《当代中国经济》第九章中国城镇化发展战略

第九章

中国城镇化发展战略

主要内容

中国城镇化发展历程中国城镇化发展成就与问题新型城镇化：我国城镇化战略的创新

新型城镇化的实现路径什么是城镇化或城市化(urbanization)？是指第二、三产业在城镇集聚，农村人口不断向非农产业和城镇转移、集中以及由此引起的产业、就业结构的非农化重组，是现代化过程的主要内容和重要表现形式。在大多数西方国家，“urbanization”——城市化在我国，“urbanization”——城镇化

农村人口既可以向城市转移，也可以向小城镇转移。两个阶段面临的体制和制度不同，呈现出不同特征，也取得不同的进展，存在不同的问题。

第一节中国城镇化发展历程19491978计划经济体制下的城镇化发展阶段至今经济市场化改革中的城镇化发展阶段改革为分界线“爆发性”的工业化所引起的超速城镇化阶段工业化停滞时期的城镇化停滞发展阶段。（一）改革开放以前的中国城镇化发展阶段19491957196019651978工业化起步时期的城镇化阶段工业调整时期的逆城镇化阶段人为控制农村人口向城镇转移成为该阶段异于其他国家城镇化的最大特征。工业化起步时期的城镇化阶段(1949-1957)

(1)国民经济恢复时期(1949━1952年):

A、交通运输建设+能源原材料工业建设

B、国家对农村向城镇的人口迁移未加限制。

(2)工业化起步时期的城镇化(1953━1957年):

工业化建设（加强156个重点项目)使新城兴起，老城扩张。在这一时期，中国新设城市11座，形成了一批工业基础。年平均增长率为7%“爆发性”的工业化所引起的超速城镇化阶段(1958━1960)1958年、1959年，在城市中建成和部分建成的大型企业达一千多个，中小企业多达十几万个；1957年至1959年：有3000万农村青壮年劳动力进入城市就业，城镇人口年增长率10.4%。1960年底，城镇人口比重达到19.7%。全国设市城市增加了33个，新建建制镇175个。

工业调整时期的逆城镇化阶段（1961━1965年）A、大力精简城市人口，城市人口下放农村：1960年至1964年净减少城市人口3788万人，充实农业第一线。

B、提高设镇标准，减少市、镇数量：城市数由1961年208座压缩至1965年的171座。1965年底，城镇化率下降到17.98%。工业化停滞时期的城镇化停滞发展阶段(1966━1978年)1966━1978年，城镇化进程停顿。12年间，全国城镇人口仅增加3932万人。到1978年底，城镇化率为17.92%，比1949年仅提高7.32个百分点，全国共设市193座，仅比1965年多22座。（1）从发展水平上看，城镇化表现出曲折、反复和总体水平缓慢上升的态势

（2）从城镇人口的增长方式来看，主要是自然增长（3）从运行机制来看，政府对城镇化进程具有绝对的控制力（二）改革开放前城镇化进程的主要特征。二、改革开放以来的城镇化1978以农村改革推动的城镇化发展阶段198419922002至今市场化推动城镇化发展阶段

以城市经济体制改革为主推动的城镇化发展阶段初步形成具有中国特色的城镇化道路发展阶段（一）改革开放以来的城镇化发展阶段

以农村改革推动的城镇化发展阶段(1979━1984年)农村经济体制改革+农村工业化的推动。城市个数由193个增加到300个，建制镇数由2173个增加到7186个，城镇人口由17245万人增加到24017万人，城镇化水平由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%。“离土不离乡、进厂不进城”的农村工业化模式

以城市经济体制改革为主推动的城镇化发展阶段(1985━1992)城市经济体制改革+制造业快速发展：《中共中央关于经济体制改革的决定》推进了城市工商业的发展。严格控制大城市扩张和鼓励小城市成长及发展农村集镇的新政策。开放14个沿海城市及全面开放海南等新决策，推进沿海地区城镇化进程1984年和1986年国家先后放宽建制市镇的标准，建制市数量大量增加。

“离土又离乡、进厂又进城”的小城镇化模式市场化推动城镇化发展阶段(1993━2002年)市场化改革成为城镇化发展最强大动力。对外开放的全方位、多层次、宽领域的推进。新一轮的工业化、城镇化在全国全面展开大中小城镇建设投资的扩张2002年与1992年相比，建制市由517个增加到660个，建制镇由14539个增加到20601个，城镇化率达到39.09%。

初步形成具有中国特色的城镇化道路发展阶段（2003年至今）中共十六大：确立“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。十六届三中全会后我国城镇化进程也进入了科学发展的轨道，开始追求城市与农村的经济、社会、人口、资源和环境的全面协调可持续发展。

在本时期已经过去的九年中，我国城镇化延续高速发展的势头，但速度有所调整，城镇化率平均每年提高约1.2个百分点，平均每年增长2.93%。建制市镇数量有所调减，但单个城镇规模迅速扩张。数量扩张——品质提升

