法院警力使用最大化实证研究

法院警力使用最大化实证研究

严伟国

警力是指依据有关法律法规，系统地进行社会安全控制的社会力量，既包括警察的数量，又包括警察的素质、对警察的组织指挥、警察装备、后勤保障等多种因素。通常认为，警力的定义，有广义、狭义之分：狭义上的警力仅指警察队伍，特指警察队伍中的编制人数。广义上的警力则指警察队伍的综合战斗力与完成任务的能力。它包括编制、装备、训练、战术、策略与社会的关系等多方面。王大伟：《从杆石桥模式到世界警务改革的大趋势―中西警务改革比较》，载《中国人民公安大学学报》2000年第2期。

在衡量人民法院“警力”能否满足审判工作需要时，不能仅仅以狭义上的警力概念―警察个体的数量多少为计算依据，还应充分考虑到司法警察执法的综合能力，包括警队整体的执法能力和警员个体的体能、技能水平等等。近年来，随着社会经济的持续发展和人民群众司法需求的日益增长，人民法院的审判工作任务、案件审理难度不断加大，不仅加重了审判人员的工作负担，对肩负保障审判工作职责的司法警察队伍，也提出了新的要求。在这一形势下，人民法院司法警察队伍现有警力不能满足日益繁重的审判工作需要的矛盾也逐渐显现，警力不足已经成为影响审判工作顺利开展的瓶颈问题之一。

一、

警力不足的具体表现

（一）职能增多，审判保障工作日益加重

虽然近年来司法警察的数量有了一定的增长，但由于法院审判工作的日益加重，司法警察所承担的审判保障任务也迅速增加。以浦东新区法院为例，从建院之初的1994年到2008年，该院法警大队人数虽然从22名增加至35名（含4名聘用制法警），警力得到一定的增强，但法警大队所承担的任务却远远超出了原先单一的刑事审判保障职能，增加了诉讼文书的送达、参与维稳、车辆管理、安全检查、保卫、协助执行等多项职责。尤其是随着法院收案数量的迅猛增加和案件审理难度的普遍加大，司法警察承担的安检、监控、法庭巡视、文书送达以及维稳工作量大大增加。以安检工作为例，浦东新区法院2007年收案38302件，仅法院本部安检检查人数就超过14万人次，包检超过8万次，尽管在实际安检工作中借助了物业公司保安力量，但根据《人民法院司法警察安全检查规则》（以下简称《安检规则》）的规定，我们仍然安排了2名法警专门从事安检工作。此外，我院与上级法院、区府相关部门、派出法庭文书交换工作量也相当大，需要较多的警力投入。在司法警察职能范围不断扩大的情况下，尽管我院现有35名法警，但除去常驻执行庭协助执行工作的3名法警和从事安检、监控、法庭巡视、车管、送达、维稳工作等的13名法警外，仍然只有22名法警（含大队领导）从事刑事审判保障工作，与1994年从事该项工作的法警数量大致相当。

（二）人数偏少，难以满足审判工作需要

近年来，人民法院的审判任务迅猛增长，司法警察数量增长幅度远远落后于法院审判工作的增长幅度。仅以刑事审判警务保障工作为例，根据《人民法院司法警察押解规则》（以下简称《押解规则》）等相关刑事审判保障工作制度的规定，警力配置要达到人犯与警察1:2的比例。然而，由于法警人数的增长速度远远落后于刑事案件收案的攀升幅度，实际警力配置与上述规章制度的要求差距较大，尤其是到羁押场所提押人犯时，矛盾更为突出，基本上无法按照《押解规则》的要求配备警力。这一点，从1994年至今法警人数与提押人犯的比例变化情况即可看出。1994年，浦东法院有20名法警保障刑事审判任务，当年法警大队全年提押的人犯仅为804人次，平均每天提押人犯3.2人次（全年按254个工作日计算），人犯与法警的比例为1︰6.3；2004年，法警大队仅有15名法警从事保障刑事审判工作，当年提押人犯是3782人次，平均每天提押人犯14.9人次,人犯与法警的比例基本为1:1；2007年,有20名法警承担刑事审判保障工作，全年提押人犯5412人次，平均每天提押人犯21.3人次，人犯与法警的比例为1.1︰1，已远远低于相关法律法规规定的1：2的比例要求。在团伙犯罪案件的审理保障工作中，警力不足的现象更加严重。如几件团伙案件同时开庭审理，法庭押解的警力更难达到1：2警力配置比例（因为还要配备值庭法警和看管法警）。而近年来，刑事治安形势日趋严峻，刑事案件团伙犯罪的数量增长幅度较大，2007年，浦东新区法院共受理3被告以上共同犯罪案件211件，其中5被告以上共同犯罪案件就达53件，给警力配置带来了沉重的压力。实际上，除了刑事审判保障工作警力配置不足之外，安检、维稳等各项工作中均出现了警力不足的问题。再加上近年来案件审理难度逐步加大，尤其是在一些容易引发矛盾激化的民商事案件和一些涉及群体利益、旁听人数众多的行政案件庭审中，当事人哄闹、冲击法庭的现象时有发生，该类案件的警务保障工作量也随之大幅攀升。2007年，浦东法院法警大队共承担民商事、行政案件值庭工作88人次，除常驻执行庭协助执行的3人外，时常还要临时增加警力协助执行庭执行。由于警力总数的限制，我院未安排专人负责上述值庭和协助执行工作，只有在负责车辆管理工作的法警中安排一名机动人员承担上述工作。一旦发生几件矛盾激化案件同时开庭的情况，即对审判保障工作造成沉重压力。

