修正《国务院组织法》片论

PAGEPAGE11修正《国务院组织法》片论作者：张越一、现行《国务院组织法》的总体评价现行国务院组织法是1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议通过施行的，虽已历经近20年，国务院的内部组织机构也历经多次重大调整，但作为国务院组织准据法的国务院组织法却一字未改，这不能不说是世界法制史上的一个奇迹；而其条文仅有11条，约850个字，其行文之简约，也堪称世界立法史上的一绝。但就是这样一个规范性文件，却在法律上构成治理世界上1／4人口的大国的中央人民政府的存在基础，如此鲜明的对比不能不使人对其在一国法治中所承担的使命有所怀疑。事实上，以目前的《国务院组织法》，无以完成一个法治国家最根本的对行政职能的法律界定，其不足在于：（一）对国务院的性质界定不明确国务院的性质是由我国宪法规定的，（注：《宪法》第85条。）是宪法对国务院法律性质的具体定位；现行法对此未作规定是一个严重的失误。因为这不仅涉及该法的立法依据，也是指导该法各具体条文的根本性原则。没有国务院性质的宪法性规定，则无法处理国务院与全国人大及其常委会的关系，无法处理国务院与地方各级人民政府的关系，也无法摆正国务院与其各组成部门之间的关系。当然，国务院的性质并不是一个孤立的问题，还涉及许多与之密切相关的内容，如国务院与全国人大及其常委会的关系、国务院与地方各级人民政府的关系以及国务院与其各组成部门之间的关系、国务院与其直属机构的关系、国务院与其下设部门之间的关系等，也应在修正时一并规定。（二）对国务院的组成规定不详现行法有关国务院组成的规定还没有宪法详细，这显然是不够的。因为，作为国务院的组织法，不仅应规定国务院的基本组成，至少还要规定不属于国务院组成人员的各直属机构首长在国务院的地位：要么作排除性的规定，将其排除在国务院组成人员之外；要么规定其与相应的国务院组成人员之间的明确的领导关系。现行法对此略而不谈，而在实际中就必然出现不属于国务院组成人员的国务院直属机构的首长成为事实上的国务院组成人员的现象，从而违反宪法规定的本意。（三）没有规定国务院的基本职能现行法虽规定了国务院的职权，却没有明确国务院的根本职能，这固然与该法没有规定国务院的性质有很大关系，但这一疏忽所导致的直接后果是：国务院的整体职能未能鲜明体现，从而使事权上对国务院权限划分失去了完整性。也就是说，那些没有规定在国务院职权范围内、也没有规定在地方各级人民政府组织法中的事宜，实际上就成为政府权限法律规范的真空，从而成为诱发中央与地方之间、各部门之间权限争执与僭越的根源。（四）宪法有关国务院职权的规定需要具体落实现行法对国务院基本权限的规定（注：《国务院组织法》第3条。）采取了转述宪法规定（注：《宪法》第89条。）的方式，而没有在此基础上作进一步的明确。这样做虽然在立法上没有根本性的错误，但却反映了立法过程中的一个基本的倾向，即对组织法的意义、对政府权限的法律界定的作用、对法治下的政府与人治下的政府的最根本的区别等的忽视。因为任何公共组织，其权限是与其组织结构同样重要且不可分离的。从某种意义上讲，公共组织正是因为有了一定的职权，才具有了区别于构成组织的个人之外的法律上的强制力，才使之与一般的、非权力性社会组织区别开来。因此，一个完整的组织法规范性文件应当在规定该组织的组成人员、内部结构等狭义的组织规范的同时，还应对该组织所享有的职权及其来源和在组织系统内部的分配，以及对该职权适用过程的监督等内容作相应的规定。只有这样才能使国务院组织法更加充实，更能够起到规范国务院的组织、行为以及对其组织和行为进行监督的立法效果。现行法对国务院职责权限的规定，表面上看，可谓事无巨细、概括无遗，包括了立法权、（注：《宪法》第89条第1、2、5项。）对内的统一领导权、（注：《宪法》第89条第3、13、17项。）