公共管理技术与方法概述

第7章公共共管理技技术与方方法7.1传传统行行政方法法7.2当当代公公共管理理新方法法7.3战战略管管理本章内容容传统行政政方法（1）行政手手段；（（2）法律手手段；（（3）经济手手段；（（4）思想教教育手段当代公共共管理新新工具（1）市场化化工具；；（2）工商管管理技术术；（3）社会化化手段战略管理理7.1传统行行政方方法特点权威性强制性垂直型具体性封闭性非经济利益性行政手手段的的含义义及特特点行政手手段是是指政政府公公共部部门凭凭借行行政权权力，，依靠靠从上上到下下制定定、颁颁布、、运用用政策策、指指令、、计划划的方方法，，来实实现国国家对对公共共事务务的领领导组组织和和管理理的目目的。。7.1.1行政手手段5权威性性强制性性规范性性稳定性性法律手手段的的含义义与特特点法律手手段的的含义义：法法律手手段是是指公公共部部门在在公共共管理理领域域内，，依照照法定定职权权和程程序，，将国国家法法律法法规实实施到到具体体的行行政管管理活活动，，以达达到依依法行行政的的目的的。特点7.1.2法律手手段经济手手段的的含义义与特特点利益性间接性多样性经济手手段是是公共共管理理主体体根据据客观观经济济规律律，运运用价价格、、信贷贷、利利率、、税收收、工工资、、奖惩惩等经经济杠杠杆和和方式式，通通过调调整经经济利利益关关系而而实现现目标标的行行政方方法。。7.1.3经济手手段1特点潜在性长期性2特点内在稳定性3特点M主动超前性含义：：思想想教育育手段段是指指依靠靠宣传传、说说服、、沟通通、精精神鼓鼓励等等心理理诱导导和行行为激激励方方式，，激励励人们们的积积极性性，从从而达达成组组织目目标的的行政政方法法。具具体采采取的的方式式有：：启发发教育育、说说服劝劝告、、建议议协商商、树树立典典范、、舆论论抑扬扬等。。思想教教育手手段的的含义义与特特点7.1.4思想教教育手手段7.2当代公公共管管理新新方法法97.2.1市场化化工具具市场化化工具具指的是是公共共部门门利用用市场场这一一资源源有效效配置置手段段，来来达到到提供供公共共物品品和公公共服服务的的目的的的公公共管管理方方法。。包括括：市场化化工具具010203040506070809民营化化内部市市场产权交交易放松管管制用者付付费合同外外包特许经经营凭单制制分散决决策010304050607080902民营化化民营化化是指将将原先先由政政府控控制或或拥有有的职职能交交由企企业承承包或或出售售给私私人，，通过过市场场的作作用，，依靠靠市场场的力力量来来提高高生产产力，，公共共服务务及垄垄断行行业向向私营营部门门开放放。民营化化的方方式主主要有有：一一是采采取向向公众众出售售股份份的形形式，，实现现国有有企业业的撤撤资；；二是是通过过特许许投标标、合合同承承包，，鼓励励私营营部门门提供供可市市场化化的公公共产产品或或公共共服务务。用者付付费用者付付费是公共共部门门根据据市场场原理理，制制定准准价格格，通通过向向消费费者（（民众众）出出售特特定公公共服服务，，取得得收入入的一一种政政策工工具。。用者付付费意意味着着公共共物品品或公公共服服务的的使用用者要要付出出一定定成本本，通通过把把价格格机制制引入入到公公共服服务之之中，，对一一些公公共服服务采采取收收费的的方式式。合同外外包合同外外包是指政政府确确定某某种公公共服服务的的数量量和质质量标标准，，对外外承包包给私私营企企业或或非营营利机机构，，中标标的承承包商商按照照与政政府签签订的的合同同提供供公共共物品品或服服务，，政府府用财财政购购买承承包商商的公公共产产品和和劳务务的方方式。。它把民民事行行为中中的合合同引引入到到公共共管理理的领领域中中来，，它的的作出出以合合同双双方当当事人人协商商一致致为前前提，，变过过去单单方面面的强强制行行为为为一种种双方方合意意的行行为。。合同外外包常常常通通过使使用竞竞争性性招标标投标标（竞竞标））的方方式。。外包的的有效效实施施需要要一些些具体体条件件：（（1））工作作任务务能够够清楚楚的界界定；；（2）存存在潜潜在的的竞争争；（（3））政府府能够够监测测承包包商的的工作作绩效效；（（4））承包包的条条件和和具体体要求求在合合同文文本中中明确确规定定并落落实。。（萨萨瓦斯斯：《民营化化与公公私部部门的的伙伴伴关系系》，中国人民民大学出版版社，200278）其中，按照照合同规定定监督承包包商的工作作是政府的的一项重要要职能。““如果政府府不是一个个精明的买买家，知道道该买什么，从从哪儿去买买，如何评评价所购买买的产品和和服务，那那么合同承承包就会失失败。”