深化医药卫生体制综合改革方案

深化医药卫生体制综合改革方案为进一步深化全区医药卫生体制改革，着力破解医改难题，推动医改向纵深发展，根据《X省人民政府关于深化县级公立医院综合改革的实施意见》（X政发〔X〕17号）、《X省人民政府关于印发＜X省深化医药卫生体制综合改革试点方案〉的通知》（X政发〔X〕26号）精神，结合实际，制定方案。一、基本思路以推进健康X建设为引领，围绕一个目标（人人享有基本医疗卫生服务），坚持两个导向（坚持问题导向，注重补短板、兜底线、强基层，加快解决深层次矛盾和问题；坚持目标导向，深化供给侧结构性改革，调动积极性，提高群众和医务人员的获得感），突出三项创新（体制创新着眼促进优质资源下沉、机制创新着重破除逐利性、信息技术手段应用创新着力提高公平效率），强化四个联动（三医联动、上下联动、内外联动、区域联动），攻克五个难点（推行分级诊疗制度、理顺医保管理体制、改革药品招采方式、建立综合投入补偿机制、改革人事薪酬制度），统筹六大领域改革（医疗服务、医疗保障、药品供应、公共卫生、综合监管、支撑保障），全区同步实施、分阶段推进，加快解决看病难、看病贵问题，建立覆盖城乡居民的医疗卫生制度。二、主要任务（一）推进区级公立医院综合改革完善区级公立医院运行机制，加强公立医院党的建设，建立现代医院管理制度和突出公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。合理配置区级公立医院资源（1） 明确功能定位。区级公立医院是区域内的医疗卫生服务中心、区镇（街）村（社区）三级医疗卫生服务网络的龙头和城乡医疗卫生服务体系的纽带，是政府向区域居民提供基本医疗卫生服务的重要载体。承担区域居民常见病、多发病的诊疗，危急重症患者救治和疑难病症的初诊、转诊，适宜医疗技术推广应用，镇村医疗卫生机构人员培训、技术指导，以及部分公共卫生服务、自然灾害和突发公共卫生事件医疗救治等工作。（2） 制定发展规划。依据区域卫生规划和卫生资源配置标准，按照"盘活存量、控制增量、优化结构、动态管理的原则，以现有医疗资源为基础，结合区域经济社会发展状况和群众医疗服务需求，制定医疗机构设置规划（含非公立医院），重点办好区人民医院（以下简称区医院）、区中医医院（以下简称区中医院）、区妇幼保健院（以下简称区妇保院）。区医院X年通过二级甲等医院复审，加快区中医院和区妇保院建设进度，力争X年底全部投入使用。重点完善区域急救服务体系和发热门诊、产科、儿科、精神卫生科、重症监护、血液透析、新生儿和康复等专科建设。严禁超规模、超标准建设，严禁举债建设和举债购置大型医用设备。组建区域内医共体，有效解决优质资源下不去、基层人才留不住、老百姓看病不方便等突出问题。建立现代医院管理制度（1） 成立公立医疗机构管理委员会。组建由政府部门、人大代表、政协委员、医务人员代表以及其他利益相关方组成的医院管理委员会（以下简称医管会），制定管委会章程，明确职责权限、议事决策规则和工作制度，履行政府办医职能，行使公立医院举办权、发展权、重大事项决策权、资产收益权等，负责审议全区医疗机构的发展规划、章程制定、重大项目决策、财政投入、收支预算、运行监管、绩效考核和公立医疗机构院长的选拔聘任、年薪标准、任期目标考核等工作。医管会主任由区政府分管卫生的负责同志担任，办公室设在区卫计局。实行医管会集中决策，部门和医院分别实施。（2） 区级公立医院实行党委（党支部）领导下的院长负责制。根据《事业单位领导人员管理暂行规定》、《公立医院领导人员管理暂行办法》，按照干部管理权限和政治强、促改革、懂业务、善管理、敢担当、作风正的标准，选优配强医院党委（党支部）领导班子成员。