论国际贸易和竞争政策

众所周知，贸易政策专司对外贸易，主要针对政府及其行为，采用与进出口密切相关的，适用于国与国之间的政策措施，协调各国市场之间的资源配置；竞争政策则专司对内交易，主要针对厂商及其行为，采取适用一国市场以内的政策措施，配置本国市场内资源。这两种政策似乎职责分明，井水不犯河水。然而，随着近年来全球经济一体化的深入发展，随着限制性商业做法的日益猖獗，

贸易政策与竞争政策的界限日趋模糊，两种政策相互渗透已屡见不鲜。而无论

关贸总协定抑或世贸组织，对限制性商业行径尚缺乏有效的管制，当前国际社

会要求在多边框架下统一各国竞争政策的呼声日高，欲将此列为下一轮多边贸

易谈判的议题。中国正在与国际经济接轨，争取加入世贸组织，应关注这一政策的演变动向并做出相应的对策。一、贸易政策与竞争政策的冲突当今世界经济日益一体化，各国厂商同时在诸多不同市场以不同方式开展激烈的竞争。各国市场间的资源配置不仅受到各国贸易政策的影 响，而且受制子各国竞争政策的作用。贸易政策与竞争政策正共同作用十各国资源的配置。那么，究竟什么是竞争政策？它又是怎样影响着国际贸易格局和国际竞争态势的？贸易政策致力于国际贸易障碍的清除，通过削减关税和非关税壁垒推进全球资源优化配置和效率提高；而竞争政策旨在通过清除或控制一国市场内限制性商业做法以确保市场机制的有效运作和资源配置的流畅顺达。所谓限制性商业做法（RestrictiveBusinessPractices），是竞争解决的实质问题和关注对象，也是扭曲贸易和竞争格局的症结所在。 1980年4月联合国贸发会议达成的《管制限制性商业做法多边协议的公平原则和规则》将其界定为： “凡是企业具有下述行径和做法，即通过滥用或谋取滥用市场权力的支配地位，以限制进入市场或以其他方式不适宜地限制竞争，从而对国际贸易（特别是发展中国家的国际贸易及其经济发展）造成或可能造成不利影响；或通过企业之间正式或非正式的，书面或非书面的协议或安排，造成同样影响的，都称之为限制性商业做法”。具体来说，影响国际贸易与竞争的限制性商业行为有： （1）国际卡特尔与邻国既有或潜在的竞争者签订排他性交易协定，如地域市场分割协定，价格或数量协定等；（2）跨国公司以独占或排他性经营权作为对外直接投资的前提条件，以此建立其在东道国的垄断地位和支配市场的权力；（3）生产者与大多数的经销商签订排他性交易协定，使外来进入困难；（4）厂商间的合同安排或垂直分工阻止国内外投入品新来源的发展；（ 5）大厂商通过兼并或收购，对运作市场的竞争产生不利影响；（ 6）滥用反倾销、反贴补法令，以保护公平竞争为由，阻止外来商品竞争；（7）政府企业与私营企业串谋定价。这里所列举的既有国际的，也有国内的，既有政府所为，也有企业之举。当前对竞争政策的关注绝非偶然，究其原因有两个：首先，从经济方面来看，跨国公司将产品制造过程安排在不同区位完成时，行销国外比重的增大使市场准入成为各国生产者关心的问题；而伴随贸易自由化进程，关税、非关税壁垒的降低使竞争加剧，企业便日益用限制性商业做法保护自己。于是，各国在制定旨在改进国际资源配置，保护国际公平竞争的政策时，开始密切注意那些可能影响不同地区、不同国家相对吸引力的当地政策，以及那些影响市场准入条件的准入政策。其次，从立法方面来看，关贸总协定的条款不尽完善，仅涉及政府当局关于商品贸易的公共政策，并不适用于私营厂商及其行为。各国竞争立法上的差异引起经济利益分割的冲突，形成不公平竞争的另一来源；而一国竞争法在境外执行时还可能遇到侵犯别国主权之类的敏感问题。贸易政策和竞争政策的冲突在以下6个领域表现得尤为激烈：（一）反倾销立法。