公共管理的两难

研究生课程论文公共管理的两难提交日期：2012年1月11日学 号学 院公共管理学院课程编号课程名称西方管理学经典著作选读学位类别硕士任课教师教师评语：成绩评定： 分 任课教师签名： 年月曰摘要煤炭和煤层气是物理上伴生的两种资源，其产权缔约和产权争夺本身也有着与其他资源不同的特点。现行矿产资源立法的制度设计与煤和瓦斯共生的物理属性出现矛盾，进而对煤炭和煤层气产业造成了双重束缚。本文以博弈和演化的视角利用囚徒困境模型和动态博弈模型分析了晋煤和中联的冲突根源和具体过程，通过具体分析过程给出了“采煤采气一体化”的综合开发模式，以及解析了政府应该为之提供的公共服务。关键词：“夏洛克两难”、囚徒困境、制度变革、政府立法、研究问题2006年，《南方周末》曾刊登专题文章，对山西晋煤集团与中联、中石油两家中央企业在沁水煤田潘庄矿区煤层气开发中的争议进行了报道。中联、中石油认为晋煤集团越界开采煤层气侵犯了其拥有的煤层气勘探开采权；而晋煤集团则认为煤开采煤炭伴生资源的权利，如不对煤层气进行开采利用，将导致煤炭生产无法进行，同时也是对资源的极大浪费。根据现行《矿产资源法》及其配套法规的规定，绝大部分煤田的煤炭开采权属于煤炭企业，而煤层气勘采权则属于中央企业。于是，像晋煤集团这样的煤炭企业在开发利用煤层气过程中就遭遇了如同莎士比亚笔下的威尼斯商人夏洛克的两难境地①：一方面，由于煤层气伴生于煤炭资源当中，开采煤炭时必须触动煤层气（以往是将废气排掉，而现在则是作为资源进行利用）；另一方面，煤层气资源的矿权又不属于煤炭企业，触动煤层气就意味着“侵权”。人们为了攫取公共领域资源外溢的经济利益，不仅在争夺资源的产权的过程中消耗大量的租金，而且在开采过程中会因过分强调个人收益最大化而造成资源的极大浪费，有时还容易引发群体性的社会冲突。对于资源共有所带来的集体非理性的结局，可以从不同的经济视角予以分析。博弈论对此已经有了“公地的悲剧”、“囚徒的困境”和“集体行动的逻辑”等模型的经典概括，而制度经济学更多的从产权角度进行分析。埃莉诺•奥斯特罗姆在大量案例研究基础上提出了自主治理的方案，利贝卡普（2001）则指出了产权缔约过程中各方政治力量的作用。②一个地方的资源利用格局和产权结构往往是基于当地资源状况、传统习俗和制度约束下选择的结果。朱康对在分析浙闽边界承天氡泉资源开发产权之争时曾利用“状态-结构-行为-绩效（SSCP）”分析框架（朱康对,2007），莎士比亚为夏洛克设计的结局一一由于无法做到取肉时不流血，这个犹太商人被迫放弃了对肉的要求。在美国的石油开发中，由于规定了按照油井数量，以每口油井多少额定产量的方式，确定石油公司的石油产量的方法，这种产权制度下，就形成了各公司拼命增加油井数量的行为选择，结果是美国成为世界上石油单位油井产出率最低的国家（见加里•利贝卡普，2001）认为包括物品的特性、自然环境和人文环境、各社会个体和利益集团构成的社会政治力量在内的状态是人们作出制度选择的基础。而本文将对煤与瓦斯产权的“夏洛克两难”进行博弈论上的分析.。分析方法上本文通过用博弈论中囚徒困境和完全且完美信息动态博弈两个模型对牵涉其中的晋煤集团和中联集团为代表进行分析，从而对煤与瓦斯产权的“夏洛克两难”的问题进行博弈论视角的解读。二、囚徒困境分析煤炭和煤层气是物理上伴生的两种资源，煤层气是伴生于煤炭中的一种物质，以往曾是煤炭安全生产的最大威胁。随着利用技术的进步和能源资源稀缺性的加剧，煤层气已经从“杀手”变为“宝贝”。以沁水煤田为例，煤层气储量为750亿立方米，可开采量为395亿立方米③。晋煤集团的煤层气开发利用是与瓦斯治理联系在一起的，其探索出的“采煤采气一体化”的开发模式，能够实现煤炭和煤层气两类资源的综合开发利用。但是煤层气矿权争议使煤炭企业处于“侵权者”的角色，这无疑使包括晋煤集团在内的煤炭生产企业开发利用煤层气遭遇巨大障碍。