依照有关规定讨论和决定医院改革发展、财务预决算、“三重一大〃、内部组织机构设置，以及涉及医务人员权益保障等的重大问题。院长在医院党委（党支部）领导下，全面负责医院医疗、教学、科研、行政管理工作。（3）继续执行公立医疗机构院长聘任制。对全区公立医疗机构院长全部实行聘任制，由医管会提出具体聘任方案，报区医改领导小组同意后，医管办组织聘任。（4） 落实医院人事管理自主权。区级公立医院副院长由医院提名，医管办提出具体聘任方案，报医管会同意后，医管办组织聘任；区级公立医院其他院级领导（工、青、妇等），按照干部管理权限选拔任用；区级公立医院中层管理人员和镇卫生院（分院）副院长由医疗机构择优聘任，报区医管会审查备案；其他卫生专业技术人员、工勤人员及新进人员由区级公立医院自主聘用，每年从镇卫生院聘用至区级医疗卫生单位的人员数量控制在30名以内。（5） 落实医院内部分配自主权。允许医院自主制定内部收入分配标准和方法，允许医院突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励，允许医院将承担的政府购买服务补贴收入用于人员工资支出。在现有水平基础上合理确定和提高公立医院薪酬水平。区级公立医院及医共体内应严格控制运营成本，将医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后的30%以上、50%以下用于人员奖励。绩效工资分配办法由公立医院自行制定，报医管会审核备案后实施。（6） 落实医院经营管理自主权。推进公立医院去行政化，取消其行政级别，具有公务员身份的领导干部一律不得兼任医院领导职务。医院内部机构设置、人事管理、收入分配、预算执行、运营管理等方面均由医院按照内部议事决策规则决定，并组织实施。任何部门不得以任何形式干预医院依法依规进行的日常管理和服务行为。（7） 建立严格的考核评价机制。推行区级公立医院第三方评价机制，建立以运行效率、服务质量、费用控制、群众满意度等为主要内容的考核指标，定期开展考核评价，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、奖励、任免等挂钩。区级公立医院考核评价方案另行制定，及时修订。（8） 建立符合卫生行业特点的薪酬制度。依据《X市人民政府办公室关于印发＜X市公立医院薪酬制度改革试点工作实施意见〉的通知》（X政办发〔X〕37号）精神，医管会按照突出公益性质和社会效益的原则，制定院长年薪标准和考核评价办法，年薪纳入财政预算，按考核结果兑现薪酬。推进医院内部管理由人员管理向岗位管理转变，实行定岗定薪、同岗同酬、岗变薪变、优绩优酬。薪酬标准制定时向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和突出贡献人员倾斜，保证儿科、妇产科、急诊科和公共卫生相关科室人员的平均收入不低于其他科室同等条件人员。区级公立医院薪酬制度改革试点工作实施方案另行制定。（9） 建立区域内医共体。区医院、区中医院、妇保院分别牵头组建一个医共体，区医院将X镇卫生院（X分院）、X镇卫生院、X镇卫生院及其辖区村卫生室纳入医共体管理;区中医院将X镇卫生院（X分院）、X镇卫生院（X分院）、X卫生院及其辖区村卫生室纳入医共体管理；区妇保院将X镇卫生院（X河口分院）、X镇卫生院（X分院）、X镇卫生院及其辖区村卫生室纳入医共体管理。区级公立医院与镇卫生院（分院）之间实行"三统一、三不变”管理（人员统一管理、财务统一管理、业务统一管理，机构设置和行政建制不变、乡镇卫生院功能定位不变、财政投入保障机制不变），镇卫生院（分院）与村卫生室之间实行“六统一”管理（机构统一管理、人员统一管理、业务统一管理、药械统一管理、财务统一管理、绩效统一考核）。