奇台县森林资源重大问题调研报告

奇台县森林资源重大问题调研报告

森林是陆地生态系统的主体，林业是生态环境建设的主体。森林资源是决定林业生存与发展的基本变量，是发挥各种功能的载体，森林总量影响着国家的环境状况、战略选择和发展道路，也决定着国家林业发展的基本政策。因此，管理、保护和发展森林资源，对于维护国土生态安全、保障中华民族有效生存和发展空间、促进国民经济和社会健康发展，具有极其重要的意义。

我局按照自治区林业厅《关于开展森林资源重大问题调研工作的通知》（新林传发【2015】139号）要求，抽调业务骨干、组织专门力量，认真组织、精心安排，抓紧开展开展森林资源重大问题调研工作，现将工作开展情况和工作成果报告如下：

奇台县森林资源现状

奇台县森林资源主要是山区天然林、河谷次生林、平原人工林、荒漠灌木林四部分组成。全县林业用地面积461.4万亩，其中有林地面积85.5万亩；疏林地2.8万亩；灌木林面积130.9万亩；未成林造林面积3.8万亩；苗圃地0.2万亩；无林地157.2万亩（其中宜林荒山荒地7.65万亩）；宜林荒沙地81万亩，森林覆盖率7.45%.。

奇台县森林资源保护与利用面临的主要问题

一、奇台县农田防护林面临新的问题

（一）面临的问题

从1978年开展“三北”防护林体系工程建设以来，奇台县全面开展了农田防护林配套建设，为改善奇台县农区生态小环境，增强农牧业抗灾减灾能力，保障农牧业稳产高产、增加农民收入等方面发挥了积极作用。目前奇台县农区内部生态环境得到明显改善，绿洲农区森林覆盖率达到15.3%，居民点绿化覆盖率达到27.8%，宜林路、渠、荒地基本得到绿化，绿化总长度达8000公里。

近几年来水资源的短缺、地下水位的下降、农业灌溉系统的变化、管护措施的不得力等因素我县的农田防护林带来了巨大威胁。

1.农业灌溉发生变化，使农田防护林面临巨大威胁。种植结构上广泛推广应用农田节水灌溉技术，目前全县亩耕地都已经完成节水滴灌设施的安装，从根本上改变了传统的农业灌溉模式。这种改变使传统的农田防护林网的管护面临着考验，以往的路、渠林规划方式，条田外围的林带，可利用支渠、农渠灌溉。随着灌溉方式的改变，以往的防渗渠、土渠由于灌水利用率低，已基本作为林带灌溉专用。但是由于无人进行渠道清淤和修缮，已有大量的支渠，农渠无法使用。更有甚者，是林带无法引水灌溉。同时，管理人员管护水平低，农田防护林林木得不到较好的生长，造成树势衰弱，病虫害几率增加，个别地方有成片林网死亡，如不完善农田防护林的灌溉系统和人工管护，将无法抵御自然灾害。

2.对农田防护林体系建设的投入不足。目前国家对农田防护林网配套建设投入十分有限，大部分建设资金需要当地自筹，群众参与造林积极性不高，造林质量差，与建设高标准的农田林网化技术要求还有一定差距。

3.近20年来，我县新开发土地面积较大，但是农田防护林配套建设跟明显滞后，如塔塔尔、乔仁、五马场等牧业乡镇的开发区，华侨农场等区域。特别是一些农业开发大户及部分农民群众林网化配套意识很淡薄。

4.近几年地下水位的下降、持续高温、干旱、干热风等自然灾害加上认为造成的水土不平衡引起农田防护林的大量死亡、老化、衰弱等问题。

5.部分树龄较高的农田防护林带存在林木老化、林相不齐、更新滞后等问题，并逐渐凸显。

6.农田防护林的管护得不到有效措施，引起林地和林木资源的浪费，林权制度改革效果不明显。现有防护林主要属于农村集体和个体所有，集体占96.3%，个体占3.7%。由于村集体经济实力不强，农田防护管护名为村集体负责管护，实为管护不到位或无人管护；个体防护林管护成本高，个体户放任生长。具体表现为：林床杂草滋生；不能按时浇水；林带缺株断行，严重的地块成条、成片死亡，没有进行补植；病虫害不能及时防治和不防治，成活树木长势衰弱，林相参差不齐；冬季牲畜啃食林带树木时有发生,严重影响了农田防护林的正常生长。

