国家预算和预算管理体制讲义

1、第十四章 国家预算和预算管理体制 本章主要讲授内容 政府间财政分配关系 财政管理体制 政府间转移支付制度国家预算和预算管理体制讲义1. 政府预算的含义 由政府编制的财政年度财政收入和财政支出的计划，是政府的基本财政计划。 一、政府预算的概念与特征 第一节 政府预算国家预算和预算管理体制讲义 2. 政府预算的特征(1)公开性。如前所述，国家预算是反映政府的活动范围、方向和政策，与全体公民的切身利益息息相关。因此，国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于众，让民众了解财政收支情况，并置于民众的监督之下。(2)可靠性。每一收支项目的数字指标必须运用科学的计算方法，依据充分，数据确实，不得假定、估

2、算，更不能任意编造。(3)完整性。该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得打埋伏、造假账，国家允许的预算外收支，可以另编预算外收支预算，也应在国家预算中有所反映。(4)统一性。尽管各级政府都设有同级财政部门，也有相应的预算，但这些预算都是国家预算的组成部分，所有地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序计算和填列。(5)年度性。任何一个国家预算的编制和实现都有时间上的界定，即所谓预算年度。它是指预算收支起讫的有效期限，通常为一年(365天)。 国家预算和预算管理体制讲义二、政府预算的类别 第一节 政府预算 单式预

3、算 ：政府财政收支计划通过一个统一的计划表格来反映的预算。 复式预算：政府财政收支计划通过两个或两个以上的计划表格来反映的预算。 零基预算：对预算期内所有预算收支，不考虑以往年度的预算基数和水平，一律以零为起点重新编制的预算。 绩效预算：按照政府部门职能及施政计划，通过成本效益分析，确定现有和未来政府活动所需费用的预算。国家预算和预算管理体制讲义三、政府预算的编制、执行和决算 第一节 政府预算 政府预算的编制与审批 编制程序 审批机构 政府预算的执行 执行机关 主要任务 政府决算 含义 审批机构国家预算和预算管理体制讲义第一节 政府预算四、政府预算制度改革（一）推进依法理财、加强预算管理与监督

4、1、加强和改善预算编制工作2、细化预算与提前编制预算3、加强对超收收入使用的监督4、严格控制不同预算科目之间的资金调剂5、加强预算外资金管理国家预算和预算管理体制讲义第一节 政府预算（二）预算制度改革主要内容1、部门预算制度2、政府采购制度3、国库集中收付制度4、“收支两条线”管理制度5、政府收支分类改革国家预算和预算管理体制讲义第一节 政府预算部门预算制度部门预算就是按部门编制预算，改变过去长期以来按支出功能和收入类别编制预算的做法。部门预算要反映部门的所有收入和支出，也反映基金预算的收入和支出； 部门的一般预算收入包括部门及所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金收入、事业收入、事业

5、单位经营收入、其他收入等。一般预算支出包括部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、各项事业费、社会保障支出、其他支出等。基金预算收支包括部门按国家规定取得的基金收支，如水利部门的水利建设基金收支，电力部门的电力基金收支，铁路部门的铁路建设基金收支等。国家预算和预算管理体制讲义第一节 政府预算编制部门预算的重要意义是：(1)编制部门预算有利于提高国家预算的透明度，全面体现国家预算的公开性、可靠性、完整性和统一性原则，避免预算编制和执行中人为的随意性，防止“暗箱”操作，加强廉政建设。(2)编制部门预算使预算编制和执行的程序和流程制度化、规范化和科学化，从而提高预算管理水平，有利于

6、财政部门控制预算规模和优化支出结构，有利于使用资金的部门和单位合理使用财政资金，充分发挥财政资金的效益。(3)编制部门预算使预算细化到部门、项目，有利于各级人大履行立法监督职能，有利于审计部门履行财政审计职能，社会各界也可以清晰地了解预算的编制与执行情况，发挥社会监督作用。(4)编制部门预算也是贯彻落实“依法治国”方针和规范政府行为的重要措施，实现依法理财、依法行政。国家预算和预算管理体制讲义第一节 政府预算政府采购制度政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供货商(厂商)，从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。它具有公开性、公正性、竞争性的特征，而公开竞争是政府采购制

7、度的基石。只要政府有效地利用商业竞争机制，就能从市场上买到最佳性能和低廉价格的商品或劳务，就能节省费用，使公民缴纳的税收和财政支出产生更大的效益。目前西方国家的政府采购占国内生产总值的比率一般高达10%20%，如美国为20%，欧盟为15%20%，日本为10%。国家预算和预算管理体制讲义第一节 政府预算 政府采购制度与我国过去实行的“供给制”和“控购制”不同。在供给制下，财政部门是选购商品的主体，商品的使用者只能被动地接受商品。在政府采购制度下，财政部门只是监督商品的采购过程，商品的使用者不仅要参与采购过程，而且是采购商品的主体。它与控购制的不同表现在三方面： 从目的来看，实行控购制的主要目的是