（陈振明，政政府工具导导论，北京京大学出版版社2009，120）特许经营特许经营是由公共部部门授予民民营部门经经营和管理理某项公共共事业的权权利，通过过特许协议议明确双方方的权利与与义务，承承担相应的的风险，从从而达到公公共管理目目的的一种种工具。特许经营在在公共物品品的提供和和生产中（（特别是在在基础设施施的建设中中）有各种种具体运作作模式，其其中包括建建设-经营-转让（Built-Operate-Transfer,BOT）模式，在在政府授予予特许权的的情况下，，民营部门门为基础设设施建设融融资并建设设、拥有和和经营这些些基础设施施，在特许许权期限内内，民营部部门有权向向用户收费费。期限结结束，基础础设施的所所有权就转转让给有关关的公共部部门。BOT模式是当前前最为常见见，应用较较多的公私私合作形式式。凭单制凭单制是一种借用用私人市场场凭单的理理念和技术术来改造公公共服务供供给的公共共管理方法法。凭单是是政府公共共部门给予予有资格消消费某种物物品或服务务的个体发发放的优惠惠券，有资资格接受凭凭单的个体体在特定的的公共服务务供给组织织中“消费费”他们手手中的凭单单，然后政政府用现金金兑换各组组织接受的的凭单。它的基本特特征是：凭凭单是围绕绕特定物品品而对特定定消费者群群体实施的的补贴；凭凭单不同于于补助，是是直接补贴贴消费者而而非生产者者；凭单通通常采取代代金券的方方式而非现现金。分散决策分散决策就是分权与与权力下放放的过程，，其主要目目的是通过过政治和执执行的分离离来赋予执执行者更大大的自主权权，使被授授权的下级级组织或单单位能够更更加独立，，通过自由由地与其他他组织进行行竞争。放松规制规制是由行政制制定并执行行的直接干干预市场配配置机制或或间接改变变企业和消消费者的供供需决策的的一般规则则或特殊行行为。规制制有不同形形式，如规规章、标准准、许可、、禁止、法法律秩序和和执行程序序等。规制可以划划分为经济济规制和社社会规则两两大类型。。经济规制制控制诸如如产品的价价格和数量量、投资回回报、某一一产业中公公司的进入入或退出等等一类的事事项。社会会规制控制制诸如健康康、安全、、职业歧视视等一类的的社会事项项。产权交易财产权利指指的是人们们操纵一项项事物的排排他性权利利，它由使使用权、收收益权、占占有权和处处分权组成成。所谓政政府间的产产权交易，，是指政府府之间围绕绕有形和无无形资源的的产权进行行的交易，，其交易的的方式主要要依靠受让让方与让渡渡方之间的的合同约定定。其中产产权的交易易与变更，，并非单纯纯指的是产产权整体的的转让。比比如，对于于一些公共共设施，在在财产所有有权、收益益权不变的的前提下，，只出让使使用权。内部市场内部市场是将提供公公共服务的的公共部门门人为地划划分为生产产者和购买买者两方以以形成“公公对公的竞竞争”，这这样在政府府组织内部部便产生了了“生产者者”和“消消费者”两两个角色，，或促使内内部组织之之间进行竞竞争，达到到提高服务务质量的效效果。7.2.2工商管理技技术34251目标管理顾客导向标杆管理全面质量管理流程再造工商管理技技术是把企企业的管理理理念和方方式引入到到公共部门门中来，吸吸取有效经经验达成公公共管理目目标。全面质量管管理全面质量管管理（totalqualitymanagement,TQM）就是以质质量为中心心、以全员员参与为基基础，目的的在于通过过让顾客满满意和本组组织所有成成员及社会会受益而达达到长期成成功的管理理途径。全面质量管管理的特点点是：对象象的全面管管理、全过过程的管理理、全员的的管理、全全面运用各各种管理方方法和提高高全社会的的效益。P阶段：计划划制定阶段段。D阶段：计划划执行阶段段。C阶段：执行行结果检查查阶段。A阶段：处理理阶段。目标管理目标管理(managementbyobjectives，MBO)的功能是通通过目标的的设置来激激励人们的的动机，指指导人的行行为，使个个人的需要要、期望与与企业的目目标挂钩，，以调动人人的积极性性。目标管理的的核心是让让具体化展展开的组织织目标成为为组织每个个成员、每每个层次、、部门等行行为的方向向和激励，，同时又使使其成为评评价组织每每个成员、、每个层次次、部门等等工作绩效效的标准。。1954年美国著名名管理学家家德鲁克在在《管理的实践践》中提出的。。