根据现行《矿产资源法》及其配套法规的规定，煤层气属于应当由国土资源部颁发勘查许可证的矿种。以山西省为例，由中联、中石油登记的煤层气区块面积约占全省重点煤层气开发区域沁水、河东煤田面积的60%以上。这样就造成了绝大部分煤田的煤炭开采权属于煤炭企业，而煤层气勘采权则属于中央企业。煤、气之争的根源在于煤炭与煤层气矿权分置的立法体制。该种立法体制下，将本来难以分离的煤炭和煤层气两种资源配置给了不同的权利人。所谓煤、气矿权分置，是指依照现行法律规定，煤炭和煤层气为两种不同的矿产资源，煤炭矿权和煤层气矿权实③2009年，晋煤集团共抽采煤层气11.69亿立方米，约占全国煤层气抽采总量的16.3%；其中，煤层气利用量7.05亿立方米，约占全国煤层气利用总量的30%；煤层气利用率达60.3%，比全国煤层气平均利用率高出了近28个百分点。行独立的审批登记制，造成同一区域的煤炭资源和煤层气资源属于不同矿权人。晋煤集团和中联、中石油的争议无疑印证了这种体制。根据不同的矿种，实行矿权分置，本是具有科学意义的，也是各国矿产资源立法的通例。然而，由于煤炭与煤层气物理上的共生状态，则导致矿权分置在此不宜适用。特别当两种矿权的所在区域发生重合时，一方面容易引发矿权纠纷，阻碍资源综合开发。煤炭矿权和煤层气矿权纠纷，主要在于矿权客体的位置上的重合和使用中的相互排斥。所谓矿权的客体，是指权利人因行使矿权所必须支配的对象，由特定的矿区或者工作区内的土壤和其中的矿产资源组成。由于煤炭资源和煤层气资源具有物理上的共生性，一种资源的开采将对另一种资源的开采造成实质性影响。这将必然导致两类矿权人因生产需要而都对同一矿区主张支配权利，矛盾冲突将不可避免，进而会阻碍资源的综合开发利用。另一方面严重威胁煤炭企业的生产安全。由于煤层气具有易燃易爆的自然属性，极易造成爆炸事故。可见，即使不对煤层气实施开发利用，为了生产安全，煤炭企业也应当对煤层气采取相应的措施。在现行两种矿权分置的体制下，这必然将触动煤层气矿权人的权利。仍以沁水煤田为例，多家机构在煤矿规划区域内布点开发煤层气，已有煤矿企业安全管理难度加大、工作面推进和矿井接替无法正常进行等问题。再者容易引发中央与地方的利益冲突。目前，煤炭企业多数为地方企业，而拥有大部分煤层气矿权的中石油、中联公司则为中央企业。发生在沁水煤田的晋煤集团和中央企业的“煤、气矿权之争”在某种程度上也暴露出中央和地方在资源配置方面的矛盾。如果不能有效地解决，对于国家的宏观经济和地方的经济发展都会造成消极影响。上面由于自身利益而引发的晋煤和中联双方对矿井的争夺站可以用囚徒困境模型给以分析。令A表示晋煤集团，B表示中联集团，他们的选择是完全无差异的。策略C代表协作，策略D代表不协作。如果A和B都选择C（协作），则两人各得3分;如果一方选C，一方选D,则选C的得零分，选D的得5分;如果A和B都选D,双方各得1分。我们可以用得益矩阵来表示两者的博弈过程。如表1.1表示。选择C选择D选择CR=3；R=3S=0；T=5选择DT=0；S=5P=1:；P=1表1.1囚徒困境的得益矩阵显然，对总体来说最好的结果是双方都选C,各得3分，共得6分。如果一方选C,一方选D,总体得5分。如果两人都选D,总体得2分。在表1.1中，对于A来说，当B选C，他选D得5分，选C只得3分;当B选D,他选D得1分，选C得零分。因此，无论B选C或D,对A来说，选D都得分最多。因此选择不协作D是A单方面的最优策略。而当两个最优策略相遇，即A,B都选D时，结果是各得1分，而这个结果在矩阵中并非最优。从上面的这个例子可以看出:当每个个体都追求自己利益最大化时，就使群体利益受损。这也就是“囚徒困境”问题。具体到本例中晋煤和中联双方如果采取合作双方得到的利益将会最大，但在个体利益最大化的指导之下，双方采取了不合作的态度，无法得到双方利益最大化。而煤和瓦斯都属于国家的战略能源，由于企业的非合作导致的资源浪费将给整个国家造成巨大的损失。