7.由于农田防护林的胁地、遮阴等原因，造成了林带附近农作物减产，影响了农民种植和管护林的积极性，使得农民和个体农场不愿意新种植农田防护林。另外因农田防护林胁地，农民在林带附近开沟断根，引起整体林带的死亡。无人用心管护，加上原有农田防护林树种单一，防治成本不断上升，病虫害不能及时防治，使得防护林树势衰弱。

（二）农田防护林体系建设的意见

1.科学规划,严格标准,突出重点,全力推进高标准农田防护林体系建设

农田防护林网建设以更新造林和新造林同步开展为重点，根据目前全县农田防护林的生长现状和建设年代，对其中的过熟林、成熟林进行更新改造；针对部分农田林网不全和新开发区及拟开发区域没有防护林的现状，加强新建农田防护林配套建设，同时加强组织管理，全面落实农田防护林建设任务，推进高标准农田防护林建设，实行统一的建设模式。

①实现农田防护林的完整度。实现条田四面有林带，林相整齐；林带无缺株断带，病虫害危害程度在轻度以下。各乡镇要对本乡镇农田进行摸底调查，制定2016年至2018年农田防护林体系建设实施方案，进一步完善农田防护林体系，保证防护林效益、改善生态条件、下降自然灾害受害程度，呈现效益、增长农作物产量。

②农田防护林建设所用苗木必须为良种壮苗，树种以俄罗斯杨、白榆、海棠果等乔木树种为主。实现造林质量要好，林带完整，无缺株断带现象，造林成活率必须达到90%以上，第二年保存率达到85%以上。

③农田防护林建设与特色林果业的发展相互结合实施。在立地条件好，水源能保证的农田周围种植经济林树种，如海棠果、仁用杏、山楂等。

2.强化管理，加快林网化进程

①按农田林网化建设标准，农田防护林用地严格按林地进行管理，同时按规定标准无偿划定为农田防护林用地，并限期造林。

②农田防护林建设继续实行“林随地走、谁造谁有、合造共有、允许继承、允许转让”的林业政策。可以采取集体统一种植、分户管理、比例分成的方式。若土地承包者不愿种植防护林带，也可以采取集体种植、集体管理或者无偿划转给其它有意愿的农户种植管理。

③未林网化耕地必须按规定标准营造农田防护林，原断带缺行的防护林结合低效林改造和更新采伐必须按标准完善。

④防护林带的更新，继续实行“伐一补十”的办法促进农田防护林带的更新补植，采伐前必须按标准缴纳更新造林保证金，采伐后限期更新，经验收合格后返还保证金。

⑤农业综合开发、低产田改造、土地整理等项目，凡是涉及到有林网化配套建设的，土管、水利、农业、财政、开发办等项目主管部门要加强资金使用管理，做到专款专用。项目验收，有关部门要与林业部门密切协作，对于未按规定要求完成林网配套的不予验收。

⑥对没完成当年农田防护林建设任务的乡镇，调减当年林木采伐计划，控制其林木采伐量。

3.完善农田防护林建设优惠政策，加大对农田防护林建设的投入

①农田防护林用地要明确责、权、利主体，按规定要求划定林用地。原造林地属集体所有的要完善管护责任制，明确利益主体，鼓励各村组将具备条件的林地通过拍卖、承包等形式将林权流转落实给个人，使林权最大限度地落实到农牧民,让个体经营管理。对于属于集体所有的防护林，应制定切实可行的管理措施，保障必要的管护资金,将管护责落实到人,确保林地管理。

②实施农田防护林建设造林补助政策。经林业部门检查验收合格，除享受国家造林补贴项目，县财政按100元/亩的标准进行造林管护补助奖励。对于已经实施农田节水灌溉工程,但未实施周边防护林的灌溉设施工程的防护林地,由县财政每亩补助200元,林地所有者自筹一部分资金,重新实施周边防护林灌溉设施工程,补助资金经林业部门和水利部门验收后兑付。

③实行优惠的农田防护林用地、用水、用电政策。对依法取得宜林荒山荒地使用权植树造林的，免缴土地使用费及出让金，土地使用权50年不变，营造农田防护林的使用权可延长至70年。利用冬闲水、灌溉余水浇灌农田防护林的免收水费，用电按农业排灌用电收费。

