浅析我国民办高等教育管理体制中存在的问题及对策

浅析我国民办高等教育管理体制中存在的问题及对策摘要：随着我国市场经济体制改革的不断深入我国民办高等教育得到了恢复和发展但是，民办高等教育的反战过程也不是一帆风顺的，遇到了很多困境和障碍，同时自身也存在各种各样的问题，这些因素都阻碍了民办高等教育的发展。本文从民办高等教育管理体制方面出现的一些问题，提出了改革民办高等教育管理体制的对策。关键词：民办高校，管理体制，问题及对策我国民办高校是1983年普遍兴起，那是被称做“拾遗补缺”的“助学机构”,1996年民办高校被称作“我国高等教育的一部分”，现在民办高校已经义不容辞地挑起我国高等教育大众化的历史重担。自民办高等教育发展至今，遇到了很多困境和障碍，同时民办高等教育内部也存在很多问题，如何更好的开展民办高等教育？本文从影响民办高等教育发展的主要因素之一管理体制入手，更好地发展民办高等教育。一、民办高等教育管理体制的理解管理体制，是指管理机构中的是指和管理权限划分等一整套领导管理制度。民办高等教育管理体制，就是指民办高等教育机构的设置和管理权限的划分，以及采取什么样的管理方式来协调和理顺中央与地方、政府与学校、社会与学校以及学校内部上下之间、各部门之间关系的一系列规定和制度。民办高校的管理体制，涉及民办高校内部的领导分工、机构设置，管理权限及相互关系等管理制度，它决定学校的管理体制，直接支配着民办高校的全部管理工作。因此，民办高等教育管理体制的中心工作，是加快法规制度建设，建立并完善民办教育法律监督机制，努力促进民办教育的公平和协调发展创新内部管理制度，转变观念、抓住机遇、开阔视野，积极进行多种形式的探索，扩大服务面向，争取社会各方面的支持与合作，从而提高高等教育发展。二、民办高等教育管理体制中存在的问题1、责权划分不明确。民办高等学校的举办者、管理者、办学者之间的责、权、利划分得不够明确和规范。总的来看，学校还没有真正改变其主管部门附属机构的地位，面向社会自主办学的权力很有限，自我约束机制也不健全.主观上：民办高等教育管理体制改革，不是简单的改变学校隶属和投资关系，而是要把重点放在转变政府职能，扩大学校面向社会自主办学的权力,建立起自我发展和自我约束的机制上面。学校在许多管理上无权作出决定，影响了学校办学的主动性和积极性，另一方面又使学校只对上级负责，无视社会需要,盲目发展，加剧了教育结构的失衡。应当充分认识，扩大和落实学校办学自主权,是建立与市场经济体制相适应的高等教育体制的一项重要内容。长期以来，民办高等教育管理体制的改革出现起伏的一个重要原因就在于：只是单纯考虑中央和地方的分权，而没有很好地给学校应有的办学自主权。客观上：改革包得过多、统得过死的体制，进行高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。社会主义市场经济体制的建立、发育和运行对高等教育的本质要求之一，就是高等学校应当成为拥有办学自主权和法人实体，这样高等学校才能通过正确行使自己的权力承担应负的责任，增强改革发展的动力和活力，主动适应经济建设和社会发展的需要。从高等教育体制本身看：要建立适合我国国情的高等教育管理体制，通过立法明确规定高等学校的责、权、利，使高等学校的自主权切实到位。这需要政府和学校做一系列大量的准备工作，诸如：政府转变职能，实行政事分开，把属于学校的权限，坚决放给学校；政府建立必要的约束机制，除加快立法外，政府建立和完善一系列科学可行的宏观调控手段；创造良好的外部环境。政府要协调各方面的改革，使各个方面先后出台的政策措施相互匹配，协调一致，动员全社会积极支持高等教育管理体制改革，以有助于高等学校扩大、落实和行使好办学自主权；学校要做好行使办学自主权的必要准备。加强管理干部队伍建设，提高管理干部素质水平，改革现有管理制度，实行民主管理、科学决策，健全民主监督，健全合理的规章制度，逐步建立学校面向社会，并使社会各界能积极支持和主动参与高等教育办学的有效机制，争取尽快完成高等教育与市场需求的对接任务。、从高等教育与社会的关系看：高等教育办学体制的改革是要理顺政府、社会和学校三者之间的关系，按照政事分开的原则，使高等学校真正成为自主办学的法人实体。这两份文件是在我国社会主义市场经济体制改革的大方向基本确立后出台的，使用的概念略有不同。