对下（即各级地方政府）的统一领导权（注：《宪法》第89条第4、14项。）以及具体的事务管辖权，（注：《宪法》第89条第6～11、15～16项。）外加一个概括性的规定，即全国人大及其常委会授予的其他职权。（注：《宪法》第89条第18项。）这些规定在汉语言环境下实际上已经涵盖了我们所能像想的所有的行政权力，任何权力无需特别的努力就可归入该权力范围之内。其结果是，国务院成了一个权力无限的政治实体。如果我们相信一国内部权力的总和是一个有限、可分的集合的话，我们就不能不看到，权力机关的权力、司法机关的权力、地方的权力的具体着落都成了使人怀疑的问题。这固然给人一种印象，法律在树立国务院的权威，但法律同样也规定了权力机关的权力、司法机关的权力和地方的权力，于是唯一解释是，这些权力的规定本身是互相重叠的。因此，国务院的权力在实际行使过程中必然面临其他权力主体在权力适用方面的竞争。（五）缺少国务院各组成部门内部组织通则的一般规定宪法规定，国务院的组织由法律规定，而最恰当的无疑是国务院组织法。通过对国务院各组成部门内部组织的一般规定，即将现在由在定方案所确定的国务院各组成部门下设的司、局级单位的数量、副职数、下设处室的数目等作一统一的规定。这样作的好处是，国务院组成部门的内部组织可以实现相对统一，哪些司和局可以设、怎样设、相互间的关系如何，就有了一个基本的框架，便于在机构调整时有所遵循，避免因机构改革而使各部委内部的组成机构发生重大的差异。（六）未涉及中央与地方的关系及中央与地方分权问题有关中央与地方关系的核心内容是中央与地方管理权限的划分，而国务院组织法所涉及的是作为中央人民政府的国务院与各级地方人民政府的行政管理权限的划分。中央与地方关系问题始终是我国一个十分敏感的政治问题，也许正因为如此，许多场合下我们反而避而不谈。如宪法对此就没有明确规定。这固然与我国长期盛行的大一统、中央集权的管理模式有关，但在现代社会中，通过中央与地方的适当分权以促进地方政治民主的发展、发挥地方政府在处理本地事务时的积极性和创造性，已经成为各国经济、文化及社会发展的共同经验。我国在这方面虽没有成文的法律，但各地方与中央的关系却不尽相同，内部沿海各省因其与中央空间距离上的原因而产生了政策上的区别，曾一度被认为这是地方经济迅速发展的主要原因。虽然认识上还未统一，但有一点是肯定的，即法律上虽没有分权的具体规定，但现实中确实存在不同的分权模式和具体实践，因此而对各地方经济所造成的影响有时既难以估量又不容忽视。这种局面进一步发展的结果很可能使中央既有权威因中央对各地方政策在事实上的差异而受到削弱，这在一个统一的国家中显然是不应当看到的。（七）体系结构极不合理现行法的结构极其简单，条文仅有11条，似乎谈不上结构合理与否。但就国务院组织法律规范体系而言，成文形式的《国务院组织法》仅仅是这一法律体系的冰山一角，除此以外还存在大量的配套的法律规范，其中最主要的是为配合历次机构体制改革而出台的并由全国人民代表大会通过的《国务院机构改革方案》，（注：最新的这一次是由第九届全国人民代表大会第一次会议批准的。）此外还有相当于法律性质的《国务院关于机构设置的通知》、（注：国发（1998）5号文件。）《国务院关于部委管理和国家局设置的通知》（注：国发（1998）6号文件。）和《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》，（注：国发（1998）7号文件。）以及相当于规章性质的、由国务院办公厅发布的所谓“三定方案”。从目前的实际情况看，现行《国务院组织法》在抄袭宪法条文基础上拼凑出来的文本在结构上明显地有失粗疏；而对此起补救作用的，是在我国政治生活中现实存在的所谓“三定方案”。这一规范体系构成了我国国务院组织法律体系的现行框架，但这一框架的结构是极不合理的，主要表现在“三定方案”立法依据上的欠缺及与宪法相抵触的情形、效力层级的不足以及对于政治决策与行政决策分工的不明确等。