建立起分工合理、资源共享、相互促进、共同发展的新机制，提高医疗资源利用效益。推行区域内医共体工作实施方案另行制定。建立医疗服务价格动态调整机制（1） 按照"腾空间、调结构、保衔接〃的思路，在保证公立医院良性运行、医保基金可承受、群众整体负担不增加的前提下，通过规范诊疗行为，降低药品、医用耗材等费用，腾出空间，优化调整医疗服务价格，重点优化调整体现医务人员技术劳务价值的价格，降低大型医用设备检查治疗和检验等价格。强化价格与医药、医保、医疗政策衔接。（2） 综合考虑社会经济发展状况、行业特点、财政投入、医保支付等因素，兼顾群众承受能力，完善价格调整方案，加快建立以成本和收入结构变化为基础、及时灵活的价格动态调整机制，逐步理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系。（3）降低大型医用设备检查治疗费、检验费。提高诊查费、床位费、护理费、手术费、治疗费、中医治疗费。放开辅助生殖、医学美容、口腔正畸、中医推拿和中医保健（不含辩证论治）及按规定规范开设的特需病房床位、特需门诊诊查等医疗服务项目价格，由市场调节，向社会公开。（4）按照省市统一的医疗服务项目及最高指导价，结合财政补助等实际情况制定具体调价方案。推进医疗卫生服务体制创新（1） 实行检查检验结果互认。完善质量控制标准，医共体内部、同级医疗机构间实行医学检查检验结果、医学影像资料互认，探索整合和利用现有资源，设置专门的医学影像、病理学诊断和医学检验机构，促进医疗机构之间大型医用设备共享。（2） 全面推行医师多点执业。符合条件的医师可选择2-3个医疗机构执业，鼓励优先到镇卫生院（分院）、村卫生室多点执业。大力发展社会办医（1） 鼓励社会力量以出资新建、参与改制等多种形式投资医疗行业。社会资本举办康复、医养结合、护理院、社区卫生服务站等机构，以及有资质的中医专业技术人员开办中医诊所，不受规划限制，非禁即入。（2） 在我区开办二级及以上非公立医院的，实行土地划转。二级及以上非公立医院创建成为甲等医院的，区财政实行以奖代补，二级甲等医院一个创建（复审）周期一次性给予补助50万元，三级甲等医院一个创建（复审）周期一次性给予补助100万元。有能力的民营一级医院、社区卫生服务中心（站）可申请承担公共卫生服务项目，享受公共卫生服务项目补助资金。非公立医疗机构执行药品“三统一〃的，享受与公立医疗机构同等补助。非公立医疗机构与公立医疗机构在医保定点、职称评定、等级评审、技术准入、科研立项等方面享受同等待遇。（3）强化对非公立医疗机构的行业监管。将非公立医疗机构纳入统一的医疗质量控制与评价范围，加强非公立医疗机构监督检查，促进其依法执业，探索建立负面清单和不良行为积分管理制度，健全非公立医疗机构退出机制。（二）建立和完善分级诊疗制度。建立转诊利益分配机制，规范转诊和接诊流程，畅通双向转诊渠道，构建就医新秩序。建立分级诊疗制度实施方案另行制定。建立全科医生制度（1） 建立健全适应行业特点的全科医生培养制度。足额完成省市下达的住院医师规范化培训、全科医生转岗培训、助理全科医生培训任务。鼓励具有执业（助理）医师资格的乡村医生参加全科医生转岗培训。对于单位委派参加培训的人员，委派单位应与其签订协议，就培训期间待遇、培训期满后服务年限、违约处理办法等进行约定。力争到X年每万名居民至少有2名全科医生，实现患者首诊在基层。（2） 建立健全全科医生使用激励机制。