前者用“办学和管理体制”，从上下文关系看，“办学体制”主要是针对政府的宏观管理体制而言，“管理体制”则针对校内管理。后者则用了“高等教育体制”一词。概念表述虽有不同，但所指没有根本区别，都可以理解为“高等教育管理体制”。更重要的是，两个文件对高等教育管理体制的核心问题都做出了明确的界定，那就是“政府与高等学校的关系”。虽然“政”、“事”、“法人实体”在文本中没有明确界定，但是，矛盾已经揭开，实质已经触及，具体表述的某些变化并没有改变人们探索的思路和方向。资源配置不合理，办学效率低下。中央教育行政部门、中央其他部委、总公司、总会以及地方政府教育行政部门、其他业务厅局分别办学与管理而形成的学校单一隶属关系和条块分割的局面尚无实质性转变，造成部分学校和专业重复设置，教育资源配置和学校结构布局不够合理，办学效益不高。政府角度：在我国高等教育管理体制中，政府是管理者，承担着管理高等教育的职责。在政府与高校的关系中，政府是“管理者”，高校是被管的“办学者”；政府是矛盾的主要方面。我国高等教育管理体制中存在的各种“弊端”，主要原因也在于政府管理职能及其行为的不当。因此，高等教育管理体制改革，理所当然要以各级政府及其管理职能和管理行为为改革对象。但是，从各项政策文本来看，关于改革对象的表述，始终有两点比较模糊。一是关于'政府”，大都停留在抽象的表述上，如“政府”、“政府有关部门”、“政府管理部门”、“政府教育主管部门”等等，而没有具体指明各级政府教育主管部门，应有怎样的组织架构，其权力如何授予、如何行使。因此，迄今为止的各项高等教育管理体制改革，也就不可能触及到政府主管部门这个“体”。二是关于政府对高等教育的管理职能与行为，各项政策文本基本停留在“运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”的表述上，没有对“宏观管理”作出明确的界定，更没有对管理事项作出严格的限定，这实际上就为政府管理职能和行为留下了可以任意扩张的宽广空间。政府与高校的关系角度：各项政策文本都是在笼统提到“转变政府职能”之后，迅速转入高校应有的“自主权”上。由于文本没有明确规范政府的管理职能和行为，绕开了这个前提性的“障碍”，因此，关于“自主权”的表述，实际就空洞无力，更不要说文本还给这些“自主权”加上了“根据”、“按照”等制约了。其实，政府管理职能的转变和高校办学自主权的落实，是因果性关系。只有真正规范了政府的管理职能和行为，使政府真正管其所应管，坚决不干涉其不应管，高校办学自主权的落实才会水到渠成。相反，如果没有政府职能的切实转变，那么，对高校办学自主权的文本规定无论如何详尽，这些权利大多只能是水中月、镜中花，可望而不可及；即便被真的被'放”下来了，也脆弱得很，因为政府凭借着它无所不能的职权，随时可以收回或变相收回。改革者角度：民办高等教育管理体制改革，首先要以政府主管部门及其职能为改革对象，那么，由谁作为主体来发动与实施这项改革，就成为一个不可回避的问题。然而，关于改革主体这一点，所有政策文本中几乎没有提及。提到“转变政府职能”、“简政放权”时，所有文本的相关表述，均缺少主语，因而导致改革主体的缺失、缺位。从我国高等教育管理体制改革的性质看，它是对权力部门及其权力运作方式的改革，因而是体制内的改革。对于这样的改革，关键的一点就是要有更高位的权力部门作为改革的主体，来推动和实施改革。解决高等教育“条块分割”、建立“两级管理、以省为主”体制的改革，之所以言称“重大突破和创新”，除了顺应社会转型的大环境外，主要还是因为有更高位的权力在推动，否则断难这样顺利。遗憾的是，关于高等教育管理体制改革，这项以高等教育主管部门及其职能为对象的改革，在各类相关政策的文本中，几乎都没有明确改革的主体，全然不知应该由谁来发动和实施这项改革，全然不知应该由谁来负改革的责任。总的来说：由于没有明确改革的主体，特别是没有更高权力部门来承担改革的主体，因此，我国民办高等教育管理体制的改革，实际上就可以被理解为教育行政主管部门的自我改革，也就是“自己改自己”。在既有体制框架下，教育主管部门根本就缺少自我改革的动力，也没有自我改革的理由。因此，20世纪90年代中期以后改革目标的严重偏移，可以认为，正是主管部门“自我改革”的一个变异产品，是权力部门“自我改革”根本无法实现的有力旁证。