关贸总协定第六条规定，当一国产品以低于正常价格的办法挤入另一国市场进行贸易时，若因此而对某一缔约国领土内已建立的某项工业造成重大损害或重大威胁，或者对某一国内工业的新建造成严重阻碍，这种倾销应受到谴责。但何谓正常价格？何为“重大损害或重大威胁” ？量化上的困难极易引起贸易摩擦。该条款还规定可以采取抵消措施，但并不明言禁止倾销，国内寡头企业可以利用此项规定抵制国外倾销，自身却可在国内低价销售。该条款给国内寡头以可乘之机，使贸易政策和竞争政策效应在一定程度上相互冲抵。（二） 管理贸易安排。就目前最盛行的三种管理贸易安排而言，“自愿出口限制”和“有秩序的销售安排”旨在保住现有出口市场份额，而“自愿进口扩张”旨在开辟新的进口市场。但三者共同的目标都是为了在特定市场上分享份额，这些安排都是不透明的，无从知道该市场份额是否是外国厂商期望持有的最低份额，也不知道这些安排是否会变为永久性质，第三方无法准确地量化和评估这些安排的效应，自然也就不能有效地遏制其对竞争的不利影响。例如，有秩序的销售安排往往冻结销售数量与价格，自愿出口限制以损失进口国福利为代价，它们都不利于效率提高和技术创新，阻碍潜在竞争者进入市场。而且，这些管理贸易安排很可能被某些厂商滥用，他们力图获取官方安排来压制竞争，以捞取更大的好处：可以利用官方批准的公司会晤，暗中签订附加协定而无需让政府知悉；进口竞争性厂商可以利用谋取官方安排的机会胁迫国外厂商就范，为各种形式的合谋留下余地；官方批准的安排所提供的监督机制，恰好有助于保留卡特尔的存在。这种种利益的驱动将管理贸易安排变成压制竞争的工具，贸易政策与竞争政策再次相冲撞。（三） 垂直一体化安排。这种安排可能产生截然相反的后果。从积极方面来讲，在技术飞速进步的今天，产品制造工艺与过程日趋复杂，分工日益深化和细化，独立厂商间的垂直一体化合作协定有助子促进供需方之间技术信息和知识产权的流动和互换。当收益不确定，需有长远投资时，垂直安排更是运作自如。从消极方面来讲，摒弃了开放市场的竞争和效率，排斥了市场内的其他厂商，从而具有反竞争因素。在允许实行这种体制的国家里，市场准入更难，垂直一体化的各个成员企业容易抱团排外，在营造本地竞争优势的同时，将他国厂商置（四） 水平一体化安排。提高生产效率或加速技术创新的水平一体化合作协定可以加强竞争体制授予的本地优势，单个厂商难以独立消化的研究开发、职工培训等成本将得以由众多伙伴分担。但问题在于，许多水平一体化安排常常规定减少产量以提高价格，或者纯粹为了市场份额的分配。这样的安排显然是反竞争的，进、出口卡特尔以及旨在瓜分市场的跨国协定就是最明显的例子。（五） 政府干预。政府的补贴或赋税能够增强或削弱当地企业的优势，而耍判断补贴是矫正市场还是扭曲市场实属不易，况且即便是为矫正市场扭曲的补贴或援助亦可能影响各国间的贸易和竞争。关贸总协定第 16、6和23条均涉及政府的干预行为，然而政府在衡量正常价值，评估技术进步条件下损失的预期收益时颇具难度，采取干预措施往往缺乏准确的计量依据。而且，由于第 6条许可单方采取未经关贸总协定批准的反倾销或反补贴行为，争端解决过程随时可能被任何一方打断。（六） 政府立法。政府制定的法规也有可能成为贸易壁垒。例如，当一国技术标准或立法规定的具体工艺流程更易为本国厂商实施，或者其规定的投入品更易为当地厂商获得时，便将成为市场准入的屏障。人们通常很难界定什么是能够给予当地优势的法令，也很难制定严格意义上的非歧视性的禁止市场准入的法令，这些界定及立法上的客观问题令贸易政策与竞争政策难以吻合。二、贸易政策与竞争政策的互补长久以来，人们都以为贸易自由化是促进竞争的。然而近期的研究表明，贸易自由化的亲竞争效应可能有所夸大。构筑这样一个模型：当进口供给缺乏弹性时，关税下降带来的国内需求的增加只能导致进口品价格的提高，或者进口品对国内价格变动更为敏感。