二、《国务院组织法》修正案的主要内容（一）国务院的性质对此必须设专条予以重申，不仅如此，还必须有专门的条文对此予以具体的落实。具体包括规定国务院与全国人大及其常委会的关系、国务院与地方各级人民政府的关系以及国务院与其各组成部门之间的关系。这不仅可以实现宪法与《国务院组织法》在国家法律体系结构上的统一，使国务院建立在国家宪政体制的基础之上，成为宪法统一规范下的国家行政部门；而且也是国家政治体制统一、国家法制统一的基本要求和体现，更是实现法治国家在行政管理最高层次的突出表现。（二）国务院的职责权限在立法技术上应采取对比方式规定国务院的职责权限，即在规定国务院权限的同时，应考虑到国务院与全国人大及其常委会的权限划分、国务院同地方权力机关及地方政府的权限划分、国务院同司法机关的权限划分。1.规定国务院权力只能来自本法或全国人大及其常委会的特别授予，这是人民主权理论的自然推论。这样规定就理顺了政府权力与宪政体制的关系。2.国务院享有的事务管辖权。这一部分可以照搬现行宪法的规定，但应适当增加中央与地方事务管辖权的区分；同时还应进一步规定，国务院在其管辖的事务范围内可以授权地方政府管辖。这样就有了原则性与灵活性相统一的基础：中央与地方事务管辖权的区分确立了双方事务管辖权划分的基本原则和界限；在中央的管辖范围内，由中央自行决定将部门权限有选择地授予地方，则为中央管辖权的灵活行使创造了条件。3.国务院的行政立法权应限于法律明确授权的范围内，也就是说，国务院不享有所谓的职权立法权，所有的立法必须依据最高权力机关的明确的授权法案，而不能再象现在这样“依据宪法或法律”就可以制定行政法规了。这样做对于国务院的立法权确实有很大的限制，但对于厉行法治的作用却不可低估。因为这样的范式一旦确立并“上行下效”的结果，将对整顿我国混乱的行政立法局面起到釜底抽薪的作用。而对于国务院而言，对于某些确实需要立法的事务，一方面可以加快起草速度促使人大及早立法，或者要求人大颁布授权法案；另一方面还可以在其事务管辖权范围内通过对个案的处理决定，起到临时行政解释的作用，完全可以救一时之急。（三）国务院与全国人大及其常委会的关系国务院与全国人大及其常委会的关系，是由国务院性质决定的，即国务院是最高权力机关的执行机关。《国务院组织法》应落实宪法有关国务院与全国人大及其常委全的关系的相应规定。（注：具体涉及《宪法》第62条第1款第5项、第67条第1款第9项、第62条第1款第9项和第10项、第67条第1款第5项、第92条、第63条第1款第2项、第67条第1款第6项和第7项、第89条第1款第2项和第18项。）（四）国务院与地方各级人民政府的关系国务院与地方各级人民政府的关系，也是由国务院的性质决定的。宪法所确立的国务院的地位固然相当高，但这仅仅是名义上的地位，而其在现实政治生活中的具体表现形式，依然取决于我国的政治传统、人口数量、地域范围等的综合作用。国务院与地方各级政府的关系的实质，是中央与地方关系的问题。鉴于目前大规模修改宪法的政治时机尚不成熟、制定单一的中央与地方关系法在近期看来也难以提上议事日程，将这一问题纳入《国务院组织法》中是较为可行的，具体内客包括：1.借鉴国外的分权模式，将国务院的行政管理权中部分宜于划归地方的权力，如地方治安、小流域环境综合治理、卫生保障、教育（义务教育除外）等。具体内容应在全面调研国外经验及本国实际情况的基础上，由人大讨沦决定。2.将现行组织法笼统的规定具体化，无法具体化的则应作调整，与其将这一无现实意义的条文保留在法律中，不如用其他更切合实际的条文取而代之。如规定，国务院有权撤销省级人民政府作出的不适当的决定和命令，这也就足够了。3.考虑根据国务院各部门的情况，在地方设立跨行政区的地方分支机构。类似海关、审计、银行等部门，实际上没有必要与地方各级行政区域相对应；而且这些部门要想发挥其应有的作用，也不宜设在各级地方行政机关内部。