纯干货-2015最新ppp模式解读与案例分析-胡洁

1、PPP模式解读 案例分析胡洁律师1PPP概要及发展阶段3PPP典型案例分析与展望目 录ONTENTS2PPP模式及项目实施流程1.PPP概要及发展阶段PPP(Public-Private-Partnership）公私合作基础设施开发建造/运营/收回基础设施开发资金瓶颈通过各种融资方式解决社会资本的属性，化解低效率、高成本、高风险等问题社会资本利润最大化可能忽视社会责任，造成不公平等问题政府和企业合作，解决政府资金不足，提供基础设施等公共服务1.PPP概要及发展阶段私营部门和政府机构之间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私营部门须承担实质性风险和管理责任世界银行(WBG)公共部门和私营部

2、门在基础设施和其他服务方面的一系列的合作关系，其特征有:政府授权、规制和监管,私营部门出资、运营提供服务，公私长期合作、共担风险，提高效率和服务水平亚洲开发银行(ADB)1.PPP概要及发展阶段第一阶段第二阶段第三阶段自20世纪80年代中期，以BOT为代表的PPP模式，被引入中国电厂等基础设施领域特点：主要以外商投资BOT项目为主典型项目： 广西来宾B电厂BOT 合肥市王小郢污水处理 厂项目自北京奥运会及配套建设项目的投资、建设，以及2004年原建设部推行的市政公用事业的特许经营特点：外国企业、国有企业和民营企业等均有大量参与，以BOT和TOT为主典型项目： 国家体育场（鸟巢）PPP 项目 北

3、京地铁4号线PPP项目 浦东自来水厂股权转让 项目等启动标志：国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（2010.5.7）2014为“中国PPP元年”,与PPP有关的重要法律法规已超过40部1.PPP概要及发展阶段日期机关事项核心要点2013.11.12中共中央十八届三中全会通过中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，让市场在资源配置过程中发挥决定性作用2014.5.18发改委发布国家发展改革委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知（发改基2014981号）推出首批80个引入社会资本的基础设施建设示范项目2014.

4、5.25财政部财政部成立政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组财政部副部长王保安担任领导小组组长，金融司、经建司、条法司、预算司、国际司、中国清洁发展机制基金管理中心相关负责人为成员1.PPP概要及发展阶段 政策演进重大事件（国家层面）日期机关事项核心要点2014.8.22发改委官方网站发布2014年全国发展改革系统法制宣传教育工作暨法治机关建设实施意见基础设施和公用事业特许经营法的立法工作取得新突破2014.9.21财政部财政部长楼继伟在G21财长和央行行长会议上着力推介PPP模式基础设施投资是此次讨论的重点，各方同意应进一步通过PPP等融资方式吸引长期融资、撬动民间资本，解决目前亚太地区

5、巨大的基础设施融资缺口2014.9.21国务院发布国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）建立规范的地方政府举债融资机制，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营1.PPP概要及发展阶段 政策演进重大事件（国家层面）日期机关事项核心要点2014.9.24财政部发布财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）首次在国家层面上，以系统性的部门规范性文件的形式提出PPP模式发展的制度体系2014.10.23国务院财政部关于印发的通知（财预2014351号）（1）认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政

6、府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式（2）财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别，通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务1.PPP概要及发展阶段 政策演进重大事件（国家层面）日期机关事项核心要点2014.10.24国务院国务院总理李克强10月24日主持召开国务院常务会议提到新型城镇化建设解决“钱”的问题两种方式：其一为发行债券；其二要以 “创新方式吸引民间资本投资经营”2014.11.16国务院发布国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号）在生态、水利、基础设施、交通、能源、信息和民用空间基础设施、社会事业

7、等领域、鼓励社会资本特别是民间资本参与投资2014.12.4财政部发布关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112号）确定30个PPP示范项目，其中，新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个，涉及资金1800亿元1.PPP概要及发展阶段 政策演进重大事件（国家层面）日期机关事项核心要点2014.12.4财政部发布政府和社会资本合作模式操作指南（试行）(财金2014113号)对于“社会资本”的定义、PPP模式的范围、PPP适用范围、具体操作流程等作出了规定2014.12.4发改委发布国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）附件：