在浮动汇率体制条件下，如果国内厂商不能有效地降低成本，提高生产率，国内通货将不得不贬值，从而对进口竞争性产品及其制造商提供新的保护。这样，贬值便抵消了关税下降产生的亲竞争效应［①a：正是这样一个悖论，促使国际经济学界探讨贸易政策与竞争政策的互补效应。（一） 竞争政策的贸易效应不容忽视。只有贸易政策而无竞争政策，政策体系是不完整的，其存在的缺陷、漏洞和“盲点”必定会使单一贸易政策行之不远。（二） 贸易政策的竞争效应具有两面性。一方面，贸易自由化不断削减关税与非关税壁垒，从而有助于改善竞争环境，增进有效竞争，这时，贸易政策与竞争政策的目标相吻合；另一方面，由于现实经济生活中远非完全的贸易自由化，各国政府不得不实行管理贸易政策，当其借助关税、非关税、准入限制、许可限制、反倾销、自愿出口限制、有秩序的销售安排和 —愿进口限制等手段限制进口竞争时，政府作为政策的制定者与实施者，通常是豁免于竞争法的，市场进入的独占权及其他授予企业的特权通常在竞争法及其执行机构的管 辖之外。这时，贸易政策与竞争政策又呈现一定程度的对抗性。特别值得一提的是反倾销、反补贴立法，其在执行过程中极有可能保护的是本国低效率的竞争者而不是保护竞争的。当前，人们要十分警惕打着“保护公平竞争”的旗号推行贸易保护主义。不公平竞争是要反对的，因为政府通过政策直接或间接地帮助企业在国外市场上竞争，可能会对国外同类企业造成伤害，但决不能允许借口推行保护主义［②a］。（三） 贸易政策与竞争政策可以互补。不可否认，现实经济生活中确实存在着贸易政策的反竞争效应与竞争政策的反贸易效应，也确实存在着边界措施失灵导致的对边界内限制性商业做法的追逐，从而出现贸易政策力所不逮，尚需竞争政策加以填补的“真空”地带。由于贸易政策或竞争政策作用于对方都可能产生迥然的两极效应，因此，旨在纠正市场扭曲的任何干预，其最优的选择应是搭配使用这两种政策，通过政策组合与协调，最大限度地抑制贸易政策的反竞争效应和竞争政策的反贸易效应，实行贸易、竞争政策的互动互补。当前从国际层次上讲，需要有竞争政策的多边法则，以消除由于各国竞争法的差异引起的摩擦。然而，国际社会是否需要制定统一的多边竞争法则？还是有疑义的。首先，经济学家们对产业组织或市场结构的一些重要基本原则尚未达成共识，例如，垂直一体化安排到底是亲竞争还是反竞争？研究开发战略联盟究竟是增加还是减少福利？这些理论上的歧见妨碍着竞争政策的统一。其次，各国竞争法的内容反映其经济运行的特征。以兼并法为例，盎格鲁一萨克逊模式从强调效率出发，赞成敌对兼并，而德、日模式强调长期联盟，对敌对兼并持否定态度，何以判断何者更佳？再次，按照“多样性合法”（Diversity-is-legitimate）原则，竞争法的竞争（CompetitionofCompetitionLaw）在目前是合理的，也是必须的。最后，只要现实世界还存在国家，便还会有主权及其国家利益的维护，一国必须能够保护自身免受来自外国公司及其反竞争行为的危害。三、竞争法规与政策的多边协调关贸总协定对促进竞争做出过巨大的贡献，其诸多条款力图消除对原产地不同的进口品的歧视，消除国产品与关税领土内流通的进口品之间的歧视，削减对进、出口产品的数量限制以及管理对贸易起扭曲作用的倾销及补贴。体现其促进国际间竞争一面的相关条款包括：（1）第1条：关于对来源不同的进口品的歧视；（2）第3条：关于本国产品及进口品间的歧视；（3）第11条：关于影响进口品或出口品的数量限制；（4）第16条：关于出口补贴；（5）第6条及乌拉圭回合关于实施第6条、关于补贴及反补贴措施的协定；（6）第17条：关于国营贸易公司所施行的歧视；（7）公共采购协定：关于政府采购机构所施行的歧视；（8）对贸易技术壁垒协定、关于卫生及植物检疫措施的协定、关于装船前检验及关于进口许可程序的协定；（9）第23条：关于贸易自由化的预期利益的丧失或损害。