（五）国务院的总定员数及其财政控制以九届人大通过《国务院机构改革方案》为标志开始的新一轮的国务院乃至全国的机构改革，仍延续以往改革的传统思路，即通过“三定方案”解决编制问题。但其中存在的一个根本问题是，国务院的总定员数是不确定的。而宪法规定国务院可以根据工作需要设立直属机构、办事机构等非国务院组成部门，且国务院有权规定各机构的职权。这样一来，就存在着很大的制度上的口子，如果国务院想突破现有编制，只需要设立一个专门机构：如将海关部署下设的调查局（全国打击走私综合治理办公室）从海关中独立出来，则再招上哪怕1000人甚至10万人，也并未突破海关部署的“三定方案”，而且还不违反现行组织法律体系下的任何规定。由此看来，尽管制定并由国务院批准了各机构的“三定方案”，但这个“三定方案”是非常虚的，要弃之如敝履简直易如反掌。而这次机构改革的基本环境是，国家有限的财政税收已经无力承担如此庞大的行政机构。正如朱总理所说，“政府机关庞大，‘吃饭财政’，把钱都吃光了。”（注：朱总理在九届人大一次会议举行的记者招待会上回答中央电视台记者时语，新华社北京1988年3月9日电。）而要改变这种状况，当务之急就在于减少政府的编制，使政府的用于“人头费”上的支出降下来。于是，就需要通过编制立法巩固现有的改革成果，最重要的是如何避免历次改革的覆辙，将现有的成果固定下来。对此的总体思路是，国务院的总定员数应当由全国人大统一规定，并与财政拨款挂钩，也就是将人头费包死，这两个数应由总理直接对全国人大负责，任何一个超过，都应由国务院总理向全国人民代表大会承担政治责任。另一方面，国务院总理可以在此总人数及总拨款的范围内，通过与其调整国务院组成部门的职责权限的职权相配合，调整国务院各组成部门的权限及相应的人力、物力分配。（六）国务院的领导体制。现行法规定的国务院领导体制的核心，就是总理负责制，这一点从该部分内容所占的篇幅上即可见一斑：在总共11条中有5条是规定国务院领导体制的，超过总篇幅的一半。但该法对该制度的具体内涵并未明确。总理负责制的基本内涵，应当是总理对其经管的事务对国务院的产生机构，即全国人大承担政治责任。总理负责制的核心是责任，与其相适应的授权规范仅仅是实现保证该责任的具体落实而赋予总理的执行手段而已。因此，总理负责制应包含两个方面的内容，一是总理必须对国务院全部的工作负责，这种责任最终应以引咎辞职或被弹劾的方式承担。另一方面，总理承担的责任重大，也就相应地应当享有履行职责所必须的职权或手段。因此，严格意义上的总理负责制既是对总理政治责任的界定，更重要的是对总理买现其政治理想的权能的界定。为实现严格意义上的总理负责制，必须满足一个基本条件，即总理必须而且能对其下属实施直接领导。行政首长必须而且能对其下属实施直接领导，这是任何首长负责制所应满足的基本条件和欠码要求，总理负责制作为一种首长负责制自然也不例外。而要满足这一条件和要求必须做到两点：一是行政首长必须对其下属实施直接领导，二是行政首长能够对其下属实施直接领导。由此不难得出这样的结论：1.总理负责制应当保留。总理负责制实际上等同于国外的责任内阁制，这是任何建立在人民主权理论体系下的民主政府都必须坚持的基本行政组织制度。没有总理负责制，就没有人民的中央政府，自然也就无人民的政府，这样的结局无人愿意承受。2.应当减少副总理的职数；取消国务委员的设置。目前副总理职数过多的原因，主要是部委或相当于部委一级的部门太多，远远多于正常的领导职数比例，实为不得已而为之。而一旦国务院组成部门相应减少，则局面肯定会有所改观。3.将国务院组成部门的数量裁并至15个以下。这一点在目前看来似乎不可思议，但美国、日本、法国、英国、德国等国的内部部的数量都差不多是这个救，前苏联倒是设了一百多个部门，不照样没有把国家的事办好吗。4.强化国务院总理对人、对财的管理权。也就是落实国务院总理在国务院编制总额范围内对国务院内部人员及经费的控制权和支配权。5.