高校的管理方式跟不上客观环境变化。随着政府机构改革、职能转变、企业下放，一些部门、行业本身不仅对人才需求，而且对包括部属高校在内的直属单位的管理方式都已发生了很大变化，单一隶属关系的部门办学体制的逐步改革势在必行。不难看出，二十多年来我国高等教育管理体制改革的政策目标，以20世纪90年代中期为界，发生了一次重大转向。此前，高等教育管理体制改革的主要目标一直很坚定，就是转变政府职能，改革政府“统得过死”、“包得过多”的“弊端”。不得不承认，政府直接管理的职能没有完全转变，继续提出“简政放权，转变职能”，改革目标的重心，明显已偏移到“两级管理、条块结合”的布局结构方面。正因为高等教育管理体制改革的目标，发生了如此偏移，因此，在评价这一阶段改革的成效时，会出现两种截然不同的意见。一种意见认为，“高教管理体制改革迈出了重要步伐，取得了明显的进展，在某些方面取得了突破性进展。”这可以称为“突破论”。另一种意见却认为，“高校自主权的下放”，是“进展最慢”的一项体制改革。这两种截然不同的结论，看似矛盾，其实都没有错，因为它们所指“高等教育管理体制”，不是同一个概念。“突破论”指的是“两级管理、以省为主的体制”。经过十多年的“共建、调整、合作、合并”，这一体制至少在形式上已经确立，称之为“重大突破”，未尝不可。“后退论”指的是“政府职能转变”。就此而言，我国高等教育管理体制改革是否“后退”了，另当别论，但收效甚微应该是不争的事实。否则，近年的人大和政协“两会”上，对高等教育日益浓厚的“行政化”趋向，就不会有那么集中、那么尖锐的抨击。就连当年主持高等教育改革发展工作的中央领导也坦陈：“高等教育体制改革任重道远”。二、关于改革民办高等教育管理体制的几点建议1、完善民办教育法律监督机制。建立并完善民办教育法律监督机制，其次对有关法律条文进行必要的修改，同时，努力促进民办教育的公平和协调发展。世界上许多国家尤其是发达国家在建立自己的教育制度和教育体制时，极为重视教育立法工作，而且是立法先行，用以规范行政管理部门和办学法人的有关行为，以便遵循教育的规律，进行教育体制改革，使高等教育沿着正确的方向发展，并受到法律法规的监督和保护。如战后的日本推行所谓“教育立国”的政策，政府先后颁布了大量的高等教育法规。使得高等教育60年代后有了迅速的发展，为日本经济的腾飞作出了巨大的贡献。无论从国外可资借鉴的经验，还是从我国应当记取的教训看，只有建立健全高等教育法律和法规，才能使高等教育管理体制改革沿着正确的方向不断深化，以便促进高等教育事业的发展；只有建立健全法律和法规，中央和地方政府严格依法治教，才能真正实现政府职能的转变，改善对学校的宏观管理，履行规定的职责，办学法人才能严格依法规范自己的行为，才能用好办学自主权为社会主义经济建设服务。这充分说明，改革高等教育管理体制，也必须法律先行，只有这样才能促使高等学校有效自觉地建立主动适应经济建设和社会发展需要的、自我发展自我约束的运行机制。2、 建立有效体制，促高等教育健康快速发展。理顺高等教育管理体制，实现民办高等教育的健康发展，其次，采取规范与扶持并重的方针，坚持依法行政，加大对民办高校的管理力度。在这里,应尽快改变多头管理的局面，如劳动部门、认识部门、工商部门、社会部门、民政部门等，应建立统一化的机构；另外民办高等教育不能归为成人教育系统，而应是高等教育系统中的一个分支。还有，在建立独立管理民办高等教育的机构之外，应放手培育中介组织，如高等教育基金会、民办高等教育联合会、民办高等院校校长回忆等，利用这些组织，承担咨询、协调、评估、监督、沟通等职能。3、 抓紧内部创新，完善内部制度，增强办学活力。有效的利用政府对高等教育的权利下放机会，创新内部管理制度，建立和完善法人治理制度，扩大专业设置的自主权,增强办学活力，尽可能实现质的变化，让民办高等教育再上一个新的台阶。新形式，新机会。而对新的形势，政府将承担总揽全局、宏观管理、规划协调的责任,应致力于三个方面的工作：a、 提供精确、可靠、系统性的人才需求预测分析,正确引导专业设置；b、 确定专业人才培养质量的指标体系，组织专业评估,提高专业建设水平；c、 对专业的布局进行整体规划，定期抽查,减少重复建设，使教育资源得到合理配置，提高办学效益。