然而，上述条款在实践中不无缺陷：（1）第1、3条所言的贸易歧视很难量化证实其存在，至于那些非歧视性立法、许可程序、技术标准、产品证明要求，即便是在客观、公正的基础上实施，也难以否认其损害市场准入的性质。可见 ，非歧视性原则适用范围甚窄，而竞争政策涵盖面更宽。（2）第11条，由于第12条同时允许由于国际收支原因而使用配额，进、出口卡特尔亦豁免于此条，且第14条允许放弃非歧视义务（仅适用于进口品间而不是进口品与国产品间），这就使第11条极易流产。（3）就第14条施行而言，第23条允许为补偿出口预期利益的丧失而实施救济，但计量起来困难。（4）关于实施第4条，实际上直接在倾销或补贴地根除反竞争之源要比采用边界税损害消费者更为有效；若要进口国放弃采用边界防范措施，则它必须可以诉诸出口国法院或者出口国有义务阻止倾销或出口补贴，但关贸总协定并未提供上述权利。第17条并不适用于没有特权或独占权的私营企业，故当存在贸易或竞争扭曲时，关贸总协定往往无能为力。（6）第23条不适用于私营企业行为，难以确定应采用的抵消措施的力度。综上所述，关贸总协定存在以下不足之处：其一，不要求完全消除贸易障碍，意味着寡头们很容易维护其垄断地位，卡特尔有可能合法得以存在；其二，并未涵盖私营企业行为；其三，其法则可能导致次级反竞争效应（如反倾销）；其四，第23条提出的“救济”并不是处理贸易自由化后出口预期利益丧失问题的灵活而有效的工具。应当承认，关于多边竞争法则的动议代表着一种社会进步的思潮，在这股思潮的强力冲击及限制性商业做法的现实干扰下，国际社会在不断加强对贸易与竞争政策的国际协调，尤其是加强对限制性商业做法的现实的多边管制。早在1948年的哈瓦那会议上，关贸总协定 23个原始缔约国便达成协议， 力图通过鼓励透明度、各国协商及调解来控制限制性商业做法的危害。1954年，有建议致关贸总协定处理私营企业的反竞争行为，随后于 1960年达成了关于就此特别通知和协商程序的一个协议。到 70年代末，联合国贸发会议又通过了一项法案，令各国政府承担义务引入针对国内限制性商业做法的立法。19B6年，发展中国家建议将限制性商业做法纳入乌拉圭回合谈判议程。1994年10月28日结束的政府间专家小组关于限制性商业做法的会议，要求贸发会议秘书处检查成员国竞争法及政策的覆盖范围及实施情况，分析乌拉圭回合达成的关于竞争的条款，并特别研究了限制性商业做法的现实对发展中国家造成影响的若干案例。1995年贸发会议秘书处在《竞争法和政策的范围、内容和执行以及乌拉圭回合各项协定中有关竞争政策的规定对发展中国家和其他国家的影响》的研究报告中指出，“乌拉圭回合协议载述的竞争政策条款反映了一种认识，即在一个日益全球化的世界上，国家竞争政策须由国际一级的行为予以补充，以便保护和促进全球市场竞争的活力”。乌拉圭回合深切地关注着贸易与竞争政策的多边协调问题。从已达成的协定来看，《服务贸易总协定》第8条规定，当一垄断供应者根据该成员承担的义务，在其垄断权范围之外提供服务时，直接或通过一附属公司进行竞争时，该成员应确保此类供应者没有滥用其垄断地位在其境内采取与此类具体承诺相违背的行动，从而使该协定与竞争政策紧密挂钩。《与贸易有关的投资措施协定》规定，货物贸易理事会在该协定生效超过5年之后应审查其活动并酌情提出修改意见，理事会在其审查中应考虑《与贸易有关的投资措施协定》是否应补充有关投资政策与竞争政策的协议。