8、在短缺经济条件下控制集团需求，平衡供求矛盾，政府采购制度的主要目的是细化预算、节约支出，提高资金使用效益； 从管理手段来看，控购制的管理主要是采取直接的行政手段，即分指标审批，政府采购制度的管理主要是采取间接的规范采购方式和财政监督手段； 从管理的范围来看，控购制针对的是某些具体的商品，主要是当时社会上的短缺商品，而政府采购的对象是根据政府采购法规定的范围，即十分广阔的商品品目。国家预算和预算管理体制讲义第一节 政府预算国库集中收付制度国库集中支付制度就是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者账户的全过程集中进行全面的监控制度。它的要点是：(1)财政部门在国库或国库指定的

9、代理银行开设统一的账户，各单位在统一账户下设立分类账户，实行集中管理，预算资金不再拨付给各单位分设账户保存。(2)各单位根据自身履行职能的需要，可以在经批准的预算项目和额度内自行决定所要购买的商品和劳务，但要由财政部门直接向供货商支付货款，不再分散支付。(3)除某些特殊用途外，购买商品和劳务的资金都要通过国库直接拨付给商品和劳务供货商。集中支付制度并不根本改变各部门各单位对预算资金的支配权和使用权，但由财政部门集中掌握预算资金的支付权，从而可以考核资金的使用是否符合规定而决定是否给予支付，防止滥收滥支的违纪现象，提高资金使用效益。将采购资金直接由国库拨付给商品和劳务供货商，不再通过任何中间环节

10、，财政部门则可以掌握资金的最终流向，杜绝在预算执行中克扣、截留、挪用等现象，有利于防腐倡廉。国家预算和预算管理体制讲义第一节 政府预算“收支两条线”管理制度 “收支两条线”管理是针对预算外资金管理的一项改革，其核心内容是将财政性收支(预算外收支属于财政性收支)纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平 从收入方面看，主要是收缴分离，规范预算外收入并减少各部门和单位的资金占压。对合理合法的预算外收入，不再自收自缴，实行收缴分离，纳入预算或实行财政专户管理。取消现行各执收单位自行开设和管理的各类预算外资金过渡收入账户，改为由财政部门委托的代理银行开设预算外资金财政汇缴专户，

11、该账户只用于预算外收入的收缴，不得用于执收单位的支出。 从支出方面看，主要是收支脱钩，即执收单位的收费和罚没收入不再与其支出安排挂钩，单独编制支出预算，交由财政部门审批。因此，“收支两条线”改革的目标，就是全面掌握预算外收支的全面情况，真实反映部门和单位的财务收支全貌，编制完整可靠的部门预算和政府采购计划，为编制综合预算提供基础条件，从而逐步淡化以致取消预算外资金，实行预算内外统一核算和统一管理。国家预算和预算管理体制讲义第二节 政府间财政分配关系一、政府间的职能分工 配置职能政府从事社会管理的公共服务 分配职能政府进行收入再分配 稳定职能政府调节经济运行，促进经济健康发展 1. 资源配置职能

12、的分工如果各地对公共产品的需求存在差异，那么最好的办法就是由各地自己提供公共产品。中央政府统一提供公共产品，对于有着不同需求水平的地方会带来福利损失。地方性公共产品，若它的提供带有外溢性，也会影响该地对公共产品提供。此外，当存在规模经济时，中央政府统一提供公共产品可以节约成本。国家预算和预算管理体制讲义第二节 政府间财政分配关系2. 收入分配职能的分工收入分配职能的目标是实现社会公平。在多级政府制度中，这一职能应主要由中央政府（联邦政府）来承担。由中央政府履行收入分配职能，就不会产生流动性要素在地区间的流动所带来的任何负面影响。3. 稳定职能的分工市场经济下稳定职能也只能归中央政府，其原因如下

13、：第一、稳定职能即政府的宏观经济调控职能，一般涉及总需求和总供给的调节问题。国家预算和预算管理体制讲义第二节 政府间财政分配关系第二、稳定经济的财政政策需要政府预算周期性地发生赤字或盈余（经济衰退时期，扩大政府开支，减少税收，以扩张经济，形成财政赤字；经济增长过快时期，增加税收，减少政府开支，形成财政盈余。），而财政赤字，尤其是长期性大规模的财政赤字，大体上只有中央政府才能够实行。国家预算和预算管理体制讲义第二节 政府间财政分配关系二、政府间事权的划分 国防事务，原则上归中央政府 外交事务，基本上归中央政府 公安事务，由中央政府与地方政府分管 内部事务，由中央政府与地方政府分管 司法事务，根据

14、司法体制的不同确定中央 政府与地方政府的管理权限 经济事务，由中央政府与地方政府分管 文化教育事务，由中央与地方政府分管 国家预算和预算管理体制讲义三、政府间财权的划分 马斯格雷夫的原则 影响宏观经济稳定的税种应由中央负责 累进性很强的再分配税种应归中央征收 税基在各地分布严重不均的税种应由中央征收 税基有高度活动性的税种应由中央征收 各级政府都应向公共服务的受益人收取使用 费，并以此作为财政收入的一个补充来源 第二节 政府间财政分配关系国家预算和预算管理体制讲义 现代各国中央与地方税权划分的一般原则 与稳定国民经济有关的税种应划归中央政府 与收入重新分配有关的税种应划归中央政府 税基流动性大

