行政管理学第1章

行政管理学第1章2006年8月第一讲行政管理学导论高淑贤2行政管理学为什么要学习行政管理学?政府里的工作职位基本的知识和技能成为潜在管理者和领导者的前提技术领域授课、科研、社会工作管理训练政府部门和其他工作部门政府机构运作的知识影响公共政策的制定（价格听证会）3行政学理论体系结构图行政环境行政管理学行政原理行政职能行政组织行政领导人事行政行政决策行政执行机关行政行政监督行政方法行政效率行政改革与发展4参考资料丁煌《西方行政学说史》张国庆《公共行政学/行政管理学概论》吴春华《行政管理学》周三多《管理学》（第四版）新华网如：两会《政府工作报告》6绪论的知识点一、研究对象、内容和特点概念及特点学科性质研究对象与范围二、产生和发展行政管理学的产生西方行政管理学的发展行政管理学在中国的发展三、研究和学习的方法和意义方法意义根本方法具体方法理论意义实践意义7第一讲绪论2、从政治与行政的分离及不同功能的角度（美国）古德诺《政治与行政》明确提出政治与行政两分法：政治是国家意志的表达；行政是国家意志的执行。3、从管理功能的角度（美国）怀特《行政学导论》：行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调、和控制。（美国）费富纳《行政学》：行政就是由一些人的协调的努力，使政府的工作得以做成。4、从综合的角度，全面概述行政（台湾）吴挽澜《行政学新论》：行政是化政令为具体行为的一种过程。8５、马克思的行政观政治和行政都是建立在一定经济基础之上的；都属于上层建筑政治的实质是阶级之间的关系，行政的任务是为统治阶级服务的，巩固统治阶级的政治统治政治的核心是国家政权。政治主导行政，行政从属于政治9（二）科学理解行政的含义行政与国家：主体是国家行政机关及其工作人员，客体是国家事务，基础是国家权力。（阶级性）行政与管理：国家行政机关对国家各种事务所进行的管理。（权威性）行政与法律：凭借国家法定权利，依法管理国家事务。

（教材P3）行政:是国家权力机关的执行机关，行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。10（一）行政管理的含义广义的行政管理：指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等社会组织领域内特定组织的指挥活动及其机关内部的总务后勤工作等。狭义的行政管理：指国家行政机关及其官员在管理国家事务、社会事务和机关内部事务的过程中进行的计划、组织、指挥、协调和控制等各项管理活动。11（二）行政管理构成要素（教P4）（三）行政管理的特征主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。

——政治性（教P7-8）行政管理的客体是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务。

——综合性行政管理的基本依据是行政权力。

——权威性注：（教P5）行政权力：是国家行政机关为有效实现国家意志，依靠特定的手段和宪法原则，对国家事务进行管理的权力。

特点：1）行政权力是一种公共权力。2）行政权力具有合法性。3）相对于政治权力来讲，行政权力是一种操作性很强的执行权力，其运用具有极强的操作性和技术性特点。4）行政权力是一种强制性的权力。5）行政权力具有“一元性”。（四）行政管理的研究内容１．行政体系２．运行机制（主要方式，教P10）1213研究内容行政体系运行机制14行政体系结构客观结构系统主观结构系统价值结构系统行政体制行政组织行政机构行政人事资源行政权力、行政法律行政意志、行政义务行政政策和行政管理方法行政责任和行政人格15行政运行机制行政立法、行政司法、行政监督行政领导、行政指导、行政引导行政扶助、行政救济、行政服务督行政协调、行政沟通、行政平衡行政干预、行政检查、行政制裁行政决策、行政决定、行政政策

行政规划、行政计划、行政预算

16怀特在1926年出版的第一本行政学教科书《行政学导论》中将行政管理学归纳为：组织原理、人事行政、财务行政和行政法规四个部分；（美国）古立克的POSDCORB（七要素）理论；（台湾）张金鉴的“１５Ｍ”理论1718