上级拟订下下级所应达成的目标标及成效下级建议本本身应达成的目标及及成效对于下级目目标获得同意执行期间成成果评估定期检查下下级实施成效检查组织的的实施成效效设定组织总总目标及其其成效评估标标准调整组织机机构和权责划分剔除因素新增因素目标循环管理过程目标管理(managementbyobjectivesMBO)目标管理具具有四个特特征是一种分权权与自我控控制的管理理；是一种参与与式管理（（包括参与与设定目标标），它要要求上级吸吸收下级参参与到各项项管理决策策中来；是一种面向向成果的管管理，引导导管理者从从重视流程程、管理制制度等细节节问题转向向重视组织织的目标；；是种系统化化的管理，，通过完整整的目标体体系来指导导和安排工工作。顾客导向顾客导向要求公共部部门做到顾顾客至上，，公众优先先，了解顾顾客，针对对顾客的需需求生产和和提供公共共物品和服服务，以顾顾客价值作作为政策的的基点，注注重与顾客客互动、沟沟通，依据据收集到的的顾客相关关信息改善善公共部门门的产品和和服务，为为顾客创造造利益和价价值。顾客导向的的基本取向向是以顾客客为中心，，即从顾客客的角度出出发开展活活动和提供供服务；以以追求顾客客满意为基基本精神；；以社会和和顾客期待待为理想目目标。标杆管理标杆（benchmarking）是一种业业绩标准。。标杆管理是一个认识识和引进最最佳实践，，以提高绩绩效的管事事，是一个个帮助机构构发现其他他组织更高高绩效水平平（标杆））的过程，，并尽量了了解它们是是怎么样达达到那种水水准的，以以便使产生生那种水准准的做法和和程序得以以运用到自自己的组织织机构中。。流程再造流程再造首首先兴起于于私人领域域，是一种种由信息化化引发的新新管理工具具或管理技技术。政府流程再再造是要对公共共治理的理理念、原则则、行为方方式等管理理模式、组组织结构模模式、业务务模式和服服务传递方方式进行根根本性再思思考和彻底底再设计，，以提高公公共管理的的绩效和服服务质量。。政府流程再再造就是试试图改变传传统的行政政管理模式式，创造面面向顾客、、服务公众众的公共组组织体制，，重新界定定政府角色色，更新管管理方式，，以适应变变化着的环环境的要求求。307.2.3社会化手手段社会化手手段是指指利用社社会资源源，在一一种互动动的基础础上来实实现公共共管理目目标的公公共管理理方法。。社会化化手段的的具体方方法包括括：1.社区治理理2.志愿者服服务3.公众参与与及听证证会7.3战略管理理注重目标达成未来导向识别机会与威胁多重目标的统一直觉与理性分析持续性与循环性注重外部环境2345671战略的涵涵义及特特征战略是指指组织在在复杂多多变的环环境下，，为实现现组织目目标而制制定的一一系列长长远性和和全局性性的关于于组织发发展方向向和行动动方案的的规划。。7.3.1战略管理理概述公共部门战略管理的根本性质是公共性

公共部门战略管理追求的目标是创造公共价值，实现公共利益公共部门战略管理的内容及过程与其特殊的背景结合在一起7.3.2公共部门门战略管管理的性性质公共部门门的战略略计划，，出现在在20世纪80年代的初初期，它它落后于于私人部部门十几几年；而而战略管管理的引引入，却却是在20世纪80年代的后后期，只只比私人人部门晚晚几年。。7.3.3公共部门门战略管管理过程程战略管理理是一个个客观、、系统、、逻辑的的过程与与步骤。。从系统统的观点点出发，，可将战战略管理理分为三三个阶段段：战略略规划、、战略实实施、战战略控制制。它们们之间相相互联系系、不可可分割，，共同形形成一个个循环的的、持续续上升的的过程。。战略规划划模式及及含义PEST分析1SWOT分析22,,,,战略规划划就是对对公共部部门内外外环境进进行分析析，在综综合分析析的基础础上，寻寻找发展展的趋势势，发现现发展的的威胁和和机会，，选择出出具有可可能性和和可行性性的战略略，确定定战略方方案。战战略分析析是其中中最重要要的一环环，PEST分析法和和SWOT分析法是是常见的的战略分分析方法法。PEST分析1PEST分析方法法是一个宏宏观环境境分析模模型：首首先搜集集对组织织战略产产生影响响的政治治法律（（politics）、经济济（economy）、社会会文化（（society）和技术术（technology）四个方方面的因因素；其其次是对对这四个个因素进进行仔细细分析，，理清这这些因素素对战略略的影响响，找到到本组织织需要考考虑的因因素；最最后是对对这些因因素进行行评价（（如专家家打分法法），确确定关键键战略因因素。SWOT分析2SWOT分析是一种综综合考虑虑组织内内部条件件和外部部环境的的各种因因素，进进行系统统分析评评价，进进而选择择最优战战略的常常用方法法。这里里的S指组织内内部的优优势（strength）,W指组织内内部的劣劣势（weakness）,O指组织外外部环境境的机会会（opportunity），T指组织外外部环境境的