而要想避免囚徒困境，可以通过把单次博弈变为无限次重复博弈，并且提高体现系数的方法，也可以通过国家的宏观管制来避免微观市场机制的失灵。这两种思路为我们解决这一问题提供了有效地解决工具。三、完全且完美信息动态博弈模型动态博弈中各个博弈方的选择行为有先后次序，每个博弈方的选择行为会形成依次相连的时间阶段，因此动态博弈中一个博弈方的一次选择行为常称为一个“阶段”而表示动态博弈一般用扩展性来表示，即通过选择节点、从选择节点出发的表示博弈方各种可能选择的线段，以及博弈终端处的得益数组表示动态博弈的方法。动态博弈中博弈方的策略是他们自己预先设定的，在各个博弈阶段，针对各种情况的相应行为选择的计划。这些策略实际上并没有强制力，在实施中，只要符合博弈方自身的利益，就完全可以在博弈过程中改变计划。称这种问题为动态博弈中的“相机抉择”问题。晋煤和中联双方对矿井的争夺是冲突的一个爆发点。有时候，一家作为记号打下桩子，还没来得及把设备运到，另一家就已经拔去开始钻井。采煤必先采气，晋煤因此加速了打井的步伐。在中联承担的一个国家发改委支持的示范项目与另一个国土资源部批准的重点项目之间，晋煤瞅空又打了十多口井，多年隐而未发的冲突终于引爆，愤怒的中联向上投诉。至于中石油不断抗议，则是因为晋煤在新整合而来的两个小矿上打了近200口井，均位于中石油拥有气权的区块内。下面用动态博弈的扩展形和相机抉择思想来分析晋煤和中联双方的博弈。晋煤和中联双方对煤层气的争夺是一个典型的动态博弈过程。我们不妨把先进入的中联方（按照国家法律规定拥有气权）称为A方，后进入的晋煤（按照国家法律规定拥有煤炭矿权）称为B方。设煤层气的日开采量为k吨，其单价为p元/吨，可开采时间为t日，B方抢夺煤层气资源的额外采气成本为c2元，因B方争夺导致A方的资源保护成本为c'l元。开始时，如果B方选择不争夺，则博弈结束。A方就独占该资源的所有收益》kpt，B方得益为0。如果B方选择争夺，则轮到A方决策，他有对B方的争夺行为上诉或不上诉两种选择。如果选择不上诉，则博弈结束，B方会分享煤层气资源,得益为(九》kpt-c2)④，而A方则减少为［(1-九)Lkpt］。如果选择上诉，则再次轮到B方选择。如果他选择停止争夺，则博弈结束，A方因追加保护产权的上诉费用而收益减少，其得益为(Lkpt-c'l)，B方则仅损失前期的采气费用，所以其得益为(-c2/m)。如果B方选择继续争夺，利用国家法律手段争夺，则其必须继续追加争夺成本，其增加成本为(c，2)。此时，如果A方对对方的争夺停止上诉，则双方分享该资源的收益，其中B方得益为(Qkpt-c292)，A方得益为［(1-Q》kp21］。但现实中，对于A方来讲，由于资源收益的长期性和保护成本支出的短期性，加上产权性质本身具有合法性的优势，因此坚决上诉几乎成为其唯一理性的选择，为此该方就不惜一切代价，向对方发出了可置信的上诉威胁。最后，由于自然条件和国家法律的限制，B方的资源产权争夺几乎肯定不会取胜。所以其得益为(-c'2-c2/m)@，即不仅赔了采气成本，而且要赔进追加争夺成本。A方则得到全部资源，但是由于对方的争夺，不得不面临一个不断增加的再追加产权保护成本(或称打击成本)(c'l+Ac'l)，因此其最终得益函数为(Lkpt-c'1-Ac'l)。入为分享系数,其取值范围为0W入W1。由于其中途停止了争夺，所以他只支付了部分采气成本(-c2/m)。图1晋煤和中联双方对煤层气的争夺的动态博弈图（其中括号左边为B方的损益值，右方为A的损益值）从理论分析，如果B方明确知道抢占方式争夺成功的技术可能性很小，且A方会采取严厉措施坚决上诉的话，其最理性的选择就是一开始就不争夺。但是，在实际的博弈过程中，由于产权没有明确界定，B方认为自己拥有对资源的产权，所以作出了越界争夺的选择。煤炭资源和煤层气资源具有物理上的共生性，处于同一矿区的范围内，但现行的法律规定煤、气矿权分属不同主体。