行政管理学研究既有“硬件”部分(如行政组织、行政机构)，又有“软件”部分(如行政决策、行政沟通)；既要研究“静态”方面(如行政制度、行政法规)，又要研究“动态”方面(如行政执行、行政行为)。1、行政管理是一门科学。2、行政管理是一定经济基础之上的上层建筑3、行政管理是由主体发动而作用于客体的有序管理，4、行政管理是一个过程。5、行政管理过程的保障。除外部条件外，主要的保障条件有行政立法、行政文化、行政道德、财务行政、后勤和办公室管理等。6、行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务。7、行政改革已经成为世界性潮流。8、电子政务已成为现代行政管理学研究的重要内容。（三）行政管理学的研究方法(教P1５)西方学者采取了多种的、在不同历史阶段又各有特点的研究方法。（见下页）首先，从演绎研究到归纳研究。其次，从静态研究到动态研究。再次，从单科研究到跨学科研究。我们最应该注意的方法是：1．理论联系实际的方法。2．调查研究法。1920

辨证唯物主义历史唯物主义逻辑分析方法历史分析方法法学分析方法经济分析方法心理分析方法规范分析方法

实证分析方法案例分析方法比较分析方法量化分析方法环境分析方法跨学科研究具体技术方法手段世界观方法论结构—功能分析预测分析模型分析综合分析社会调查统计方法信息处理分析技术模拟方法行政管理学的研究方法2122行政学与政治学：“母子关系”行政学与行政法学：相互渗透行政学与企业管理学：相互借鉴行政学与社会学：相互促进（行管本质上也是一种社会管理）

除此之外，行政管理学与心理学、财政学、统计学、运筹学、高等数学、计算机语言、公共关系学等学科都有着密切的关系。（五）行政管理学与其他学科的关系(教P17)思考：

231、行政与行政管理的含义？2、行政管理学的研究内容和方法是什么？24

行政管理学的演进是指行政管理学的发展史及其不同发展阶段上的不同内容和特点。不同的历史阶段受不同理论的影响，侧重不同的研究方向，使用不同的研究方法，有着不同的代表人物和不同的代表论著。

第二节行政管理学的演进现代行政管理产生的条件民族国家的建立

——基本制度框架的奠定：组织主体（国家行政机关）和人格主体（公务员）工业革命

——劳动分工（职能化、部门化、专业化）现代公共精神的培育

——主权在民的思想、法制思想、效率思想25261.形成阶段——传统管理时期；即科学管理时期。2.成长阶段——人际关系时期；由“重事”转到“重人”。重视非正式组织的作用3.科学化阶段——现代科学化管理时期，或新公共行政时期。（大致1960年代—至今）（19世纪末—20世纪30年代）（大致1930年代—1960年代）西方行政管理学发展的阶段27（一）行政管理学的形成阶段古希腊时期，由于行政是属于统治行政的模式，政治与行政是重合的，行政往往是作为政治的谋略和技巧而被加以津津乐道的。17～18世纪，各领域、学科开始逐步分化，行政学的专门研究可以追溯到这个时期，科学的行政学研究是建立在行政与政治开始分化的历史背景下。法国启蒙运动时期，在三权力分立学说中可以看出，他们已把行政权看作一种相对独立的权力，通过制度设计和制度安排来实现三个部门的权力的相互制衡。在启蒙时期的著作中，行政学研究的基本原则和理论前提都已确立起来。28

德国学者斯坦因在1865～1868年发表七卷本的《行政学》著作中首次提出“行政学”一词，然而当时行政学主要是指行政法而言的，并没有把行政学视为一门独立学科，因此远没有形成行政学理论体系。“行政学”一词的提出29