④完善农田防护林的灌溉系统。一是农田节水灌溉工程实行“四同步”管理,即在实施农田节水灌溉工程时，将周边防护林的灌溉设施一并纳入农田节水公程中同步进行施工设计，同步进行工程施工,同步进行工程竣工验收,同步进行工程后期运行管理。县水利部门和各乡镇要将国家、自治区节水灌溉工程补贴项目对农村防护林实施节水灌溉工实行全覆盖，防护林所有者与农田所有者一样享受国家、自治区节水灌溉工程项目补贴政策，防护林所有者要自筹剩余资金。节水灌溉工程的设计评审和竣工验收应同时邀请水利部门和林业部门的专家共同参与。林地所有者要积极配合节水灌溉工程建设，将林地灌溉与农田灌溉同步统一实施。对于暂时不能统一实施节水灌溉的防护林节水灌溉工程应设计、预留防护林灌溉出地桩、阀或管道，以便以后林地灌溉设施的施工对接。二是目前我县林业用水有一定的配比，但却未能足额用于林木灌溉，各乡镇、村组和水管部门要将每年的配水比例配足,确保足额用于灌溉林地，并定期检查灌溉质量。井灌区要通过IC智能卡管理保障林地用水。各乡镇人民政府和各个村组都要制定各自具体的管理制度，都要实行农田防护林实施节水灌溉工程保证金制度。

二、奇台县退耕还林面临的问题

（一）保存率逐年降低，退耕还林地逐年退化

由于缺水及农民认识问题，全县相当一部分退耕还林地无法得到水源灌溉保障，成为树木死亡退化的重要原因，近期水权改革，使退耕还林地用水更加紧张。我县大部分退耕还林地以生态效益为主，而农民则以眼前利益为导向，退耕还林对退耕户来说除了有限的国家补助外，得不到任何经济效益，因此放任不管，配给的林业用水很少用于林地灌溉，更谈不上日常树木修剪、除草、病虫害防治等抚育措施，部分农户甚至以各种理由进行毁林复耕。

（二）退耕还林缺乏政策保障，退耕还林工程后期无法得到延续

退耕还林地后期补助金额低，随着农副产品的价格不断上扬，严重退耕还林补助金与其他惠农补助差距越拉越大，挫伤了农民积极性，而从今年开始，退耕还林工程第二轮补助期限陆续到期（后8年，每亩地每年补助90元），对于补助到期后国家是否出台新的补助政策还未明确，如果停止补助，到期的退耕还林地只能靠退耕户自觉管护，而从目前实际情况看，退耕还林地极有可能面临被弃管，加大了林地管护难度，甚至可能会成为林地纠纷产生的导火索。

（三）林业产业化发展缓慢，影响农民长期利益

我县退耕还林工程从开展时起便以生态效益为主进行建设，忽视了经济效益，虽然全县退耕还林地有部分种植了经济林，但是目前我县林果收购和加工企业缺乏，特色林果业市场体系不完善，使栽植的经济林无法产生经济效益，退耕还林地没有经济收入保障，企业的缺失和市场缺失，又无法形成真正的林业产业，使得国家后期出台的巩固退耕还林成果政策成为部分农户进行毁林复耕的手段，退耕还林成果巩固今后有待探索。

（四）退耕还林缺乏经费保障和有效管理

全县共有退耕还林地12.7万亩，而退耕还林地主要靠退耕户自觉管护，全县专门从事退耕还林管理人员极为有限，而退耕还林工作主要集中在县级林业部分，无法对每块小班进行有效管理和监督。而每年退耕还林工程需要宣传培训、规划设计、检查验收、印发和填制大量的图标、卡，购置验收工具，而且验收工作量逐年加大，加上交通等各项管理费用每年需要十万元以上，县级财政无力解决，没有经费保障，将给今后工程管理带来难度

三、荒漠林面临的问题

（一）防沙治沙造林成本高，投资大以造林地达到初郁闭时计算，在我县干旱少雨的气候条件下，由于我县是农牧业大县,工业基础薄弱，财政收入有限，政府投资进行防沙治沙有一定的困难，只能采取全民义务植树的形式投工投劳，治沙造林苗木、管护等费用还急需上级部门给予项目上的支持。

（二）我县北部沙漠前缘已建成40万亩防风固沙林，今后任然需要一定的资金加强管护。为巩固造林成果，建议将该林地纳入国家重点公益林，享受国家森林生态效益补偿资金政策。