作为一种地下流动性资源，煤层气资源由于其产权界定的难度，更成为争夺的焦点。尽管煤层气由其自然特点决定，具有一定的自然垄断性，但是资源流动性特点，还是给争夺方留下攫取该资源的可能和期盼，因此双方围绕资源的争夺还是带来了相当数量的无谓成本消耗，并很可能酿成地方和中央利益上的冲突。其实，只要清晰地界定资源产权并消除产权争夺后的资源开发，其产权制度安排是十分简单的。只要实行采煤采气一体化、矿权与气权一体化，就很容易达成让开采方按开采量付费的产权契约。四、启示和建议现实生活里，由人们的经济理性决定，任何产权尚未明确界定的资源，都会成为人们争夺的对象。有时，即使法律上已界定清楚的地下矿产资源，由于实际产权保护的难度，其经济租金经常置于公共领域。各利益主体为了攫取该经济租金，往往会采取一切手段进行争夺。晋煤集团和中联集团“煤与瓦斯”产权之争的案例至少表明以下的结论：（一）我国现行的矿业权法律配置机制的普遍原则在调整特殊对象时遭遇的不适

应。法律规定不周严和相互冲突，反映出立法的不足。首先是同一部法律规定的不周严。比如《矿产资源法》第三十条规定“在开采主要矿产的同时，对具有工业价值的共生和伴生矿产应当统一规划，综合利用，防止浪费”该条规定明确了存在主要矿产和共生伴生矿产的关系，而且赋予主要矿产的矿权人开发利用共生伴生矿产的权利与义务。然而，矿产资源法及相关法规当中未能明确哪些矿产之间属于共生、伴生关系。如果伴生和共生矿产另有矿权人，如何处理两者的关系，法律也并未明确。《矿产资源法实施细则》当中将煤炭和煤层气明示为两种不同的矿产，又未明示煤层气与煤炭资源的共生伴生关系。其次是不同法律之间的冲突。《矿产资源法》及其配套法规，承认煤层气为独立矿产，并授予其权利人独立的矿权。《煤炭法》则明确鼓励煤炭企业“综合利用煤层气”显然，《煤炭法》将煤层气作为煤炭资源的伴生资源来对待。因此，煤、气矿权之争在法律上绝非一个单纯的适用问题，而是暴露出了法律本身的问题。（二）实行采煤采气一体化可以有效地解决煤、气矿权之争。所谓“采煤采气一体化”是指在煤炭开采区和煤炭规划矿区内由煤炭矿权人在开采煤炭资源的同时，拥有开采煤层气的权利，即由一个主体同时取得煤炭和煤层气两种矿权，或者通过矿权流转的方式实现煤炭矿权人可以在开采煤炭资源的同时开采煤层气资源。目前，国内许多拥有较强资金和技术实力的煤炭企业在煤炭煤层气综合开发利用技术上已经取得了突破，使得“采煤采气一体化”的解决思路具有了现实可能性。2006年6月15日，《国务院办公厅关于加快煤层气抽采利用的若干意见》提出“坚持采气采煤一体化，依法清理并妥善解决煤层气和煤炭资源的矿业权交叉问题”。2007年4月17日，国土资源部出台《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘察开采管理的通知》也明确支持在煤炭规划矿区由大型煤炭企业实施“采煤采气一体化”⑥这些都表明政府对“采煤采气一体化”的肯定与支持,并力图通过法律制度设计解决矿权纠纷问题。2010年5月，国土资源部批准并颁发给晋2007年，国土资源部下发了《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》，该文件已经比较明显地体现了中央政府解决矿权和气权冲突问题上的倾向性。“对于那些已经存在冲突的区块，如果煤炭企业和煤层气企业不能通过协商或调解方式解决，并且冲突发生在煤炭国家规划矿区内的话，政府将优先支持煤炭生产企业勘探开采煤层气。根据《国家核准煤炭规划矿区目录》（2007年），山西省晋城市、太原市等诸多地方都属于国家规划矿区。此次，国土资源部向晋煤集团发放煤层气采矿许可证也印证了政府的上述态度。”煤集团在山西成庄和寺河（东区）区块的煤层气采矿许可证，这是我国煤炭企业获得的第一个煤层气采矿许可证⑦（三）社会现实和制度设计之间的互动关系。社会现实的不断演进是推动制度变迁的原动力，而法律制度在特定时空地域