、投资补助助、财政贴贴息及主权权信用借款款转贷等政政府性资金金投资项目目的显著区区别在于，，政府投入入的资金应应行使相应应的股东权权益。政府一般不不直接以股股东的身份份参与项目目投资建设设，而是通通过授权投投资的机构构或部门组组建的具有有投资职能能的投资公公司来代为为行使政府府财政投资资的股权，，作为政府府投入资本本金的出资资人代表。。76由于政府在在市场经济济运行体系系中的角色色定位与一一般投资者者明显不同同，即使是是以资本金金的方式注注入，政府府投入的资资金也不应应该以盈利利为目的，，不应该象象商业性的的股东那样样通过资本本金的注入入来谋求获获得投资回回报，并以以追求股东东价值最大大化作为资资本金投入入的目的。。这就决定了了政府资本本金注入的的投资方式式具有其特特殊性。政政府投入资资本金的主主要目的就就是希望通通过企业化化运作的方方式，吸引引更多的其其他投资者者参与到具具有公益性性质的项目目投资建设设，使具备备一定经营营条件的准准公益性项项目的投资资主体能够够多元化，，提升项目目进行市场场化运作的的财务生存存能力。3、政府资本本金注入项项目投资方方式77政府以资本本金注入方方式进行投投资建设的的项目，其其资本金可可以完全由由政府出资资，其余部部分的资金金通过银行行贷款等方方式解决，，但更多的的是由政府府部门与企企业共同出出资来为项项目筹集资资本金。根据投资体体制改革要要求，各级级政府要创创造条件，，通过引入入市场机制制，吸引社社会资本参参与有合理理回报和一一定投资回回收能力的的公益事业业和公共基基础设施项项目建设，，以充分发发挥政府投投资的效益益。78政府注入的的资本金，，可以采用用多种方式式行使股东东权益。比比如：①与其他商业业性投资者者一样，按按照同股同同权的原则则行使股东东的决策权权、收益分分配权等，，一般适用用于投资收收益水平较较高的项目目；②政府完全放放弃投资收收益权，仅仅行使股东东参与重大大问题决策策的权力，，适于收益益水平较差差的项目；；79③政府有限度度地让渡资资本金收益益分配权，，如在一定定年限、以以一定比例例放弃，以以确保参与与项目投资资的其他企企业能够获获得合理的的投资回报报；④政府对部分分工程进行行投资建设设（如地铁铁项目的隧隧道开挖及及轨道铺设设部分），，并行使相相应的股东东权益，同同时将相关关工程租赁赁给相关企企业进行运运营等等。。具体方式式应根据项项目的具体体情况进行行详细策划划论证。以资本金注注入方式投投入的政府府性资金，，要确定出出资人代表表。国家应结合合政府投资资条例的制制定，逐步步完善政府府股权投资资的法规制制度，对于于资本金注注入的方式式、股权的的确认、股股权权益的的行使等进进行明确规规定，以确确保政府投投资权益及及公共利益益不受损害害。804、政府资本本金注入项项目可行性性研究报告告的编写对于采用资资本金注入入方式进行行投资建设设的政府投投资项目，，往往投资资规模较大大，可行性性研究报告告的编写内内容要求较较为复杂。。对于涉及及政府部门门与企业共共同出资建建设的项目目，还要涉涉及与多个个投资主体体之间的关关系问题。。对于具有盈盈利能力的的大型基础础设施项目目，往往还还需要多个个文件作为为可行性研研究报告的的附件。因因此对这类类项目可行行性研究报报告的编写写，必须强强调委托符符合资质要要求的工程程咨询专业业机构编写写。81可行性研究究报告应包包括以下内内容：⑴项目概况；；⑵可行性研究究的主要依依据；⑶项目需求及及目标分析析；⑷项目建设选选址；⑸项目建设方方案；⑹外部配套条条件；⑺项目实施方方案（含实实施进度计计划、项目目法人组建建方案、招招标方案、、实施代建建制方案等等）；⑻资源开发与与综合利用用方案；⑼土地利用与与移民安置置方案；⑽环境影响评评价；⑾投资估算；；⑿资金筹措方方案；⒀财务分析；；⒁经济影响分分析；⒂社会影响分分析；⒃风险分析；；⒄结论和建议议。82可行性研究究报告的编编写，应根根据实际需需要，提交交有关附件件。主要包包括：⑴对于环境影影响评价、、土地利用用、水土保保持等相关关内容，应应按行业管管理部门的的要求报送送有关附件件；⑵对于需要国国家发展改改革委或国国务院对招招标内容进进行核准的的国家重点点建设项目目，应附招招标的相关关内容；⑶对于涉及土地地征用和移民民安置的项目目，应附土地地征用及移民民安置方案；；83⑷在地质灾害易易发区或建设设工程会诱发发地质灾害的的项目，应按按规定附有关关部门的地质质灾害评估报报告。对于涉涉及地震安全全的项目，应应按规定附有有关部门审定定的地震安全全评价报告；；⑸对于资源开发发类项目，应应附矿产资源源储量报告、、水利资源流流域开发规划划、森林资源源采伐与迹地地恢复计划等等相关报告；；⑹涉及有关外部部配套协作关关系，如供水水供电、重要要原材料供应应、重要合同同及协议等，，如果这项协协议对项目的的成功实施具具有重要影响响，也应作为为可行性研究究报告的重要要附件。844、资本金注入入项目可研报报告评估对于一些投资资规模较大、、协作关系复复杂、项目投投资建设方案案需要严格论论证的资本金金注入项目，，一般应委托托有资质的工工程咨询机构构进行评估论论证。咨询评评估机构应按按照委托方的的要求，按照照独立、客观观、科学、可可靠的原则，，在调查研究究和分析预测测的基础上，，对拟建项目目进行相关的的技术、经济济、社会、环环境等方面的的评估论证，，为政府投资资决策和项目目组织实施提提供专业咨询询意见。85主要评估依据据包括：⑴国务院关于投投资体制改革革的决定等政政策法规；⑵政府投资条例例等有关政府府投资管理的的规定；⑶国家有关投资资建设、咨询询评估、项目目管理的政策策、法规、规规定等；⑷国家中长期发发展规划、行行业规划、地地区规划及其其他专项规划划；⑸有关可行性研研究报告等编编写的指南、、规范及行业业规定等；⑹有关工程咨询询评估的管理理办法等规定定；⑺符合资质的工工程咨询机构构编制的可行行性研究报告告等待评文件件；⑻规划部门的规规划方案审查查意见和相关关部门建设规规范标准；⑼土地、环保等等部门的批复复意见；⑽与本项目有关关的各种其他他文件规范及及有关调研、、论证资料。。86政府资本金注注入项目咨询询评估的判断断依据应该包包括如下内容容：⑴符合政府投资资管理的有关关法律法规；；⑵符合国民经济济和社会发展展规划、行业业规划、产业业政策、行业业准入标准和和土地利用总总体规划；⑶符合社会需求求，目标定位位合理；⑷项目规模、建建设内容及工工程技术方案案合理；⑸投资构成、融融资方案合理理；⑹项目建设及运运营模式满足足有关政策规规定，能够确确保项目顺利利实施；87⑺合理开发并有有效利用了资资源；⑻环境和自然文文化遗产得到到有效保护；；⑼土地利用、移移民安置方案案合理，未对对公众利益，，特别是项目目建设地的公公众利益产生生重大不利影影响；⑽财务方案可行行，政府资金金能够得到合合理利用，稀稀缺资源得到到有效配置；；⑾能够产生理想想的经济效果果，适应区域域经济发展的的需要；⑿社会效果理想想；⒀项目投资建设