（三）年龄偏大，队伍老化状况日趋严重

司法警察是我国人民警察的警种之一，其性质是一支准军事性的武装力量，无论是在保障审判工作、保卫审判机关安全等方面，均要体现出武装力量应有的震慑作用，这对队伍的身体条件和体能条件都提出了一定的要求。然而，从目前来看，法院司法警察年龄偏大、队伍老化状况相当严重，给队伍的战斗力带来了一定的影响，从广义上讲警力受到削弱。以浦东新区法院为例，该院法警大队共有在编司法警察31人，其中，35岁以下2人（含女法警1人），约占6%；36-45岁法警14人（含女法警1人），约占45%；46岁以上法警15人（含女法警1人），约占49%。从年龄结构上来看，46岁以上法警约占总人数的二分之一，尽管这些法警多具有丰富的工作经验，但随着年龄的增长，其体能已难以适应法警工作对抗性、灵活性和机动性较强的特点。再加上所承担的职责较多、人数较少，繁重的日常工作挤压了规定的训练时间，又进一步造成了工作效率的降低和战斗力的弱化。

二、警力不足的原因分析

（一）编制有限

最高人民法院1992年法人第35号文件规定，“人民法院专职法警按所在法院干警控编数的12%配备”，但由于受到人员编制等多方面条件的制约，大多数基层法院的警力配置无法达到上述要求。尤其在审判任务日益繁重、审判力量十分紧缺的情况下，法院的新增编制主要用来满足一线审判工作需要，法警力量的充实只能依靠少量的军转干部。作为新增法警的主要来源，大多数军队转业干部转业时年龄较大，也在一定程度上造成了法警年龄偏大、体能较弱的现象。

（二）进出不畅

除了编制的限制之外，人员进出机制不畅也是造成警力不足、无法适应审判工作需要的重要原因。目前，法院现有的司法警察普遍年龄较大、文化程度较低，很难适应审判工作岗位的需要，转岗难度较大，即使不能适应司法警察工作的需要，也因缺少合适的工作岗位，只能继续留任。由于缺少能上能下、能进能出的人员进出机制，现有的考核激励机制也很难发挥调动队伍积极性的作用，影响到法警队伍整体素质和综合战斗力的提高。

（三）职责过多

人数有限、整体素质不高是造成警力不足的内在原因，而职能过多、业务范围过宽则是影响警力合理配置的外在因素。根据法律规定，人民法院司法警察的任务是通过行使职权，预防、制止和惩治妨碍审判活动的违法犯罪行为，维护审判秩序，保障审判工作的顺利进行。为此，《人民法院司法警察暂行条例》(以下简称《条例》)规定了司法警察应承担警卫法庭、送达法律文书、提押、看管人犯等八项职责。然而，从现实情况来看，法院司法警察承担的职能已经突破了《条例》规定的职责范围。如目前各法警大队普遍承担的法院车辆管理、接访、维稳等职责，既不属于《条例》规定的职责范围之内，也不符合法律、法规对司法警察工作任务和性质的界定，但却耗费了一定的警力配置。过多的职责范围，也进一步加剧了警力不足与审判保障工作之间的矛盾。

三、警力使用最大化的现实对策

在现阶段人民法院司法警察增编瓶颈一时还难以突破的情况下，要克服警力不足问题，就必须立足于法院审判工作实际，结合当前队伍状况，实现有限警力的最大化使用。这也符合当前国际上警务改革普遍遵守的“无增长改善论”（improvewithoutgrowing）,即警察机关在不增加警察编制、器材装备的前提下改善与提高警力。曾春艳：《“无增长改善论”对我国警力拓展的启示》，载《湖北警官学院学报》2006年第3期。

实现有限警力的使用最大化，不是简单地做算术，把有限的警力机械式地集结在一起，在某一时段内去执行某项警务活动，而忽略其他警力保障，更不是采用“拆东墙，补西墙”的方法，把其他岗位上的警力撤下来，统一去保障刑事审判工作。有限警力使用最大化，就是要求一名指挥员能够在较短时间内，根据警队当日所要承担的各项警务保障任务和当日可供支配的警力进行科学合理配置警力，使每个警察的个体主观能动性得到充分发挥，警用装备能够起到最佳效用，从而达到全面、高效的整体警务保障效果。