完善全科医生薪酬制度和全科医生聘用管理办法，拓展全科医生职业发展前景，鼓励社会力量举办全科诊所，增强全科医生职业荣誉感。（3）实施全科医疗服务。组建全科医生服务团队，开发全科医学服务包，推行网格化管理、团队化服务，为居民提供基本公共卫生、健康管理、初级诊断和双向转诊等服务。改革完善全科医生培养与使用激励机制实施方案另行制定。健全双向转诊通道（1） 规范双向转诊。制定常见病种出入院和双向转诊标准，除65岁以上老人、5岁以下婴幼儿、孕产妇、精神病、重大传染病、急性感染性患者外，其余患者就诊均进入分级诊疗体系。运用信息技术等多种手段，实现不同级别和类别医疗机构之间有序转诊，重点畅通向下转诊渠道。加强镇卫生院（分院）、村卫生室与区级公立医院药品采购和使用的衔接，区镇村三级医疗机构使用同一药品采购目录。（2） 发挥医保政策调节作用。依据市人社局、市卫生局、市财政局《关于分级诊疗医疗保险报销相关问题的通知》（X人社发〔X〕59号），符合分级诊疗规范要求上转参保人员，转到上级定点医疗机构的住院医疗费用，起付线执行首诊定点医疔机构和转入定点医疗机构的起付线差额部分；符合分级诊疗规范要求下转参保人员，下转到定点医疗机构的住院医疗费用，不设报销起付线；在市外医疗机构就诊而未办理转院手续的，报销比例在原报销比例的基础上降低5个百分点。如今后市上政策调整，按照调整后的政策执行。（3） 完善分级诊疗考核制度。以基层首诊率、上转率、下转率、医疗质量安全、患者满意度为主要内容，对分级诊疗实施情况进行考核评价。分级诊疗制度考核评价办法另行制定。（三）改革医疗保障体制。提升统筹层次，健全筹资机制，强化医保支付的杠杆调节和监督管理作用，建立制度科学、衔接顺畅、经办高效、便民利民的医疗保障体系。整合城乡居民医保制度。整合城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险、新型农村合作医疗、医疗救助，组建医疗保障局。在区级公立医院和镇卫生院（分院）设立'一站式〃即时结算窗口，实行“一站式〃即时结算。提高保障水平。建立稳定的筹资增长机制，到X年城乡居民人均筹资水平、政府补助比例均不低于国家标准。逐步扩大中医非药物诊疗技术范围，适当提高中医药报销比例。持续实施城乡居民大病保险制度，在基本医保报销的基础上，报销比例不低于50%。明确贫困人口医保政策，帮助因病致贫、因病返贫人口如期脱贫。改革支付方式。推进和加强临床路径管理，全面推行按病种付费为主，按人头付费、按床日付费、总额预付等复合型付费方式，探索实行按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式。建立医保与医疗机构谈判协商机制和医疗费用负担风险分担机制，综合考虑医疗服务、检查、药物费用等支出情况，实行医保资金预付制。全面开展异地就医结算，方便群众就医报销。（四）深化药品供应保障改革。全面推行'两票制〃，完善采购办法、优化配送环节、改进结算方式、强化使用监管、加强质量追溯，提升药事服务和管理能力，实现药物品质优良、价格合理、公平可及。破除以药补医机制。全面实行药品（不含中药饮片）零差率销售。采取重点品种监控、处方点评、药品负面清单、合理检验检查、医保审核监管、打击商业贿赂等综合措施，彻底切断医院、医务人员与药品间的利益链。区级公立医院药占比（不含中药饮片）降到30%以下，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料费降到20元以下。建立科学合理的补偿机制。取消药品加成所减少的合理收入，继续由区财政按照销售额的15%予以补偿，医院用药的贮藏、保管、损耗等费用列入运行成本予以补偿。