（1）从发展速度上看，城镇化呈现持续稳定上升的态势

（二）改革开放以来城镇化过程的主要特征

1979年：18.96%2012年：52.57%

共上升33.61个百分点，年均增加1.02个百分点1979-2012年我国城镇化率变化图（2）从城镇人口增长方式看，机械增长成为主要方式1979-2012年我国总人口和城镇人口增长率变动表（3）从实现机制看，城镇化动力主体转向多元化

（4）从空间布局看，地区发展不均衡一、中国城镇化的基本情况与成就经过60多年的反复实践和艰辛探索，城镇化水平得到不断提高，城市已经成为国民经济、社会发展的核心载体。特别是中共十六大以来，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善的原则，坚持走中国特色的城镇化发展道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，我国城镇化发展取得了巨大成就。

第二节中国城镇化发展成就与问题（一）发展理念根本转变:中国特色的科学城镇化理念在发展目的和宗旨上，实现了从“以物为本”向“以人为本”的理念转变；在发展方针上，经历了从“优先发展”到“统筹发展”理念转变；在发展方式上，经历了从“外延发展”到“内涵发展”的转变；在处理城乡关系上，经历了从“从城乡分割”到“城乡统筹”的转变。（二）城镇化水平快速提高，城镇数量大幅增加1949━2012年:城镇化率10.6%52.57%。与世界城镇化平均水平差距缩小，1950年:17.22%，2012年:5.17%1949年至2012年:城市数量从136座增加到658座，增加了522座，增长了383.8%。建制镇数量由1952年的5402座增到2012年的19881座，增加14479座，增长了268.03%。我国已经开始步入城镇化中期阶段。城镇化质量也得到显著提高，初步形成大中小城市与小城镇协调发展的城镇体系。（三）城镇之间的联系更加紧密，城镇密集地区逐步形成2004年“组团式城市群”概念的提出。“结构有序、功能互补、整体优化、共建共享”的城镇镶嵌体系逐步形成。——环渤海、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群正在形成十大城市群：京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、辽中南、中原、长江中游、海峡西岸、川渝和关中城市群。（四）城镇建设成效明显，城市现代化水平显著提高2012年我国城市建成区面积达到4.5566万平方公里，比1990年增加了3.271万平方公里，扩大了2.544倍。到2012年底，全国城市用水普及率达到97.2%，燃气普及率93.2%，污水处理率84.9%，生活垃圾无害化处理率84.8%，城市建成区绿化覆盖率39.6%，人均公园绿地面积12.26平方米，每万人拥有公共交通车辆12.15标台，人均道路面积14.39平方米。（五）城乡关系开始走向协调（六）城乡体制改革逐步铺开二、中国城镇化发展中存在的问题1.在城镇化进程中，过分注重数量和规模，忽视质量与效率20世纪80年代以来，许多城市和地区在城镇化过程中只重视数量，不重视质量。盲目追求指标，城市功能单一，基础设施落后，公共服务不全，第三产业比重小，特别是城镇生态环境治理设施不健全、运行不正常，造成城市运行成本高、运行效率低，从而大大削弱了自身的辐射力和向心力，难以承担地区经济中心的职能。2.土地城镇化快于人口城镇化城镇化实质上是人口与土地两个层次同步转型的过程。表现：1.盲目拉大城市框架，滥占耕地、乱设开发区，不断扩大城市面积2.大肆追求土地增值的收益，进一步助长了多占耕地和不合理拆迁的行为。3.过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设。3.地区发展失衡，城镇空间分布格局不合理空间分布：东部、中部、西部区域城镇化的发展水平不平衡。城镇化水平和城市密度呈东高西低，东密西疏，由东向西递减分布。

4.城乡二元结构矛盾依然突出，城镇化过程中各方面

利益没有得到有效协调主要表现：第一，三农问题没有得到根本的改变，城乡发展差距不断拉大。第二，城镇空间扩张没有相应带来人口更多地向城镇集中。第三，基本公共服务和社会保障没有普惠城乡人口。第四，在征地、拆迁、旧城改造等方面存在有法不依、执法不严等问题，造成了一些社会矛盾，影响了社会稳定。进入21世纪，我国经济社会发展的国内外环境发生重大变化，城镇化发展进入一个新的时期。2003年中共十六大开始，中央逐渐将新型城镇的思路明晰，十八大明确提出要坚持走中国特色的“新型城镇化”道路。第三节新型城镇化：我国城镇化战略的创新一、新型城镇化提出的背景与意义（一）新型城镇化提出的背景1．国内外经济环境发生重大变化2．对以往城镇化过程中错误做法的反思3．国际城镇化经验教训的启示（二）走新型城镇化道路的意义