1887年，发表论文《行政学研究》，提出政治与行政相分离，奏起了行政管理学诞生的前曲。

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1900年，古德诺出版《政治与行政》一书，创立政治与行政的“二分法”，为行政管理成为独立的研究领域奠定了理论基础。提出提出“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。”311916年，出版《工业管理及一般管理》管理是企业的六种活动之一。指出管理有五大功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。提出了著名的管理的十四项原则。即分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神提出了著名的“法约尔跳板”原理。法约尔的一般管理理论法约尔法国著名的行政管理学家32马克斯·韦伯的官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政管理学的最重要的理论之一。他提出的“官僚”概念指的是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。他的官僚理论是同他的权威理论联系在一起的。在他看来，权威的形式有三种，一是魅力权威，即权威靠自身的一些超凡脱俗的特征或天赋，或一般人不及的能力对追随者产生影响。二是传统权威，即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则。三是合理合法的权威，也称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。三种权威有它各自对应的组织特征。33费雷德里克·泰勒（FrederickWTaylor，1856-1915）是美国著名发明家和古典管理学家，科学管理的创始人，被尊称为“科学管理之父”。1856年3月20日出生于美国宾夕法尼亚州杰曼顿的一个富有的律师家庭。1895年他在全美机械工程师协会上发表了第一篇论文《计件工资制》；此后于1903年出版了《工场管理》；1906年发表了一篇有巨大贡献的论文《论金属切削术》；其他著作还有《论传送带》、《大学和工厂中纪律和方法的比较》、《制造业者为什么不喜欢大学生》、《效率的福音》、《科学管理的原理和方法》（1911年）、《科学管理》（1912年）等。其中1911年问世的《科学管理的原理和方法》和《工场管理》（1903年）是其代表作。

1911年，泰勒发表《科学管理原理》，提出了科学管理的基本原则。开创了追求效率的时代。科学管理理论很快运用到政府管理上来。34

被誉为行政管理学的“三足鼎立”魏洛比《公共行政原理》怀特的《行政学导论》费富纳的《行政学》35美国行政学家古立克与英国行政学家厄威克于1937年编辑出版了著名的《行政管理科学论文集》.古立克提出了著名的管理七职能论（POSDCORB），厄威克则提出了组织的八项原则。36这一时期以艾顿·梅奥1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学派兴起之前。这一时期是行为科学-人际关系管理理论盛行的时期。行为科学-人际关系学说并不是单独以行政管理学为研究对象的，而是一种非常广泛的社会科学研究对象。它使用反传统的研究方法，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域，所以有人称之为“新社会科学”。37行为科学的概念最早是美国芝加哥大学的一些教授于1949年提出来的。起因于美国福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”的研究计划，该计划简称行为科学。此后，行为科学就作为一种全新的社会科学概念而流行于世。38行为科学发端于美国的“霍桑试验”。从1927年到1932年，梅奥和罗特利斯伯格及怀特赫德三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的试验，即著名的“霍桑试验”。通过对组织中人的行为的实证性研究，他们开创了行为科学-人际关系学说的理论先河。他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中决定性的因素，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样，他们就是根本上背弃了传统的管理学的主要理论，开创了一种新的管理理念和研究视角，进而奠定了行为科学的基础。39

西蒙1947年出版《行政行为：行政组织中决策程序的研究》，主张用行政行为的动态研究方法来取代传统的行政体制的静态的研究方法。他最大的贡献在于将决策概念引入行政管理，建立了比较完整的决策理论体系。40麦格雷戈的公共人事管理理论美国著名行为科学家和管理教育家，行为科学学派的代表人物之一，他于1957年发表了“企业的人性方面”一文，文中提出了有名的“X理论－Y理论”，《企业的人性方面》于1960年以书的形式出版；《职业的经理》一书在他去世以后于1967年出版；他的其他著作有：《经理人员在技术爆炸时期的责任》（1961）、《管理的哲学》（1954）、《领导和激励，道格拉斯·麦格雷戈论文集》（1966）等。道格拉斯·麦格雷戈(美)道格拉斯·麦格雷戈(DouglasM.McGregor,1906～1964年)41诺斯科特·帕金森英国行政学家。1957年发表《帕金森定律和行政管理其他问题的研究》一书。精辟的分析了官僚体制中的种种弊病。帕金森定律是关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。概括为两条法则：一是增加部属的法则，二是增加工作量的法则。42

这一时期开始于60年代，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。孔茨发表于1961年的《管理理论丛林》一文用“丛林混战”一词来描述和形容管理理论的名词、术语、定义、假设漫天飞舞，学派、理论、体系、方法林立的现象，由此提出了管理理论价值取向和价值目标混乱，造成学术研究和管理务实困难或迷茫的问题。1980年，孔茨再著《再论管理理论的丛林》一文，认为当时至少可以概括出社会系统学派、决策理论学派、系统管理学派、经验主义学派、权变理论学派、管理科学学派、组织行为学派、社会技术学派、经理角色学派、经营管理理论学派等学派。为了突破和摆脱“丛林混战”造成的困境，人们开始试图寻求一种能够较为有效地整合各种管理理论的新的基础。这就是后来的系统理论和权变理论。（三）科学化阶段（新科学化管理时期新公共管理时期）43