《与贸易有关的知识产权协定》第40条指出，成员国一致认为有些限制竞争的有关知识产权的许可证的发放做法或条件可能对贸易产生不利影响，且可能妨碍技术的转让和传播，规定该协议中任何条款不得阻止成员国在其国家立法中详细规定可能在具体情况下构成滥用知识产权，因而对有关市场上的竞争产生不利影响的签发许可证的惯例或条件，或阻止成员国采取适当措施防止或控制这类做法。由此可见，乌拉圭回合达成的协议确实如贸发会议秘书处的报告所指出的那样：竞争政策义务已完全纳入国际贸易体系的规则，随着经济全球化，竞争政策和贸易政策必将越来越接近。就区域层次来讲，《北美自由贸易协定》中己有一些关于竞争政策合作 的条款，亚太经济合作组织目前亦已开始出现竞争政策的双、三边合作，在其杰出人士小组的报告中，建议亚太经济合作组织考虑采纳“以竞争政策的国际合作的现存模式为基础的政策”；欧盟在《欧洲委员会关于增长、竞争及就业》的白皮书中强调应坚决适用竞争法则，指出竞争政策在消除市场刚性以及提高欧盟在全球经济一体化进程中的灵活性具有重大作用。欧盟还在其控制兼并的立法中加入了以下新内容：在用于判断兼并运作是否会导致拥有市场支配地位的标准中，委员会必须考虑来自共同体内外的既存及潜在的竞争，并规定凡在世界范围内的营业额大于50亿欧洲货币单位（Ecu），在共同体内的销售额大于5亿欧洲货币单位的公司便拥有市场支配地位，应对其加以控制［®b］。贸易和竞争政策的多边谈判迟早会明确地列入世贸组织的议程，而且随着贸易、投资与各国国内竞争法的摩擦日益增多，多边协调，特别是世贸组织的争端解决机制将担负重任，世贸组织涉及到竞争的一些法律条款必将得到充实与修改。四、中国的对策（一）密切关注贸易、竞争政策动向。目前关于制定统一的竞争政策的论争呈三足鼎立：贸易专家倾向于给出肯定的答案，欲借此弥补现行多边贸易体制之不足；竞争当局则注重信息的绝密性，强调以合作方式进行协调；折衷的一方则主张逐步向多边协调体制迈进。但如前所述，基本的趋向仍是要将竞争政策的协调统一纳入世贸组织的议程，使之成为下一轮多边谈判的热点议题。不能不看到，由于我国尚未加入世贸组织，不能直接参与多边协议的谈判与制定工作，也不能享受多边协议赋予的权利，这必然会使我国在国际竞争中处于不利地位。因此，我们应密切注意贸易、竞争政策的发展动态，通过联合国贸发会议、亚太经济合作组织及双边接触等各种场合、渠道表达中国的有关立场和观点，对涉及我国切身利益的这一多边决策进程施加一定的影响。（二） 以积极态度对待、参与关于竞争的国际法则、协定的起草与谈判。发展中国家早在乌拉圭回合谈判伊始便主动倡导开展竞争政策的讨论，估计新一轮多边谈判纳入竞争政策议题仍会得到发展中国家的支持。竞争政策本质上属于国内政策，国际社会统一制定竞争政策意味着各国竞争法规立法权或竞争政策决策权的部分让渡，发展中国家直面这一问题实属可贵。多边竞争法规在南北双方合力推进下有可能领先于南北“顶牛”的劳工、环境标准的制定，但其整体上仍远未达到某些多边环保标准（如IS014000）水平。（三） 关于竞争法规、政策的境外执行问题。可以预言，世贸组织的反倾销协定、反贴补协定、第23条等将被进一步修改，世贸组织的争端解决机制将担负关于竞争法的境外执行引起的争端的调解工作。欧盟一贯坚持凡判决在其境内执行的，它便具有管辖权，则美国最高法院 1993年6月判决伦敦劳埃德违犯了美国的反托拉斯法，这些都不过是单边竞争法的境外执行问题的一个侧面。随着全球经济一体化的发展，各国竞争法的差异及其执法上的不同无疑将加剧相关的摩擦，对此，我们一方面要坚决捍卫我国的立法司法主权，坚持国际礼让原则，同时亦应积极参与相关协定的起草与谈判，做到有理有据，立足国情，讲求策略。我们认为，似可建立类似巴黎公约那样的国际协定，解决竞争法的境外执行问题，以此作为整体行动的第一步。（四） 进一步完善我国的竞争法规或政策。竞争法规、政策的完善是中国与国际经济全方位