8、1、PPP项目进展情况按月报送制度2、政府和社会资本合作项目通用合提出：“开展政府和社会资本合作（PPP）模式，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力”1.PPP概要及发展阶段 政策演进重大事件（国家层面）日期机关事项核心要点2015.2.13财政部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知（财建201529号）明确公共利益优先、存量项目规范运作的原则，保障资金政策的支持和融资支持，进一步完善市政公用领域价费与财政补贴、土地等体制机制，拓宽社会资本进入渠道2015.4.7财政部关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521号）通过

9、财政能力的论证进行PPP项目的财政支出责任识别、支出测算、财政承受能力评估，保障政府切实履行责任义务，防范财政风险1.PPP概要及发展阶段 政策演进重大事件（国家层面）日期机关事项核心要点2015.4.25发改委基础设施和公用事业特许经营管理办法 确定基础设施和公用事业特许经营的方式、特许经营期限、特许经营可行性评估及特许经营协议的主要内容及其履行、终止。鼓励社会资本的参与，保护特许经营者合法权益和社会公共利益及安全2015.7.10发改委财政部国土资源部银监会国家铁路局关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见发改基20151610号全面放开铁路投资与运营市场，推进融资方式多样化，完

10、善社会投资资本机制及投资环境，加大政策支持1.PPP概要及发展阶段 政策演进重大事件（国家层面）时间省份法规名称2014.6.4及2014.9.29安徽省安徽省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见（皖政201446号）安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南2014.6.30四川省四川省人民政府办公厅关于进一步做好稳定和扩大投资工作的意见（川办发201461号）2014.8.1陕西省陕西省人民政府办公厅转发省住房城乡建设厅等部门关于鼓励社会资本参与城市基础设施建设意见的通知（陕政办发2014114号）2014.9.6福建省福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见（

11、闽政201447 号）2014.12.22湖南省湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见（湘财金201449号）1.PPP概要及发展阶段 政策演进重大事件（地方层面）基本法律框架核心问题合作关系：政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系政府（项目实施机构）行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构操作模式：由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施

12、及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化社会企业（合作伙伴）综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素1.PPP概要及发展阶段2.PPP模式及项目实施流程2.PPP模式及项目实施流程建造、运营、移交(BOT)民间主动融资(PFI)转让-运营-转让(TOT)建造、移交(BT)私营部门被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件（和向用户收费），期满后移交公共部门公共部门根据社会需求提出项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门建设与运营，特许期结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还公共部门，私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本公共部门授予特许

13、经营权，私营部门在一定期间拥有基础设施的所有权及经营权，通过经营活动收回投资获得利润，期满后私营部门将基础设施所有权及经营权转移公共部门私营部门与公共部门签约，设立项目公司，私营部门以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，完工后移交公共部门，公共部门再将设施以一定的费用回租给私营部门经营2530年2030年少量在5年以内或超过40年815年BT项目已被财政部明确排除在PPP之外建设、移交、运营(BTO)重构、运营、移交(ROT)设计、建造、移交、经营(DBTO)设计、建设、投资、经营(DBFO)民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施

14、的长期合同民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门私人部门先垫资建设基础设施，完工后以约定价格移交给公共部门。公共部门再回租给私人部门，由私人部门经营私人部门投资建设公共设施，通常也具有该设施的所有权。公共部门根据合同约定，向私人部门支付一定费用并使用该设施，同时提供相关核心服务，私人部门提供辅助性服务25-30年20-25年2025年2025年2.PPP模式及项目实施流程2.PPP模式及项目实施流程项目识别项目准备项目移交项目采购项目执行项目发起项目筛选物有所值评价财政承受能力论证政府（政府和社会资本合作中心）征集潜在合作

15、项目：交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身、文化设施等行业行业主管部门遴选潜在新建、改建项目，存量公共资产基础设施及公共服务类项目筛选条件投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高年度/中期开发计划定性评价： 增加供给 优化风险分配 提供运营效率 促进创新 公平竞争定量评价： 全生命周期项目 成本降低根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，针对部分政府付费或政府补贴的项目社会资本提交项目建议书推荐潜在项目2.PPP模式及项目实施流程 项目识别组织实施机构尽职调查实施方案编制审核项目领导小组/工作小组行业管理 事业单位 行业运营公司 其他机构前期评估论证 实施方