（三）绿洲农区的防护林是防沙治沙的重要组成部分，由于造林成本高、管护周期长，以发挥生态效益为主，建议将其纳入防沙治沙项目中给予资金支持。

（四）生态建设成果的保护形势严峻。经过几年的治理，我县绿洲及沙漠边缘的生态环境得到有效改善,但全县沙漠面积达489万亩，北部将军戈壁荒漠化面积达1000万亩，其生态环境仍十分脆弱，林木抚育管护资金缺乏，科技支撑项目不足等，建议上级党委政府和业务部门在项目上给予扶持。

（五）建议将林业产业发展列为全国防沙治沙综合示范区的重点工作，从项目与资金上给予重点支持。

（六）准东煤电煤化工探矿权范围大，涉及征占用林地的面积过大。

（七）每年4—5月盗挖肉苁蓉的情况较多，打击力度不够。

几年来，奇台县森林资源保护与管理作取得了一定的成绩，也总结了经验。但是森林资源保护与管理工作是一项的长期而艰巨的过程，需要不断的探索，奇台县将全力以赴，为改善生态、创造人与自然的和谐做出积极的贡献。

林地管理

近年来奇台县项目工程征占用林地较多，但国家加强了对林地利用的相关法规政策制订，加大了管理的力度，奇台县林地管理方面不存在重大问题。需要加强完善林地管规章制度、占用林地补偿管理和植被恢复的力度，严格履行审核、审批手续，严禁乱批滥占林地，要采取行政、经济和法律手段，认真执行林地有偿使用，依法收取林地、林木补偿费，植被恢复费的政策规定，加大执法检查监督。

林权管理

一、存在的问题

随着林改工作的不断深入，难点热点问题和矛盾纠纷日益显现，一些历史遗留的林地纠纷仍然存在且调解难度大。

（一）集体林权落实到户工作缓慢，特别是农区农田防护林和道路林90%为集体所有。林权的拍卖转让没有具体可操作的方法和模式。农牧群众担心林权转让给个人后会给集体造成很大经济损失，另外也担心转让给个人后，大家几十年来辛辛苦苦栽植管理的林木会一夜之间毁于一旦。

（二）奇台县平原人工林主要的农田防护林为主，而农田边的每一条林带几乎都在几户、十多户或更多农户田边地头、平时的灌溉管理主要靠各家各户灌溉农田时溢出的水浇灌。在作价转让时争议多，而且今后管理的矛盾也较多。

（三）榆树、沙枣等生态效益为主的树较多，这种农户承包管理积极性不高，林权难以落实到农户。老化林带过多，采伐后更新难度大也引起林权难以落实到户的问题。采伐量的严格控制影响平原人工林林权的转让，同时也会影响广大群众营造商品用材林的积极性。

（四）奇台县2003年开始颁发新林权证，林改之前发放的部分林权证存在档案资料缺陷，图、坐标不太正确的问题，整改工作量特别大。

二、对林权管理的意见和建议

（一）政策保证和加强领导是关键，集体林权制度改革是一项十分复杂的群众性工作，直接关系到中央政策的落实和基层的稳定。集体林地涉及到农村千家万户的利益和村集体的利益，目前奇台县大多数村集体资产主要以林地林木为主，在改革林权制度过程中如果工作不细致不到位，就容易引起矛盾冲突和纠纷。需要做好详细的摸底调查的基础上，广泛征求基层干部群众意见，制定切实可行的政策保障措施，实行公开透明、规范运作，不搞一刀切，逐步完成集体林权改革工作。

（二）对已成林的林地，无论采取什么样的方式落实林权到户，都要考虑更新的问题，建议采伐时把实行更新保证金抵押作为一项制度，纳入采伐管理工作中。

（三）要认真落实《自治区党委、自治区人民政府关进一步加快林业发展的意见》第22条实行优惠的林业用地、用水、用电政策。使广大群众感受到林权落实到个人头上更能享受到政府的优惠政策。

（四）列出专项经费用于林权管理工作，需要投入大量的人力、财力、物力保障。建议给予经费支持。

（五）建立健全监督机制，成立集体林权改革监督办公室，设立群众举报专线服务电话，随时解答群众提出的各种问题。

林木采伐管理

近几年奇台县不断完善林木采伐管理制度。2006年林业局局成立林木采伐审批领导小组，严格林木采伐许可证的发放程序。合理确定资源林政管理人员，林业局内设资源林政办公室，林木采伐制定人员负责，从林木伐前调查、伐中监督、发后验收都由专人负责，采伐许可证的签证由专人负责，实行采伐签证分离的监督机制。执行林木采伐更新绿化保证金制度，保证按时更新。林木采伐管理方面奇台县不存在重大问题。