完善药品集中采购办法。实行分类采购、分类限价。参与区域性或跨区域采购联合体，提高医院在药品采购中的参与度，开展带量采购，降低药品价格。改革配送管理方式。推进药品及医用耗材〃两票制〃，减少流通环节。通过分类分批实施、最低限价挂网、医院带量议价、网上阳光采购、价格区段管理、品种动态调整，降低药品及医用耗材费用。强化区镇村一体化配送，利用现代医药物流，提高配送效能。探索建立医院药品智能管理系统。提高基本药物使用比例。规范药品使用，促进合理用药。区级公立医院基本药物使用比例达到50%以上，镇卫生院（分院）、村卫生室可分别使用30%、20%的非基本药物。改进药款结算管理。医疗机构将药品收支纳入本单位预算管理，按照与药品配送企业签订的合同约定时间及时支付药款，严禁医疗机构恶意拖欠药款。鼓励区级医院通过公开招标，选择银行提供药品周转金服务。开展合理用药监测与干预。健全区级药品督查队伍，开展药品耗材采购、使用全程督查，加强重点监控品种、超常使用药品、高值医用耗材跟踪监测，及时预警干预。建立价格预警机制，打击价格垄断和欺诈等违法行为。区医院、区中医院、区妇保院设立总药剂师，发挥药剂师的用药指导作用，规范医生处方行为，保障群众用药安全。规范疫苗管理。疫苗必须由市疾控中心统一配送至区疾控中心后，由区疾控中心每月定期通过冷链车分送到各预防接种门诊，任何单位和个人不得私自采购疫苗。运输、储存过程中要严格做好温度监测。加强预防接种人员培训，杜绝无资质人员从事预防接种工作。（五）推进公共卫生服务改革。贯彻预防为主方针，转变服务方式，实行精准化防控，构建大卫生格局，为群众提供贯穿生命全过程的健康服务。提高均等化水平。逐步增加基本公共卫生服务内容，优先将儿童、妇女、老人和贫困人口纳入项目。继续实施孕产妇系统保健免费基本服务项目。推行家庭医生签约服务制度。在稳定签约数量、巩固覆盖面的基础上，把家庭医生签约服务重点向提质增效转变，做到签约一人、履约一人、做实一人，不断提高居民对签约服务的获得感和满意度。做好老年人、孕产妇、儿童以及高血压、糖尿病、结核病等慢性病和严重精神障碍患者的健康管理服务。优先推进贫困人口签约。结合实际为残疾人提供基本医疗卫生服务。继续做好计划生育特殊家庭成员签约服务工作。实施健康扶贫疾病防控“八大行动〃。一手抓精准施治斩病根、减少存量，一手抓预防控制断病源、降低增量。大力实施健康知识普及、健康促进、基本公共卫生服务补短板、重点传染病专病专防、慢性病地方病综合防治、妇幼保健、农村环境卫生整洁、全民健身普及“八大行动〃，让贫困地区群众有效预防疾病、拥有健康、脱离贫困。规范公共卫生服务项目资金管理。公共卫生服务补助资金用于相关的人员支出以及开展公共卫生服务所必需的耗材等公用经费支出。不得将补助资金用于与公共卫生服务项目无关的其他支出。镇卫生院（分院）在落实好村卫生室40%基本公共卫生工作任务及补助资金的基础上，将新增的基本公共卫生服务补助资金全部用于乡村医生和全科医生签约服务。确因乡村医生无能力完成或主动放弃承担公共卫生服务工作任务的，由镇卫生院（分院）承担和享受公共卫生服务及补助资金。强化项目管理。开展基本和重大公共卫生服务项目评估，完善管理办法，加强项目和资金监管。（六）推进综合监管改革。遵循卫生事业发展规律，创新管理体制，加强全行业监管，建立协调统一、科学高效的管理体系。强化属地化管理。强化区卫计局行业管理职能，制定行业管理标准和办法，对区域内所有医疗卫生资源实行统一规划、统一准入、统一监管，最大限度放宽社会办医的规划限制。推动管理方式转变。