16、案编制 合作伙伴选择 项目合同签订 项目组织实施 合作期满移交 PPP咨询服务机构内部尽职调查范围：项目批文和授权书 特许经营和收费 发展现状与总体发展规划 项目相关基础设施建设情况 建设规划 现有管理体制 现有收费情况/结算/调整机制成果：可行性研究报告 环评报告 初步设计 已形成资产 配套设施建设情况 项目用地征地情况项目概况 风险分配基本框架 PPP模式 交易结构 合同体系 监管框架财政承受能力 价格合理性项目建设必要性/合规性 PPP模式适用性 财政承受能力价格的合理性外部投资人调查范围：投资意愿 投资偏好 资金实力 运营能力 项目诉求 方式：调研 考察2.PPP模式及项目实施流程 项

17、目准备2.PPP模式及项目实施流程 项目采购2.PPP模式及项目实施流程 项目采购-资格预审2.PPP模式及项目实施流程 项目采购-公开招标和邀请招标2.PPP模式及项目实施流程 项目采购-竞争性磋商2.PPP模式及项目实施流程 项目采购-竞争性谈判2.PPP模式及项目实施流程 项目采购-单一采购来源2.PPP模式及项目实施流程 PPP合同体系2.PPP模式及项目实施流程 投资主体-产业投资基金政府/社会资本股权转让方式具有行政区权力的政府（县级以上）或其授权的实施机构务必明确政府主体机构调整时的延续或承继方式政府出资比例不超出50%国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业或其他投资、

18、经营主体本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与PPP项目直接或间接转让股权并购、增发等其他方式导致的股权变更股份相关权益的变更兜底规定 锁定期 违反股权变更限制的后果2.PPP模式及项目实施流程 投资主体-股权变更锁定期违反变更限制的后果未经政府批准，项目公司及母公司不得股权变更期限至少至项目的缺陷责任期届满例外情形 贷款人履行本项目融资 项下的担保 项目公司及母公司股权 转让给社会资本关联方 政府持有股权不受限制一旦发生违反股权变更限制的情形，将直接认定为项目公司的违约行为，情节严重的，政府方将有权因该违约而提前终止项目合同2.PPP模

19、式及项目实施流程 投资主体-股权变更限制合同主体合作关系投资计划和融资方案项目前期工作工程建设政府社会资本项目范围 政府和社会资本各自的权责 项目资产的权属合作期限 排他性约定投资的规模投资计划融资方案股权融资 债权融资 表外融资占比20%前期工作内容 权责 费用承担工程建设条件 进度 质量 安全 验收 保险 违约责任2.PPP模式及项目实施流程 PPP项目合同运营和服务资产移交收入和回报风险承担政府外部支持条件 试运营/正式运营 运营服务标准（范围 技术标准 服务质量） 运营服务要求的变更程序 维护和修理要求 项目运营服务计量 运营期的特别补偿 运营期保险 政府监管以及支出的承担准备工作 移

20、交安排 违约处理收入和回报是合同的必备条款对社会资本吸引力大小的决定性因素不可抗力 法律变更风险2.PPP模式及项目实施流程 PPP项目合同项目合同需注重风险管理，一般按一下原则进行风险配置：不可抗力政府方可控的法律变更政府方不可控的法律变更自然不可抗力：免于履行 延长期限 免除违约责任 费用补偿 解除合同政治不可抗力：项目公司延长工期 获得额外补偿或延长项目期限 回购补偿 利润损失补偿建设期间：索赔额外费用 延长工期运营期间：运营成本增加而产生的额外费用索赔 延长项目合作期限 履行不能：构成政府违约 适用违约条款/启动提前终止或可直接定义为政治不可抗力，由政府方承担该项风险风险的承担划分依赖

21、于谈判结果与其他相关条款的利益权衡2.PPP模式及项目实施流程 PPP项目合同风险管理2000年初长春市排水公司与香港汇津公司合资建立汇津(长春)污水处理有限公司(即汇津长春)，合同期限为20年。同年7月，市政府制定了长春汇津污水处理专营管理办法。2000年底项目投产并正常运行，自2002年起，排水公司拖欠污水处理费，2003年3月起停止付费。汇津公司邀请吉林省外经贸厅出面调解，获知已于2003年2月废止了专营办法，丧失其运营所必需的行政许可和行政授权2003年8月向长春市中院起诉长春市政府，长春市政府认为汇津与市排水公司所签订的合作经营合同书是一份不平等合约，废止专营办法是为了贯彻国务院办公