进入70年代以后，西方经历了一个以社会不安、经济混乱、政治骚动为特征的时代。在这个时代中，人们对生活和组织管理的准则都变得不确定了。“最佳途径”、“标准建议”和“通用方法”受到怀疑。正是在这种背景下，人们开始寻求更为具体、更为特殊的组织特征和相互关系的模式，寻求一般系统论在具体的组织管理过程中的作用和应用。权变观应运而生。44

美国行政学家，最早运用系统的观点，建立一套系统的行政组织学说。45权变观是70年代形成于西方的一种管理理论。所谓权变，就是权宜通达，应付变化。权变观是以系统理论为基础的，它否定一成不变、普遍适用的“最佳”管理理论和方法，认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件，因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。权变观强调管理现象的多变性，但并不否认“类型”的意义。相反，它主张通过大量实例的研究和概括，来建立管理关系的基本类型。因此，“权变管理就是依据环境自变数和管理思想及管理技术因变数之间的函数关系来确定的一种对当时当地最有效的管理方式”。

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一般系统理论与行政管理学、生态学相结合，形成了所谓的生态行政学。生态学原是研究生物与环境相互关系的一门自然科学。遵循系统论的观点将其引入行政现象的研究，于是就有了所谓生态行政学。其研究的基点，在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡。47

最早运用生态观点来研究公共行政现象的是美国人高斯。他在1936年和1947年分别发表了《美国社会与公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生态学》等文著，阐述了政府及其行政行为与社会环境相互关系的重要性，强调政府与其生态环境的交互作用，从而开创了从社会文化的角度研究公共行政的先例。48

集生态行政研究之大成，用生态理论和模式解释行政现象的则是美国人雷格斯。他于1957年所著的《农业型与工业型行政模式》以及于1961年发表的《行政生态学》都是当时风行一时、被引为典范的生态行政学论著。他认为，迄今为止人类的行政模式可以分为：一是融合型，这是农业社会的行政模式，二是棱柱型，这是过渡社会的行政模式；三是衍射型，这是工业社会的行政模式。里格斯的行政生态学49农业社会(光线混杂一体)(融合型)过渡社会(折射过程)棱柱型工业社会(折射完成)(衍射型)50

新公共行政学的理论观点主要集中在以下几个方面：(1)主张社会正义和社会公平。(2)主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。(3)主张构建新型的政府组织形态。(4)主张突出政府行政管理的“公共”性质。(5)主张“民主行政”，并以此作为新公共行政的“学术识]别系统”。新公共行政运动对公共行政学发展的影响是重大的、持久的，其中不乏一些建设性的争论。但他们的理论主张，尤其关于价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政学的中心议题之一。51德怀特·沃尔多

1968年9月，美国行政学家沃尔多号召和资助，32位年轻的行政学者会聚于美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议中心，试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向。会议提出了“新公共行政学”作为区别以往行政理论的理论标志，并以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观，作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。52

弗雷德里克森成为新公共行政学的主要代表人物，其观点主要集中在1980年发表的《新公共行政学》一书中。会后，会议的成果由马林尼编辑成名为《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》的论文集，于1971年出版。1988年，即第一次明诺布鲁克会议20年之后，认同新公共行政观点的学者再次会聚雪城大学，试图总结第一次会议以来的发展变化，研讨所面临的新问题以及解决问题的途径。第二次明诺布鲁克会议之后，《公共行政评论》于1989年3、4月份以《第二次明诺布鲁克会议：公共行政的变迁纪元》为题专号刊登了会议的观点。乔治·佛雷德里克森53

最初把政策与科学直接联系并赋之以现代意义的是美国政治学学者拉斯韦尔。人们通常把他与其同事于1951年合著的名为《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一文作为现代政策科学发端的标志。拉斯韦尔54