1．走新型城镇化道路是中国基本国情的必然选择

以较小的资源和环境成本，满足规模巨大的城镇化需求。

2．走新型城镇化道路是全面建设小康社会、促进人的全面发展的必由之路小康社会建设的重点和难点是农村，农村转移劳动力“市民化”3．走新型城镇化道路是实现产业结构转型升级、转变我国经济发展方式的必然要求拉动消费，扩大需求，促进城镇第三产业发展4．走新型城镇化道路可以扩大国内需求，保持经济持续健康发展

就业领域从农业转向非农产业

居住地由农村转到城镇

生活方式由农民转为市民5．走新型城镇化道路是解决发展难题、实现协调发展的重要途径

首先，新型城镇化涉及经济社会发展的方方面面以及当前我国经济社会的多数热点和难点问题。其次，城镇化是推动区域协调发展的有力支撑。最后，新型城镇化涉及发展观念的转变和经济社会发展的转型.二、新型城镇化的内涵与特征

新型城镇化是指在科学发展观指导下，遵循城镇化发展的基本规律，以全面提升城镇化质量和水平为目标，坚持以人为本，强调城乡统筹、社会和谐、环境友好、集约发展、规模结构合理的城镇化发展模式。1.新型城镇化是以科学发展观为引领

“以人为本”，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新的新型工农、城乡关系。2.新型城镇化的核心任务是推进农业转移人口的市民化“有序推进农业转移人口市民化”，重点任务是实现人的城镇化，坚定不移地加快推进农业转移人口市民化的进程。3.新型城镇化要实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动工业化创造供给，是经济社会发展的第一推动力，工业经济的高速发展能够带动城镇化、信息化和农业现代化；城镇化创造需求，为工业经济发展、信息化和农业现代化提供支撑和保障；工业化发展需要由信息化、城镇化和农业现代化为其提供平台。

4.新型城镇化的发展方式是集约、可持续发展

走低投入、低消耗、低污染、高效益的集约型、绿色低碳发展模式，促进资源节约型、环境友好型城镇建设，实现城镇化绿色发展。5.新型城镇化是以“市场主导、政府引导”为实现机制完善市场机制，以市场力量来引导要素流动和生产活动的集中；转变政府职能，更好发挥各级政府，尤其是中央政府的宏观调控作用。三、新型城镇化面临的机遇与挑战（一）推进新型城镇化面临的机遇1.经济全球化、信息化的有利时机在信息化、网络化的作用下，城乡之间通过经济网络、流通网络和信息网络加强联系，有利于促进城乡一体化。2.世界城市化趋势的影响许多西方发达国家出现了逆城市化倾向，广大发展中国家正处于快速发展城市化阶段，城市化仍是世界潮流，这有助于同为发展中国家的各国学习与交流。3.新型工业化道路的提出新型工业化道路基本目标就是通过科技进步，实现信息化与工业化的结合，发挥信息技术的辐射、渗透作用，提高我国综合竞争力。4.我国正处于城镇化的黄金发展阶段我国依然处于城镇化的快速发展期，城镇化率还有近20%的快速提升空间。5．产业集聚日益突出产业集聚是加速推进工业化和城镇化进程的重要手段。当前，我国产业集聚现象日益突出，为我国城镇化发展带来更好的机遇。（二）新型城镇化面临的挑战1．城镇化发展面临的外部挑战日益严峻庞大生产能力与有限市场空间的矛盾更加突出，国际市场竞争更加激烈，我国面临产业转型升级和消化严重过剩产能的挑战巨大。2.城镇化进程中资源、环境约束日益加剧世界性的资源短缺、开采困难、价格猛涨，全球将对排放和污染作出严格的规定和限制。人多地少矛盾更加突出，土地资源供给趋紧。3．阻碍城镇化推进的制度性障碍依然存在城乡二元制度障碍:进城农民仍无法获得市民身份农村现有的土地制度的不完善:农民没有完全摆脱对土地的人身依附，实现真正意义上的身份转变。4．第三产业发展滞后城镇化滞后是第三产业发展不足的重要原因，而第三产业发展落后又严重制约着城镇化的推进，第三产业与城镇化呈现出一种低水平的制约关系。

5．农村剩余劳动力数量庞大、人口城镇化成本高昂近年来，我国劳动力密集型产业的劳动力成本优势逐渐丧失，资本对劳动的替代率日益上升，每年新增近1500万城镇就业岗位的挑战不言而喻。城镇给予农业劳动力转移人口相同市民待遇的挑战巨大。6.城镇化建设资金压力用于城镇基础设施建设、公共服务设施建设、房地产开发及用于农业转移人口的教育、医疗、社会保障等所需资金压力巨大我国新型城镇化背景：人口规模大、人均资源短缺、生态环境脆弱、城乡发展不平衡

必须从我国实际情况出发，遵循城镇化发展规律，坚持以人口市民化为核心，以综合承载能力为支撑，以体制创新为保障，利用市场利益驱动、政府规划引导、制度保障等多重动力机制，走以人为本、高效集约、“四化”同步、绿色智能的新道路。