22、厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知，属于依法行政败诉后汇津公司又上诉至吉林省高院，期间汇津长春停产，数百万吨污水直接排入松花江，是为轰动一时的“汇津事件”。最终长春市政府将汇津长春回购评价：禁止性规定之后批准项目 汇津中国(长春)污水处理有限公司项目-首家合资公共事业项目2.PPP模式及项目实施流程 中华发电项目总投资168亿元人民币，装机规模300万千瓦，由山东电力、山东国际信托、香港中华电力、法国电力共同发起中华发电有限公司，合作经营期为20年，期满后电厂资产全部归中方所有。中华发电与山东电网签署了运营购电协议，约定了每年的最低售电量。1998年原国家计委签署的谅解备

23、忘录，已建成的石横一期、二期电厂获准0.41元2002年10月菏泽电厂新机组投入运营时，山东省物价局批复的价格是0.32元/度，这一电价无法满足项目的正常运营。2003年开始，山东省发改委将中华发电与山东电力间的最低购电量从5500小时减为5100小时。合同约束下山东电力仍须以计划内电价购买5500小时的电量，价差由山东电力自行填补，导致合作无法为继，项目收益锐减评价：预见风险 构建合理的分担原则山东华中发电项目-1998年中国最佳PPP项目 装机规模最大、贷款额最高的BOT电力项目2.PPP模式及项目实施流程 股东协议履约合同融资合同保险合同由项目公司的股东签订 主要条款 关联交易 表决权

24、股权转让安排 交易对方 交易时间工程承包 EPC 固定总价 固定工期 履约担保 运营服务 运营 维护-外包时预定风险分配机制 保险原料供应 长期供货稳定原料价格 照供不误产品或服务购买 政府购买 使用者购买 照付不议项目贷款 担保 直接介入项目公司机构化融资 （排污权 特许经营权 权益质押等）收益票据 资产支持票据企业债券 项目收益债券 公司债券 非金融企业债务融资工具投资 贷款 债券 租赁 证券 银团贷款融资顾问 财务顾问货物运输险 工程一切险 职业保障险 间接损失险 第三者责任险2.PPP模式及项目实施流程 项目执行项目公司项目融资管理绩效检测中期评估社会资本出资，政府参股签署特许经营补充

25、协议社会资本或项目公司负责融资方案设计机构接洽合同签订融资交割定期监测项目产出绩效指标编制季报和年报项目运行状况项目合同的合规性适应性和合理性发现问题的风险评估及应对措施项目接管防止企业债务向政府转移财政部门（政府和社会资本合作中心）备案财政部门（政府和社会资本合作中心）备案2.PPP模式及项目实施流程 项目执行移交准备性能测试资产交割绩效评价收回项目资产移交形式 期满 提前终止补偿方式-无偿 有偿移交内容-资产 人员文档 知识产权移交标准-设备完好率 最短可使用年限组建项目移交工作组确认移交情形和补偿方式制定资产评估和性能测试方案满足性能测试要求资产移交清单资产过户管理权移交项目产出成本效益

26、监管成效可持续性合作模式应用2.PPP模式及项目实施流程 项目移交哪些项目适合采用PPP模式？SPV公司的由哪些主体共同发起对社会资本更有利？SPV公司股东持股比例确定的原则，股东资格的通常要求？项目投资资金来源主要有哪些？投资回报的收益种类及来源有哪些？社会资本在PPP项目中还应关注哪些问题？2.PPP模式及项目实施流程 常见问题3.PPP典型案例分析及展望3.PPP案例分析北京地铁四号线PPP项目 地铁4号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一，南起丰台区南四环公益西桥，途经西城区，北至海淀区安河桥北，线路全长28.2公里，车站总数24座。4 号线工程概算总投资153亿元，于2004年8月正

27、式开工，2009年9月28日通车试运营，目前日均客流量已超过100万人次 北京地铁 4 号线是我国城市轨道交通领域的首个PPP项目，由北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司”）具体实施。从实际情况分析，4号线应用 PPP 模式进行投资建设已取得阶段性成功，项目实施效果良好第一阶段：北京市发改委主导的实施方案编制和审批第二阶段：北京市交通委主导的投资人竞争性谈判比选经市政府批准，北京市交通委与京港地铁于2006年4月12日，正式签署了特许经营协议4 号线项目特许经营协议由主协议、16 个附件协议以及后续的补充协议共同构成，涵盖了投资、建设、试运营、运营、移交各个阶段，形成了一个完整的合同体系