1959年发表了政策理论中的经典之作《渐进调适的科学》，全面分析了决策过程和决策方法，提出了渐进主义决策理论。（有限理性模型）55

60年代，美国联邦政府率先吸收和采用了政策科学的研究成果，将其直接应用于联邦政府所面临的若干大型、复杂国策问题的研究和处理，成功地大规模集中和组织了专业力量和生产力量，解决了诸如国防、空间探索、高尖新科技开发等领域里的某些问题，从而引起了各国政府和世界的普遍重视。70年代，政策科学被普遍接受且得到迅速发展，期间，不仅涌现了大量的有关政策科学的专业性的研究咨询组织和学术刊物，而且政策科学无一例外地成为了各工业发达国家主要大学的进修课程。在整个70年代，政策科学的理论和技术不但在许多国家的各级政府得到了广泛的运用，而且由于其潜力和普遍的适用性，同时也在私营部门得到了推广。可以认为，政策科学是第二次世界大战以后，尤其是60年代之后最受注意的学科之一。进入80年代以来，政策科学的理论和方法已经成为工业发达国家政府乃至实业团体管理决策的基本方式，以至于形成了这样的现象：未作政策分析，不作政策决定。56公共选择理论企业家政府理论新公共服务理论多元公共行政观57西方行政管理学的发展趋势58古代二、中国行政管理学研究的历史与现状59理论研究现代19世纪末20世纪初，译著有：《行海要术》、《行政纲目》、《行政学总论》、《行政法撮要》等。20世纪30年代开始，1935年张金鉴出版的《行政学之理论与实践》一书，1936年，江康黎出版了《行政学原理》，在当时都被列为大学丛书。龚祥瑞、楼邦彦合著的《欧美官吏制度》等，也有相当的影响。60实践发展在理论研究发展的同时，行政管理学也步人了我国高等院校的殿堂，到新中国建立以前，各大学政治学系及培训学校大都开设了行政学课程，并有一定数量的留学生出国深造。不仅如此，行政管理学的传入并与我国实际相结合，也影响了我国的实际行政过程。孙中山先生提出并实践了五权分立的思想，组建了我国现代化史上的第一个资产阶级政府。1934年，国民党政府设立了“行政效率研究会”后更名为“行政效率促进委员会”，并发行了《行政效率》半月刊杂志，到40年代，我国成立了行政学会，并加入了国际行政科学学会。现代61

新中国建立以后，和人民政府积累了一定的行政管理的历史经验和教训。然而，从行政管理学学科建设和学术研究来说，行政管理学研究曾一度受到忽视。1952年我国高等院校进行院系调整时，取消了行政学专业和课程，社会科学的研究部门也没有设置行政学的研究机构，行政学的教学和研究一度中断，不仅影响了我国国家行政机关管理科学化的进程，也影响了我国行政管理学的历史积累和发展。

当代62改革开放以后1978年党的十一届三中全会以后，中国进入改革开放和社会主义现代化建设新的历史时期，行政管理学开始复兴并得到了蓬勃发展。社会主义现代化建设和改革开放的伟大事业，迫切要求加强行政管理学的研究。1980年12月中国政治学学会成立，酝酿恢复和发展行政管理学。1982—1984年我国国家行政改革过程中所暴露出来的缺乏系统的科学行政管理理论指导的缺陷，则对恢复和发展行政管理学提出了现实要求。这就从理论和实际两个方面为恢复和发展行政管理学创造了充分的条件。631984年夏，由国务院办公厅和劳动人事部联合发起召开了全国性的行政管理研讨会，并正式筹备建立中国行政管理学会。(标志行政管理学在我国的重建,成为行政管理学进一步发展的起点。之后的30年，行政管理学处于恢复学科地位、重建学术组织与机构、开展学术活动、奠定发展基础的阶段)。此后，在全国范围内很快掀起一股学习和研究行政管理学的热潮，不少大学和研究单位先后设置了行政管理学专业或开设了行政管理学课程，同时成立了一批行政管理干部学院，行政管理学甚至被视为我国几千万党政干部的必修课。1988年，中国行政管理学会正式成立，并发行了会刊《中国行政管理》。1995年，国家行政学院在北京正式成立，主要培训各级政府司局级以上官员。行政管理学开始纳入国家行政建设的轨道。64恢复和发展的过程中，先后发表或出版了：国务院办公厅编辑的《中国行政管理学初探》、夏书章教授主编的《行政管理学》、李方教