15、的税种应划归中央政府 税基流动性较小的税种应划归地方政府 与自然资源有关的税种应划归中央政府 进出口关税和其他收费应全部划归中央政府 第二节 政府间财政分配关系国家预算和预算管理体制讲义1. 财政体制的概念 广义的财政体制 规定各级政府之间以及国家同企业、事业单位之间在财政资金分配和管理职权方面的制度。 狭义的财政体制 在中央与地方政府之间、地方各级政府之间划分预算收支范围、财政资金支配权和财政管理权限的一项重要制度，即国家预算管理体制。一、财政管理体制的概念和类型第三节 财政管理体制国家预算和预算管理体制讲义 2. 财政管理体制的类型 集权型财政体制 行政性分权型财政体制 经济性分权型财政体

16、制 第三节 财政管理体制国家预算和预算管理体制讲义 50年代至1980年，财政体制的实质都是统收统支，这种性质的财政体制，适应了计划经济所需要的高度集中统一的要求，为当时国家以指令性计划直接配置社会资源，提供了财政体制方面的基本保证。 1980年，中国进行了“划分收支、分级包干”，即俗称的“分灶吃饭”的财政体制改革。 1985年，财政体制实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的办法。但一直到1993年底止，市场化改革前期的中国财政体制，基本上是不同程度的包干制。二、我国财政体制的演变 第三节 财政管理体制国家预算和预算管理体制讲义第三节 财政管理体制 预算管理体制的分税制改革是于1994年与工

17、商税制改革同时并行的，两项改革是社会主义市场经济体制改革的重要内容。原来实行的财政包干体制虽然曾经发挥了一定的积极作用，但随着经济体制改革的深化，其弊端日益明显。在财政包干体制下，财政收入增量向地方倾斜，中央财政收入的比重不断下降，弱化了中央财政的调控能力；不利于全国统一市场的形成和产业结构的优化，带来地方政府的盲目投资和重复建设；各地包干方法各异，分配关系不够规范等。从总体上看，财政包干已经不适应社会主义市场经济发展的要求，必须尽快改革。1994年的分税制改革，充分考虑了我国的国情和当时的可能，并借鉴了国际通行的分级分税预算管理体制的有用经验，是一种符合我国当前实际的预算管理体制。国家预算和

18、预算管理体制讲义1. 分税制的含义 分税制是指按事权划分各级政府间的财政支出，依据事权与财权相结合的原则，主要按税种来划分各级政府的预算收入，各级预算相对独立，各级次间和地区间的差别通过转移支付制度进行调节的财政预算管理体制。三、我国分税制财政体制改革 第三节 财政管理体制国家预算和预算管理体制讲义第三节 财政管理体制2. 分税制改革的基本内容如下： (1) 中央与地方的事权的划分： 中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。中央主要是承担国防、武警、重点建设、中央单位事业经费和中央单位职

19、工工资五大类支出。具体包括：国防费、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品研制费、地质勘探费、由中央财政安排的支农支出、由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。 地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。包括地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品研制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费；价格补贴支出以及其他支出。国家预算和预算管理体制讲义

20、第三节 财政管理体制(2)中央与地方的收入划分： 根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。1994年分税制改革对中央和地方收入进行了划分，之后在实施过程中又进行了局部调整。当时的划分和随后的调整情况如下： 中央固定收入。1994年原方案包括关税及海关代征消费税和增值税；消费税；中央企业所得税；地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税；铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和

21、城市维护建设税)；中央企业上缴利润等。国家预算和预算管理体制讲义第三节 财政管理体制 地方固定收入。1994原方案包括营业税(不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中缴纳的营业税)、地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税)和地方企业上缴利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税(不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中缴纳的部分)、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。国家预算和预算管理体制讲义第三节 财政管理体制 从2002年开始，改革原来按企业

22、的行政隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享。改革内容主要是：分享范围。除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。分享比例。2002年中央分享50%，地方分享50%；2003年中央分享60%，地方分享40%；2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。基数计算。以2001年为基期，按改革方案确定的分享范围和比例计算，地方分享的所得税收入，如果小于地方实际所得税收

23、入，差额部分由中央作为基数返还地方；如果大于地方实际所得税收入，差额部分由地方作为基数上缴中央；跨地区经营、集中缴库的中央企业所得税等收入，按相关因素在有关地区之间进行分配；中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方(主要是中西部地区)的一般性转移支付。国家预算和预算管理体制讲义第三节 财政管理体制 中央与地方共享税种和共享收入。 1994年方案原定的共享税种和分享比例是：增值税，地方分享25%；资源税，按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易税，原定中央与地方(上海和深圳两市)各分享50%。 1997年以后，对证券交易税的分享比例曾进行几次调整。1997年调整为中央分享80%，地方20%；1997年将证券交易税由3%调高为5%，其中调高税率所增加的收入全部归中央，由此分享比例折算为中央88%，地方12%；2000年决定将证券交易税的分享比例分三年最终调整为中央分享