也就是说：民办高校若获得专业设置自主权，应根据自身教育资源和人才市场需求慎重决策，注重提高专业建设水平,在不断提高办学效益的同时，提高办学质量。当政府宏观调控与民办高校自主调节都能够把握好尺度，各司其职,协调运作时，民办高等教育的发展便会有一个良好的内外部环境。打牢基础，提高适应性。民办高校的专业设置应在充分尊重高等教育办学规律的基础上，主动适应市场经济条件下迅速变化的人才市场新需要。为此，民办高校要改变公办高校过去那种学科间界限分明、缺乏交流和融合的状况。A、 要加强传统学科专业的改造和建设，发挥学校已有学科的专业优势，锻造品牌专业，培养特色专业；B、 要通过市场发掘或学科专业交叉整合，培育新专业，大力扶持有广阔前景的朝阳专业。C、 应当加强人文科学、社会科学、自然科学的基础性专业的建设,以巩固民办高校的办学基础，提高学校的办学层次和水平。在专业内涵建设上，应打破学科壁垒,拓宽专业口径，按大类招生，宽口径分流培养,使专业在不同的方向上拓展，形成众多范围小、易调整的专业方向，既保持专业的相对稳定性,又能积极适应社会迅速发展对人才需求的变化。努力扩宽专业口径，增强适应性。在现代社会里，社会发展与变化十分迅速，个人的职业和岗位变动更加频繁，口径过窄的专业教育不利于受教育者未来的职业变迁或工作方向的转移。因此，民办高校要更多地注重培养学生的广泛适应性和创造性。创造性的培养,在某种意义上意味着个性的培养，对于具有特殊潜质、对未来有着自己特殊构想的人，我们不应当把他同化到某种模式中，而应当以人为本，为其成长创造更加适宜的环境,因此，个性化专业的设置、跨学科专业的设置是必不可少的。当然以人为本并不意味着满足所有人的要求,学校毕竟属于公共事业机构，民办高校的效益性原则仍要求其合理利用资源，减少不必要的成本支出。以人为本，要全面考虑民办高校自身的资源,并在其基础上，尽量提供良好的学习环境来满足人的要求。民办高校的专业设置要坚持适应性原则。从民办高校发展的过程看,其专业设置基本上都是紧密结合人才市场需要。与公办院校相比，民办高校对社会的需要更为敏感，反应更为迅速。可以说，民办高校主要优势就在于更快、更有效地满足市场的需求。民办高校专业设置的过程，就是面向市场、不断认识市场、占领市场、开拓市场的过程。与此同时,民办高校要充分考虑学校自身的办学条件，量力而行。近年来，通过治理整顿，教育部取缔了一批民办教育机构，就是因为他们不具备基本的办学条件。相反，那些十分注重自身建设，不断提高办学能力的学校，则得到长足发展。可见，“优胜劣汰、适者生存”的规律是不以人的意志为转移的。充分利用民办高校所擅长的专业。民办高校在专业设置过程中，不能盲目追求专业数量而不考虑专业质量，要从多种可选择专业中选择自己最能发挥优势的专业，只有这样，才能使学校各种要素和资源充分发挥效能，以达到最佳效益。为使民办高校专业设置最优化,一方面要全面搜集信息，搞好人才市场需求预测;另一方面要根据人才预测，结合学校办学条件，进行可行性研究和论证,正确进行判断和决策。但是，必须注意，民办高校专业设置不能随波逐流，亦步亦趋，要从学校本身的特点出发，本着“人无我有，人有我优”的原则,设置具有特色的专业。这样才能够避免过多的专业雷同，减少不必要的专业竞争,确立自身的专业优势。办学特色是民办高校办学活力的集中体现，而特色专业又是办学特色的重要标记，民办高校如果要创立自身的办学特色,那就要在特色专业设置方面狠下功夫。4、采取措施，进行扩展，增强自主能力。各类高等学校都要转变观念、抓住机遇、开阔视野，积极进行多种形式的探索，要扩大服务面向，争取社会各方面的支持与合作，多渠道筹集教育经费，不断增强自主办学能力，不断提高教育质量和办学效益。为了实现政府职能的真正转变，除了加强教育法制建设外，还要真正把立足点转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、检查评估、政策指导和运用必要的行政手段进行宏观调控。为此，政府部门最重要的应抓好以下工作：、加强市场中介组织作用加强市场中介组织作用是改善和加强政府宏观调控的重要途径。必须依据这一要求，加强中介组织建设，加大社会参与监督的力度，以促进政府职能的转变。、发挥拨款机制的作用，改革投资体制，建立基金制充分发挥