林业行政执法

林业执法体系是一个非常复杂庞大的执法体系，多年的积患有很多问题亟待解决。林业在生态环境建设方面发挥着至关重要的作用，近些年来，国家越来越重视林业建设，并将其提到了十分显要的位置。建立健全林业的法律体系，实行依法治林，依法兴林，是适应我国现代林业建设可持续发展的需要。林业执法是林业主管部门依法治林的重要内容，是直接面向社会和公众的大量的经常性的活动，高效的林业执法管理是现代林业健康发展的基本要求。然而，在现阶段，林业行政执法中存在着很多的问题，直接影响到林业部门的整体形象，影响林业事业的发展。林业行政执法是指林业行政机关和法律、法规授权的组织在林业行政管理过程中，针对相对行为人，依照法定职权和程序使国家林业行政管理职能得以具体实现的活动过程。中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》将依法治林作为加快林业发展的基本方针的确立，体现了依法治林的重要性，赋予了林业行政执法机关更加神圣的使命。林业行政执法机关能否依法行政是确保林业跨越、持久发展的根本保障，是依法治林的关键所在。说明目前林业行政执法在相应的环节已制约着林业的发展，林业行政执法改革势在必行。

一、林业行政执法存在的问题

（一）多头执法，杂乱无序

从目前林业行政执法队伍的状况看，除林政部门作为林业行政主管部门的内设机构代表其执法外，其他如森林公安机关、森林植物检疫站、野保站、林业工作站在执行林政处罚时都需要林业行政机关的委托。由于这些单位大都是事业单位，办案经费得不到有效保障，受经济利益的驱动，在未取得合法委托或超越委托职权、职责范围的情况下，查处涉林的各类林业行政案件，谋取不正当利益，不利于打击违法行为，有损于法律的尊严和权威。

（二）相关部门执法职权重合

森林公安机关是国家公安机关派驻林业的一支具有武装性质的治安行政力量，其享有林业刑事侦破权和森林法授权的林政处罚权。林政部门是林业行政机关的内设机构，是林业综合执法部门。林木检疫站、野保站、林业工作站都是按照各自的职权，根据林业行政机关的委托，履行各自的职责。在实际工作中，这些部门均有超出管理、委托职权范围行使行政处罚权的行为，即使发现本不该属自己部门管辖的林政案件，也不按林政处罚程序的规定移交有管辖权的执法部门处理，而是违规行政，降低处罚标准。单位之间不能形成合力，从而失去了战斗保垒作用，不能够起到严厉打击违法犯罪活动的目的，从而失去了“严管林”的真正意义。

（三）执法力量薄弱任务重。形成这种状况既有客观方面的因素也有主观上的原因。客观上林政执法部门的编制普遍较少往往是只给林业部门加任务而不增加编制因此具有执法资格的人员较少这种状况县级林业部门不仅如此基层乡（镇）也是如此。因此在林业行政执法工作重视程度上和加强执法力量上就难免存在着重此轻彼的问题。

（四）县级林业行政主管部门法制机构不健全

根据林业行政处罚程序的规定，县级林业主管部门可以确立1个内部机构，统一管理林业行政处罚工作。林业行政案件在调查结束后由林业行政执法人员送至法制工作机构提出初步意见后，由本行政主管部门负责人审查决定或集体讨论决定。而实际中，因政府机构改革，大部分县级林业主管部门未设立专门统一的林业法制机构，现行的林政股没有确实起到真正的审查把关、监督作用，致使林业各执法部门执法的自由裁量权随意性扩展，使得林政执法的标准质量降低。

二、治理对策

（一）建立健全林业综合执法机构

林业主管部门应当按照林业行政处罚程序的要求建立、健全林业执法机构，统一负责林政案件的把关、审核、监督工作，统一执法标准、程序，以从根源上堵塞执法漏洞。通过考核、测评的方式，成立以森林公安为龙头、由林业主管部门的各股、站、室业务骨干组成的林业执法综合队伍，以更加有效地发挥森林公安机关这支具有武装性质的治安行政力量的作用。

（二）加强执法制度建设

一是林业行政机关要建立首问负责制、限时办结制、一