强化国务院总理的直接政治责任。现行法仅规定了国务院总理的管理权限，但却没有规定其失职时的法律责任。国务院总理作为一个非直接选任的政府首脑，其承担的法律上的责任的实质是对治理国家事务所应承担的政治责任。而政治责任有时是没有什么明确标准的，只要全国人大对本届政府的大政方针提不出明确的指摘、民众也没有达到“老百姓负担不堪，民怨沸腾”①的地步，他尽可以大胆治理。（七）国务院的工作方式现行模式的突出特点是，强调国务院的集体领导，忽视了总理负责制基本原则与国务院工作方式的衔接与配合。依据这一模式，特别是国务院工作中的重大问题，必顶经国务院常务委员会议或者国务院全体会议讨论决定的规定，在很大程度上限制了总理依据总理负责制原则所享有的直接指挥领导国务院全面工作的权力，使国务院的集体领导模式掩盖了总理负责制的鲜明个性特征。这一强调集体领导模式形成的原因，主要的也是因为现行国务院的组成机构过于庞杂，总理事实上无力实施直接的个人领导。由此导致的直接后果就是，总理负责制的个人责任为集体领导所涵盖，使之在具体操作时成为事实上的集体负责制。而集体负责制的必然弊病是自然地向无人负责蜕变。改变目前国务院领导方式的根本出发点，还在于贯彻总理负责制，具体措施包括：1.进一步明确总理负责制的基本内涵。2.国务院常务会议与国务院全体会议应当合而为一。正如前文所论证过的，国务院组成部门应当减少到国务院总理能够直接领导的数额。这样，国务院常务会议的组成人员基本上就没有几个，召开国务院常务会议的工作方式即没有实际意义了；而国务院组成部门减少后，国务院全体会议的人员就基本上与现有国务院常务会议的人员相当，此时的国务院常务会议完全可以取代现行常务会议与全体会议的职能。3.国务院的领导方式应变会议方式为直接领导方式。国务院副总理减少，国务委员取消，国务院组成部门减少到合理数量后，各部委行政首长直接对国务院总理负责，总理完全可以通过直接的个别领导督促有关部门实施行政管理，而无需要通过会议方式，这更有利于实现总理直接领导所体现的行政效能，也更突出了各部委行政首长及国务院总理的个人责任特色，从而有可能自根本上扭转行政职权不清、责任不明所导致的效率低迷的状态。（八）国务院的组成规定国务院组成部门的数量，其实就是规定总理直接领导下的部长级政府成员的数量。这个数量并不是可以随便设定的，因为部长级政府组成人员的上限是一个领导可以有效领导的下属的最大数额，这个数额显然不是凭空捏造的，而是有一个科学的范围，行政管理学研究的结果是，这个数额在13～17之间比较合适。当然，不同的领导者，因其个人能力、魄力之不同，可能会有差异，但基本上差不多。违反这一数额的结果，就是对科学的不尊重，其结果是行政机构无形增加，行政效率相应降低。实现上文所提到的目标并非完全不可能，美、英等国的内阁人数相当于我国的国务院组成部门的的人数，而这一人数在这样的国家都在15人左右。我国人口虽多，但仅是美国的5倍、英国的20倍，这样的差距仅仅需要增加一个行政管理层级即可实现，而实际上，我国的5级行政管理层级比这样国家多至少一级。为了实现这一目标，立法中可采取以下思路：1.限制副级的人数。2.强化行政首长负责制。要落实宪法规定的这一行政组织的基本原则，必须保证行政首长对其下属实施直接领导，并直接承担其下属的行为所产生的后果，即行政机关内的所有内外行政活动均应由行政首长“一支笔”签字作数，也由其一人对该行为承担政治责任。3.进一步减少政府组成部门。这次机构改革后，总理直接领导的下属的数目名义上并未减少太多，仍无法实现直接领导，距实质性的总理负责制仍有距离，进一步压缩国务院组成部门势在必行，其基本指导思想应是，一是将直属机构变成部委归口管理的局，划归各部委管理，并向各部委首长负责；二是进一步合并国务院组成部门，如将铁道部、交通部合并，甚至进一步并入国家经济贸易委员会，走类似日本通商产业省的思路。4.理顺国务院组成部门与国务院其他部门之