28、3.PPP案例分析3.PPP案例分析3.PPP案例分析北京市政府建设阶段：项目 A 部分的建设和 B 部分质量的监管制定项目建设标准（包括设计、施工和验收标准），工程建设进度、质量的监督和检查，项目的试运行和竣工验收，审批竣工验收报告运营阶段：项目进行监管制定运营和票价标准，监督京港地铁执行，发生紧急事件时统一调度或临时接管项目设施，协调京港地铁和其他线路的运营商，建立相应的收入分配分账机制及相关配套办法补偿机制：因政府要求或法律变更导致京港地铁建设或运营成本增加时，政府方负责给予其合理补偿3.PPP案例分析京港地铁建设阶段：项目资金筹措、建设管理和运营协议要求京港地铁将 B 部分的建设管理任

29、务委托给 A 部分的建设管理单位，方便 A、B 两部分的施工衔接运营阶段：特许经营期内利用 4 号线项目设施自主经营，提供客运服务获得票款收入协议要求京港地铁公司须保持充分的客运服务能力和高效的客运服务质量，同时须遵照北京市城市轨道交通安全运营管理办法的规定，建立安全管理系统，制定和实施安全演习计划以及应急处理预案等措施，保证项目安全运营。可以利用项目设施从事广告、通信等商业经营并取得相关收益。3.PPP案例分析收益分配及风险承担原则-票价补偿及返还运营票价实行政府定价管理，实际平均人次票价不能完全反映地铁线路本身的运行成本和合理收益等财务特征。为此，项目采用“测算票价”作为确定投资方运营收入

30、的依据，同时建立了测算票价的调整机制以测算票价为基础，约定相应的票价差额补偿和收益分享机制，构建了票价风险的分担机制：如果实际票价收入水平低于测算票价收入水平，市政府需就其差额给予特许经营公司补偿；如果实际票价收入水平高于测算票价收入水平，特许经营公司应将其差额的 70%返还给市政府3.PPP案例分析3.PPP案例分析收益分配及风险承担原则客流及共享收益票款是项目实现盈利的主要收入来源，由于采用政府定价，客流量成为影响项目收益的主要因素客流量既受特许公司服务质量的影响，也受市政府城市规划等因素的影响，因此，需要建立一种风险共担、收益共享的客流机制当客流量连续三年低于预测客流的 80%，特许经营

31、公司可申请补偿，或者放弃项目；当客流量超过预测客流时，政府分享超出预测客流量 10%以内票款收入的50%、超出客流量 10%以上的票款收入的 60%。客流机制关注市场因素和政策因素，共担客流风险、共享客流收益3.PPP案例分析3.PPP案例分析国家体育场PPP项目国家体育场位于奥林匹克公园中心区南部，工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，场内观众坐席约为91000个，其中临时坐席11000个，项目2003年12月24日开工建设，2008年6月28正式竣工。国家体育场有限责任公司负责国家体育场的融资和建设工作，北京中信联合体体育场运营有限公司负责30年特许经营期内的国家体育场赛后运营

32、维护工作。3.PPP案例分析3.PPP案例分析（1）政府的特许权协议北京市政府为项目公司提供低价项目土地（土地一级开发费为每平方米1040元）。这与相邻地段高达每平方米10000元的土地相比确实非常便宜北京市政府提供18.154亿元的补贴（不要求回报）,占总投资（31.3亿元）的58%;在该项目建成的后三十年内，由企业获得国家体育场的管理经营权，并且享受经营利润，政府不参与分红北京市政府提供与施工场地相连的必要配套基础设施（水、电、路等），以及其他可以为方便体育场建设和运营的帮助，如为了方便体育场的大型钢结构组件运输，北京市政府向项目公司签发了车辆特殊通行证奥运会和测试赛期间，北京奥组委向项目

33、公司支付体育场使用费用，北京市政府承担专门用于奥运会开闭幕式但赛后不再使用的特殊装置的所有费用在特许经营期内，北京市政府承诺限制在北京市区北部新建体育场或扩建已有体育场馆，以保护国家体育场的市场。如果确需建设新的体育场，则北京市政府将与项目公司协商，并按照特许权协议对项目公司进行补偿3.PPP案例分析（2）联营体协议项目联合体由中国中信集团联合体和北京市国有资产管理有限公司合资成立，注册资本金10.43333亿元。其中，由代表政府的北京市国有资产管理有限公司出资6.05133亿元，占比58%，中信集团牵头的中国中信联合体出资4.3820亿元，占比48%，由中信集团人员出任项目公司的法人代表（3）贷款协议项目公司认为对国家体育场表达了浓厚兴趣的国内商业银行都具有很强的人民币和外币贷款能力，项目公司很有信心能从国内