（一）立足队伍现状，合理配置警力

针对当前司法警察队伍素质参差不齐的现状，根据警察个体的年龄、体能、技能特点，结合法警所承担的各项职责和任务性质，合理配置警力，可以最大限度地发挥警力资源的个体和整体效能。为此，我们在法警大队内部设警务、保卫、送达、车管等四个科，根据工作的轻重环节，把一些年龄较轻、体能、技能素质较好的法警配置在警务科，以确保刑事审判保障工作的万无一失；将一些经过安检培训、能够熟练使用安检设施、监控设施的法警配置在保卫科，做好安全检查、法庭监控等安保工作；将一些熟悉社区道路、善于做群众工作的法警配置在送达科，确保诉讼文书的顺利送达和签收；将一些年龄大，身体素质较差、但工作经验丰富的法警派驻至执行庭协助法官执行等等，从而使每一个法警都能够在其所承担的警务活动中充分发挥作用。

（二）加强外部协调，科学配置警力

人民法院司法警察队伍的职责是保障审判工作的顺利进行，各项警务保障工作都是围绕着审判工作中心而展开的。因此，只有在认真分析审判工作形势、加强与审判部门协调沟通的基础上，科学、合理地配置警力，才能实现警力使用的最大化。一方面，各业务庭应主动排查事故苗头，及时将开庭审理情况报告法警大队，尤其是对重大、敏感案件的庭审，更应提前与法警大队联系，共同制订庭审警力配置预案，确保审判顺利进行；另一方面，针对近年来刑庭团伙犯罪案件、行政庭涉诉涉访案件增多、庭审警务保障需求加大的情况，法警大队与立案庭、刑庭、行政庭等部门建立协调机制，保证庭审排期信息的畅通共享，促进刑事审判和行政审判的“均衡排期”，尤其是对团伙犯罪案件、行政庭涉诉涉访案件实行“错峰审理”，尽可能避免用警高峰，确保有限警力始终处于平稳、高效的使用状态。

（三）打破科室限制，灵活配置警力

专业化分工虽然可以提高工作效率，但也容易造成职能僵化、协调困难等问题，尤其是在警力有限的情况下，过分强调职能分工，反而容易降低工作效率，影响警力整体效能的发挥。为此，在警务保障工作中，我们坚持各科室“分科不分家、全队一盘棋”的警务管理模式，当警务科的警力不能满足刑事审判保障工作的需要时，集聚全队有限警力，发挥一警多能，实现一警多用，最大限度地整合现有警力资源。以目前警力配置紧张的刑事审判保障工作为例，主要在以下两种情况下容易出现警力缺乏：一是提押人犯虽然较多，但主要是单被告案件，且庭审时间错开的情形下，此时警力缺乏主要发生在提押环节。为了保障提押安全和庭审的准时进行，值班队长可以将协助执行、车辆管理、文书送达等岗位上的法警临时调整至警务科参与至各羁押场所的提押工作，在人犯提押至法院羁押室后迅速回原岗位继续工作（不需要参与法庭押解）；庭审结束后，再由警务科负责将人犯少量、多批次还押。二是几件团伙案件在同一时段分别开庭审理造成警务保障紧缺时，值班队长也可以将协助执行、车辆管理、文书送达等岗位上的法警临时调整至警务科，参与提押、法庭押解和值庭等工作，待刑事保障工作结束后再回到原岗位继续工作。在审判保障力量特别紧缺，即使借用其他工作岗位的法警仍然无法满足审判保障工作需要的情况下，还可以尝试借用武警参与刑事审判保障工作，拓展警力资源。比如，当人犯与法警的比例低于1：1.2时，就可以借用武警协助法警执行提押和还押任务。

（四）深挖内部潜力，提升警力效能

实现警力使用最大化，一方面要优化警力配置，另一方面还要深挖队伍内部潜力，提升警力效能。对法警个体而言，就是要加强体能、技能训练，尤其是在法警队伍老化状况日趋严重的情况下，加大体能训练强度和技能培训力度，可以有效提升队伍的战斗力。为此，我们将体能、技能训练工作与考核激励制度紧密结合起来，将训练成果作为年底公务员考核依据之一，促进队伍执法能力的提高。在加大训练力度的同时，我们还努力扭转当前主要依靠“人海战术”开展审判保障、安全保卫工作的人力密集型模式，针对警务保障工作科技含量普遍不高、警务信息化程度较低的现状，努力提高警务保障的科技水平。如在刑事法庭安装监视探头，改造监视设施，使人犯的所有活动全部处于法警监控之下；在审判庭法官、律师、旁听人员三个通道全部安装电子门禁，增加安全防线；配备先进的通讯设备、警用武器装备，提高警务工作的技术、装备水平和信息化水平，从而有效弥补警力不足的难题。

（五）探索完善多渠道的警力辅助机制

建立完善多渠道的警力辅助机制，可以有效改善法警队伍的年龄结构，提高队伍整体素质，缓解警力不足的压力。为了充实法警队伍