进一步简政放权，加快职能转变，优化工作流程，建立现代管理体系，加强治理能力建设，构建与事业改革发展相适应的行政运行机制。加强依法监管。注重卫生法制建设，整合执法力量，组建综合执法队伍，创新医疗服务、药品供给、医疗保障等领域监管方式，强化全程监督，提升依法管理能力。强化医保对医疗行为的监管，坚决杜绝"挂床〃住院、骗保等现象发生。严厉打击非法行医和医闹、伤医行为，净化医疗市场。建立医患纠纷协调机制，构建和谐医患关系。建立健全医疗卫生单位管理制度。区卫计局组织全面开展公立医疗卫生机构绩效考核，原则上按年度进行，对考核结果进行排名，并向区政府报告，与医疗卫生机构财政补助、薪酬总体水平、负责人晋升和奖惩等挂钩，并以适当方式向社会公开。（七）加强人才队伍建设加快医学人才培养。加强医教协同，科学规划实施卫生人才培养、培训，最大限度发挥X医院对口支援区医院项目、区级医疗卫生机构对口支援乡镇卫生院项目、卫生事业发展顾问作用。完善卫生人才招聘政策。制定出台引进高层次人才有关政策，用足用活基层事业单位公开招聘、县及县以下医疗卫生机构定向招聘医学类本科毕业生项目、农村定单定向医学生免费培养项目。落实医疗卫生行业用人自主权。将全区医疗卫生机构之间医务人员调配权下放到区卫计局，区卫计局本着促进各医疗卫生机构诊疗科目齐全和医务人员均衡配置的原则，根据医疗单位的实际需要，合理配置，确保医疗工作的正常开展。各医疗卫生机构间人员调整经区卫计局同意后，报区组织、人事、编制部门核准备案。加强人才培训。实施区级临床骨干医师，乡镇卫生院公共卫生和医技人员、乡村医生等短期培训计划，落实，5+3〃"3+2〃住院医师规范化培训制度，鼓励乡镇卫生院选派卫生专业技术人员到区级及以上医院进修培训。实施中西医协同创新计划。加快区中医院项目建设，区医院、区保院开设中医科，所有镇卫生院（分院）建成中医馆。严格落实新招聘专业人员中中医药人员比例不低于20%的政策。推广中医适宜技术，推动中医药医疗、保健、科研、教育、产业、文化“六位一体〃协调发展。加强乡村医生队伍建设（1）合理配置乡村医生。原则上每个行政村必须有一所村卫生室，服务人口在1000人以内的村卫生室配置1名乡村医生;超过1000人的按照每千服务人口不少于1名的标准配备乡村医生。（2）建立乡村医生退出机制。建立健全乡村医生到龄退出、考核退出、违法违纪退出、其他原因退出机制。对年龄超过60周岁的乡村医生原则上不再聘用。确因岗位后继无人需要继续留用的，在办理退出岗位领取养老补助手续后，经区卫计局同意可按返聘管理，实行一年一聘，最高不超过65周岁。（3）完善乡村医生养老政策。引导和支持乡村医生参加户籍所在地城乡居民基本养老保险。符合条件的乡村医生，可按规定参加城镇职工基本养老保险。年龄达到60周岁的乡村医生，继续按照新农保加工龄补贴政策规定发放养老补助，并按规定予以递增。（八）深化支撑保障改革1.健全投入补偿机制。按照事权、财权相统一原则，全区医疗卫生机构全部实行财政全额预算。基本医疗补偿、公共卫生投入补偿、急救网络建设补偿严格按照《中共X县委X县人民政府关于印发＜X县县级公立医院综合改革的实施方案〉的通知》（塞发〔X〕52号）及《X县人民政府办公室关于印发＜X县基层医疗卫生机构经费补偿暂行办法＞的通知》（塞政办发〔X〕34号）文件要求执行，切实保障公立医院、医疗保障、公共卫生、药品供应、人才培养、信息化建设等经费支出。逐步化解公立医院历史债务。制定出台政府对中医院投入倾斜政策。2.创新编制制度。在全区事业编制总量内，依据省、市医疗卫生机构核编标准，重新核定医疗卫生机构编制总量，实行医疗卫生机构编制备案管理。全面推进聘用制和岗位管理制度，具体办法另行制定。推进信息化